A situação fiscal alarmante dos entes da federação tem atraído a incidência das restrições previstas na LRF. Pertinente se faz, portanto, a análise de como algumas dessas restrições podem afetar direitos dos servidores públicos.

INTRODUÇÃO

      

Na história contemporânea do país, não foram raros os casos em que entes da federação apresentaram dificuldades na gestão das contas públicas. Nos últimos anos, veio à tona a situação fiscal alarmante de vários estados brasileiros, destacadamente os estados do Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e Minas Gerais.

Neste quadro fático, em tais estados, os gastos com despesas de pessoal superaram o limite prudencial estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar nº 101/2000. Tal situação atraiu a incidência de uma série de vedações à atuação da Administração Pública, destacadamente aquelas que se encontram dispostas no art. 22 da referida lei.

Deste ponto de partida fático, o presente trabalho científico terá por finalidade analisar as implicações das restrições estabelecidas na LRF, no que tange aos direitos subjetivos dos servidores públicos, no âmbito do Poder Executivo, especificamente, o inciso I do parágrafo único do art. 22, qual seja, vedação de concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual.

Partindo-se de breve contextualização financeira, a partir dos relatórios fiscais do Estado de Minas Gerais, abrangidos nos quadrimestres entre setembro de 2014 e maio de 2018, a título exemplificativo, o presente artigo inova metodologicamente, por se ter um ponto de partida fático, sem, no entanto, se ter a pretensão de se discutir a questão fiscal propriamente. Busca-se também analisar como a jurisprudência tem se revelado diante de melindrosa questão, além de se amparar na doutrina relevante sobre o tema. Insta ressaltar, que não se pretende o esgotamento do tema, tendo em vista sua atualidade e constante dinâmica.

Neste propósito, o presente artigo será dividido em 2 capítulos. No primeiro capítulo far-se-á breve contextualização da LRF, no sentido de seus objetivos e correlação constitucional. No segundo capítulo, passar-se-á à análise das implicações das limitações impostas pela LRF no contexto da superação dos limites de despesas de pessoal, no que tange aos direitos subjetivos dos servidores. Neste diapasão, buscar-se-á compreender tais direitos do ponto de vista do posicionamento doutrinário e jurisprudencial, no contexto de incidência das medidas estabelecidas no art. 22, inciso I, da LRF.

 Por fim, o objeto deste trabalho científico se voltará a compreender se tais restrições podem afetar os direitos subjetivos dos servidores públicos.

2. Lei de Responsabilidade Fiscal: contexto e Constituição de 1988

              A concepção da Lei de Responsabilidade Fiscal encontra-se em ressonância à Reforma Administrativa ocorrida em 1998 e em resposta à necessária regulamentação do art. 169 da CF/1988 que, naquele contexto de reforma, sofreu alteração por meio da Emenda Constitucional nº 19/1998.

              Foi promulgada com o objetivo de se ter maior controle e eficiência nos gastos públicos, assim como proporcionar uma gestão financeira mais transparente e responsável, abarcando, portanto, os conceitos já propalados, à época, de accountability e responsiviness.

 A LRF estabelece, em seu art. 19, que as despesas com pessoal não poderão ultrapassar 60% da receita líquida corrente, para municípios e estados e 50%, no caso da União. Tais percentuais são subdivididos entre os poderes legislativo, judiciário e executivo. Para o Executivo Estadual, objeto deste trabalho, o limite não pode ultrapassar 49% da receita corrente líquida.

Neste sentido, foram definidos na lei, três limites para o gasto referente às despesas de pessoal, de forma que a cada um deles foram associadas medidas a serem tomadas pela Administração Pública, de modo a manter o equilíbrio econômico-financeiro das contas públicas ou, no caso de sua extrapolação, retorná-lo.

O primeiro deles é o limite pode se denominar de alerta e se configura quando o Poder Público atinge 90% do limite máximo de despesa com pessoal. Nesse caso, conforme previsto no art. 59, § 1º, II da LRF, o Tribunal de Contas deve comunicar ao poder público que ele se encontra próximo do limite. A ideia é de que Administração deve atuar ainda com mais cautela, sem implicar, no entanto, em vedações.

