3 PLANO DIRETOR
Antes de abordar o plano diretor propriamente dito, importante situar que esse é um dos principais instrumentos colocados à disposição do planejamento municipal.
Existe divergência doutrinária quanto ao conceito de planejamento. Enquanto para José Afonso da SILVA[29], planejamento caracteriza-se por ser um processo técnico instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos, José dos Santos CARVALHO FILHO[30] o define como um conjunto de métodos, ações, estudos e meios de controle, a serem adotados dentro de determinada realidade concreta, para a consecução de objetivos previamente determinados.
Para esclarecer a sutil diferença entre os conceitos, traz-se a lição de José dos Santos CARVALHO FILHO:
A despeito de serem semelhantes as fisionomias conceituais, permitimo-nos não apenas não considerar o planejamento como processo, e sim como o agrupamento de métodos, ações estratégias e estudos com determinado objetivo. Em nosso entender, o planejamento não é o processo; na verdade ele gera um processo, composto das etapas em que se divide o planejamento. Assim, o planejamento sempre dá origem a um processo de execução, mas em si mesmo não tem perfil de um processo.[31]
Nesse contexto, a despeito da divergência doutrinária sobre o fato do planejamento constituir ou não um processo, importante elucidar que o ponto central do planejamento pode ser definido como sendo um sistema de previsão, eis que o objetivo futuro almejado depende dos elementos disponíveis quando da sua concepção.
Em um país como o Brasil, cujas competências executivas e legislativas vêm expressamente e exaustivamente delimitadas pela Constituição da República, não é possível prescindir de um sistema de planejamento urbanístico estrutural construído e hierarquizado de acordo com as normas por ela estabelecidas.
A conseqüência disso é que o planejamento urbanístico está submetido a três esferas de poder distintas, podendo ser contemplado tanto no âmbito federal, como no estadual ou no municipal, cada qual em conformidade com a competência conferida pela Constituição.
Nesse contexto, os planos urbanísticos federais podem ser nacionais quando estabelecerem as diretrizes e objetivos gerais de desenvolvimento da rede urbana. Podem também ser macrorregionais quando envolverem o planejamento das diversas regiões geoeconômicas do país. Podem, ainda, ser setoriais quando versarem sobre uma ordenação territorial específica como transportes, defesa do meio ambiente etc.
De igual forma, os planos urbanísticos estaduais podem ser gerais quando tratarem da ordenação do território estadual, desde que respeitadas as diretrizes federais. Podem ser setoriais quando sua abrangência for restrita a um tipo específico de ordenação territorial, como o plano de viação estadual, sempre respeitados os princípios e as diretrizes traçadas no plano nacional para aquele segmento.
Já os planos urbanísticos municipais podem ser parciais, quando versarem sobre partes específicas do planejamento urbano tais como a definição do zoneamento, o alinhamento predial e demais melhoramentos urbanos. Podem também ser especiais quando o segmento a ser disciplinado ostente características peculiares que o justifique, tal qual ocorre nos distritos industriais, históricos e portuários.
Porém, para a presente pesquisa importa assentar que os planos urbanísticos municipais podem ser também gerais, nesse conceito compreendido o próprio plano diretor.
Muito tem se falado atualmente sobre plano diretor, especialmente em razão da obrigatoriedade de sua aprovação definida pelo Estatuto da Cidade, em seu art. 41, incisos I e II, combinado com o seu art. 50, aos Municípios que possuam mais de vinte mil habitantes, ou integrem aglomerações urbanas e regiões metropolitanas.
Evidencia-se, assim, a importância do tema, frente à imperatividade da norma legal que define a obrigatoriedade de aprovação do plano diretor para praticamente todos os Municípios do país.
O plano diretor é um instrumento de planejamento urbanístico, que tem por função sistematizar o desenvolvimento físico, econômico e social do território municipal, visando o bem-estar da comunidade local.
De uma forma geral, o planejamento é um processo técnico destinado a transformar a realidade existente em direção a objetivos previamente estabelecidos.
