A verdade sobre o orçamento secreto

I - INTRODUÇÃO

Segundo a definição da expressão Orçamento Secreto, conhecido também como Emenda do Relator RP9 é na prática uma sistemática legislativa brasileira, instituída no ano de 2019, mas começou a vigorar na transição entre 2020 e 2021, com o esteio de destinar verbas do orçamento público, direcionadas a projetos definidos pelos parlamentares sem suas identificações. Porquanto, caracterizando-se como secreto por parte da mídia, em face da carência de transparência no pertinente aos valores dos repasses e dos nomes dos parlamentares inseridos no orçamento secreto.

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II INSTITUIÇÃO DO ORÇAMENTO SECRETO

No que diz respeito a estimativa orçamentária o valor aprovado ficou em R$ 16 bilhões de reais nos anos de 2021 e 2022.

Quanto a imputação, na prática, pela inserção do orçamento secreto é, indiscutivelmente, de responsabilidade do presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (PP-AL).

Vale ressaltar que, diferentemente das emendas parlamentares não existe divisão iguais entre os congressistas, quanto a destinação do orçamento secreto, tampouco critérios criados para sua distribuição, entre as bancadas ou regiões do Brasil.

Essa modalidade de emenda parlamentar, como já mencionado, foi instituída no ano de 2019, mas passou a ter validade em 2020. Desse modo, a atribuição é dirigida a um parlamentar, atribuindo-lhe o status de relator-geral do orçamento da União, cuja escolha incumbem aos deputados federais ou senadores, que deverão receber as denominadas emendas de relator, diferentemente das emendas individuais, por não haver distribuição igualitária e transparência.

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III SUSPENSÃO DO ORÇAMENTO SECRETO PELO STF

No orçamento secreto do ano de 2021, houve a suspensão dos repasses por decisão da ministra, Rosa Weber, do STF. Contudo, os repasses foram retomados logo após a referida ministra voltar atrás de sua decisão, desde que fosse oferecida maior transparência ao orçamento secreto.

Mesmo com essa decisão judicial, o texto foi aprovado com bastante folga na Câmara dos Deputados, mantendo os repasses do orçamento secreto, mas em novembro de 2021, o referido orçamento passou a ser alvo de dificuldade no Senado Federal, em face do empate na votação entre os parlamentares. No entanto, em seguida, o senador Rogério Carvalho (PT-SE), votou a favor da proposta, contrariamente do orientado pela bancada petista, por não haver transparência sobre a identidade do parlamentar, após atendido em suas solicitações e destinação das verbas do orçamento secreto, em quase a metade do valor total no mês de dezembro de 2021, corroborado com o grande empenho do senador, Márcio Bittar (PSL-AC) então relator-geral do orçamento, de preservar os nomes dos parlamentares contemplados, por meio do artifício de nomear um usuário externo na documentação oficial.

Vale ressaltar que, a expressão usuário externo é o nome dado ao requerente de verbas para determinado município, cuja liberação é feita mediante o apadrinhamento de um parlamentar, cujo nome deve ser mantido em sigilo.

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IV VETO PRESIDENCIAL Nº 59 DE 2020

Na data de 17/03/2021, em sessão do Congresso Nacional, comandada pelo então presidente do Senado, Rodrigo Pacheco, foi votado o tema relativo ao Veto Presidencial nº 59, de 2020, constante de 20 trechos da parte principal da LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), dentre eles o orçamento secreto. Porquanto, por meio de um acordo entre os líderes partidários, os vetos foram derrubados.

Ademais, na época da sanção presidencial da LDO, o governo noticiou que os trechos vetados pelo Presidente Jair Bolsonaro, não afetariam os projetos estratégicos e que os pontos rejeitados criavam rigidez orçamentária e ameaçavam regras fiscais.

Quanto ao ano de 2021, o Presidente Jair Bolsonaro voltou a vetar o orçamento secreto, porém o Congresso Nacional derrubou o veto presidencial, embora seja sabido que no orçamento secreto não é possível perquirir sobre o destino dado ao dinheiro ou a identificação do parlamentar que solicitou ao governo.

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V EMENDAS DE RELATOR

No pertinente as emendas do orçamento secreto, também constam na lista 269 municípios assistidos por prefeitos do PDT, PSB (com 209 prefeituras) e o PT com 139 prefeituras.

Diante desse fato, a ministra Rosa Weber, na ocasião, determinou, ainda, que o Congresso Nacional revelasse os beneficiários das emendas do orçamento secreto. Contudo, os parlamentares Rodrigo Pacheco (PSD-MG) e Arthur Lira (PP-AL), presidentes do Senado e da Câmara Federal, respectivamente, apontaram não ser viável revelar os aludidos dados, oportunidade em que a consultoria do Senado Federal afirmou que o ato conjunto assinado pela cúpula do Congresso Nacional descumpre de forma ostensiva a decisão do STF, visando dar transparência às emendas de relator, tidas como orçamento secreto ou paralelo.