O segundo refere-se ao limite prudencial que corresponde a 95% do limite máximo de despesa com pessoal. Sua superação atrai a incidência das restrições dispostas no art 22 da LRF, no sentido de se impedir o crescimento da despesa pública.

 O terceiro cinge-se no limite máximo – 49% da receita corrente líquida. Neste momento, de gravidade fiscal, para além das vedações elencadas no art. 22 da LRF, há imposição de uma série de outras medidas, dispostas no art. 169, §3º e § 44º, nos termos regulamentados pelo art. 23 da LRF.

 A título exemplificativo, de modo a se voltar o olhar analítico ao plano fático, faz-se breve análise dos relatórios fiscais do Estado de Minas Gerais, abrangidos no período de setembro de 2014 a maio de 2018[1].  Pode-se notar uma oscilação entre o atingimento do limite prudencial e de sua superação e, do alcance do limite máximo e de sua extrapolação. Trata-se de cenário claro a promover a incidência do inciso I, artigo 22. Vejamos:

                                                                                                   

Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.

 Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:

    I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;(...)(grifos da autora)

     Diante desse sinuoso quadro, trazido ao presente trabalho no intuito de demonstrar a relevância e a aplicabilidade da análise ora proposta e afastar a mera análise fria da norma, dissociada da realidade pátria, necessário se faz saber quais as implicações desse contexto fático, diante da referida determinação legal imposta pela LRF, frente os direitos subjetivos dos servidores públicos que, numa leitura apressada, poder-se-ia levar a entender que se encontram restringidos.

    Cinge-se, portanto, a questão em se buscar compreender se um direito subjetivo invocado pelo servidor, neste contexto, pode ser mitigado diante da alteração das circunstâncias que até então, amparariam o referido direito. Em outras palavras, se poderia o Poder Público avocar a atração das limitações estabelecidas pela LRF, em seu art. 22, para vedar o atendimento a direitos subjetivos dos servidores públicos. Ou ainda, se a excepcionalidade das circunstâncias fáticas causadas, em regra, pela má gestão dos recursos públicos, seriam suficientes para negar a efetivação de direitos subjetivos servidor.

Buscando as normas diretivas da conformação e consecução das atividades precípuas do Estado, tem-se que a legalidade é princípio reitor da atuação da Administração Pública, resultante, inclusive, de imperativo constitucional disposto no art. 37 da CF/88. Nesse sentido, José dos Santos Carvalho Filho conclui que só se pode conceber a atividade administrativa diante dos parâmetros já instituídos pela atividade legisferante. Trata-se de “princípio-mestre”, basilar da conduta da Administração Pública.

Sob o auspício doutrinário, princípio é, por definição, nos dizeres de Paulo Bonavides[2]:

(...) mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico.

Conforme leciona o referido doutrinador, os princípios amparam e direcionam a compreensão da norma. Assim, em relação ao princípio da legalidade, insta destacar que não se compreende única e exclusivamente pelo cumprimento da lei, em sentido estrito. Hoje há o entendimento que se estende a demais ordens normativas, abarcando, inclusive, a jurisprudência.

No entanto, assim como demais princípios, possui um caráter de generalidade, exigindo, muitas vezes, esforço exegético ao trazê-lo ao plano do caso concreto.

Nesse sentido, aplicação do princípio da legalidade, in casu, cinge-se a uma interpretação conforme, que permita um diálogo consonante entre a Lei de Responsabilidade Fiscal e os direitos subjetivos dos servidores, positivados via lei específica, do ente ao qual se vincula e que permita, portanto, ainda no plano principiológico, o atendimento à necessária segurança jurídica.

No entanto, de que se tratam tais direitos? Qual o alcance do dispositivo legal? Encontram-se os direitos subjetivos dos servidores, mesmo diante da superveniência de situação fiscal alarmante, garantidos?