Na visão de José Afonso da SILVA, o planejamento possui fundamento constitucional, elencando ele, como exemplo da obrigatoriedade de planejamento imposta pela Constituição da República, os seguintes dispositivos constitucionais: a) art. 21, inc. IX, que reconhece a competência da União para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; b) art. 174, § 1º, que inclui o planejamento entre os instrumentos de atuação do Estado no domínio econômico; c) artigos 30, inc. VIII, e 182, que atribuem aos Municípios competência para estabelecer o planejamento e os planos urbanísticos para o ordenamento de seu território.[32]
Mais adiante, o mesmo autor preceitua que:
O processo de planejamento urbanístico adquire sentido jurídico, quando se traduz em planos urbanísticos. E são, pois, os instrumentos formais que consubstanciam e materializam as determinações e os objetivos previstos naquele. [...] Por isso, enquanto simples processo, o planejamento não opera transformação da realidade existente, não surte efeitos inovadores da realidade urbana. Estes só se manifestam quando o processo de planejamento elabora o plano ou planos correspondentes, com o que, então, ingressa no ordenamento jurídico por seu caráter conformador ou inovativo [...]. [33]
O plano diretor estabelece objetivos a serem atingidos na ordenação do território municipal, as atividades a serem executadas e quem deve executá-las, fixando as diretrizes do desenvolvimento urbano do Município.
Num primeiro momento pode-se definir o plano diretor como uma lei municipal, cuja elaboração está prevista na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 182, §1º, como sendo o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
Está, sujeito aos princípios gerais instituídos pela Constituição da República, devendo seus dispositivos, sob a ótica da normatização dos espaços urbanos, promoverem a dignidade da pessoa humana, a preservação e equilíbrio do meio ambiente etc.
A existência do plano diretor é condição básica para o Município dispor sobre as limitações urbanísticas à propriedade urbana, determinar as obrigações de fazer ou não fazer de proprietário de imóvel urbano, e de estabelecer comportamentos visando ao cumprimento da função social da propriedade.
É, em suma, um instrumento através do qual o poder público municipal, agindo estritamente dentro de sua esfera de competência (art. 30, inc. VIII, e art. 182, § 1º, ambos da Constituição da República), estabelece as regras para o adequado controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano.
Do ponto de vista físico, incumbe ao plano diretor ordenar a utilização do solo municipal, considerando o território do Município como um todo (art. 40, § 2º, do Estatuto da Cidade). Isto significa que deve o planejamento municipal ser feito sobre o território global do Município, tanto da área urbana quanto da rural, já que o crescimento da cidade sempre se dá em direção à zona rural.
Fazer planejamento territorial é definir o melhor modo de ocupar o território de um Município, prevendo os pontos onde se localizarão atividades, e todas as formas de uso do espaço, presentes e futuros.
Por tudo isso é que Diógenes GASPARINI entende que o plano diretor “é instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana e parte integrante do processo de planejamento, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e prioridades nele contidas.”[34]
Com base nessa característica de ser instrumento basilar da política urbana municipal é que o plano diretor deve ser compreendido e será abordado nas linhas que seguem, as quais serão destinadas a estudar sua fundamentação, natureza jurídica, conteúdo, formulação, formação, eficácia e execução.
3.1 FUNDAMENTAÇÃO E NATUREZA JURÍDICA
Antes de iniciar a abordagem acerca da natureza jurídica e fundamentação que embasa o plano diretor, mister fazer breve referência à própria conceituação de plano para o direito administrativo brasileiro. A fim de cumprir com tal desiderato, traz-se à lume o conceito enunciado por Hely Lopes MEIRELLES, veja-se:
Plano, em sentido amplo, é toda programação. Com esta amplitude, porém, não é usado na terminologia específica das construções. Em Urbanismo emprega-se a expressão “plano” com diversos qualificativos, para designar a ordenação físico-espacial de determinada área, ou a destinação urbanística do terreno. Assim, se diz, corretamente, “Plano Regional”, “Plano Diretor”, “Plano Viário”, “Plano de Zoneamento”, “Plano de Loteamento” etc. [35]
A importância do plano diretor está diretamente relacionada ao objeto e aos desafios da política urbana que conduz o ordenamento territorial das cidades, ou seja, o processo de criação e de renovação urbana. A política urbana exerce controle sobre as atividades de construção civil realizadas seja pela iniciativa privada ou por desígnio do Poder Público.