Vale ressaltar, que o Governo Federal nos anos de 2020 e 2021, já liberou a importância de R$ 10,8 bilhões de reais em emendas de relator.

Com relação aos municípios brasileiros, em torno de 3.960 com o percentual de 71%, no ano de 2020 receberam os repasses, via orçamento secreto, enquanto que em 2021, 84% dos municípios já receberam a verba relativa ao orçamento secreto.

Com referência à bancada mineira no Congresso Nacional fez a indicação de mais de R$ 1,3 bilhão de reais, mediante emendas de relator nos anos de 2020 e 2021, ou seja, via orçamento secreto. Contudo, é cediço que o valor é bem maior, haja vista que 7 deputados federais não informaram ao STF em torno de suas emendas, além de 2 outros senadores também deixaram de informar seus dados. Ademais, a maior parte das emendas da bancada mineira teve como destino os ministérios do Desenvolvimento Regional e da Saúde.

Porquanto, dentre os 56 parlamentares mineiros, ou seja, 53 deputados federais e 3 senadores, apenas 6 informaram ao STF que não utilizaram emendas do orçamento secreto.

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VI POLÍTICOS A FAVOR DO ORÇAMENTO SECRETO

Segundo registrado no Senado Federal, o parlamentar que propôs a determinação da impositividade das RP9 na LDO de 2023 foi o senador, Marcos do Val (Podemos-ES), conhecido como uma das peças no jogo travado no Legislativo, pelo controle de parte muito significativa do Orçamento da União.

Quando da instituição do processo das Emenda de Relator, deputados federais e senadores lideraram essa empreitada legislativa, contribuindo pesadamente na liberação das verbas públicas, conforme citados abaixo:

- Domingos Neto, deputado federal (PSD-CE), relator do Orçamento de 2020, considerado como o criador das RP9, por meio de sua proposta apresentada naquele ano. Porquanto, a partir do orçamento elaborado por Domingos Neto, o Congresso Nacional fortaleceu os mecanismos para o repasse de recursos aos demais congressistas. Na oportunidade, Domingos Neto, destinou o valor de R$ 110,3 milhões de reais ao município de Tauá (CE), com 59 mil habitantes, tendo como prefeita municipal a sua genitora, Patrícia Aguiar.

- Arthur Lira, presidente da Câmara do Deputados (PP-AL), ocupante na atualidade do terceiro cargo na linha sucessória da Presidência da República, porém, é um parlamentar vinculado ao chamado Centrão do Congresso Nacional. Porquanto, nessa condição, atuou com fiador das Emendas de Relator, além de ter sido contemplado pelo sistema recebendo o valor de R$ 276,8 milhões de reais, por meio das RP9 em 2021.

No entendimento de Arthur Lira, a sistemática das RP9 não é sigilosa, alegando que toda a tramitação dos recursos está disponível na internet. Por outro lado, o referido presidente da Câmara chegou a montar uma sala destinada às RP9, a fim de que os deputados e assessores apresentassem suas solicitações a funcionários responsáveis pelas demandas.

- Rodrigo Pacheco, presidente do Senado Federal (PSD-MG), também foi contemplado com os recursos das emendas de relator em 2021, quando lhe foi destinado R$ 180,4 milhões, optando em distribuir o montante as prefeituras de Minas Gerais, mas alegando que sua escolha obedeceu a critérios técnicos.

- Ciro Nogueira, ministro da Casa Civil, licenciado, e sua genitora Eliane Nogueira, Senadora, suplente, foram os segundos colocados no rol de parlamentares mais contemplados com a emendas de relator em 2021, no valor de R$ 399,2 milhões de reais. Ciro Nogueira é presidente nacional licenciado do PP e um defensor das RP9.

- Marcelo Castro, senador (MDB-PI) e relator-geral do Orçamento da União para o ano de 2023, é conhecido como um dos mais decisivos e responsáveis pelo processo atual. A sua presença nessa função incomodou aos apoiadores do Governo, inclusive poderá gerar modificação na sistemática das RP9, uma vez que, este declarou apoio ao candidato Lula da Silva.

Por outro lado, segundo Marcelo Castro, é fazer com que as emendas RP9 não seja mais uma decisão de exclusividade do relator do orçamento, mas uma responsabilidade repartida entre Marcelo e o presidente da Comissão Mista de Orçamento (CMO), cargo ocupado atualmente pelo deputado, Celso Sabino (União Brasil-PA).

