Aplicabilidade do Código Florestal em zona urbana:

RESUMO: O objetivo deste estudo é analisar a aplicabilidade do Código Florestal em face de legislações municipais no que diz respeito ao estabelecimento das áreas de preservação permanente em zona urbana, tendo em vista que diversos Municípios têm ignorado ou aplicado legislações divergentes em relação a esse assunto. O tema será estudado de acordo com o critério de repartição de competências legislativas da Constituição Federal e com os princípios e diretrizes do Direito Ambiental.

PALAVRAS-CHAVE: Código Florestal; Área de Preservação Permanente; Zona Urbana.

1. INTRODUÇÃO

            Com o intuito de garantir o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, que está previsto no caput do art. 225 da Constituição Federal, o inciso III do § 1º do referido dispositivo dispõe que cabe ao Poder Público "definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção".

            É nesse contexto que o inciso II do art. 1º do Código Florestal, ou Lei nº 4.771/65, estabeleceu o conceito de área de preservação permanente, que é a "área protegida nos termos dos arts. 2º e 3º desta Lei, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem estar das populações humanas".

            Desde a sua edição, o Código Florestal não tem sido devidamente aplicado no que diz respeito às áreas de preservação permanente, o que em um primeiro momento é explicado pela falta de consciência acerca da problemática ambiental.

            Contudo, com a redistribuição das competências legislativas em matéria de meio ambiente feita pela Constituição Federal de 1988 o problema em relação às áreas de preservação permanente pareceu aumentar porque os outros entes federativos, e em especial os Municípios, passaram a querer regulamentar o assunto de uma forma diferente ou até contrária ao que dispõe o Código Florestal.

            Sendo assim, o objetivo deste estudo é analisar a aplicabilidade do Código Florestal em face de legislações municipais no que diz respeito ao estabelecimento das áreas de preservação permanente.

            Um dos argumentos usados pelos Municípios para justificar a não aplicação do Código Florestal na área urbana é que, por se tratar de uma legislação referente à flora e às florestas, não haveria razão para utilizá-la nos perímetros urbanos.

            O impasse entre esses dois tipos de legislação tem acontecido em todo o País, colocando mais uma vez em lados opostos ambientalistas e empresários da construção civil.

            Em vista da importância do meio ambiente, especialmente nas grandes cidades onde a qualidade de vida a cada dia piora, urge que o Poder Judiciário adote em definitivo a posição mais justa e melhor para a sociedade, pondo fim à discussão.

2. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

            O Código Florestal proibiu a supressão de florestas e as demais formas de vegetação e a limitou a exploração econômica nos lugares referidos pelo art. 2º como área de preservação permanente.

            De acordo com Paulo Affonso Leme Machado ^[01], o dispositivo em comento pode ser dividido em dois grupos: o primeiro tem por objetivo proteger os recursos hídricos, estando contido nas alíneas a, b e c, e o objetivo do segundo é proteger o solo, conforme as alíneas d, e, f, g e h:

            Sendo assim, faz-se necessário deslindar o conceito, a razão e a finalidade da área de preservação permanente, posto que é sobre isso que versa o presente trabalho.

            Consiste a área de preservação permanente em localizações definidas pelo Código Florestal onde são proibidas as alterações antrópicas, ou seja, as interferências do homem sobre o meio ambiente, a exemplo de um desmatamento ou de uma construção.

            Qualquer modificação causada pelo homem nessas áreas, alterando ou suprimindo a cobertura vegetal, configura crime, tendo em vista que os crimes contra as florestas e demais formas de vegetação estão tipificados nos arts. 38 à 53 da Lei n° 9.605/98, também chamada de Lei dos Crimes Ambientais.

            O direito de propriedade encontra limitação na obrigatoriedade de atender a função social, visto que o interesse da coletividade se sobrepõe ao de seus membros ^[02].

            Obviamente, o interesse da coletividade tem sempre o objetivo de proteger o meio ambiente e de manter ou melhorar a qualidade de vida.