O controle dessas atividades é justificado pelas deficiências do mercado imobiliário. O que se faz em uma fração do solo urbano afeta, de forma positiva ou negativa, o valor das unidades contíguas.
Na eventual ausência de uma política urbana apta a controlar e fiscalizar as atividades que criam e modificam o solo urbano, se estaria diante de um verdadeiro caos urbano, assertiva que pode ser colocada a prova ao se verificar o que ocorre nos assentamentos irregulares existentes nas grandes cidades.
Regra geral, as medidas de política urbana podem ser agrupadas em duas grandes categorias, definidas pelas obras públicas e o pelo controle do uso do solo.
Por intermédio das obras públicas, o Poder Público edifica, diretamente ou por meio de suas concessionárias, redes de infra-estrutura, áreas de uso comum e edificações destinadas a sediar órgãos públicos. Já pelo controle do uso do solo, ele ordena as atividades públicas e particulares que afetam o ambiente urbano, como a construção e o uso de edificações.
Todavia, é de se admitir que ao atuar sobre o ambiente urbano, o Poder Público beneficia alguns segmentos em detrimento de outros, pois a política urbana atinge diretamente os interesses econômicos de proprietários de imóveis, empreiteiros, imobiliárias e incorporadores.
Porém, não é a satisfação dos interesses particulares o foco do plano diretor, e sim o bem estar da comunidade local. A esse respeito leciona José Afonso da SILVA que “o plano diretor, como um instrumento de atuação da função urbanística dos Municípios, constitui um plano geral e global que tem, portanto, por função sistematizar o desenvolvimento físico, econômico e social do território municipal, visando ao bem estar da comunidade local”.[36]
É justamente nesse ponto que se assenta o fundamento do plano diretor, qual seja: controlar o processo de intervenção do Poder Público sobre a cidade, seja sob a forma de obras públicas, seja sob a forma de controle do uso do solo, para que os interesses privados não se sobreponham ao interesse da coletividade em geral.
Estudado o fundamento que justifica o planejamento geral materializado pelo plano diretor, o foco deve se voltar à análise de sua natureza jurídica.
É da essência do ordenamento jurídico brasileiro que não se imponha obrigação ou se crie constrangimento senão em virtude de lei. É o chamado princípio da legalidade estatuído no art. 5º, inciso II da Constituição da República.
Demais disso, é preciso ressaltar que tanto a Constituição (art. 182, parágrafo primeiro) quanto o próprio Estatuto da Cidade (art. 40) discorrem sobre a necessidade de que o plano urbanístico seja aprovado por lei, do que decorre que a natureza jurídica do plano diretor é de norma jurídica positiva.
A esse respeito, a lição de José Afonso da SILVA sobre a natureza jurídica do plano diretor é clara: “Quanto ao plano diretor, é a própria Constituição Federal que exige sua aprovação pela Câmara Municipal, e as leis orgânicas dos Municípios, em geral, estatuem que ele deve ser aprovado pelo voto qualificado de dois terços dos membros daquela – o que lhe atribui certa rigidez. Assim, os elementos do plano ficam fazendo parte integrante dessa lei, transformando-se, pois, em normas jurídicas.”[37]
Cabe ressaltar, entretanto, que apesar de possuir natureza de norma jurídica, não possui o plano diretor os atributos que geralmente qualificam a lei em sentido material. Veja-se a ressalva feita por Victor Carvalho PINTO:
As normas do plano diretor não apresentam, no entanto, natureza jurídica de lei em sentido material. Esta caracteriza-se pelos atributos de generalidade e abstração, ou seja, deve estabelecer normas iguais para um conjunto de situações jurídicas indeterminadas. Isto não é o que se espera do plano diretor, que, como visto, determina concretamente o direito de construir de cada terreno em particular e localiza as áreas destinadas a futuras obras públicas.[38]
Para o precitado autor, entretanto, não se pode confundir o instrumento de aprovação do plano com sua natureza jurídica propriamente dita. São coisas distintas e que possuem naturezas também diversas, veja-se:
Não se pode confundir o instrumento de aprovação do plano diretor com sua natureza jurídica. O Estatuto da Cidade definiu a lei (formal) como o ato jurídico pelo qual o plano é aprovado (art. 40). Neste aspecto, nada mais fez que consagrar a tradição brasileira. Sua natureza jurídica não é, entretanto, a de lei material, por faltar-lhe as características de generalidade e de abstração.
