1. O PROCESSO DE CRIAÇÃO DO CADASTRO DE EMPREGADORES QUE TENHAM MANTIDO TRABALHADORES EM CONDIÇÕES ANÁLOGAS À DE ESCRAVO
Ao início do presente estudo, será necessária uma breve explanação do que vem a ser o Cadastro de Empregadores que Tenham Mantido Trabalhadores em Condições Análogas à de Escravo, criado no âmbito do Ministério do Trabalho e do Emprego.
Para tanto será imprescindível compreender as funções do MTE, para ao depois serem visualizados os mecanismos individuais e coordenados de que dispõe para a consecução das suas aspirações.
De um modo geral, pode se dizer que incumbe ao Ministério do Trabalho "verificar o cumprimento, por parte das empresas, da legislação de proteção ao trabalhador", sendo uma de suas missões específicas a "erradicação do trabalho escravo e degradante, por meio de ações fiscais coordenadas pela Secretaria de Inspeção do Trabalho" 1.
Assim, visando a consecução concreta dos objetivos gerais e específicos do MTE, foi lançado pelo Governo Federal no início de 2003 o "Plano Nacional de Erradicação do Trabalho Escravo", compostos de 76 medidas de combate à prática, dentre elas as chamadas "cláusulas impeditivas para a obtenção e manutenção de crédito rural quando comprovada a existência de trabalho escravo ou degradante" 2, com a previsão do alcance de seu intento pela via de ações sinérgicas dos mais variados órgãos da administração pública.
Movimentando a esteira da sua implementação, foi editada pelo Ministro do Trabalho a Portaria 1.234-2003, atualmente sobreposta pela sua congênere de nº 540-2004, para criar o cadastro em estudo, onde o nome do infrator é incluído após decisão administrativa final exarada em procedimento de fiscalização, garantida a ampla defesa, com posterior comunicação do fato às mais diversas entidades estatais, visando a tomada das providências administrativas cabíveis, nas suas respectivas esferas de atuação.
Como primeiro fruto prático da mencionada comunicação, é de se destacar a publicação da Portaria 1.150-2003 pelo Ministro da Integração Nacional, determinando o encaminhamento semestral do rol atualizado, elaborado pelo Ministério do Trabalho, aos bancos administradores dos Fundos Constitucionais de Financiamento, com recomendação para que se abstenham de conceder créditos sob a supervisão do Ministério da Integração Nacional, às pessoas físicas e jurídicas que venham a integrar o Cadastro de Empregadores que Tenham Mantido Trabalhadores em Condições Análogas à de Escravo.
2. OBJEÇÕES MAIS COMUNS AO CADASTRO
Ultimamente vêm sendo ajuizadas ações judiciais, em regra mandados de segurança ou ações ordinárias com pedido de antecipação de tutela, todas questionando a legalidade e as conseqüências práticas do cadastro, arrimadas nos seguintes argumentos:
que as Portarias 1.234-2003 (hoje 540-2004 - que criou o Cadastro de Empregadores que Tenham Mantido Trabalhadores em Condições Análogas à de Escravo) e 1.150-2003 (que limitou o acesso de produtores rurais ao financiamento público da atividade produtiva privada), tratar-se-iam de inominável ofensa ao direito de propriedade, ambas ferindo o princípio da reserva legal, haja vista que os Ministros do Trabalho e da Integração Nacional não teriam legitimidade legiferante para editá-las.
que a ausência de perseguição criminal instaurada em face dos produtores rurais, ou a inexistência de sentença penal condenatória transitada em julgado, possuiria o condão de conduzir à presunção de inocência quanto à prática degradante de que são acusados, tudo nos termos no artigo 5º, LVII, da CRFB.
Assim posta a discussão, o presente trabalho doravante se dividirá em dois planos distintos.
O primeiro consistente no desafio da questão alusiva ao ramo do Poder Judiciário competente para o conhecimento das noticiadas ações, bem como do organismo judicial com competência originária para a cognição da matéria.
O segundo relativo à superação dos argumentos alinhavados contrariamente à legalidade das Portarias 1.234-2003 e 540-2004 do Ministério do Trabalho e do Emprego e 1.150-2003 do Ministério da Integração Nacional.
3. COMPETÊNCIA PARA CONHECIMENTO DA MATÉRIA
No concernente ao ramo do Poder Judiciário com competência para conhecimento das noticiadas ações, há quem defenda que o ajuizamento da matéria deva se dar perante a Justiça Federal, já que incidiria à espécie a regra do artigo 109, caput, I, da CRFB, a dizer que "aos juízes federais compete processar e julgar as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou opoentes".
