“No texto constitucional, muito do que é novo não é factível; e muito do que é factível não é novo”. “Da ordem social – exibem-se duas características fundamentais do socialismo: despotismo e utopia”. “Exemplos de despotismos são os dispositivos relativos à educação e à previdência social. Quanto à educação, diz-se que ela é dever do Estado, com a colaboração da sociedade. É o contrário. Ela é dever da família, com a colaboração do Estado”. “Outro exemplo de despotismo é a previdência estatal compulsória. Todos devem ser obrigados a filiar-se a algum sistema previdenciário, para não se tornarem intencionalmente gigolôs do Estado” (Roberto Campos)
“A Constituição necessita de uma lipoaspiração” (Nelson Jobim)
"Precisamos adequar a nossa Previdência, adequar o nosso sistema tributário e precisamos de menos texto na Constituição" (Dias Toffoli)
1 A fraqueza normativa da Constituição: reformar é necessário
A Constituição da República Federativa do Brasil[1], promulgada em 1988, é, lamentavelmente, um texto repleto de promessas normativas irresponsáveis e inconsequentes. Os legisladores constituintes originários estavam imbuídos de boas intenções, mas se deixaram contaminar pela crença infantil no poder mágico das “Leis”, como se o “verbo” pudesse se transformar em “carne” ou a “palavra” fosse suficiente para criar ou transformar o “mundo” e as “coisas” de acordo com a sua vontade. Esse poder de criar ou de modificar a matéria ou a realidade somente pela força das palavras é privativo de Deus, segundo as Sagradas Escrituras.
Os constituintes, ingenuamente, confundiram “força normativa” com “utopia fantasiosa”. Com efeito, um texto constitucional repleto de desejos, com desprezo à realidade ou às condições naturais ou geográficas, econômicas, sociais, culturais, científicas e tecnológicas de determinada sociedade em determinado espaço geográfico e período temporal, conduz à erosão de respeitabilidade e à perda de sua normatividade (vinculatividade), como bem explicou Konrad Hesse[2]. A Constituição divorciada da realidade e das contingências da vida e das possibilidades fáticas não passa de uma simples “folha de papel”, de sorte que a “Constituição jurídica” nada pode em face da “Constituição real” e dos “fatores reais de poder”, como denunciou Ferdinand Lassalle[3].
Nessa perspectiva, não há espaço para o “legislador Pinóquio” (aquele que mente para o povo mediante a criação de direitos sem lastro na realidade circundante) nem para “o jurista Peter Pan” (aquele que acredita no ordenamento jurídico, a despeito da realidade fática, como se o Direito fosse uma “Neverland”). Tanto o legislador como o jurista devem amadurecer e devem enfrentar a realidade nua, dura e crua, sem fantasias infantis ou crenças mágicas.
O primeiro passo consiste em deixar de adorar o Estado. É bem verdade que no texto constitucional brasileiro há vários preceitos da “Estatolatria”, como se vê, por exemplo, no comando normativo disposto no art. 3º, inciso I, que enuncia ser objetivo fundamental da República Federativa do Brasil construir uma sociedade livre, justa e solidária. Ora, não é a República (o Estado) que constrói a sociedade, mas esta (a sociedade) que constrói aquela (a República ou o Estado).
Ou seja, a sociedade é anterior e superior ao Estado. Este nasce daquela, é construído pela sociedade, ao invés de esta (a sociedade) ser construída por aquele (o Estado). A sociedade é formada pelo conjunto organizado e estabilizado de indivíduos. Estes (os indivíduos) são seres concretos, realidade palpável, e não mera abstração teórica. Portanto, a sociedade abstrata é formada por indivíduos concretos. Logo, o Estado deve ser subsidiário em relação aos indivíduos. Daí que, em nossa avaliação, deveria haver uma mudança no texto constitucional, modificando-se o aludido art. 3º, que passaria a ter a seguinte redação:
Art. 3º. Constituem objetivos fundamentais da sociedade brasileira, formada por homens e mulheres livres, justos e solidários:
I - construir um Estado democrático, republicano e federativo.