Sustentamos, no entanto, que o plano diretor não precisa ser enquadrado nos conceitos tradicionais do direito constitucional e administrativo, uma vez que a Constituição reconheceu a existência do direito urbanístico como um ramo autônomo do direito (art. 24, I). Este fato tem dimensão não apenas teórica, mas prática, na medida em que, considerado como especialidade do direito administrativo, o direito urbanístico enquadrar-se-ia como uma dimensão do poder de polícia, cuja competência legislativa é exclusiva do próprio ente federativo competente para exercê-lo. Como ramo autônomo, o direito urbanístico apresenta princípios e institutos próprios, que não se confundem com os do direito administrativo.
Neste sentido, consideramos que a natureza jurídica do plano diretor é a de plano urbanístico, na qual se incluem, por exemplo, o projeto de loteamento (arts. 6º a 17 da Lei 6.766/79) e o plano de operação urbana consorciada (art. 33 do Estatuto da Cidade).[39]
Ao efetuar a cisão, no aspecto lógico, do plano diretor e do instrumento que o aprovou, conclui-se que o plano não é lei, haja vista não ser abstrato, mas extremamente concreto. Também não é um ato administrativo, posto não regular a situação do indivíduo, mas impor uma ordem que perpassa o rol dos interesses individuais.
Adotando-se a lição de Hely Lopes MEIRELLES, para efeito de controle de legalidade, poder-se-ia qualificar o plano diretor como uma lei de efeitos concretos, ou seja, ato jurídico que, a despeito de ser veiculado por lei, não apresenta características generalidade e abstração, veja-se:
Por leis e decretos de efeitos concretos entendem-se aqueles que trazem em si mesmos o resultado específico pretendido, tais como as leis que aprovam planos de urbanização, as que fixam limites territoriais, as que criam municípios ou desmembram distritos, as que concedem isenções fiscais; as que proíbem atividades ou condutas individuais; os decretos que desapropriam bens, os que fixam tarifas, os que fazem nomeações e outros dessa espécie. Tais leis ou decretos nada têm de normativos; são atos de efeitos concretos, revestindo a forma imprópria de lei ou de decreto por exigências administrativas. Não contêm mandamentos genéricos, nem apresentam qualquer regra abstrata de conduta; atuam concreta e imediatamente como qualquer ato administrativo de efeitos individuais e específicos, razão pela qual se expõem ao ataque pelo mandado de segurança.[40]
Por fim, é de se ressaltar que a edição do plano diretor não é feita no exercício da competência para legislar sobre direito urbanístico. A competência para legislar sobre essa matéria é concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal (art. 24, I da Constituição da República). Cabe ao Município legislar sobre direito urbanístico tão somente para suplementar a legislação federal e estadual, nos termos do que dispõe o art. 30, II, da Constituição da República.
Feita essa análise inicial, passa-se a abordar o conteúdo do plano diretor.
3.2 CONTEÚDO – DOIS MODELOS DE PLANO DIRETOR
Diversas são as concepções acerca do conteúdo do plano diretor desde a promulgação da Constituição. Regra geral adota-se como modelo planos anteriores, com denominação semelhante.
José Afonso da SILVA leciona que o conteúdo do plano diretor deve abarcar ao menos três diferentes aspectos, o físico, o social e o administrativo-institucional.[41]
Por aspectos físicos se deve entender a localização das edificações e a divisão do Município em zonas. Deve conter disposições acerca das vias, zoneamento e espaços verdes, bem como os espaços destinados à expansão urbana.