Todavia o mencionado ponto de vista não se sustenta, haja vista que a Emenda Constitucional 45 trouxe substancial alteração nos contornos da questão, sendo hodiernamente inelutável a competência da Justiça do Trabalho para o processamento do assunto.
Não obstante seja fato que pelo menos a princípio as ações em que a União figure como parte devam ser ajuizadas perante a Justiça Federal, não é menos verdade que o próprio artigo 109, I, da CRFB, excepciona essa regra geral, para dela excluir, dentre outras, as causas de competência da Justiça do Trabalho.
Por outra vertente, lida a Constituição da República numa perspectiva lógico-sistemática, a competência do Judiciário Trabalhista sobressai límpida, na medida em que a novel redação do seu artigo 114, VII, diz textualmente que "compete à Justiça do Trabalho processar e julgar as ações relativas às penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos órgãos de fiscalização das relações de trabalho".
Com efeito, tendo em conta a clareza solar do preceptivo em tela, não existem elementos palpáveis que possam sustentar outra conclusão, senão a que conduza à autoridade da Justiça do Trabalho para o processamento destas demandas.
Aliás, a própria Justiça Federal vem reconhecendo a conclusão aqui defendida.
Em tal sentido, transcrevo parte da recente decisão proferida pelo Juiz Federal PAULO CÉSAR ALVES SODRÉ sobre o tema:
"Trata-se de ação declaratória de nulidade de ato administrativo, com pedido de antecipação da tutela, para suspender os efeitos do cadastro restritivo encaminhado ao Banco do Brasil pelo Ministério da Integração Nacional, em que figura injustamente o autor, para permitir seu acesso a linhas de crédito destinadas ao produtor agrícola.
(...)
Antes de analisar o pedido de antecipação de tutela, impõe-se a análise acerca dos pressupostos processuais e das condições da ação.
A Emenda Constitucional nº 45/2004, conhecida com "Reforma do Judiciário", proveu diversas modificações na organização judiciária brasileira, inclusive quanto à competência. O artigo 114 da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda, dispõe que:
Art. 114. Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar:
VII - as ações relativas às penalidades administrativas impostas aos empregados pelos órgãos de fiscalização das relações de trabalho.
Dessa forma, tendo em vista a incompetência absoluta deste Juízo, declino da competência em favor de uma da Varas do Trabalho de Cuiabá/MT, para onde deverão ser remetidos os presentes autos, com urgência." 3
Para que não se alegue que as decisões se restringem à primeira instância, colho excerto de precedente jurisprudencial oriundo do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, extraído de decisão da lavra da Desembargadora SELENE MARIA DE ALMEIDA:
"Trata-se de agravo de instrumento interposto contra decisão proferida pelo Juízo Federal da 21ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal que indeferiu liminar em mandado de segurança impetrado com o objetivo de eliminar inscrição promovida pelo Ministério do Trabalho em lista decorrente de autuações por utilização de mão-de-obra em possíveis condições análogas à escravidão, promovidas por equipes móveis de fiscalização do trabalho vinculadas ao Ministério do Trabalho e Emprego.
A situação importou na imposição de multas e determinação de regularização das situações das pessoas que foram encontradas na localidade a que foram identificadas como trabalhadores, sem prejuízo da inscrição na referida lista que impede o acesso a linhas de crédito público e privado às pessoas físicas ou jurídicas que tenham sido autuadas e cujo nome tenha sido inscrito na lista.
O feito foi proposto perante a Justiça Federal, pois à época da impetração a matéria estava inserida dentre as que estavam afetas à sua esfera de competência.
Contudo, sobreveio a promulgação da Emenda Constitucional de nº 45, a qual alterou a competência de órgãos jurisdicionais em relação a determinadas matérias.
Assim, a Justiça Federal não é mais competente para o processamento e julgamento do feito, pois houve por determinação constitucional a alteração na competência material para o processamento e julgamento da questão.
Para melhor esclarecer, transcrevo a nova redação do artigo 114 da Constituição Federal, em conformidade com as disposições da Emenda Constitucional nº 45.
Art. 114. Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar:
(...)
VII – as ações relativas às penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos órgãos de fiscalização das relações de trabalho.
(...)
A hipótese está inserida no inciso VII do artigo retro transcrito, cabendo à Justiça do Trabalho o julgamento da pretensão deduzida na impetração, pois o caso é de exceção ao princípio da perpetuação da jurisdição...
(...)