            O direito de gozo e usufruto é afetado em parte, pois nessas áreas é possível somente praticar atividades de laser e comer os frutos de árvores.

            São dois os tipos de área de preservação permanente: as legais, que são as áreas taxativamente previstas pelo art. 2º do Código Florestal, e as administrativas, que são as áreas criadas por ato do Poder Público municipal, estadual ou federal quando houver necessidade, e que encontram guarida para a sua criação no art. 3º dessa lei ^[03].

            Estas são criadas a critério da Administração Pública e podem por ser suprimidas total ou parcialmente em caso de "utilidade pública ou relevante interesse social" (art. 4º do Código Florestal), ao passo que aquelas existem ex vi legis e têm existência imperativa, devendo sua supressão ou alteração ocorrer por força de lei ^[04].

            Tendo em vista o objeto deste estudo, que são as áreas automaticamente de preservação permanente, somente terá relevância o art. 2º, especificamente em suas alíneas a, b e c.

            Ao criar o conceito de área de preservação permanente o legislador quis resguardar diretamente a flora, a fauna, os recursos hídricos e os valores estéticos, de maneira a garantir o equilíbrio do meio ambiente e a conseqüente manutenção da vida humana e da qualidade de vida do homem em sociedade, deixando determinadas áreas a salvo do desenvolvimento econômico e da degradação, posto que as florestas e demais formas de vegetação guardam íntima relação com os elementos naturais citados.

            Tais valores justificam à exaustão o ônus social que recai sobre o direito de propriedade, já que a soma de um certo número de degradações ambientais pode colocar em cheque o futuro do ser humano e do planeta inteiro pelo fato de as ações contra a natureza terem os seus efeitos multiplicados ao invés de somados de maneira que o dano ambiental é sumamente perigoso ^[05].

3. ANÁLISE TELEOLÓGICA DO ART. 2º DO CÓDIGO FLORESTAL

            A expressão "as florestas e demais formas de vegetação natural" utilizada pelo legislador no dispositivo em questão, além da própria denominação de Código Florestal, abriu margem a uma longa discussão doutrinária.

            Toshio Mukai ^[06] denuncia que a interpretação literal do adjetivo "florestal" serve de argumento aos que defendem a aplicabilidade do Código Florestal somente para as áreas cobertas por florestas e demais tipos de vegetação independentemente de ser zona rural ou urbana.

            De todo modo, deve-se entender floresta como uma área de cobertura florestal com espécies predominantemente nativas cujo objetivo é o uso múltiplo e sustentável dos recursos florestais e da pesquisa científica ^[07].

            Contudo, existe um entendimento diferente, que destaca os recursos hídricos como o principal bem resguardado no dispositivo em questão, implicando na proteção desse tipo de área de preservação permanente ainda que não haja qualquer tipo de vegetação, inclusive porque a Administração Pública tem a obrigação de reflorestar ou de arborizar as áreas de preservação permanente elencadas pelo art. 2° do Código Florestal ^[08].

            Sendo enorme a possibilidade assoreamento, enchente, desabamento, poluição e outros tipos de degradação ambiental caso as alterações antrópicas sejam feitas à margem de rios e de outros reservatórios de água, no topo de morros, montes, montanhas e serras, nas encostas, nas restingas, nas bordas dos tabuleiros ou chapadas e em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, não se pode admitir que uma interpretação restritiva coloque em risco a vida e a qualidade de vida da população ^[09].

            É sabido que a supressão de uma floresta ou de um outro tipo de vegetação refletirá de imediato em outros elementos da cadeia natural, a exemplo da fauna, do solo e da água, além de afetar os indissociáveis aspectos lúdicos, históricos, estéticos, científicos e culturais.

            Sendo o meio ambiente a matéria onde as ciências naturais, exatas e humanas se encontram, interpretações restritivas não podem ser acolhidas sem investigação mais aprofundada, já que até ramos da ciência, como a física moderna, comprovam que o universo é uma teia de relações onde todas as partes estão interligadas ^[10].