- Celso Sabino, deputado federal (União Brasil-PA) e presidente da CMO, considerado um dos parlamentares mais envolvido na cata pela impositividade das RP9. Neste sentido, discutiu com vários congressistas e discursou em público em defesa da impositividade das RP9, afirmando que, Esses recursos indicados pelo Congresso Nacional têm salvado vidas, têm comprado medicamentos, têm construído postos de saúde, têm adquirido ambulâncias. Esses recursos, já há muito tempo, não são, como dizem, secretos. Contudo, esse seu apelo não chegou a surtir o efeito desejado, embora permaneça unido ao tema, em face da sua atuação junto a CMO.

- Hugo Leal, deputado federal (PSD-RJ), antecessor do senador Marcelo Castro no encargo de relator do Orçamento, proporcionando notoriedade e poder sobre grande parte da Câmara Federal. Bem recentemente, participando de audiência no Senado, Hugo Leal defendeu as RP9, afirmando que as emendas possibilitam a alocação de R$ 1,7 bilhão de reais na Saúde. No final do ano pretérito, Hugo Leal reservou a importância de R$ 16,5 milhões de reais, para as emendas de relator.

- Rogério Marinho, ex-ministro do Desenvolvimento Regional (PL-RN) e candidato eleito ao Senado Federal. Este permaneceu no cargo de ministro no período de fevereiro de 2020 a março de 2022, cujo período coincide com a criação das RP9, e foi sob a pasta do referido ministério ocorreu a maior parte das reivindicações dos congressistas foi conectada.

- Márcio Bittar, senador (União-AC), na condição de representante do povo acreano, destacou-se por ter sido o campeão em verbas recebidas em 2021, com o valor de R$ 460,2 milhões de reais. Bittar chegou a ser apontado para assumir a liderança do governo no Senado, quando Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE) deixou o cargo, tendo sido o 5º parlamentar mais bem contemplado em 2021, com o valor de R$ 143 milhões de reais.

- Davi Alcolumbre, senador (União-AP), no cargo de presidente do Senado Federal, já no final do ano de 2020, época em que o pagamento das emendas de relator começou a funcionar, oportunidade em que sob a sua gestão deu-se a ampliação da área de influência da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Paraíba (Codevasf), alcançando até o Estado do Amapá. Assim, através das emendas RP9, Alcolumbre fez a alocação de verbas públicas no valor de R$ 277 milhões de reais, somente do Ministério do Desenvolvimento Regional.

- Ottaci Nascimento (SD-RR) e Bosco Saraiva (SD-AM), deputados federais, ambos figuraram entre os contemplados iniciais das emendas RP9, onde ganharam destaque por terem destinado recursos, para a compra de tratores no município de Padre Bernardo (GO), local diferente dos estados que representam. Posteriormente, Ottaci Nascimento, segundo a reportagem, foi identificado como um dos frequentadores da suposta sala do orçamento secreto, localizado na Câmara dos Deputados.

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VII O PLN N. 5/2022 RETIRA AS EMENDAS DE RELATOR

Na data de 12/07/2022, o Congresso Nacional aprovou o Projeto de Lei (PLN n. 5/2022) das Diretrizes Orçamentárias (LDO), que estabelece as regras para a elaboração do Orçamento Geral da União do ano de 2023, oportunidade em que o relator, senador Marcos do Val (Podemos-ES), retirou do texto da LDO a execução obrigatória das Emendas de Relator RP9. Ressalte-se que no projeto há previsão do reajuste, contratações e restruturação de carreira destinadas aos Policiais Federais e do Distrito Federal. (Grifei).

Anteriormente, mais precisamente no dia 29/06/2022, o projeto da LDO fora aprovado pela Comissão Mista de Orçamento (CMO), embora, naquela ocasião, o relator Marcos do Val, havia previsto a condição impositiva das emendas de relator RP9, como forma de manter mais recursos federais para os Estados e Municípios, que somaram neste ano de 2022 o valor de R$ 16,5 bilhões de reais, podendo alcançar o valor de R$ 19 bilhões de reais em 2023.

No dia 11/07/2022, quando se realizava a sessão conjunta, a proposta da LDO sofreu grande resistência de alguns parlamentares. Na data seguinte, o relator Marcos do Val instituiu um adendo ao relatório original, para excluir o artigo 81-A, que previa a impositividade das Emendas RP9.