Já no que tange aos aspectos sociais, o plano diretor se mostra como um meio de buscar a melhoria da qualidade de vida da coletividade através das transformações que se impõem aos espaços habitáveis. Deve albergar a distribuição dos equipamentos que atendem às necessidades da população, bem colmo lhe oferecem comodidades, inclusive com relação ao lazer e à recreação. Sobre esse aspecto interessante é a abordagem de José Afonso da SILVA:
A ordenação do solo importa já criar as condições necessárias à instituição de equipamentos e prestação dos serviços sociais e estabelecer os meios para que a população possa auferi-los. Assim, por exemplo, o gozo do lazer demanda tempo e espaço. É necessário que a ordenação do solo preveja espaços livres destinados ao passeio, áreas destinadas às atividades lúdicas. É também necessário que os destinatários dos desses serviços disponham de tempo para gozá-los; por isso, na ordenação do solo, convém diminuir as distâncias entre o trabalho e a moradia, a fim de sobrar tempo para o lazer e a recreação [...].[42]
Quanto aos aspectos sociais, não se pode olvidar que deve o plano albergar a utilização de toda a gama de instrumentos colocado à disposição para promover a acessibilidade de pessoas com deficiência e idosos aos equipamentos e locais públicos.
Já quanto ao aspecto administrativo-institucional, principalmente se considerado que o plano é fundamental para a atuação urbanística do Município, deve ele prever todos os meios institucionais necessários à sua implementação, execução, continuidade e revisão. Isso porque, conforme leciona José Afonso da SILVA:
O processo de planejamento deve ser contínuo; por isso, o plano, como seu instrumento fundamental, há de estar sempre aperfeiçoando-se. Ele é uma arma de ação que se desenvolve e aperfeiçoa paralelamente ao próprio desenvolvimento do organismo vivo chamado cidade. O plano não é, por isso mesmo, um documento rígido. [...] O plano há que prever as mudanças institucionais, organizatórias e jurídicas necessárias ao seu funcionamento.[43]
Ocorre que, a despeito da natureza essencial do conteúdo acima tratado e da necessária e efetiva inclusão deles no plano diretor, existe uma certa dificuldade por parte de grande parte dos Municípios de compreender o caráter urbanístico e auto-aplicável do plano diretor.
Essa dificuldade tem origem, segundo se infere da lição de Victor Carvalho PINTO, no fato de que existem no Brasil dois modelos de legislação urbanística. Cada qual chama de plano diretor um documento substancialmente distinto. A diferença central entre eles reside no tratamento conferido aos índices urbanísticos.
Um primeiro modelo corresponderia ao conceito constitucional, posto que introduz no próprio plano diretor os índices urbanísticos de parcelamento, uso e ocupação do solo. O outro atribui a fixação desses índices a outra lei, denominada “de zoneamento”, “de uso e ocupação do solo” ou “de uso do solo”, a ser elaborada com base no plano diretor. Veja-se o que o autor leciona a respeito das diferentes interpretações conferidas ao plano diretor:
Estas interpretações distintas apresentam, em certa medida, uma distribuição estadual e podem ser agrupadas em dois grandes grupos. Em algumas unidades da federação, como o Rio Grande do Sul e o Distrito Federal, adota-se o plano diretor auto-aplicável, ou seja, dotado de mapas e tabelas onde são estabelecidos os índices urbanísticos de parcelamento, uso e ocupação do solo. Em outros estados, como São Paulo e Minas Gerais, entende-se por “plano diretor” um documento sem aplicabilidade imediata, que deve ser objeto de regulamentação posterior. Nestes casos, o estabelecimento de índices urbanísticos é feita em outra lei, que pode ser denominada de “lei de zoneamento”, “lei de uso do solo” ou de “lei de parcelamento, uso e ocupação do solo”. O Rio Grande do Sul é o único estado que regulamentou o plano diretor, fazendo uso de sua competência concorrente com a União para legislar sobre normas gerais de direito urbanístico (CF, art. 24, I). Nos demais estados, o modelo adotado tende a se disseminar espontaneamente a partir da capital.[44]
O Distrito Federal e o Rio Grande do Sul adotaram o plano diretor auto-aplicável por meio de legislação infraconstitucional. Ambos os entes da Federação definiram conteúdos muito precisos para o plano diretor, oferecendo uma interpretação adequada do texto constitucional. A Lei Complementar n º 17/1997, do Distrito Federal[45] dispõe que:
Art. 41. Os Planos Diretores Locais deverão conter, devidamente adaptados às peculiaridades locais, o seguinte:
I - definição dos problemas de desenvolvimento urbano local e dos objetivos, diretrizes e estratégias para o seu tratamento, contendo no mínimo:
a) identificação dos equipamentos públicos urbanos e comunitários;
b) capacidade dos sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário e de drenagem;
c) avaliação das ocupações das áreas públicas;
d) avaliação da capacidade dos sistemas viário e de circulação de pedestres;
e) mapas temáticos ilustrativos dos itens relacionados nas alíneas anteriores;
f) diagnóstico sócio-econômico da população;
g) diagnóstico ambiental e fundiário do território.
