Apresentação
A Lei de Crimes Fiscais (Lei 10.028, de 2000) pune o dirigente que não limita despesa quando há risco de o Município contrariar as metas de resultado primário e nominal (art. 5º, III).
Talvez por isso alguns Tribunais de Contas agravem seu juízo negativo, quando, após os alertas, o Prefeito deixa de reduzir a despesa, ou seja, não limita empenho nos termos do art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.
E, para os tribunais eleitorais, aquela omissão tipifica ato doloso de improbidade administrativa, tornando inelegível o gestor político[1].
Sucede que o alerta requer limitação de empenho apenas sob o risco de não atingimento das metas primárias e nominais, quer dizer, tal contingenciamento não é, a rigor da lei (LRF; art. 59. § 1º, I c/c art. 9º), remédio para a dívida que mais atormenta o Município – a de curto prazo - mas, sim, para o endividamento de longo curso, estreitamente vinculado a operações no mercado financeiro, quer financiamentos bancários, quer a emissão de títulos públicos.
De fato e como se verá ao longo deste artigo, a imensa parte dos Municípios padece da dívida de curto prazo (déficit financeiro ou Restos a Pagar sem cobertura financeira), mas, de outro lado, tem baixíssimo saldo de dívida de longo prazo (consolidada), sendo esta, vale repetir, equacionada pelo superávit primário, enquanto aquela - extraorçamentária de curto prazo – solvida pelo superávit orçamentário total.
Acresça-se a isso o fato de os municípios, em anexo da lei de diretrizes orçamentárias (LDO), sequer apresentarem metas de resultado bruto orçamentário, isto é, o produto que solve sua dívida majoritária: a de curto prazo. É porque a Lei de Responsabilidade Fiscal, objetivamente, assim não exige.
Então, resultado primário e nominal não é a mesma coisa que resultado bruto de execução orçamentária, obtido este, vale lembrar, do confronto entre a totalidade arrecadada e toda a despesa compromissada no mesmo período (empenhada).
Com risco de déficit orçamentário, os Municípios deveriam ser alertados por “indícios de irregularidade na gestão orçamentária” (art. 59, § 1º, V, da LRF), o que, claro, demanda rápidas providências do Prefeito; contudo, sob o exato rigor legal e diante da falta de metas para o resultado bruto orçamentário, não requer a limitação de empenho aludida na Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 9º):
Art. 9º - Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentária” (grifamos).
Ante o exposto, o presente artigo comentará os institutos da limitação de empenho e do alerta fiscal e, o que se faz central nesta controvérsia, que a tal limitação de despesa, sob a letra da Lei de Responsabilidade Fiscal, não se aplica à imensa parte dos municípios, para os quais o resultado primário/nominal tem importância de baixa monta, valendo, para eles, como redobrado vigor, o resultado bruto de execução orçamentário, aquele que tal disciplina não impôs metas, limites e outras condições de maior relevo.
A limitação de empenho
De dois em dois meses, o Executivo, o Poder que arrecada e planeja o uso do dinheiro público, compara a meta de receita bimestral com a efetiva arrecadação do período e, desde que o resultado comprometa as metas primárias e nominais da lei de diretrizes orçamentárias (LDO), os chefes de Poder e do Ministério Público, por ato próprio,”congelarão” uma suficiente proporcionalidade das despesas não obrigatórias.
Se assim não fizerem, serão alertados pelo Tribunal de Contas para que limitem gasto público (art. 59, § 1.º, I, LRF).
Exigidas pelo art. 13 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o corte bimestral da meta se explica pelo fato de a arrecadação não se comportar de modo linear ao longo do exercício financeiro (ano civil), oscilando conforme a agenda de recolhimento de tributos.
Em fevereiro de 2001, o Supremo Tribunal Federal (STF) suspendeu liminarmente o art. 9º, § 3º, da LRF, dispositivo que facultava ao Executivo cortar repasses aos demais Poderes, caso estes se furtassem à contenção de gasto (ADIn. (mc) n.º 2.238-DF). Assim fez aquela Corte em homenagem ao princípio da independência e harmonia entre os poderes (art. 2º, da CF).
Contudo, se houver excesso de arrecadação nos bimestres vindouros, essa positividade pode justificar o descongelamento, parcial ou total, das verbas congeladas e, dependendo de sua magnitude, ainda lastrear crédito adicional (art. 43, § 1.º, II, L. 4.320).