Diante dessa alteração, houve repercussão dentre os parlamentares. De acordo com o líder do governo no Congresso, o senador Eduardo Gomes (PL-TO), afirmou que o caráter impositivo ainda carece de regulamentação e de discussão mais aprofundada. Na posição contrária às emendas RP9, o senador Oriovisto Guimarães (Podemos-PR), manifestou-se avaliando que as emendas de relator comprometem a isonomia entre os parlamentares, afirmando que, A isonomia é tudo o que não acontece com as RP9. Não existe isonomia no orçamento secreto. O tratamento não é igual. Não criminalizo a política. Respeito quem quer levar verba para seu estado. Acho legítimo isso, mas falta isonomia. Todos nós temos isonomia no que diz respeito às emendas individuais e de bancada. Aí sim é transparente e temos regras.

É cediço que no texto da Lei de Diretrizes Orçamentárias há previsão para ampliar a transparência e o controle das emendas de relator. Nos termos do projeto, as indicações e a ordem de prioridade das despesas devem ser alvo de sugestões por parte do relator-geral, assim como do presidente da CMO. Ademais, de acordo com o PLN n. 5/2022, as indicações devem trazer o nome do parlamentar que requereu a despesa, mesmo que tenha sido apresentada por demanda de agentes públicos ou representantes da sociedade civil.

Nos termos do substitutivo do relator Marcos do Valor há dispositivos relativos ao aumento do controle político e social, em torno das transferências especiais. Neste modo, há previsão correspondente ao valor de R$ 3,3 bilhões de reais das emendas individuais em 2022, quando os recursos são encaminhados diretamente ao caixa do Estado ou da Prefeitura beneficiada, sem que haja finalidade definida, assim como sem necessitar que antes haja celebração de convênio ou mesmo apresentado um projeto.

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VIII CONTROLE CONSTITUCIONAL DA LDO

Por outro lado, é sabido que a Constituição Federal coíbe o Governo assumir dívidas para pagar salários, com aposentadorias e gastos para manter a máquina pública em funcionamento. Porquanto, as únicas despesas que podem ser acobertadas por operações de crédito são o pagamento de dívidas refinanciadas e de juros. Trata-se da norma denominada regra de ouro que, quando descumprida, o Presidente da República e demais gestores públicos são passíveis de serem enquadrados em crime de responsabilidade.

No pertinente as emendas impositivas, a nossa Carta Fundamental de 1988 admite que os parlamentares (deputados e senadores) apresentem emendas impositivas destinando recursos financeiros para a saúde. As emendas impositivas são conceituadas como um instrumento legislativo onde o senador, o deputado, a comissão ou a bancada estadual indicam seus projetos, ações e obras, obrigando o governo a executá-las.

É cediço que, nos termos da LDO, há obrigação do Governo Federal de pagar no ano de 2023, as denominadas emendas de relator, conhecidas como orçamento secreto, uma vez que a emenda de relator (RP9), já estava implantada no Congresso Nacional, resultando como impertinente o veto presidencial, já que nos dois anos seguidos de 2020 e 2021, o Congresso derrubou todos os vetos do Presidente da República.

Com relação a LDO de 2020, deu-se o primeiro veto do Presidente da República, Jair Bolsonaro, sob o nº 59/2020, pertinente ao orçamento secreto e a trechos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), contudo o Congresso Nacional, na data de 17/03/2021, em uma sessão remota, derrubou o veto presidencial.

Por outra monta, a própria Constituição Federal de 1988 prevê que, na hipótese de o veto presidencial ser rejeitado, assim mesmo o projeto é encaminhado ao Presidente da República para sua promulgação em 48 horas e, na omissão deste, a lei deverá ser promulgada pelo Presidente ou Vice-Presidente do Senado Federal, em idêntico prazo, nos termos do § 7º, do artigo 66, da CF/88, ou seja, a promulgação da lei não deverá ser promovida pelo Presidente da República. Daí, a motivação da permanência do orçamento secreto, em pleno vigor.

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IX PEDIDO DE SUSPENSÃO NO STF DAS EMENDAS RP9

Por conseguinte, parlamentares ingressaram no STF, com um mandado de segurança requerendo a suspensão do trecho da LDO, que obriga a execução das emendas de relator no ano de 2023, identificadas como RP9, estas são distribuídas pelo relator-geral do LDO, através das indicações produzidas pelos parlamentares. Aliás, como já mencionado em alhures, o Congresso não está obrigado a divulgar informações dos pedidos, razão pela qual, ficaram conhecidas como orçamento secreto.

O aludido remédio constitucional foi assinado pela famosa dupla de senadores Randolfe Rodrigues (Rede-AP) e Alessandro Vieira (PSDB-SE), além da deputada federal, Tabata Amaral (PSB-SP), por considerarem que a proposta é inconstitucional, ou seja, para tornar obrigatória a execução das emendas de relator, exige-se a aplicação de uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC), uma vez que a Carta Magna vigente prevê tão somente as emendas individuais e de bancada como impositivas.