II - proposta contendo textos e mapas com justificativas e definições sobre:
a) classificação e especificação dos usos e critérios para a instalação de atividades e índices urbanísticos a serem utilizados, devidamente mapeados;
b) estruturas básicas do sistema de circulação de veículos e pedestres;
c) definição dos eixos estruturais prioritários ao transporte coletivo;
d) locais a proteger, de especial interesse histórico, urbanístico, paisagístico e ambiental;
e) principais programas e projetos que viabilizem as propostas de intervenção nos espaços urbanos;
f) áreas prioritárias onde serão aplicados os diversos instrumentos da política de desenvolvimento urbano e ambiental;
g) equipamentos públicos urbanos e comunitários a serem implantados, especialmente a capacidade do sistema de abastecimento de água.
No mesmo sentido, estabelece a Lei Estadual nº 10.116/1994, do Rio Grande do Sul[46]:
Art. 10 - O plano diretor e as diretrizes gerais de ocupação do território, instrumentos básicos da política de desenvolvimento urbano, deverão considerar a integração das atividades e equipamentos urbanos e rurais, o meio ambiente municipal e conter, no mínimo:
I - a estimativa da população existente é projetada para um período determinado;
II - a delimitação da zona urbana;
III - a delimitação das áreas de proteção e preservação permanente que serão, no mínimo, aquelas definidas na legislação federal e estadual;
IV - a delimitação dos conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, arquitetônico, artístico, paisagístico, arqueológico, paleontológico e científico;
V - a delimitação de áreas próprias à implantação de atividades geradoras de tráfego pesado;
VI - a delimitação de áreas destinadas à implantação de atividades com alto potencial poluidor definido de acordo com os padrões de controle de qualidade ambiental estabelecidos pelas autoridades competentes;
VII - a identificação de áreas impróprias à ocupação urbana;
VIII - a identificação das áreas urbanas não edificadas, subutilizadas ou não utilizadas, para a aplicação de instrumentos que visem ao seu adequado aproveitamento;
IX - os dispositivos de adequação da ocupação do solo à infra-estrutura urbana existente ou prevista;
X - a previsão de implantação e distribuição espacial de equipamentos urbanos e comunitários;
XI - a hierarquização e normatização do sistema viário;
XII - os dispositivos de controle do uso, ocupação e parcelamento do solo urbano a da edificação, que assegurem condições de salubridade, conforto, segurança e proteção ambiental;
XIII - as normas e os critérios definidores das atividades permitidas ou cujo licenciamento esteja sujeito a aprovação especial.
O principal problema do modelo que separa o plano diretor da lei de zoneamento reside na impossibilidade de submeter esta àquele. Se o plano é aprovado por lei, pode ser revogado por qualquer lei posterior que o contrarie. Uma lei não pode ser regulamentada por outra lei.
Alie-se isso ao fato do plano diretor gozar de visibilidade maior que a lei de zoneamento, fato que contribui para que a verdadeira regulação urbanística sofra alterações sem que se necessite implementá-las no plano diretor, o que dá margem à possibilidade de alteração da lei de zoneamento ser negociada sem transparência e à revelia da opinião pública.