Essa simples mudança textual enviaria uma forte mensagem simbólica: o Estado deixaria de ser um “deus artificial” (ídolo adorado) e se tornaria um valioso instrumento da sociedade em favor da dignidade de cada indivíduo. Ao invés de ser servido pelos indivíduos, o Estado (que também é composto de indivíduos concretos) serviria à sociedade, ou seja, um Estado a serviço da sociedade ao invés de um Estado que da sociedade se serve. Mas, além de ser uma modificação textual, essa alteração haveria de simbolizar uma mudança de mentalidade cultural: a crença que muitos de nós compartilhamos nos superpoderes do Estado e do Direito. Essa crença é muito forte entre muitos de nós brasileiros que atribuímos ao Estado a capacidade de resolver todos os problemas da vida e de satisfazer todos os desejos e/ou necessidades que possuímos.
Com efeito, uma Constituição que promete, via enunciação de direitos normativos, a satisfação de nossas necessidades e a realização de nossos desejos, corre o risco de sobrecarregar o Estado, as empresas e a própria sociedade. Cuide-se que Estado, empresas e sociedade são abstrações ou criações mentais. Quem efetivamente vai se sobrecarregar são os indivíduos (pessoas reais). E, além de se sobrecarregarem de responsabilidades sobrehumanas, esses indivíduos terão profundas decepções, haja vista o quanto há de prometido no texto normativo e o quanto há de realidade concreta, como sucede, por exemplo, com a promessa contida no art. 7º, inciso IV, que dispõe ser direito do trabalhador o salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada a sua vinculação para qualquer fim.
Pois bem, nos termos do Decreto n. 9.661, de 1º de janeiro de 2019, que regulamenta a Lei n. 13.152, de 29 de julho de 2015, o salário mínimo vigente no Brasil é no valor de R$998,00 (novecentos e noventa e oito reais). Não são poucas as entidades que julgam que esse valor nominal não atende as promessas constitucionais. Tome-se, à guisa de exemplo, as pesquisas realizadas pelo Dieese[4] que indicam que para satisfazer às necessidades do trabalhador e de sua família o salário mínimo material deveria ser de R$4.385,75 (quatro mil trezentos e oitenta e cinco reais e setenta e cinco centavos). Eis o dilema: ou se cumpre efetivamente a Constituição ou se inviabiliza a economia e as finanças públicas? As promessas normativas constitucionais não cabem no PIB brasileiro[5].
Dentre outras promessas normativas da Constituição, que também causam dilemas normativos e existenciais, e que também não são suportadas pelo PIB, há as relativas à seguridade social, que nos termos do art. 194 compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Pois bem, tramitam no Congresso Nacional a Proposta de Emenda à Constituição n. 6, de 2019 (PEC 6/2019)[6], a Proposta de Emenda à Constituição n. 287, de 2016 (PEC 287/2016)[7] e o Projeto de Lei n. 1.645, de 2019 (PL 1.645/2019)[8], que visam modificar vários preceitos normativos constitucionais e infraconstitucionais relativos à seguridade social e à administração pública, mormente, direitos dos trabalhadores, dos servidores públicos, e dos militares estaduais e das Forças Armadas. Por que essas proposições legislativas estão tramitando? Há motivos para inovar o ordenamento jurídico com essas modificações? O atual modelo de seguridade social está adequado e atende às necessidades dos brasileiros? É moralmente aceitável, politicamente conveniente, socialmente adequada e economicamente viável, o modelo atual de seguridade, especialmente em relação à previdência? Seria juridicamente justificável que todas as aposentadorias, pensões e benefícios, bancadas pela seguridade social, fossem no valor de um salário mínimo?
Procuraremos responder a essas questões lastreado no realismo e no pragmatismo constitucional. Com efeito, ser realista e pragmático, em sede de direito constitucional, significa ler a Constituição não como um documento onírico ou poético, mas como um texto vocacionado ao equilíbrio social. O realista e pragmático está consciente de que para todo bônus há um ônus correspondente, ou seja, para todo direito há um dever. E, também há um custo a ser suportado ou pelo pagamento de tributos ou pelo pagamento de preços, posto que todos os direitos implicam custos, seja para efetivá-los, seja para protegê-los ou para sancionar e punir quem lhes viola.
Nessa perspectiva, ser realista e pragmático significa entender que somente devem ser positivados em textos normativos, sobretudo no texto da Constituição, aquilo que pode ser reivindicado perante as competentes instituições e que eventual descumprimento ou desobediência aos comandos constitucionais enseja uma pronta e imediata sanção (consequência negativa) aos responsáveis. Se a promessa normativa for de difícil concretização, deixa de ser um direito para se tornar um desejo ou um sonho (ou pesadelo?). Se for de razoável concretização, aí pode ser direito. Para um realista pragmático, em um texto normativo deve haver menos sonhos, menos desejos, menos quimeras e deve haver mais possibilidades, factibilidades e viabilidades.