Porquanto, o mandamus requer que o STF suspenda, liminarmente, o artigo do relatório que trata da imposição dessas emendas e solicita urgência no julgamento da ação, em face do prazo de votação da LDO, por meio do Congresso Nacional, marcado para o dia 17 de julho de 2022.

Em seguida, o Presidente da República, Jair Bolsonaro, sancionou a LDO do ano de 2023, com vetos, por meio da Lei nº 14.436, de 2022, publicada no DOU de 10/08/2022, cujo texto manteve os parâmetros econômicos, inclusive as questionadas emendas de relator, por falta de transparência, aprovados pelo Congresso Nacional.

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X - EMENDAS DO RELATOR - (INDICAÇÕES)

Senadores:

- Rodrigo Pacheco (PSD) V. Emenda = R$ 180,3 milhões.

- Carlos Viana (PL) V. Emenda = Não informado.

Deputados:

- Aelton Freitas (PP) V. Emenda = R$ 2 milhões.

- Alê Silva (Republicanos) V. Emenda = R$ 33 milhões.

- André Janones (Avante) V. da Emenda = R$1,5 milhões.

- Bilac Pinto (U. Brasil) V. Emenda = R$ 55,4 milhões.

- Charlles Evangelista (PP) V. Emenda = R$ 28,8 milhões.

- D. Marcelo M. Freitas (U. Brasil) V. Emenda = R$ 37,8 milhões.

- Diego Andrade (PSD) V. Emenda = R$ 38,4 milhões.

- Dimas Fabiano (PP) V. Emenda = R$ 31,6 milhões.

- Domingos Sávio (PL) V. Emenda = R$ 29,1 milhões.

- Dr. Frederico (Patriota) V. Emenda = R$ 10 milhões.

- Eduardo Barbosa (PSDB) V. Emenda = R$ 18,5 milhões.

- Emidinho Madeira (PL) V. Emenda = R$ 12,4 milhões.

- Eros Blondine (PL) V. Emenda = R$ 28,3 milhões.

- Euclydes Pettersen (PSC) V. Emenda = R$ 64,3 milhões.

- Fábio Ramalho (MDB) V. Emenda = R$ 32,5 milhões.

- Franco Cartafina (PP) V. Emenda = R$ 11,9 milhões.

- Fred Costa (Patriota) V. Emenda = R$ 44,5 milhões.

- Gilberto Abramo (Republicano) V. Emenda = R$ 47,5 milhões.

- Greyce Elias (Avante) V. Emenda = R$ 17,8 milhões.

- Hercílio Coelho Diniz (MDB) V. Emenda = R$ 55,9 milhões.

- Igor Timeo (Podemos) V. Emenda = R$ 68,3 milhões.

- Júlio Delgado (PV) V. Emenda = R$ 8,2 milhões.

- Cabo Júnio Amaral (PL) V. Emenda = R$ 15,4 milhões.

- Lafayette Andrada (Republicano) V. Emenda = R$ 16,7 milhões.

- Leonardo Monteiro (PT) V. Emenda = R$ 2 milhões.

- Lincoln Portela (PL) V. Emenda = R$ 4,3 milhões.

- Luís Tibé (Avante) V. Emenda = R$ 111,6 milhões.

- Mário Heringer (PDT) V. Emenda = R$ 6,5 milhões.

- Mauro Lopes (PP) V. Ementa = R$ 34,7 milhões.

- Misael Varella (PSD) V. Emenda = R$ 77,9 milhões.

- Newton Cardoso Jr. (MDB) V. Emenda = R$ 39,7 milhões.

- Paulo Abi-Ackel (PSDB) V. Emenda = R$ 22,4 milhões.

- Paulo Guedes (PT) V. Emenda = R$ 1,7 milhão.

- Pinheirinho (PP) V. Emenda = R$ 40,7 milhões.

- Rodrigo de Castro (U. Brasil) V. Emenda = R$ 11,6 milhões.

- Stefano Aguiar (PSD) V. Emenda = R$ 14,6 milhões.

- Subtenente Gonzaga (PSD) V. Emenda = R$ 3 milhões.

- Welinton Prado (PROS) V. Emenda = R$ 15,4 milhões.

- Zé Silva (Solidariedade) V. Emenda = R$ 46,9 milhões.

- Zé Vitor (PL) V. Emenda = R$ 20,9 milhões.

Total indicado pela Bancada Mineira = R$ 1.344 bilhão.

Relação dos que não indicaram emendas:

- Alexandre Silveira (PSD) Assumiu o cargo em fevereiro/2022.