Nesse contexto de restrição, a Administração deve orientar-se por critérios estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias (art. 4.º, I, b, LRF), sendo que gastos alusivos ao serviço da dívida (principal, juros etc.) e os que, por força constitucional ou legal, são obrigatórios (aplicação mínima na Educação e na Saúde) não podem, nenhum deles, sofrer qualquer restrição (art. 9.º, § 2.º, LRF).
O instituto do alerta fiscal
Inscrito na Lei de Responsabilidade Fiscal, o art. 59, § 1º, veio determinar função especial para os Tribunais de Contas, a de alertar o ente estatal como um todo, e, em particular, os Poderes que o compõem, isto quando houver descumprimento, ou risco de se contrariar preceitos básicos daquela disciplina.
Eis a objetivação legal do estratégico controle simultâneo, que pode evitar, em tempo hábil, correção na marcha orçamentária. Em suma, objetiva o alerta fazer com que as autoridades logo adotem providências para o ajuste fiscal.
As situações que ensejam o alerta têm a ver com mecanismos essenciais de responsabilidade fiscal, tais como: metas de resultado primário e nominal, controle da despesa de pessoal e da dívida consolidada.
E, assim como antes se viu, as Cortes Eleitorais vêm confirmando os julgados dos Tribunais de Contas, sobretudo quando estes alertam os gestores públicos sobre riscos fiscais.
Desse modo, os alertas das Cortes de Contas ganham especial significado. Se o Prefeito foi notificado que, sob o atual rumo orçamentário, o Executivo não retomará, no prazo fiscal (dois quadrimestres), o limite da despesa com pessoal, e, mesmo assim, o Alcaide se omite à correção de rota, nesse passo, o desrespeito à lei passa a ter feição intencional, premeditada, dolosa.
No tocante ao alerta, os Tribunais de Contas, mediante análise periódica de demonstrativos e relatórios municipais [2], acompanham a realização orçamentária de todo o Município e dos Poderes que o constituem, alertando seus titulares quanto à iminência de desvios fiscais, quais sejam:
- Comprometendo as metas primárias e nominais da lei de diretrizes orçamentárias (LDO), as receitas vêm evoluindo abaixo do esperado e, apesar disso, os Poderes ainda não iniciaram política de contenção da despesa, mediante o congelamento de dotações e quotas financeiras;
- O Poder Executivo vem gastando com pessoal mais que 48,60% da receita corrente líquida (90% x 54%); a Câmara de Vereadores, mais que 5,4% com o mesmo tipo de despesa (90% x 6%);
- O nível de endividamento consolidado é 1,08 maior que a receita corrente líquida, vale dizer, superior a 90% do limite estabelecido na Resolução Senatorial n.º 40, de 2001 (90% x 1,2);
- Realizadas no exercício, as operações de crédito excederam 14,4% da receita corrente líquida; percentual 90% maior que o limite estabelecido na sobredita Resolução (16%);
- O saldo das garantias transpôs 28,8% da receita corrente líquida;
- O custo de determinados programas já superou aquilo que se previu na lei de diretrizes orçamentárias (LDO);
- Indícios de irregularidades na gestão orçamentária, tais como:
- Insuficiente aplicação no Ensino;
- Insuficiente aplicação na Saúde;
- Excesso de repasse para a Câmara dos Vereadores;
- Risco de a folha salarial da Câmara superar 70% dos repasses vindos da Prefeitura.
- Desequilíbrio financeiro no regime próprio de previdência;
- Falta de pagamento de Restos a Pagar;
- Risco de não cumprimento das restrições de último ano de mandato;
A baixa importância do resultado primário/nominal para as finanças municipais.
O resultado primário indica a sobra (ou a falta) de dinheiro para satisfazer o serviço da dívida de longa duração, denominada consolidada ou fundada.
Composto pelo principal, juros e outros acessórios, o pagamento da dívida consolidada, em grande parte das vezes, onera o orçamento do mesmo ano em que se apura o resultado primário, ou seja, aquele serviço não foi empenhado em anos anteriores, como é, por exemplo, com os Restos a Pagar da dívida flutuante (curto prazo).
Depois que a Administração atende a todos os seus gastos de operação, manutenção e investimento (primários), o valor restante é chamado superávit primário, servindo para quitar juros e outras retribuições de empréstimos e financiamentos de longo curso.