Em razão da incompetência absoluta superveniente é necessário reconhecer a necessidade de remessa dos autos principais à Vara do Trabalho de Diamantino – MT, local da autuação e, portanto, o competente para o processamento do feito, razão pela qual, determino seja expedido ofício ao Juízo Federal da 21ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal para que remeta o feito à Vara do Trabalho de Diamantino – MT.
Em conseqüência, determino a remessa deste recurso ao Tribunal Regional do Trabalho da 23ª Região, ao qual a Vara do Trabalho de Diamantino é vinculada." 4
Comprovada com fôlego a competência da Justiça do Trabalho, passo agora a discorrer sobre qual o órgão jurisdicional com competência originária para tratamento da matéria.
Quanto ao assunto, não são poucos aqueles que, ponderando que tais ações geralmente chegam ao Poder Judiciário na forma de mandados de segurança que questionam a legalidade das Portarias 1.234-2003 e 540-2004 da lavra do Sr. Ministro do Trabalho e 1.150-2003 do Sr. Ministro da Integração Nacional, a competência funcional seria do Tribunal Superior do Trabalho, por força da conjugação analógica do artigo 105, I, b, da CRFB, a atribuir competência ao STJ para mandados de segurança contra ato de Ministro de Estado, com o artigo 114, IV, da CRFB, que prevê a competência da Justiça do Trabalho para os mandados de segurança, quando o ato questionado envolver matéria sujeita à sua jurisdição.
Tal ângulo de visada não resiste a uma análise mais acurada.
De início é de se ver, que as noticiadas demandas não estão chegando ao Judiciário somente na forma de mandados de segurança, já que são muitos os casos em que aforadas ações ordinárias, com pedido de antecipação de tutela, fato que per se subverte o raciocínio dos que defendem a competência originária do Tribunal Superior do Trabalho.
Nada obstante, mesmo quando ajuizadas sob a forma do mandamus, a competência originária continua nas Varas do Trabalho, já que em verdade a legalidade das Portarias dos Srs. Ministros do Trabalho e da Integração Nacional é discutida apenas incidentalmente, como forma de se galgar o mérito de sentido estrito da demanda, cujo pano de fundo reside no ato do Secretário da Inspeção do Trabalho, que determina a inclusão no cadastro, dos empregadores penalizados em última instância administrativa.
Logo, a pretensa autoridade coatora que prestará informações no mandado de segurança é o Sr. Secretário da Inspeção do Trabalho, portanto não existindo motivos que justifiquem o deslocamento da competência para o TST, na medida em que a legalidade das Portarias editadas pelos Ministros de Estado será discutida tão-somente em esfera incidental, não sendo pouco lembrar que nos termos do artigo 469, III, do CPC, "não faz coisa julgada a apreciação da questão prejudicial, decidida incidentalmente no processo".
4. SUPERANDO OS ARGUMENTOS CONTRÁRIOS À LEGALIDADE DAS PORTATRIAS 1.234-2003 e 540-2004 DO MINISTÉRIO DO TRABALHO E 1.150-2003 DO MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL
Rememorando aquilo que já foi narrado alhures, é fato que as portarias vêm sendo atacadas ao argumento de constituírem-se em inominável ofensa ao direito de propriedade, todas ferindo o princípio da reserva legal, haja vista que os Ministros do Trabalho e da Integração Nacional não teriam legitimidade legiferante para editá-las.
No reforço da tese veiculada, sustentam ainda os produtores, que a ausência de perseguição criminal em face deles instaurada, ou a inexistência de sentença penal condenatória transitada em julgado, possuiria o condão de conduzir à presunção de inocência quanto à prática degradante de que são acusados, tudo nos termos no artigo 5º, LVII, da CRFB.
Para uma melhor análise dos aludidos argumentos, passarei a tratá-los em tópicos distintos.
4.1. Direito de Propriedade e Legalidade das Portarias
Como é palmar, se por um lado é certo que a propriedade é um direito fundamental do cidadão (art. 5o, XXII da CRFB), por outro não é menos verdade que ela deva cumprir uma inequívoca função social (art. 5o, XXII da CRFB), somente alcançada no âmbito rural quando atenda, simultaneamente, os requisitos de "observância das disposições que regulam as relações de trabalho", com a "exploração que favoreça o bem-estar dos trabalhadores" (artigo 186, III e IV da CRFB).
Justamente por isso é que o artigo 184 da Magna Carta estabelece que "compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social".
Vale dizer, portanto, que se a propriedade rural não é explorada de modo que favoreça o bem-estar dos trabalhadores, olvidando as disposições que regulam as relações de trabalho, não estará cumprindo com sua função social, ficando exposta até mesmo à desapropriação por parte da União, para fins de reforma agrária.