As procuradorias dos estados referenciados na introdução do presente trabalho têm se debruçado em responder uma série de questionamentos apresentados pelos gestores públicos diante de tal situação que não encontra ainda, na doutrina e na jurisprudência, guarida para responder de forma segura, a ponto de se esgotar a questão.

Na mesma direção, o judiciário e os órgãos de controles tem visto crescer as demandas envolvendo a matéria.

Passa-se então, a busca da compreensão de quais são tais direitos e o alcance das vedações impostas pela LRF frente a eles.

3. Direitos subjetivos dos servidores públicos e a LRF

A constituição de 1988 consagrou a maioria dos direitos dos servidores públicos nos arts. 37 a 41. No entanto, segundo Di Pietro, não há impedimento para que outros direitos sejam outorgados pelas Constituições Estaduais ou mesmo nas leis ordinárias.

Segundo Wellington Pacheco Barros, o direito subjetivo, no conceito substantivo, é a prerrogativa que alguém possui de exigir de outrem a prática ou abstenção de certos atos, ou a respeito a situação que aproveitam.

Nesse sentido, direito público subjetivo, portanto, é quando essa prerrogativa assume referendo estatal positivo ou negativo, devendo o Estado protegê-lo e não podendo atentar conta sua existência.

 Sob esse ponto de vista, o direito subjetivo do servidor seria um misto de privado e público; privado porque atinge sua esfera pessoal e individual, público porque é dever do Estado protegê-lo e referendá-lo, apesar de não titularizá-lo.

 Partindo-se desse ponto de vista, a primeira premissa que se abstrai é de que, uma vez que um direito é definido como subjetivo, não poderá o Estado afastá-lo ou suprimi-lo; ao contrário, exsurge, precipuamente, o dever de protegê-lo e cumpri-lo.

 Os direitos subjetivos a que os servidores públicos titularizam, tem sido compreendidos, pela doutrina majoritária e jurisprudência, por aqueles em que há previsão legal expressa e que não dependem de livre arbítrio do gestor para efetivação.

 Ou seja, se o dispositivo legal é taxativo e não permite margem à discricionariedade, conveniência e/ou oportunidade, o Estado deverá cumpri-lo; têm apenas o servidor que atender os pré-requisitos estabelecidos pela norma regente do direito por ele invocado. Haverá, nesse sentido, obrigação, por parte do Poder Público, de se efetivar o direito.

Nesse sentido, manifestou-se o Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL.REAJUSTES DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 432/10. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO.

1. Os limites previstos nas normas da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), mormente os relacionados às despesas com pessoal de ente público, não são aptos a justificar o descumprimento dos direitos subjetivos dos servidores. Precedentes.

2. As restrições sobre as despesas com pessoal, previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal, também não incidem quando decorrem de decisões judiciais, nos termos do art. 19, §1º, da LC 101/2000. Precedentes.

3. Agravo regimental não provido.

(AgRg no REsp 1433550 RN 2014/0022991-0 –Segunda Turma – DJe: 12/08/2014. Relator: Ministro Mauro Campbell Marques). (grifos da autora).

 Ainda na referida decisão, o nobre Ministro informa:

Consagrou-se, nesta Corte, o entendimento de que os limites previstos nas normas da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), mormente os relacionados às despesas com pessoal de ente público, não são aptos a justificar o descumprimento dos direitos subjetivos dos servidores (e.g.: AgRg no AgRg no AREsp 86.640/PI, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, DJe 09/03/2012; AgRg no RMS 30.359/RO, Rel. Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE, DJe 11/10/2012).

 No excerto retro transcrito, a decisão versa sobre pedido de aplicação de reajuste na remuneração/proventos previstos em Lei Estadual e ainda, contida em decisão judicial do juízo a quo que determinava inclusão do referido reajuste em folha de pagamento.

No mesmo sentido, confirma decisão paradigmática, de relatoria do Ministro Barroso, em nossa Suprema Corte:

A jurisprudência deste Tribunal Superior proclama que os limites previstos nas normas da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), no que tange às despesas com pessoal do ente público, não podem servir de justificativa para o não cumprimento de direitos subjetivos do servidor público, como é o recebimento de vantagens asseguradas por lei, tampouco essas restrições incidem quando as despesas decorram de decisões judiciais (art. 19, § 1°, IV, da LC 101/2000). (ARE 708489/DF, Relator: Min. ROBERTO BARROSO, DJe: 18/12/2013).