E se nada sobrou para os juros e as outras despesas financeiras, diz-se que houve um déficit primário, isto é, a arrecadação sequer cobriu a operação da máquina pública. É bem que vem acontecendo, no Brasil, nos últimos 3 anos.
Vamos a um simplificado exemplo de resultado primário:
- Receita Total Arrecadada......................................................... $1.000
- (-)Rendimentos de Aplicação Financeira....................................$ 50
- (=) Receita Primária .............................................................................$ 950
- Despesa Total Assumida (empenhada)............................. $ 980
- (-)Pagamento de Juros e Principal da Dívida.................. $ 120
- (=) Despesa Primária .................................................................. $ 860
A partir desses números, temos:
- Receita Primária.......................................................................... $950
- (-) Despesa Primária ................................................................ $ 860
- (=)Superávit Primário ......................................................... $ 90
A propósito, foi bem rápida a aprovação legislativa da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), visto que, em 1998, os credores, externos e internos, estavam bem preocupados com a elevadíssima dívida brasileira e, de um calote governamental.
É por isso que a meta de superávit primário é, para o mercado financeiro, o tópico mais importante daquela disciplina financeira.
Nos dias de hoje, tal número é fartamente noticiado, igualando-se, em importância macroeconômica, à taxa da inflação, ao crescimento da economia (PIB) e à variação do emprego.
Todavia, necessário recordar que, muito antes da LRF, os economistas já operavam sob o conceito de resultado primário; é isso, na verdade, um parâmetro mundial de economia do setor público; não se pode dizer que, em sua essência, foi concebido pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN [3].
De sua parte, o resultado nominal revela a oscilação, quadrimestral[4] ou anual, no estoque líquido da dívida de longo curso (consolidada ou fundada), vale dizer, o número utilizado no cálculo do respectivo limite fiscal (Estados: 200% da receita corrente líquida; Municípios: 120% da mesma base de cálculo).
A mando da Resolução nº 40/2001, do Senado, estoque líquido é a diferença entre o saldo bruto devedor e as disponibilidades monetárias, reduzidas estas pelos restos a pagar liquidados.
Eis exemplo simplificado de resultado nominal:
- Dívida Consolidada Líquida do Ano Anterior.......................$1.000
- (-) Dívida Consolidada Líquida do Ano de Verificação .....$1.100
- (=) Déficit Nominal ................................................................. $(100)
Neste ponto, vale esclarecer que o superávit primário reduz a dívida fiscal, mas, nem sempre, conduz ao superávit nominal, vez que, em sentido contrário operam variáveis patrimonialmente negativas, quais sejam: a) atualização monetária do saldo devedor [5], b) celebração de novas operações de crédito; c) confissão de dívidas previdenciárias.
Por seu turno, dívida flutuante tem curtíssima exigibilidade, geralmente inferior a 12 meses; possui natureza extraorçamentária, conquanto formada por débitos assumidos (empenhados) contra orçamentos de anos anteriores (Restos a Pagar e Serviços da Dívida a Pagar) e por fatos não orçamentários, eminentemente financeiros, inscritos, simultaneamente, no ativo e no passivo financeiro (Depósitos, Consignações e Débitos de Tesouraria) [6].
No mais das vezes, os Restos a Pagar têm absoluta predominância na tal dívida flutuante. Despojados de cobertura financeira indicam o desvio de fazer despesa sem receita, fruto da superestimativa do orçamento e da falta de programação financeira (art. 47 a 50 da Lei 4.320, de 1964).
Tal qual assinalado em livro ao qual nos coube a coautoria, “quando claramente evidenciado nas peças contábeis, o déficit orçamentário acarreta dívida de curto prazo, que se apresenta sob a forma de Restos a Pagar sem cobertura financeira. Esses resíduos passivos constituem absoluta maioria da dívida flutuante do Município. Mascarado sob a forma de operação orçamentária de crédito, o déficit de exercício conduz à dívida de longo prazo, consolidada ou fundada” [7].
Entre o resultado primário e o tradicional resultado bruto de execução orçamentária, a diferença é que este compara todas as receitas arrecadadas com todas as despesas empenhadas; já, aquele, o primário, trata do custo de operação da máquina pública, descartando receitas e despesas relacionadas a empréstimos e financiamentos, denominadas financeiras ou não primárias (juros e principal, pagos e recebidos).
De todo modo, o resultado primário é parcela do resultado bruto da execução orçamentária; ambos provêm da realização do orçamento anual. Diferente, o resultado nominal tem natureza marcadamente patrimonial; indica a oscilação de dívidas constituídas, em regra, muitos anos atrás.