O fato é que a lei de zoneamento e uso do solo aprovada de maneira dissociada do plano diretor não está em conformidade com a regra estabelecida pela Constituição. Tal conclusão se extrai da lição de Victor Carvalho PINTO, a seguir transcrita:
Não fora pela inserção da expressão no texto constitucional, não haveria por que julgar correto ou incorreto o modelo adotado em cada estado. Não há uma “essência” de plano diretor, a ser identificada e adotada. Cada Município sempre teve autonomia para adotar os instrumentos de planejamento que julgasse pertinentes e para denominá-los segundo sua conveniência. A partir de 1988, a definição um conceito nacional de plano diretor passou a ser condição para a interpretação da Constituição.
O conceito de plano diretor adotado pela Constituição é o de um plano urbanístico e auto-aplicável. A ele é reservada a definição da função social da propriedade e a delimitação das áreas subutilizadas, sujeitas a parcelamento e edificação compulsórios, utilização extra-fiscal do IPTU e desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública (§§ 2º e 4º do art. 182). Os artigos relativos à política urbana vinculam-se diretamente à competência municipal para “promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (art. 30, VIII).[47]
Feitas as considerações acerca do conteúdo do plano diretor, principalmente quanto às duas modelagens que os planos seguiram no Brasil, cumpre abordar as conseqüências obtidas na formulação e formação do plano. É o que será visto no item seguinte.
3.3 FORMULAÇÃO E FORMAÇÃO DO PLANO DIRETOR
O plano diretor é um documento técnico elaborado por equipe multidisciplinar. Sobre esse caráter técnico vale destacar a lição Victor Carvalho PINTO:
A partir de sua caracterização como documento técnico, numerosas conseqüências podem ser inferidas com relação ao regime jurídico do plano diretor. A elaboração do plano diretor é privativa do profissional do urbanismo, que é uma especialização regulamentada pelo CONFEA (Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia), por meio da Resolução nº 218/73. São reservadas ao urbanista as atividades relativas ao desenvolvimento urbano e regional, paisagismo e trânsito (art. 21). É preciso notar, no entanto, que o urbanismo trabalha a partir de insumos produzidos por outros especialistas, como o arquiteto ou engenheiro arquiteto (art. 2º), o agrimensor, o topógrafo (arts. 4º e 6º), o geólogo (Lei 4.076/62) e o geógrafo (Lei 6.664/79).[48]
A despeito de predominar no plano diretor o trabalho técnico, os aspectos jurídicos são também de igual relevância, conforme destaca José Afonso da SILVA ao enunciar que “a formulação desse documento é uma tarefa técnica multidisciplinar. Embora predominem, aqui, os aspectos técnicos, revela-se ainda como procedimento jurídico, dadas as exigências legais que impõem a ele a observância de determinadas regras de conduta”.[49]
O fato é que a elaboração do plano, além de envolver a atuação de profissionais representativos dos mais variados ramos do conhecimento, deve atender a algumas etapas consideradas pela doutrina como fundamentais. Embora existam várias classificações, adotar-se-á a divisão quadripartite elaborada por José Afonso da SILVA que condensa em sua sistematização as fases mais importantes abordadas pela doutrina.[50]
Para o autor a elaboração do plano diretor de atravessar ao menos quatro principais etapas, sendo que a primeira delas compreende os estudos preliminares que, de forma sumária avaliam a situação e os problemas de desenvolvimento do Município e estabelecem as características e o nível de profundidade dos estudos subseqüentes.
Já a segunda etapa é destinada ao diagnóstico dos problemas de desenvolvimento detectados na fase anterior, analisando-os em profundidade na busca de soluções para sua resolução.
A terceira etapa é destinada à elaboração do plano de diretrizes, o qual estabelecerá uma política para a solução dos problemas escolhidos e fixará as diretrizes e os objetivos da organização.