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            De qualquer forma, com a publicação da Medida Provisória de nº 2.166-67/01, que acrescentou o inciso II do § 2º ao art. 1º do Código Florestal, consagrou-se o entendimento de que a área de preservação permanente independe da existência de vegetação, passando o Código Florestal a prever expressamente a proteção legal no caso dos arts. 2° e 3° a despeito de a área ser coberta ou não por vegetação.

            Portanto, a finalidade mais direta das alíneas a, b e c do art. 2° do Código Florestal é proteger a mata ciliar através da classificação das margens dos rios e de outros reservatórios de água de maneira que os recursos hídricos são por conseqüência protegidos, ao passo que nas alíneas d, f, g e h o objetivo mais imediato é proteger o fluxo gênico da fauna e da flora, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade.

4. CONFLITO DE COMPETÊNCIA COM O CÓDIGO FLORESTAL

            É sabido que o art. 2º do Código Florestal, delimitaram uma area non edificandi de forma que essas áreas de proteção permanente não podem sofrer nenhum tipo de alteração antrópica.

            Apesar disso, determinados Municípios têm editado legislações ambientais estabelecendo uma area non edificandi menor ou menos restritiva que a do Código Florestal, o que gera inúmeras controvérsias.

            Na prática, não há consenso sobre se a competência para legislar sobre área de preservação permanente em perímetro urbano pertence aos Municípios ou à União.

            Com a Constituição Federal de 1988 os Municípios passaram a ter competência expressa para legislar sobre o meio ambiente, e também passaram a compartilhar com a União, os Estados e o Distrito Federal da competência para proteger o meio ambiente.

            Essa evolução fez com que determinados Municípios, a exemplo de Joinville, no Estado de Santa Catarina, e Vitória, no Estado do Espírito Santo, editassem de logo seus Códigos Municipais do Meio Ambiente.

            Essas e outras inovações constitucionais, como a da política de desenvolvimento urbano, que passou a ser também de competência dos Municípios, certamente reforçaram o impasse que já havia sobre a aplicabilidade ou não dos limites estabelecidos para as áreas de preservação permanente estabelecidos pelo Código Florestal.

            Um exemplo emblemático desse conflito de legislações é o caso do Recife, no Estado de Pernambuco, onde o Município editou a Lei nº 16.176/96, ou Lei Municipal de Uso e Ocupação do Solo do Município do Recife, e a Lei nº 16.286/97, ou Lei de Parcelamento do Solo do Município do Recife, que estabeleceram, respectivamente, uma dimensão menor para a área de preservação permanente do que aquela prescrita pelo art. 2° do Código Florestal:

            No Recife, o Ministério Público Estadual e o Ministério Público Federal fizeram uma recomendação em conjunto para que o Poder Público municipal aplicasse os limites estabelecidos pelo Código Florestal.

            Em agosto de 2002, a Prefeitura do Recife suspendeu as licenças de construção de edifícios que invadissem a citada margem e criou um grupo interdisciplinar com o objetivo estudar o assunto para posteriormente tomar uma posição definitiva.

            Em Municípios como Curitiba, no Estado do Paraná, dúvida semelhante tem ocorrido e as divergências continuam sendo suscitadas.

            Entretanto, uma leitura acurada do Texto Constitucional certamente permite o esclarecimento do impasse, visto que só este pode atribuir ao ente federativo a competência para estabelecer a area non edificandi à margem de rios e outros reservatórios de água dentro da municipalidade.

5. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EM MATÉRIA AMBIENTAL

            A Constituição Federal dispõe basicamente sobre dois tipos de competência: a competência administrativa e a competência legislativa.

            A primeira cabe ao Poder Executivo e diz respeito à faculdade para atuar com base no poder de polícia, ao passo que a segunda cabe ao Poder Legislativo e diz respeito à faculdade para legislar a respeito dos temas de interesse da coletividade.