- Áurea Carolina (PSOL) Não.

- Lucas Gonzales (Novo) Não.

- Patrus Ananias (PT) Não.

-Tiago Mitraud (Novo) Não.

- Rogério Correia (PT) Não.

- Vilson da Fetaemg (PSB) Não.

Deixaram de enviar informações sobre as indicações:

- Aécio Neves (PSDB).

- Léo Motta (Republicanos).

- Marcelo Álvaro Antônio (PL).

- Marcelo Aro (PP).

- Odair Cunha (PT).

- Padre João (PT).

- Reginaldo Lopes (PT).

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XI REGRAS DE TRAMITAÇÃO DO VETO PRESIDENCIAL

No que concerne à tramitação do veto presidencial, deverão ser observadas as regras ipsis litteris de tramitação seguintes:

O veto é a discordância do Presidente da República com determinado projeto de lei aprovado pelas Casas Legislativas do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal), previsto na Constituição Federal (CF) no artigo 66 e seus parágrafos, com regramento interno no Regimento Comum (RCCN), artigos 104 a 106-D da Resolução nº 1 do Congresso Nacional de 1970.

O veto é político, quando a matéria é considerada contrária ao interesse público; jurídico, se entendida como inconstitucional; ou por ambos os motivos inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse público. Quanto à abrangência, pode ser total ou parcial, sendo que neste último caso deve recair sobre texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea (art. 66, §1º e §2º, da CF). Ou seja, palavras ou períodos não são passíveis de veto.

A aposição do veto acontece durante o prazo de quinze dias úteis após o recebimento da matéria pelo Presidente da República. Não havendo manifestação do Executivo nesse período, o projeto de lei é considerado sancionado.  Enquanto o veto é expresso, a sanção pode ser tácita (art. 66, §3º, da CF).

Após a publicação de veto no Diário Oficial da União, a Presidência da República encaminha mensagem ao Congresso, em até 48 horas, especificando suas razões e argumentos. Sendo assim, o veto é sempre motivado (art. 66, §1º, CF).

A protocolização da mensagem na Secretaria Legislativa do Congresso Nacional dispara o prazo constitucional de 30 dias corridos para deliberação do veto pelos senadores e deputados em sessão conjunta (arts. 57, § 3º, IV, e 66, da CF).

Nos termos regimentais, publicados os avulsos, a matéria está pronta para deliberação do Plenário. Decorrido o prazo de 30 dias sem deliberação, é incluída na ordem do dia e passa a sobrestar as demais deliberações até a votação final do veto (art. 66, §6º, da CF).

A convocação de sessão conjunta é prerrogativa do Presidente do Senado Federal, que dirige a Mesa do Congresso (art. 57, §5º CF). Para a apreciação de veto, o Regimento Comum fixa como data de convocação de sessão a terceira terça-feira de cada mês, impreterivelmente. Em não ocorrendo nesta data por qualquer motivo, a sessão conjunta é convocada para a terça-feira seguinte (art. 106, §§1º e 2º, do RCCN).

A discussão dos vetos é feita em globo, concedendo-se cinco minutos aos oradores inscritos para esse fim. O processo de votação pode se iniciar após a discussão de quatro senadores e seis deputados (art. 106-A, § 2º, do RCCN).

Para a rejeição do veto é necessária a maioria absoluta dos votos de Deputados e Senadores, ou seja, 257 votos de deputados e 41 votos de senadores, computados separadamente. Registrada uma quantidade inferior de votos pela rejeição em umas das Casas, o veto é mantido (art. 66, § 4º, CF e art. 43 do RCCN).

A votação de vetos é ostensiva e nominal, por meio de cédula eletrônica de votação, a e Cédula, podendo haver destaque para deliberação em painel eletrônico (arts. 46, 106-B e 106-D do RCCN). Os requerimentos de destaques são para dispositivos individuais ou conexos. Esses requerimentos não dependem de deliberação do plenário e são propostos pelo líder do partido, observando-se a proporcionalidade regimental (art. 106-D do RCCN).

Na votação por meio da e Cédula ou por painel eletrônico a apuração dos votos começa pela Câmara dos Deputados, salvo se o projeto de lei vetado for de iniciativa do Senado aí a primazia se inverte. Os votos da outra Casa somente são apurados se o veto for rejeitado na primeira (art. 66, § 4º, CF e arts. 43 e 106-B do RCCN). Para a votação por meio da e Cédula, haverá orientação dos líderes às suas bancadas pelo prazo de um minuto. Se pelo painel eletrônico, além dessa orientação, haverá encaminhamento pelo prazo de cinco minutos, por dois senadores e dois deputados.