Tal qual já se disse, o superávit primário é para honrar os juros e o principal da dívida contraída junto a bancos ou mediante a emissão de títulos públicos (mobiliária), com majoritário perfil de longo prazo, referindo-se, em larga escala, à dívida consolidada ou fundada.
Vai daí que tal resultado não é para solver os Restos a Pagar, ou seja, nada tem a ver com essa dívida “não financeira”, contraída junto a fornecedores que ainda não receberam seus créditos, muito embora já tenham fornecido, à Administração, bens e serviços.
Nesse contexto, o resultado primário é indicador relevante somente para os poucos entes estatais que, todo ano, devem pagar elevada carga de juros sobre a robusta dívida consolidada; é o caso da União, dos Estados e, no máximo, 180 municípios da Federação (3,2% do todo).
De outro lado, a imensa parcela dos municípios amarga a extraorçamentária dívida flutuante, de curtíssimo prazo, constituída, em boa parte, por triviais despesas, já vencidas, os tais Restos a Pagar sem cobertura de caixa. Nesse cenário, pode-se dizer que a impontualidade é a maior fonte de financiamento dos governos locais, os quais recebem bens e serviços, por eles pagando, não raro, em prazos dilatados. Eis uma das origens dos sobrepreços nas compras públicas e das inversões na ordem cronológica de pagamentos.
Conforme a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), em 2010, apenas 13% dos municípios brasileiros apresentavam dívida consolidada líquida (723, num total de 5.565 comunas), seja porque nada deviam a esse título, ou conquanto suas disponibilidades financeiras superavam a obrigação bruta.
Tal se confirma em estudo da Federação das Indústrias do Rio de Janeiro, que culminou no bastante divulgado Índice Firjan – 2012: “diante da combinação de despesas correntes em ascensão e nível de receitas independente da capacidade de arrecadação local, a inscrição de restos a pagar transformou-se na principal variável de ajuste das contas municipais, em detrimento da contratação de dívida de longo prazo, restrita ao financiamento dos investimentos. Em 2010, enquanto apenas 13% dos municípios brasileiros apresentaram dívida consolidada líquida, 95% deles inscreveram restos a pagar. Em muitos casos, o uso desta conta tem sido tão recorrente que não existem recursos disponíveis para fazer frente aos contratos firmados no ano”.
Em suma, a dívida consolidada municipal, em proporção à receita municipal, é baixa, muitas vezes inexistente.
Diferente, a dívida municipal de curto prazo (flutuante), em imensa parte dos casos, já está toda vencida; deveria ser paga em curtíssimo prazo, mas, se isso não acontecer, nenhuma sanção, de pronto, penaliza a Administração. Se a Prefeitura deixa de quitar, no prazo, o fornecimento de uniformes aos alunos, nenhuma punição embaraça o Governo e o gestor; quando muito, em futuro distante, tal débito pode se transformar num precatório judicial.
De mais a mais, a flexível dívida flutuante não sofre qualquer limite fiscal; já a consolidada, de longo curso, tem limite equivalente a 1,2 vezes a receita corrente líquida.
Nessa dinâmica, o resultado bruto de execução orçamentária é, de longe, o mais importante para avaliar a boa gestão fiscal dos municípios; isso porque impacta, diretamente, a dívida de maior peso local: a flutuante, de curto prazo.
Assim sucede porque, oriunda do resultado bruto de execução orçamentária, a sobra ou a insuficiência monetária não mais tem caráter orçamentário, mas, sim, financeiro, o que influencia, diretamente, o saldo de outra conta financeira: a dos Restos a Pagar.
Ante uma dívida flutuante sem cobertura monetária (déficit financeiro), o superávit orçamentário gera dinheiro para honrar os gastos de anos anteriores (Restos a Pagar), ou seja, diminui (ou liquida) o déficit financeiro do Município; em sentido contrário, o déficit orçamentário aumenta, mais ainda, os Restos a Pagar sem cobertura de caixa, elevando o déficit financeiro da Administração.
Diversamente, a dívida flutuante não pode ser abatida pelo superávit primário, pois este só enfrenta juros e outras despesas financeiras, empenhadas no próprio ano de competência e, não, em exercícios pretéritos, como é o caso dos extraorçamentários Restos a Pagar, os quais, além disso, nada têm de financeiros; seu credor é o fornecedor e, não, as instituições bancárias.