À vista de tal compreensão, no âmbito jurisprudencial, as manifestações tem-se dado no sentido de que os limites de gastos com pessoal não podem ser opostos aos direitos subjetivos dos servidores públicos.

Tais entendimentos, associados à norma, conformam uma espécie de norteador para análise do gestor. Há de se ponderar, no entanto, no perigo de, sob este ponto de vista, tornar a definição exclusivista e genérica. Vê-se, então, que se faz necessária uma análise caso a caso da legislação em que se cingir a demanda do servidor, para verificar a possibilidade ou não da concessão da vantagem remuneratória esposada na norma.

Nesta direção, tem sido as manifestações do Estado de Minas Gerais, por meio da Advocacia-Geral do Estado, assim como o Estado do Rio de Janeiro, por meio de sua Procuradoria.

Diferentemente, nos Estado do Rio Grande do Sul e Rio Grande do Norte, mesmo as vantagens já estipuladas em lei, que gerarem impacto financeiro, de uma forma geral, tem sido negadas ou sobrestadas, alicerçadas por uma interpretação de cunho mais literal e restritiva dos ditames da LRF. O que leva por sua vez à conclusão, de que ainda não é uníssono o posicionamento, no que refere à Administração.        

CONSIDERAÇÕES FINAIS 

É possível depreender, a partir dos entendimentos ora esposados, que é majoritário o entendimento de que os direitos subjetivos dos servidores públicos devem ser atendidos, ainda que em situação de superação do limite prudencial de despesas com pessoal estabelecido na LRF.

Nesse sentido, é dever da Administração Pública criar todas as condições para o exercício pleno de tais direitos por parte dos seus titulares. Não se apresenta assim, razoável, criar obstáculos, ou seja, utilizar da LRF para opor-lhes resistência.

Em muitas situações se fará necessário a análise caso a caso para se compreender se o direito invocado pelo servidor constitui-se como um direito subjetivo passível de atendimento no contexto de limitações fiscais, tanto do ponto de vista da norma aplicável, quanto das condições necessárias que o servidor detenha para exercê-lo.

Pela pesquisa apresentada, não se mostra pertinente forma como alguns entes da federação tem tratado a matéria, obstando tais direitos.

Por todo o exposto, conclui-se que cabe à Administração Pública analisar e aplicar as normas atinentes, numa correta exegese, ainda que não se trate de atividade específica do Executivo a interpretação normativa, de forma a se adotar os procedimentos escorreitos à efetivação dos direitos subjetivos dos servidores, possibilitando o correto usufruto dos mesmos.

     

REFERÊNCIAS

BARROS, Wellington Pacheco. Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo: Atlas, 2009, p.137.

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional 7ª Ed. São Paulo: Malheiros, 1998. P. 254

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acesso em 30 de abril de 2018.

BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp101.htm. Acesso em 30 de abril de 2018.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 31ª ed. rev., atual. e ampl.. São Paulo: Atlas, 2017.

MINAS GERAIS. Advocacia-Geral do Estado. ORIENTAÇÃO TÉCNICO-JURÍDICA AGE Nº 01/2015. Belo Horizonte, 23 de novembro de 2015.

MINAS GERAIS. Secretaria de Estado da Fazenda. Relatório de Gestão Fiscal - 3º quadrimestre do exercício de 2014. Diário Oficial dos Poderes do Estado – Minas Gerais. Belo Horizonte, 30 de janeiro de 2015, p. 4 a 8. Disponível em: http://www.iof.mg.gov.br/. Acesso em: 30 de abril de 2018.

________________Relatório de Gestão Fiscal - 1º quadrimestre do exercício de 2014. Diário Oficial dos Poderes do Estado – Minas Gerais. Belo Horizonte, 28 de maio de 2015, p. 3 a 5. Disponível em: http://www.iof.mg.gov.br/. Acesso em: 30 de abril de 2018.