A rigor, o realista pragmático não ilude o cidadão pagador de tributos e de contas com promessas irresponsáveis e inconsequentes. Não promete o “Paraíso” para justamente não lhe presentear com o “Inferno”. Já o onirismo jurídico-constitucional, com as suas promessas de um mundo perfeito, com a sua engenharia social e moral paradisíaca, com a sua arquitetura de bondade e bom-mocismo, normalmente provoca decepção e frustração, pois há um profundo e intransponível fosso entre o texto normativo e a realidade concreta. O direito há de ser um dever-ser possível e factível.
É fora de toda a dúvida que já passou da hora de o legislador e o jurista brasileiros abandonarem a magia e a fantasia, pois os indivíduos concretos (as pessoas humanas) necessitam de um Estado que seja capaz de lhes viabilizar, sem intervencionismo desarrazoado e desproporcional, o indispensável equilíbrio social para que todos possam viver as suas respectivas vidas com paz, prosperidade e justiça, e que cada indivíduo possa realizar todos os seus projetos existenciais dignos, em harmonia com os projetos existenciais dignos alheios.
Alcançar essa harmonia não tendo sido uma tarefa fácil, afinal os indivíduos são seres concretos e imperfeitos, com características e circunstâncias que lhos diferenciam de outros indivíduos. Há gente de todos os tipos, pois a fauna humana é demasiadamente rica e complexa.
Com efeito, os indivíduos (espécies) são homens e mulheres, de carne e osso, com almas e emoções, com vícios e virtudes, com necessidade e desejos, com recordações de passado, com perspectivas de presente e expectativas de futuro, que vivem e sonham, com alegrias e frustrações, com felicidades e tristezas, ou seja, somos todos demasiadamente humanos. E cada indivíduo, pessoa humana, é um universo de possibilidades existenciais, e cada um consiste em uma experiência existencial única e irrepetível no tempo e no espaço, e todos são moralmente iguais.
Daí que os parâmetros de harmonização ou de solução dos conflitos devem privilegiar o que não seja juridicamente proibido, moralmente inaceitável, socialmente inadequado, politicamente inconveniente, economicamente ineficiente, tecnologicamente ineficaz e cientificamente inviável. É preciso respeitar e considerar a realidade e o contexto, inclusive para modificar essa realidade e esse contexto.
Recorde-se que em 1988 o Brasil tinha uma população em redor de 142 milhões de habitantes, em 2019 gira em redor de 210 milhões. Em 1988, havia em torno de 59 milhões de brasileiros entre 0 e 17 anos, atualmente em torno de 52 milhões. Em 1988 em torno de 73 milhões de brasileiros entre 18 e 59 anos, em 2019 quase 125 milhões. E, em 1988, havia pouco mais de 10 milhões de brasileiros com mais de 60 anos, atualmente quase 33 milhões de brasileiros tem mais de 60 anos. Esses são os quadros comparativos. A geografia humana brasileira mudou. É necessário adaptar-se.
Nessa linha, temos professado o credo segundo o qual, em nossa avaliação, um bom texto jurídico, seja de caráter acadêmico (teses, dissertações, artigos etc.) ou de caráter processual (decisões, votos, petições, memoriais, pareceres etc.), deve ser convincente, coerente, consistente, correto e conciso. Ou seja, com essas cinco características o texto jurídico (acadêmico ou processual) merece sincera consideração e respeito. Daí que se acaso o texto (ou o argumento jurídico) não possuir essas características, entendemos ser um texto (ou argumento) falho e inadequado para influenciar (persuadir), se for acadêmico, ou para vincular (obrigar), se for uma decisão, ou convencer (também persuadir) os seus destinatários.
A finalidade deste texto é persuadir o leitor de que, diante de nossa realidade e contexto, as reformas constitucionais, especificamente da previdência, são o primeiro passo para que o Brasil possa retomar o caminho do crescimento econômico com a melhoria das condições sociais, sobretudo para os mais necessitados. Se acaso o leitor já estiver convencido de que as reformas constitucionais não são relevantes nem necessárias, convém sequer continuar a leitura deste texto. Mas se quiser se convencer ou robustecer suas convicções acerca da imperiosa necessidade delas, o texto pode lhe subsidiar e lhe ser útil.