A votação por meio da e Cédula foi um avanço estabelecido pela Resolução nº 1, de 2015-CN que, em obediência aos preceitos constitucionais relativos ao princípio da eficiência e do devido processo legal, ofereceu celeridade ao processo legislativo dos vetos, de forma ainda mais transparente e segura.

Por fim, caso o veto seja rejeitado, as partes correspondentes do projeto apreciado são encaminhadas à promulgação pelo Presidente da República em até 48 horas ou, na omissão deste, pelo Presidente ou Vice-Presidente do Senado, em igual prazo (art. 66, §7º, CF). O mesmo procedimento prevalece quando, após a sanção, a promulgação da lei não é feita pelo Presidente da República. (Grifos nossos).

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XII - DENÚNCIAS DE CORRUPÇÃO NO ORÇAMENTO SECRETO

Chegaram ao conhecimento da população, por meio de inúmeras denúncias de atos de corrupção, envolvendo as verbas do orçamento secreto, através de superfaturamento nas compras de tratores, de ônibus escolares, ambulâncias e caminhões de coleta de lixo. Porquanto, esses produtos adquiridos são destinados, de modo desproporcional, aos redutos eleitorais de influentes políticos.

No que concerne as compras de ambulância, uma das 5 ambulâncias adquiridas foi destinada ao Estado do Piauí, reduto de Ciro Nogueira, e quase o dobro da quantidade destinada ao Estado de São Paulo.

Na data de 14/10/2022, a Polícia Federal deflagrou a Operação Quebra Ossos, em parceria com a CGU e o MPF, com o esteio de desarticular um grupo criminoso, responsável pela inserção de falsos dados no âmbito do SUS, oportunidade em que se deu a identificação de um grande número de atendimentos médicos, ocorridos, presumidamente, na cidade de Igarapé Grande (MA), redundando nas primeiras prisões oriundas de desvios do orçamento secreto, dos irmãos Roberto e Renato Rodrigues de Lima, suspeitos de fraudar o Sistema Único de Saúde (SUS).

Nessa operação policial, foi registrada a presença de 60 Policiais Federais, dando cumprimento a 16 mandados de busca e apreensão e 2 mandados de prisão temporária, expedidos pela Justiça Federal de Bacabal (MA), nos municípios de Igarapé Grande, Lago do Junco, Lago dos Rodrigues, Caxias, Timon, todos maranhenses, e Parnaíba e Teresina, ambos no Piauí.

De acordo com as investigações, o município de Igarapé Grande (MA), no ano de 2020, teria noticiado a realização de mais de 12,7 mil radiografias de dedo, enquanto que a sua total população não supera os 11,5 mil habitantes. Tal fato, culminou com a elevação do teto para o repasse de recursos destinados ao financiamento das ações de serviços de saúde do subsequente ano de 2021.

Ademais, na apuração dos fatos, foram identificados indícios veementes de fraudes em contratos firmados pelo município de Igarapé Grande (MA), utilizados como meio para desviar os aludidos recursos recebidos irregularmente. Quanto aos responsáveis pela inserção de dados falsos no sistema do SUS, que são alvos de prisão temporária, já são considerados suspeitos dessas práticas criminosas, investigadas em diversos municípios maranhenses desde o ano de 2018.

Concernentemente a documentação de liberação da verba pública, aponta que Roberto Rodrigues de Lima, um dos elementos presos na operação, é tido como responsável pela solicitação do montante, na condição de usuário externo, relativo ao orçamento secreto, cujo nome do parlamentar responsável pela liberação do valor permanece sob segredo.

No pertinente as empresas envolvidas, estas ocupam posições de destaque no ranking das empresas, que receberam recursos públicos no período de 2019 e 2022, no Estado do Maranhão, onde uma delas recebeu em torno de R$ 52 milhões de reais.

No que diz respeito as medidas cautelares determinadas pela Justiça Federal, preveem o afastamento do cargo de servidor público, em face da sua atuação no período da inserção dos falsos dados no sistema do SUS, e da celebração de parte de contratos investigados, além da suspensão dos direitos dos empresários de participarem de licitações e de contratarem com órgãos públicos.

Segundo consta, a revelação da fraude foi originada da reportagem da revista Piauí, intitulada Farra Ilimitada, editada em julho de 2022, noticiando que o esquema funcionava da forma seguinte: as prefeituras registravam atendimentos médicos e consultas inexistentes e enchiam o cofre com dinheiro advindo de emendas parlamentares do orçamento secreto.

Por tal motivação, o principal alvo da operação da Polícia Federal está relacionado aos contratos irregulares da Secretaria de Saúde de Igarapé Grande (MA), onde o esquema criminoso teria desviado aproximadamente R$ 7 milhões de reais, originado do orçamento secreto.