Assim, claro está que os resultados primário e nominal pouca importância têm na avaliação das contas dos Prefeitos; para estas, o que mais importa é o comportamento da conta Restos a Pagar.
Todavia, vale repisar, a Lei de Responsabilidade Fiscal não impôs metas para o superávit que mais importa ao Município: o bruto da execução orçamentária; tampouco determinou limites para a dívida de curto prazo.
Preocupado com essa lacuna, assim recomenda o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP):
COMUNICADO SDG nº. 14, de 2010
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo alerta que, em face do atual processo de elaboração da lei de diretrizes orçamentárias – LDO, devem os jurisdicionados atentar para o que segue:
............................
1.Caso ainda exista dívida líquida de curto prazo (déficit financeiro), deve o anexo de metas fiscais propor superávit orçamentário para liquidar, ainda que progressivamente, aquele passivo de curta exigibilidade.
SDG, 20 de abril de 2010
SÉRGIO CIQUERA ROSSI
SECRETÁRIO DIRETOR GERAL
Essa prevalência do resultado orçamentário não quer dizer que o Município deva se abster da previsão de metas fiscais. De fato, as Prefeituras haverão de prever, em anexo da lei de diretrizes orçamentárias, quando for o caso, as metas de resultado primário e nominal (art. 4º, § 1º, LRF).
Conclusão
Resultado primário e nominal não é a mesma coisa que resultado bruto de execução orçamentária; este é obtido do confronto entre a totalidade arrecadada e toda a despesa compromissada no mesmo período (empenhada), enquanto aquele, o primário, revela a sobra de dinheiro para honrar a dívida de longo curso (consolidada); isso, após o pagamento de todas as despesas de operação da máquina pública.
E, sob a estrita letra da Lei de Responsabilidade Fiscal, o alerta dos Tribunais de Contas requer limitação de empenho sob o risco de desatendimento às metas de resultado primário e nominal, quer dizer, tal contingenciamento não é, sob a literalidade da lei, exigência para o superávit que mais importa ao município: o bruto da execução orçamentária, aquele que reduz a dívida que mais aflige o Município – a de curto prazo – composta, em absoluta predominância, por despesas já vencidas, empenhadas em anos anteriores (Restos a Pagar).
É assim porque a Lei de Responsabilidade Fiscal não impôs metas para aquele superávit bruto da execução orçamentária; tampouco determinou limites para a dívida de curto prazo.
Com risco de déficit orçamentário e financeiro, os Municípios deveriam ser alertados por “indícios de irregularidade na gestão orçamentária” (art. 59, § 1º, V, da LRF), o que, claro, demanda rápidas providências do Prefeito, mas, sob o texto legal, não indica a limitação de empenho aludida na Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 9º).
Evidentemente que, diante de gastos já vencidos, sem cobertura financeira, o bom gestor deveria, claro, logo limitar empenhos e, por isso, obter um superávit bruto orçamentário, mas, de concreto, isso não é exigido por aquela disciplina fiscal, fazendo com que, neste específico caso, percam força os alertas dos Tribunais de Contas.
Notas
[1] “O Tribunal Superior Eleitoral – TSE, no julgamento do Recurso Especial Eleitoral RESPE nº 8502, considerou que a inobservância aos alertas emitidos pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – TCESP configura dolo a ensejar a declaração de inelegibilidade de candidato à prefeitura municipal por improbidade administrativa, nos termos do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar nº 64/1990”.
[2] Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO); Relatório de Gestão Fiscal (RGF) e outros demonstrativos solicitados pelos Tribunais de Contas.
[3] No modelo de demonstrativo dos resultados primário e nominal, em anexo ao Relatório Resumido da Execução Orçamentária (art. 53, III, LRF).
[4] Ou semestral para municípios com menos que 50 mil habitantes que assim optarem (art. 63, II, “b”, da Lei de Responsabilidade Fiscal).
[5] Eis o caso do Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados, mediante o qual a União assumiu, em 1997, a dívida consolidada de 25 Estados e 180 Municípios, os quais, em contrapartida, pagam, em 30 anos, correção monetária pelo IGP-DI (FGV) mais juros anuais de 6%.
[6] Art. 3º, parágrafo único da Lei nº 4.320, de 1964.
[7] In: Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada Artigo por Artigo, 3ª. edição, 2005; São Paulo, Ed. NDJ, cujo outro coautor é o doutor Sérgio Ciquera Rossi.