E se a Constituição não for reformada, e se ela vier a perder a sua normatividade e vinculatividade, e se as suas promessas não forem levadas a sério, qual a necessidade, portanto, de reformas? Para que reformar o que não tem valor? Por que se preocupar com aquilo que não tem poder real na vida das pessoas? Na verdade, sem as reformas a Constituição continuará a ser um texto normativo seletivo, em vez de um texto integral. Ou seja, ela somente será aplicada naquilo que os “fatores reais de poder” julgarem interessante e ao invés de ser um texto indutor do equilíbrio, continuará como texto incentivador de desequilíbrios sociais, apesar de suas boas intenções.
Em suma, a sociedade, por meio de seu poder constituinte, criou um Estado que, por meio da Política e do Direito, instituiu (e tem instituído) um conjunto de “bônus” e de “ônus” a ser usufruído e suportado por essa mesma sociedade. Sucede, todavia, que tanto o usufruto quanto o sacrifício tem sido desequilibrado. Esse desequilíbrio tem prejudicado a convivência social harmônica e pacífica. As reformas constitucionais são, reitera-se, os primeiros passos para se equilibrar os “bônus” e “ônus” na sociedade brasileira. Há uma sociedade com muitos indivíduos pobres e miseráveis, sem acesso a serviços básicos e bens essenciais (exemplo: água potável e saneamento básico), e somente com a retomada do crescimento econômico o País irá superar esse grave problema político, econômico, social e (por que não?) moral.
2 As promessas constitucionais da seguridade: previdencia, saúde e assistencia
Entre os arts. 194 e 205 da Constituição Federal estão os preceitos normativos relativos à seguridade social. Esta (a seguridade social) está contida no Título VIII (Da Ordem Social, arts. 193 a 232, CF), que deve ser lido em sintonia com o disposto no art. 6º, que preceitua os direitos sociais. Se se entender que os direitos sociais são direitos reivindicáveis perante o Estado e que cabe a este viabilizar e concretizar todas as promessas normativas constitucionais, estaremos diante de uma situação faticamente insustentável.
Se se entender que os direitos sociais são diretivas, em vez de normas vinculativas, que somente enunciam um futuro estado ideal das coisas, totalmente dependente das contingências e circunstâncias, aí seria possível salvar o texto. A dificuldade reside nesse seletivismo hermenêutico. Em que circunstâncias o texto normativo deve ser lido e levado a sério e em que outras o texto deve ser meramente ilustrativo ou figurativo? Qual o critério para distinguir se a promessa normativa é séria ou é frívola?
A Constituição não nos indica os caminhos. A rigor, todos os preceitos constitucionais deveriam ser levados a sério, deveriam ser normas vinculantes, deveriam ser comandos reivindicáveis. Mas, como todos sabemos, isso é faticamente impossível. Infelizmente, para salvar o texto, tem-se utilizado de uma hermenêutica seletiva e arbitrária. Os preceitos constitucionais estão sendo lidos e aplicados na solução de problemas normativos concretos com essa perspectiva, ou seja, com uma hermenêutica seletiva e de ocasião. A hermenêutica deve ser o limite da interpretação do texto.
Nada obstante, enuncia o art. 193 que a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo, o bem-estar e a justiça sociais. O arts. 194 e 195 enunciam que a seguridade social alberga o Poder Público e a sociedade, e visa assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à asssistência social, e indicam quais os objetivos da seguridade social, bem como as suas fontes de financiamento, deixando claro que toda a sociedade financiará a seguridade. É ônus inescapável porquanto todos serão destinatários dos seus bônus.
Entre os arts. 196 e 200 estão preceitos relativos à saúde, que é prescrita como um direito de todos e como um dever do Estado. Eis um típico caso de infantilização do indivíduo, pois em vez de ser um dever do próprio indivíduo cuidar de sua saúde e da saúde daqueles que estejam sob sua responsabilidade, essa tarefa é do Estado e, por consequencia, será financiada e mantida por todos, por meio de um sistema único de saúde (SUS) com atribuições sobredivinas, como se lê do disposto no art. 200. É bem verdade que no art. 199 está enunciado que a assistência à saúde é livre à iniciativa privada, com uma série de condicionamentos, sendo, em minha avaliação, a mais estranha aquela que proíbe a participação de empresas ou de capitais estrangeiros na assistência à saúde, salvo nos casos previstos em lei. A saúde dos brasileiros está protegida da sanha capitalista e imperalista internacional. Talvez por isso seja tão boa e tão barata (para não dizer o contrário, sem nenhuma fina ironia).