Ora, se em última instância é legítimo à União, nos termos do § 2º do artigo 184 da CRFB, editar um decreto declarando o imóvel como de interesse social, para fins de instauração do procedimento de desapropriação, por certo será muito mais lícito que, por via dos Ministérios competentes, publique portarias que visem coibir a existência da repugnante prática da servidão contemporânea, com expressa vedação ao financiamento público da atividade privada incapaz de cumprir com sua função social.
Somente tais constatações já seriam suficientes para golpear letalmente os argumentos daqueles que, inadvertidamente, defendem a ilegalidade das multicitadas Portarias 1.234-2003, 540-2004 e 1.150-2003.
Mas não é só.
Devo agora superar o argumento de que as aludidas portarias estariam a ferir o princípio da reserva legal, na medida em que os Ministros do Trabalho e da Integração Nacional não teriam legitimidade legiferante para editá-las.
Quanto a este item, é de se destacar que a questão está mal posta, já que não se trata de discutir eventual legitimidade legiferante dos ministros (já que ministros notoriamente não legislam), mas de debater a competência administrativa que possuem para a produção dos atos administrativos que lhes são próprios, com vistas ao atingimento dos fins precípuos das suas pastas.
Assim observado o imbróglio, é iniludível que a produção de um "cadastro administrativo", onde são inseridos os empregadores que "reduzem trabalhadores a condição análoga à de escravo", usado como "critério de financiamento público da atividade produtiva privada", não está a ferir, de modo algum, o princípio da reserva legal, estando antes a implementar, concretamente, tanto no plano prático quanto no ético, os mais sagrados valores constitucionais.
Ocorre que, nos termos do artigo 170 da CRFB, "a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, fundada nos seguintes princípios: (...) III – função social da propriedade; (...) VIII – busca do pleno emprego".
Nunca demais lembrar ainda, que alguns dos mais sólidos fundamentos republicanos são a "cidadania, a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho" (art. 1º, II, III e IV da CRFB), constituindo-se em objetivos fundamentais da República, a "construção de uma sociedade livre, justa e solidária, capaz de erradicar a pobreza e a marginalização" (artigo 3o I e III da CRFB).
Com efeito, é absolutamente válido que a União, por via da atuação dos Ministros de Estado, se valha de critérios administrativos visando financiar a atividade produtiva séria e lícita, em detrimento daquela que, na ganância por lucros desmedidos, transpõe as raias da criminalidade, desprezando os fundamentos que se constituem no centro vital da Constituição da República Federativa do Brasil.
Aliás, decididamente não parece razoável que fazendeiros sérios, que observam rigorosamente a legislação trabalhista, devam disputar créditos públicos em pé de igualdade com aqueles que maltratam a dignidade do ser humano, sendo inquebrantável obrigação do Poder Executivo tratá-los de modo desigual, já que como é curial, o princípio da isonomia, direito e garantia fundamental da sociedade (artigo 5o, caput, da CRFB), consiste em tratar os iguais de maneira igual e os desiguais de modo desigual, na exata medida de suas desigualdades.
Ademais, ainda que as portarias discutidas não tratassem de mero critério administrativo de financiamento público da atividade produtiva privada, estando assim editadas dentro nos limites do poder discricionário da administração pública, tenho que a conduta dos Ministros do Trabalho e da Integração Nacional evidentemente não desborda dos limites das suas atribuições legais.
Lastreando a assertiva acima, devo rememorar, logo de plano, a lição do Professor CARLOS HENRIQUE BEZERRA LEITE, no sentido de que "o legalismo é uma manifestação deturpada do princípio da legalidade"5.
Como se não bastasse, o certo é que as portarias em questão estão respaldadas no artigo 21, XXIV, da CRFB, que dita competir à União organizar, manter e executar a inspeção do trabalho; no artigo 87, I, da CRFB, que diz competir ao Ministro de Estado, exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência; bem como no artigo 913 da CLT, a dizer que o Ministro do Trabalho expedirá instruções, quadros, tabelas e modelos que se tornarem necessárias à execução da CLT.
Enfim, importante constatar que a discutida restrição ao crédito sequer demandaria a edição das portarias enfocadas, já que de há muito a Lei 9.029-95, no seu artigo 1º, proíbe a adoção de qualquer prática discriminatória no âmbito da relação de emprego, cominando aos infratores, no seu artigo 3º, a "proibição de obter empréstimo ou financiamento junto a instituições financeiras oficiais".