            Nesse sentido, a competência administrativa é a atribuição que o Poder Executivo tem de proteger o meio ambiente, enquanto a competência legislativa é a atribuição que o Poder Legislativo tem para legislar a respeito de temas ligados ao meio ambiente ^[11].

            A competência legislativa se subdivide em remanescente, exclusiva, privativa, concorrente, suplementar e reservada.

            A competência remanescente diz respeito aos Estados e é aquela que permite a atividade legislativa em relação às matérias não vedadas implícita ou expressamente, estando prevista no § 1º do art. 25 da Constituição Federal.

            A competência exclusiva diz respeito aos Estados e aos Municípios e é aquela reservada unicamente a uma entidade, sem a possibilidade de delegação, estando prevista no § 2º do art. 25 e no inciso I do art. 30 da Constituição Federal.

            A competência privativa diz respeito à União e é aquela que, embora seja própria de uma entidade, pode ser delegada ou suplementada desde que respeitados os requisitos legais, sendo prevista no art. 22 da Constituição Federal.

            A competência concorrente é aquela reservada à União, aos Estados e ao Distrito Federal, cabendo à União a primazia de legislar sobre normas gerais, estando prevista no art. 24 da Constituição Federal.

            A competência suplementar é aquela que atribui aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a faculdade de complementar os princípios e normas gerais ou de suprir a omissão destes, sendo prevista nos §§ 2º e 3º do art. 24 e no inciso II do art. 30 da Constituição Federal.

            Tércio Ferraz ^[12] adverte que a competência suplementar é para a edição de legislação decorrente e não de legislação concorrente, e por ser uma legislação de regulamentação seria inconstitucional qualquer concorrência entre a legislação dos Estados e do Distrito Federal e as normas gerais da União. Trata-se de um tipo de competência que deve ser exercido em concordância com as normas gerais da União e não na ausência delas.

            Finalmente, a competência reservada é aquela que atribui ao Distrito Federal a competência reservada aos Estados e aos Municípios, excetuada a competência para a organização judiciária, sendo prevista no § 1º do art. 32 da Constituição Federal.

            Na prática, o que predomina em relação à competência legislativa em matéria ambiental é a competência concorrente entre a União e os Estados e o Distrito Federal, cabendo à União a competência para legislar sobre normas gerais, e aos Estados e ao Distrito Federal a competência para suplementar as normas gerais editadas pela União.

            No caso de vácuo legislativo por parte da União, os Estados e o Distrito Federal podem editar as normas gerais.

            Os Municípios podem legislar sobre os temas ambientais de interesse predominantemente local, desde que respeitando as normas gerais que tiverem sido editadas pela União ou pelo Estado.

            Sendo assim, a competência concorrente entre União e Estados e Distrito Federal merece ser observada com mais atenção, devendo ser discutida em um primeiro momento a questão da competência da União para editar normas gerais e em um segundo momento a questão da competência suplementar dos Estados e do Distrito Federal.

            Em tese, as normas gerais são aquelas diretrizes essenciais que deverão ser suplementadas ou especificadas pela legislação estadual ou distrital, e, caso desçam a detalhes, elas deverão ser consideradas inconstitucionais por invadirem a competência dos Estados e do Distrito Federal ^[13].

            Contudo, a expressão "normas gerais" utilizada pelo § 1º do art. 24 da Constituição Federal é um conceito jurídico indeterminado, e a doutrina e a jurisprudência têm encontrado certa dificuldade no preenchimento de seu conteúdo.

            Luís Pinto Ferreira ^[14] pondera que, em vista da dificuldade na delimitação do conceito de normas gerais, têm ocorrido sérios conflitos entre a legislação federal e a legislação estadual e distrital.

            Na verdade, as normas gerais devem ser compreendidas como aquelas que dizem respeito a interesses gerais, independentemente da especificidade a que podem chegar.

            Poucos interesses podem ser tão gerais quanto o meio ambiente ecologicamente equilibrado, tendo em vista o caráter difuso desse direito e a sua indispensabilidade à manutenção da vida e da qualidade de vida.