Os arts. 201 e 202 versam sobre a previdência social. Esses preceitos já foram objeto de modificações pelas Emendas Constitucionais ns. 20/1998 e 47/2005. Cuidaremos das redações vigentes, salvo se houver razão para recordar as originárias. No art. 201 está disposto que a previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. E, nesse preceito, a previdência atenderá não apenas à aposentadoria, mas aos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada, a proteção à maternidade e à gestante, a proteção ao desempregado involuntário, a concessão de salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda e a pensão por morte do segurado. Ou seja, assim como seguridade não é só previdência, previdência não é só aposentadoria. De sorte que aquele que contribui para a seguridade ou para a previdência não contribui apenas para a aposentadoria. Contribui para a seguridade de todos e ou para a previdência de todos, e não apenas para a sua própria aposentadoria ou previdência.
Outro preceito relevante é a regra geral de aposentadoria para o regime geral da previdência, que exige 35 anos de contribuição, se for homem, e 30 anos, se for mulher, e a idade mínima de 65 anos, se homem, e de 60 anos, se mulher, reduzindo-se em até 5 anos para os trabalhadores rurais ou para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar. Na hipótese de professor, a contribuição será de 30 anos, se homem, e de 25 anos, se mulher. Além dessas regras gerais, o texto reconhece a necessidade de tratamentos diferenciados para os casos de atividades exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física e quando se tratar de segurados portadores de deficiência, nos termos da lei complementar.
Sem embargo da respeitabilidade que devotamos às mulheres e aos professores, em nossa avaliação o tratamento diferenciado somente deveria ser para aquelas atividades que efetivamente coloquem em risco a saúde ou a integridade física dos segurados, independetemente do sexo ou da atividade a priori. Assim, não há justo e convincente motivo para que as mulheres e os professores tenham tratamento diferenciado. Aposentadoria decorrente da previdência social não serve para corrigir aspectos socioculturais ou remuneratórios do presente (ou do passado).
No texto constitucional, há regramento para os sistemas próprios (servidores e militares) e para os complementares, estes de caráter facultativo. Quanto aos servidores civis, o regime previdenciário está disciplinado no art. 40. O regime previdenciário dos militares estaduais está prescrito no art. 42. E o regime dos militares das Forças Armadas encontra-se no art. 142, inciso X. Todos esses preceitos já foram objeto de emendas constitucionais (ns. 3/1993, 18/1998, 19/1998, 20/1998, 41/2003, 47/2005 e 88/2015).
A redação originária da Constituição Federal é demasiadamente generosa com os servidores. Eis o que preceituava:
Art. 40. O servidor será aposentado:
I – por invalidez permanente, sendo os proventos integrais quando decorrentes de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei, e proporcionais nos demais casos;
II – compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de serviço;
III – voluntariamente:
a) aos trinta e cinco anos de serviço, se homem, e aos trinta, se mulher, com proventos integrais;
b) aos trinta anos de efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e vinte e cinco, se professora, com proventos integrais;
c) aos trinta anos de serviço, se homem, e aos vinte e cinco, se mulher, com proventos proporcionais; e
d) aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de serviço.
§ 1º Lei complementar poderá estabelecer exceções ao disposto no inciso III, “a” e “c”, no caso de exercício de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas.
§ 2º A lei disporá sobre a aposentadoria em cargos ou empregos temporários.
§ 3º O tempo de serviço público federal, estadual ou municipal será computado integralmente para os efeitos de aposentadoria e de disponibilidade.
§ 4º Os proventos da aposentadoria serão revistos, na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos inativos quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrente da transformação ou reclassificação dos cargo ou função em que se deus a aposentadoria, na forma da lei.
§ 5º O benefício da pensão por morte corresponderá à totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor falecido, até o limite estabelecido em lei, observado o disposto no parágrafo anterior.
Por ocasião das mencionadas emendas constitucionais, houve modificação normativa desse art. 40, itens, que passou a ter a seguinte enunciação:
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos §§ 3º e 17:
I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei;
II - compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, aos 70 (setenta) anos de idade, ou aos 75 (setenta e cinco) anos de idade, na forma de lei complementar;
III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições:
a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher;
b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição.