Por fim, restará a fase de instrumentalização do plano que compreende, em síntese, a elaboração dos instrumentos de atuação, de acordo com as diretrizes estabelecidas, e a identificação das medidas capazes de atingir os objetivos escolhidos.
Findo o trabalho de formulação do plano, passa-se a sua formação.
O plano formulado deve ser sucedido de projeto de lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo Municipal que deve ser processado de acordo com o que determina a Lei Orgânica do Município. Existe, porém, determinação expressa contida no Estatuto da Cidade (Art. 40, §4º) de subsunção do projeto ao crivo da população e de entidades associativas representativas dos vários segmentos da sociedade. Aprovada a lei do plano diretor, passa ele a vigorar como lei e ostentar todos os atributos que lhe são inerentes.
Porém, de nada vale um plano elaborado se ele não possui eficácia ou se ele não é exeqüível, razão pela qual os referidos aspectos merecem tratamento em separado.
3.4 EFICÁCIA E EXECUÇÃO DO PLANO DIRETOR
Elaborado o plano diretor as expectativas se voltam à eficácia de seu conteúdo e à sua execução.
Quanto ao seu conteúdo, importante é a lição trazida por José Afonso da SILVA:
O conteúdo da lei do plano corresponde, em princípio, ao conteúdo do próprio plano. Cuidará da fixação dos objetivos e diretrizes básicas. Estabelecerá as normas de ordenadoras e disciplinadoras pertinentes ao planejamento territorial. Definirá as áreas urbanas, urbanizáveis e de expansão urbana. Disporá sobre a ordenação do uso do solo, estabelecendo as regras fundamentais do uso do solo, incluído o parcelamento, o zoneamento, o sistema de circulação – enfim, sobre aqueles três sistemas antes indicados, sistema viário, sistema de zoneamento e sistema de lazer e recreação.[51]
A eficácia do plano dependerá basicamente do seu conteúdo que, conforme abordado anteriormente, se apresenta de duas formas, a auto-aplicável e aquela que delega a outras leis determinados regramentos.
Os planos auto-aplicáveis contêm em si todos os elementos para sua eficácia e aplicação imediata, do que decorre que os efeitos do plano se manifestarão diretamente vinculantes, quer seja em relação ao Poder Público ou aos particulares.
Já aqueles planos que relegam a leis especiais (Lei de Zoneamento, Edificações, Uso do Solo etc.) parte de seu conteúdo, será eficaz apenas nos limites de suas determinações, permanecendo sua plena efetividade na dependência de planos especiais ou setoriais a serem disciplinados por lei ulterior.
A expedição de regulamentos e edição de leis também são utilizados para conferir ao plano diretor exeqüibilidade. Para José Afonso da SILVA “a principal virtude de qualquer plano está na sua exeqüibilidade e viabilidade. Um plano que não seja exeqüível é pior que a falta de um plano, porque gera custos sem resultados”.[52]
É claro que a Administração, uma vez que disponha de um plano exeqüível, tem a sua disposição instrumentos e mecanismos de execução voltados a por em prática aquilo que foi anteriormente planejado. O próprio art. 42, inciso II do Estatuto da Cidade impõe que o plano diretor contenha sistema de acompanhamento e controle.
Para José dos Santos CARVALHO FILHO, “quando a lei exige a presença de um sistema de acompanhamento e controle, pretende enfatizar que tal sistema é indispensável à efetiva implementação do plano diretor, possibilitando a concretização das ações e estratégias urbanísticas em busca da efetividade que se pretende alcançar.”[53]
Nesse contexto, o acompanhamento consistiria na observação das etapas que compõem o plano e na verificação, não só do cumprimento ou não dos projetos, mas também da observância do cronograma de implementação.
Já o controle é exercido através de fiscalização do poder Público municipal, exercido pelas autoridades sobre os responsáveis pela execução das ações podendo, inclusive, aplicar as sanções administrativas e funcionais que se mostrarem adequadas.
Feita essa explanação, cumpre demonstrar a razão pela qual o plano diretor é o instrumento principal da política de desenvolvimento urbano, principalmente através dos instrumentos de intervenção urbanísticas por ele viabilizados. É o que será visto no capítulo seguinte.