4.2. Presunção de Inocência
Também não se mostra adequada ao caso, a alegação de que a ausência de perseguição criminal instaurada ou de sentença penal condenatória transitada em julgado teria o condão de conduzir à presunção de inocência dos produtores autuados, nos termos no artigo 5º, LVII, da CRFB, a dizer que ninguém será considerado culpado até o trânsito de sentença penal condenatória.
Ocorre que o mencionado dispositivo, quando estudado na sua literalidade, notoriamente se limita à seara penal, sendo que no caso em tela, como já exaustivamente visto, discute-se a responsabilidade dos agentes na área administrativa.
Ademais, embora o preceptivo em questão esteja imantado de natureza fundamental, o certo é que para a doutrina constitucional contemporânea nem mesmo os direitos fundamentais são absolutos.
Neste sentido, colho o escólio do Professor ALEXANDRE DE MORAES:
Os direitos humanos fundamentais, dentre eles os direitos e garantias individuais e coletivos consagrados no art. 5º da Constituição Federal, não podem ser utilizados como um verdadeiro escudo protetivo da prática de atividades ilícitas, tampouco como argumento para o afastamento ou diminuição da responsabilidade civil ou penal por atos criminosos, sob pena de total consagração ao desrespeito a um verdadeiro Estado de Direito. 6
Aliás, eloqüentes exemplos do asseverado residem no próprio processo penal, onde na sentença de pronúncia o juiz deve se pautar pela máxima in dubio pro societate em detrimento do adágio in dubio pro reo, ou mesmo no caso da prisão cautelar, que obviamente não demanda a existência de sentença transitada para ser implementada.
A confirmar o afirmado, trago mais uma vez a lição de ALEXANDRE DE MORAES:
A consagração do princípio da inocência, porém, não afasta a constitucionalidade das espécies de prisões provisórias, que continua sendo, pacificamente, reconhecida pela jurisprudência, por considerar a legitimidade jurídico-constitucional da prisão cautelar, que, não obstante a presunção juris tantum de não culpabilidade dos réus, pode validamente incidir sobre seu status libertatis. Dessa forma, permanecem válidas as prisões temporárias, preventivas, por pronúncia e por sentenças condenatórias sem trânsitos em julgado. 7
Outrossim, ainda que no caso concreto fosse de se aplicar irrefletidamente o artigo 5o, LVII, da CRFB, estaria ele em emblemática rota de colisão com a presunção constitucional de legalidade e acerto dos atos administrativos, sendo de se dissolver o imbróglio pela aplicação do princípio da proporcionalidade.
Imprescindível se trazer aqui, mais uma vez, as sempre pertinentes palavras de ALEXANDRE DE MORAES:
Os direitos e garantias fundamentais consagrados pela Constituição Federal não são ilimitados, uma vez que encontram seus limites nos demais direitos igualmente consagrados pela Carta Magna (Princípio da relatividade ou convivência das liberdades públicas).
Desta forma, quando houver conflito entre dois ou mais direitos ou garantias fundamentais, o intérprete deve utilizar-se do princípio da concordância prática ou da harmonização de forma a coordenar e combinar os bens jurídicos em conflito, evitando o sacrifício total de uns em relação aos outros, realizando uma redução proporcional do âmbito de alcance de cada qual (contradição dos princípios), sempre em busca do verdadeiro significado da norma e da harmonia do texto constitucional com sua finalidade precípua. 8
Com efeito, principalmente quando o magistrado aprecia o caso estudado em sede de antecipação de tutela, deverá a princípio referendar o ato da administração, já que, no mais das vezes, a única prova inequívoca existente no caderno processual são os autos de infração lavrados pela Delegacia Regional do Trabalho, capazes de conduzir à verossimilhança da notícia de trabalho escravo.
Ademais, se por um lado é possível vislumbrar o fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação ao produtor autuado, será ainda mais fácil a visualização do perigo inverso, como no caso de que sociedade, por via da concessão de créditos públicos subsidiados, venha a financiar a produção privada daqueles que cometem o repugnante ato de reduzir trabalhadores a condição análoga à de escravo, em notória prevalência de interesses privados escusos sobre interesses sociais legítimos.
Aplicável ao caso, assim, a máxima in dubio pro societate, mesmo porque o núcleo essencial do artigo 149 do Código Penal9, que tipifica o crime de "redução a condição análoga à de escravo", foi consideravelmente ampliado pela Lei 10.803-2003, fato que demonstra, de modo insofismável, a hodierna preocupação da sociedade brasileira em repelir vigorosamente conduta tão mortificante.