§ 2º - Os proventos de aposentadoria e as pensões, por ocasião de sua concessão, não poderão exceder a remuneração do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão.
§ 3º Para o cálculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência de que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei.
§ 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores:
I - portadores de deficiência;
II - que exerçam atividades de risco;
III - cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.
§ 5º - Os requisitos de idade e de tempo de contribuição serão reduzidos em cinco anos, em relação ao disposto no § 1º, III, "a", para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio.
§ 6º - Ressalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumuláveis na forma desta Constituição, é vedada a percepção de mais de uma aposentadoria à conta do regime de previdência previsto neste artigo.
§ 7º Lei disporá sobre a concessão do benefício de pensão por morte, que será igual:
I - ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este limite, caso aposentado à data do óbito; ou
II - ao valor da totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se deu o falecimento, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este limite, caso em atividade na data do óbito.
§ 8º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei.
§ 9º - O tempo de contribuição federal, estadual ou municipal será contado para efeito de aposentadoria e o tempo de serviço correspondente para efeito de disponibilidade.
§ 10 - A lei não poderá estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contribuição fictício.
§ 11 - Aplica-se o limite fixado no art. 37, XI, à soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos públicos, bem como de outras atividades sujeitas a contribuição para o regime geral de previdência social, e ao montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo.
§ 12 - Além do disposto neste artigo, o regime de previdência dos servidores públicos titulares de cargo efetivo observará, no que couber, os requisitos e critérios fixados para o regime geral de previdência social.
§ 13 - Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração bem como de outro cargo temporário ou de emprego público, aplica-se o regime geral de previdência social.
§ 14 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201.
§ 15. O regime de previdência complementar de que trata o § 14 será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus parágrafos, no que couber, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida.
§ 16 - Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de instituição do correspondente regime de previdência complementar.
§ 17. Todos os valores de remuneração considerados para o cálculo do benefício previsto no § 3° serão devidamente atualizados, na forma da lei.
§ 18. Incidirá contribuição sobre os proventos de aposentadorias e pensões concedidas pelo regime de que trata este artigo que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, com percentual igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos.
§ 19. O servidor de que trata este artigo que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas no § 1º, III, a, e que opte por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no § 1º, II.
§ 20. Fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, § 3º, X.
§ 21. A contribuição prevista no § 18 deste artigo incidirá apenas sobre as parcelas de proventos de aposentadoria e de pensão que superem o dobro do limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201 desta Constituição, quando o beneficiário, na forma da lei, for portador de doença incapacitante.
Quanto aos militares, dos Estados e da União (Forças Armadas), na redação originária do art. 42, no ponto que interessa, estava disposto:
§ 9º A lei disporá sobre os limites de idade, a estabilidade e outras condições de transferência do servidor militar para a inatividade.
§ 10 Aplica-se aos servidores a que se refere este artigo, e a seus pensionistas, o disposto no art. 40, §§ 4º e 5º (dispositivos da redação originária)
Posteriormente, houve alteração desses preceitos constitucionais, que passou a ter seguinte e vigente redação:
Art. 42 Os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
§ 1º Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, além do que vier a ser fixado em lei, as disposições do art. 14, § 8º; do art. 40, § 9º; e do art. 142, §§ 2º e 3º, cabendo a lei estadual específica dispor sobre as matérias do art. 142, § 3º, inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas pelos respectivos governadores.
§ 2º Aos pensionistas dos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios aplica-se o que for fixado em lei específica do respectivo ente estatal.
É de ver que não há mais menção aos militares das Forças Armadas, que tem a sua regulação no art. 142. Nesse artigo a EC 18/1998 incluiu o inciso IX com a seguinte redação: “aplica-se aos militares e a seus pensionistas o disposto no art. 40, §§ 4º, 5º e 6º”. Posteriormente, adveio a EC 20/1998, que excluiu os §§ 4º, 5º e 6º e incluiu os §§ 7º e 8º. Por fim, adveio a EC 41/2003 que revogou esse inciso IX do art. 142. Em vigor está o inciso X com a seguint redação: “a lei disporá sobre o ingresso nas Forças Armadas, os limites de idade, a estabilidade e outras condições de transferência do militar para a inatividade, os direitos, os deveres, a remuneração, as prerrogativas e outras situações especiais dos militares, consideradas as peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por força de compromissos internacionais e de guerra”.