            No entendimento de Álvaro Luiz Valery Mirra ^[15], norma geral é aquela vinculada ao interesse geral e cuja regulamentação seja necessária em face de uma determinada região ou em face de todo o território nacional.

            Esse mesmo autor argumenta que tendo em vista a relação de interdependência entre os inúmeros elementos que compõem o meio ambiente, em virtude da qual uma ruptura localizada de um determinado sistema ambiental pode levar à desorganização de outros sistemas ambientais muito além dos limites territoriais do Município, Estado ou região onde se verificou a ocorrência inicial, e é por conta disso que é preciso ter um cuidado especial em relação às questões ambientais.

            O que se observa com freqüência é que o interesse geral na proteção do meio ambiente recomenda a previsão de normas específicas e bastante detalhadas, destinadas a regulamentar certos assuntos em âmbito nacional, de maneira que nas matérias de interesse coletivo a expressão normas gerais adquire um sentido diferenciado.

            É nesse sentido a opinião de Leonardo Greco:

            Paulo Affonso Leme Machado ^[17] entende não ser necessário que a norma geral abarque todo o território brasileiro, podendo abranger apenas um único ecossistema, uma única bacia hidrográfica ou uma única espécie animal ou vegetal.

            Esse autor também afirma que a União deve inserir nas normas gerais os tratados e convenções internacionais ratificados, como também guardar fidelidade à Constituição.

            Vladimir Passos de Freitas ^[18] defende que a norma geral não precisa se dirigir a todo o território nacional e sim a apenas uma parcela significativa dele, embora seja necessário que a norma geral regule de forma ampla a matéria.

            Esse mesmo autor cita a hipótese de uma norma de proteção da região amazônica, que não poderia ser considerada norma geral porque abarca somente uma determinada parte do país, mas que deverá sê-lo porque a selva amazônica tem uma importância especial para o povo brasileiro, seja do ponto de vista cultural, econômico ou de segurança.

            Outro exemplo dado por esse autor é o de uma resolução editada pelo IBAMA sobre a pesca nos Estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul, que poderia ser considerado uma norma geral tendo em vista que a preservação da fauna ictiológica foi objeto de adesão do Brasil à Convenção realizada em Genebra, e que os resultados da pesca em um Estado podem se fazer refletir nos demais, devendo por isso a União legislar a respeito.

            O próprio § 4º do art. 225 da Constituição Federal corrobora esse entendimento, ao dispor especificamente sobre a proteção de biomas como a Floresta Amazônica Brasileira, a Serra do Mar, a Mata Atlântica, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira.

            Tendo em vista a razão de ser da legislação ambiental, que é assegurar a defesa do meio ambiente, permite-se em matéria ambiental que a União legisle pormenorizadamente sobre determinado assunto como se estivesse tratando de uma norma geral, desde que se esteja buscando resguardar o interesse geral ^[19].

            Essa é uma forma direta de se tentar evitar que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios facilitem a devastação ao legislarem sobre o meio ambiente de uma forma mais branda, o que encontra fundamentação no princípio da prevenção e da precaução.

            Dentro de uma interpretação teleológica da Ciência Jurídica, e em especial do Direito Ambiental, o objetivo maior de proteção à vida e à qualidade de vida estará melhor resguardado se a legislação ambiental for mais restritiva, tendo em vista que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito fundamental.

            Ao ressaltar o interesse coletivo independentemente do grau de especificidade de uma norma ambiental, o legislador federal diferencia norma geral de norma genérica com o objetivo de impedir que a legislação ambiental possa permitir ou legitimar uma degradação.

            Álvaro Luiz Valery Mirra ^[20] afirma que a proteção ao meio ambiente recomenda a elaboração de normas específicas e detalhadas, destinadas a regulamentar o assunto em âmbito nacional.