________________Relatório de Gestão Fiscal - 2º quadrimestre do exercício de 2015. Diário Oficial dos Poderes do Estado – Minas Gerais. Belo Horizonte, 30 de setembro de 2015, p. 2 a 4. Disponível em: http://www.iof.mg.gov.br/. Acesso em: 30 de abril de 2018.

________________Relatório de Gestão Fiscal - 3º quadrimestre do exercício de 2015. Diário Oficial dos Poderes do Estado – Minas Gerais. Belo Horizonte, 29 de janeiro de 2016, p. 4 a 8. Disponível em: http://www.iof.mg.gov.br/. Acesso em: 30 de abril de 2018.

________________Relatório de Gestão Fiscal - 1º quadrimestre do exercício de 2016. Diário Oficial dos Poderes do Estado – Minas Gerais. Belo Horizonte, 25 de maio de 2016, p. 4 a 7. Disponível em: http://www.iof.mg.gov.br/. Acesso em: 30 de abril de 2018.

___________________ Relatório de Gestão Fiscal - 2º quadrimestre do exercício de 2016. Diário Oficial dos Poderes do Estado – Minas Gerais. Belo Horizonte, 30 de setembro de 2016, p. 3 a 5. Disponível em: http://www.iof.mg.gov.br/. Acesso em: 30 de abril de 2018.

____________________Relatório de Gestão Fiscal - 3º quadrimestre do exercício de 2016. Diário Oficial dos Poderes do Estado – Minas Gerais. Belo Horizonte, 30 de janeiro de 2017, p. 1 a 4. Disponível em: http://www.iof.mg.gov.br/. Acesso em: 30 de abril de 2018.

____________________Relatório de Gestão Fiscal - 1º quadrimestre do exercício de 2017. Diário Oficial dos Poderes do Estado – Minas Gerais. Belo Horizonte, 27 de maio de 2017, p. 9 a 11. Disponível em: http://www.iof.mg.gov.br/. Acesso em: 30 de abril de 2018.

___________________Relatório de Gestão Fiscal - 2º quadrimestre do exercício de 2017. Diário Oficial dos Poderes do Estado – Minas Gerais. Belo Horizonte, 30 de setembro de 2017, p. 3 a 5. Disponível em: http://www.iof.mg.gov.br/. Acesso em: 30 de abril de 2018.

_____________________Relatório de Gestão Fiscal - 3º quadrimestre do exercício de 2017. Diário Oficial dos Poderes do Estado – Minas Gerais.. Belo Horizonte, 30 de janeiro de 2018, p. 1 a 5. Disponível em: http://www.iof.mg.gov.br/. Acesso em: 30 de abril de 2018.

_____________________Relatório de Gestão Fiscal - 1º quadrimestre do exercício de 2018. Diário Oficial dos Poderes do Estado – Minas Gerais. Belo Horizonte, 30 de maio de 2018, p. 2 e 30. Disponível em: http://www.iof.mg.gov.br/. Acesso em: 6 de junho de 2018.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella di, Art. 18 a 28 in Martins, lves Gandra da Silva; Nascimento, Carlos Valter do Orgs. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo. Ed. Saraiva, p.163.

_______________. Direito administrativo. 31 ª ed. Ver. Atual e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2018.

RIO DE JANEIRO. Secretaria de Estado de Fazenda e Planejamento. Parecer ASSJUR/SEPLAG n° 04/2017 – CFTF. Rio de Janeiro, 13 de janeiro de 2017.

STF - ARE 708489/DF.  Relator: Min. ROBERTO BARROSO, DJe: 18/12/2013.

STJ – AgRg no REsp 1433550 RN 2014/0022991-0 – Segunda Turma –Relator: Ministro Mauro Campbell Marques. DJe: 12/08/2014.


[1] Fonte: Diário Oficial dos Poderes do Estado – Minas Gerais.

[2] BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional 7ª Ed. São Paulo: Malheiros, 1998. P. 254.


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