Quando comparamos os preceitos normativos originários com os derivados (e vigentes) percebemos algumas relevantes alterações, mormente no tocante ao tempo mínimo de idade e de contribuição para a aposentadoria voluntária. Também a submissão dos servidores ao teto do regime geral da previdência, e não mais à remuneração da ativa. E, também, a cobrança de contribuição sobre os proventos e pensões. Recorde-se que os servidores federais somente passaram a contribuir para a previdência somente a partir do ano de 1991, com a edição da Medida Provisória n. 282, de 14 de dezembro de 1990. A EC 43/2001 autorizou a instituição de previdência pública complementar, que restou concretizada somente no ano de 2012, por meio da Lei n. 12.618.
Em linhas gerais, é o vigente regime jurídico previdenciário para os segurados em geral, para os servidores civis, e para os militares dos Estados (Polícias Militares e Corpos de Bombeiros) e da União (Forças Armadas). Como será adiante explicado, mesmo com essas mudanças o regime da seguridade social permaneceu insustentável financeiramente e continua jurídica e moralmente injusto, porquanto draga uma enorme quantidade de recursos (dinheiro) que seriam mais rentáveis se aplicado de modo mais efeciente em setores produtivos. Antes, contudo, visitaremos a terceira perna da seguridade social: a assistência social.
Nos arts. 203 e 204 estão os preceitos constitucionais da bondade normativa e das boas intenções, que revelam uma inquestionável opção ética do constituinte brasileiro, sobretudo o disposto no art. 203, que tem a seguinte redação:
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
Esse comando visa alcançar aqueles que nada tem e nada possuem. Com esses direitos estatizados há um esvaziamento da sociedade civil, organizada ou difusa, porquanto tradicionalmente a preocupação com a situação social do outro tinha um forte conteúdo e apelo moral, e motivava a sociedade organizada, por meio das Igrejas, entidades beneficentes ou filantrópicas, a não deixarem o próximo desamparado.
Com essa usurpação estatal, a sociedade, vez mais, se torna subsidiária do Estado, e em vez de ser a protagonista nas ações sociais de benemerência se vê como coadjuvante do Estado. Qual a consequencia imediata desse tipo de ação política e social estatal? A ausência de comprometimento e de empatia social. O tecido social se esgarça, visto que tudo passa a ser responsabilidade do Estado, de sorte que a sociedade (o conjunto de indivíduos) não se sente co-responsável pelos outros semelhantes desafortunados. Com o pagamento de tributos, o indivíduo se vê exonerado de atuar socialmente. O Estado social amesquinhou a empatia social entre os indivíduos. Induvidosamente há boas intenções, mas esse preceito torna os desafortunados presas fáceis ao Estado e fortalece ainda mais o poder estatal em face da sociedade. Quanto mais forte for o Estado, mais fraca será a sociedade civil.
Tenha-se que esse preceito dispõe que a assistência será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade, e no art. 204 está prescrito que as ações da assistência social serão realizadas com os recursos do orçamento da seguridade. Assim, os recursos da seguridade social, cujas fontes de financiamento estão disciplinadas no art. 195, servirão para atender à saúde, à previdência e à assistência.
Reitera-se, ao pagarem os tributos os indivíduos e as empresas se julgam exonerados e irresponsáveis por essas três questões acima aludidas, dentre os outros direitos sociais estatizados, como sucede com educação, cultura, segurança e tantos outros prometidos no texto da Constituição, que são vistos como obrigações estatais e como tal devem ser financiados por meio dos tributos que pantagruelicamente o Estado cobra e arrecada. Essa é uma outra consequencia de um Estado total: a voracidade fiscal para cumprir com as obrigações de solucionar todos os problemas humanos, como sucede com a República brasileira. E essa voracidade fiscal tem subtraído recursos da sociedade para fazer face às despesas estatais, mormente com a seguridade social, e de modo mais específico com a previdência.
De efeito, a sociedade brasileira, em 1988, por meio do poder constituinte originário, fez uma opção preferencial pelo intervencionismo estatal social, robustecendo o poder público institucionalizado e esvaziando o poder social organizado ou difuso. Essa opção, ao meu sentir errada, tem consequencias sociais, culturais, políticas e financeiras. As proposições legislativas visam enfrentar algumas delas, sobretudo as de caráter financeiro. Sobre elas passaremos a analisar brevemente.