            Nas hipóteses em que as noções de norma geral e especial não sejam claras o suficiente para a solução de conflitos envolvendo a aplicação de normas da União e dos Estados, tem-se sustentado que deva prevalecer, no caso concreto, a norma que melhor garanta a efetividade do direito fundamental tutelado, dando-se preferência àquela mais restritiva sob a ótica da preservação da qualidade ambiental.

            Nesse sentido, esclarece Paulo José de Farias Leite:

            Esse foi o entendimento do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná quando se pronunciou sobre a matéria no Acórdão nº 15.278–3 proferido pela Terceira Câmara Cível, que julgou o Agravo de Instrumento de nº 65.302-7 com relação à aplicabilidade do art. 2º da Lei nº 4.771/65, conhecida como Código Florestal, que delimita com muito detalhamento e precisão o estabelecimento de áreas de preservação permanente nos perímetros rurais e urbanos:

            Com relação à competência legislativa concorrente em matéria ambiental, é importante dizer que as normas gerais editadas pela União devem ser complementadas pelos Estados e pelo Distrito Federal, restando aos Municípios a competência para legislar sobre assuntos de interesse predominantemente local, de modo a se adequar à legislação federal e à legislação estadual.

            Na prática, o Estado e o Distrito Federal não podem contrariar as normas gerais editadas pela União, da mesma forma que os Municípios devem se coadunar às normas gerais editadas pela União e pelos Estados no caso de omissão federal.

            Toshio Mukai ^[23] destaca que em matéria ambiental a legislação municipal e a estadual não podem ir de encontro à lei federal, visto que a legislação municipal terá que observar as normas gerais válidas da União e dos Estados, e os Estados e o Distrito Federal terão de observar necessariamente as normas gerais editadas pela União.

            Nesse sentido, o dispositivo da Constituição de Santa Catarina que dispensava o estudo prévio de impacto ambiental no caso de áreas de florestamento ou reflorestamento para fins empresariais foi invalidade pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.086-SC:

            Os Estados e o Distrito Federal podem editar normas gerais em matéria ambiental se a lei federal for omissa, podendo ocorrer o mesmo com os Municípios se inexistir norma geral federal ou estadual sobre o mesmo tema, assim como prevêem os incisos I, VI e VII do art. 24 e I e II do art. 30 da Constituição Federal.

            Como a norma geral em matéria ambiental pode ser bastante detalhada e precisa, a exemplo dos arts. 2º e 16 do Código Florestal, nesses casos é possível que a edição de normas suplementares seja desnecessária.

            Com efeito, não tem sentido suplementar uma norma geral que prescinde de suplementação.

            Por isso, Luís Carlos Silva de Moraes ^[24] pondera que por ser a generalidade a principal característica da norma jurídica, decorrendo daí a sua aplicabilidade a todos, somente se deverá aceitar a complementação da norma por uma legislação mais específica quando isso for realmente necessário para a proteção do bem jurídico em questão.

            Esse mesmo autor cita o exemplo da Lei nº 8.723/97, que estabelece os limites de emissão de poluição atmosférica:

            Em face disso, uma norma somente deve ser suplementada quando houver realmente necessidade de adaptar a regra geral às situações de fato, para que o bem jurídico em questão possa ser efetivamente protegido.

            No entanto, essa é uma necessidade muito comum em relação à legislação ambiental, visto que cada Estado e cada Município, para não dizer cada bioma e cada ecossistema, possuem uma realidade diferente e apresentam demandas específicas.

            A aplicação de uma mesma norma ambiental pode ocorrer de forma diferenciada a depender da região ou do lugar em questão.

            Um certo Estado ou um certo Município poderão sentir a necessidade de suplementar uma norma geral ambiental, ao passo que outro não, de acordo com as peculiaridades de cada ente federativo.

            Na verdade, mesmo dentro de um mesmo Estado, ou mesmo dentro de um Município, a norma geral pode ser aplicada de forma diferenciada, visto que esta poderá ser suplementada apenas em relação a uma determinada região ou localidade que, por já estar excessivamente degradada ou por abrigar sítios de relevante valor ambiental, requerem uma proteção especial.