Quando aos envolvidos da Secretaria de Saúde de Igarapé Grande (MA), foram citados a servidora Raquel Inácia Evangelista, juntamente com o seu antecessor no cargo, Domingos Vinícius de Araújo Santos, ambos foram alvos de busca e apreensão.

Ressalte-se que Igarapé Grande tem como prefeito, Erlânio Xavier, presidente da Federação dos Municípios do Estado do Maranhão (Famem), além de aliado do senador Weverton Rocha, ambos do PDT.

De acordo com as planilhas oficiais do Congresso Nacional, Roberto Rodrigues de Lima, consta como solicitante do valor de R$ 69 milhões de reais em emendas de relator-geral do orçamento para os municípios do Estado do Maranhão em 2022. Este está sem mandato, mas é um dos usuários externos, que passou a assumir as solicitações de emendas do orçamento secreto.

Saliente-se que, segundo as investigações, sobre Roberto Rodrigues de Lima e seu irmão, Renato Rodrigues de Lima, há fundada suspeita de que ambos agiram para fraudar o SUS e para aumentar os valores destinados aos municípios do Estado do Maranhão, uma vez que controlam a empresa RR de Lima, possuidora de vários contratos com municípios maranhenses, os quais também foram inseridos dados superestimados de atendimentos, conforme descreveu a Polícia Federal.

Segundo a estratégia empregada por Roberto Lima, no caso de Igarapé Grande (MA), no Sistema de Indicações Orçamentárias (Sindorc) do Congresso Nacional, este obteve aprovação do relator-geral do orçamento, deputado Hugo Leal (PSD-RJ), do repasse no valor de R$ 9,2 milhões de reais para a área da Saúde. Desse valor, em torno de R$ 4,4 milhões de reais já entraram nos cofres do município.

De acordo com a decisão da Justiça Federal do Maranhão, Há prova robusta, em especial ancorada em análise técnica realizada pela CGU, de que a estrutura da pessoa jurídica, embora módica, tem sido utilizada pelo investigado, Roberto Rodrigues, para promover a inserção falsa de dados no SUS, não apenas do município de Igarapé Grande, mas em dezenas de outras urbes do Estado do Maranhão, causando prejuízo de larga monta à União.

De conformidade com a Polícia Federal, há suspeita de que os contratos assinados pela Secretaria de Saúde de Igarapé Grande, com as empresas no período de 2019 a 2021 estão repletos de irregularidades que favorecem diretamente as pessoas jurídicas contratadas, com indicativos de crime licitatórios. Porquanto, constam como alvo as empresas Dimensão Distribuição de Medicamentos, a Ómega Distribuidora de Medicamentos e a Central de Laudos e Serviços Ltda.

Ademais, a Polícia Federal demonstrou que os suspeitos adotaram mecanismos, visando burlar a atuação dos sistemas de controle fiscal e financeiro, e que os relatórios da Secretaria da Fazenda e de Inteligência Financeira, apontam indícios razoáveis de malversação de verbas públicas. Necessitando-se, pois, da quebra de sigilo fiscal e bancário dos investigados, autorizada pela Justiça.

Na realidade, no pertinente ao orçamento secreto, os parlamentares (deputados e senadores) não desejam aparecer, escondendo-se por trás de usuários externos, no pleno exercício da função de laranjas, pois, como é sabido, essa condição de usuário externos colabora para que o nome do parlamentar também permaneça em sigilo.

Vale relevar parte da decisão do Juiz Federal Substituto, Deomar da Assenção Arouche Júnior, qualificando como famigerado o orçamento secreto. E que a Polícia Federal dispõe que, no âmbito do município de Igarapé Grande (MA), os representados participaram de empreitada para inserir informações superestimadas de produção, em sistemas eletrônicos do Sistema Único de Saúde SUS, com o intuito de majorar indevidamente o teto de repasse de ações e serviços de média e alta complexidade, financiados com recursos de emendas parlamentares do famigerado orçamento secreto (Emendas RP9), desviando os recursos através de contratos administrativos fraudulentos.

Destarte, diante dos fatos investigados, os responsáveis poderão responder pelas práticas dos crimes de inserção de dados falsos (CP, art. 313-A), fraude à licitação (art. 90, da Lei nº 8.666 de 1993), superfaturamento contratual (art. 96, inciso I, da Lei nº 8.666 de 1993), peculato (CP, art. 312), lavagem de dinheiro (art. 1º, da Lei nº 9.613, de 1998) e associação criminosa (CP, art. 288).

No pertinente as empresas envolvidas, estas ocupam posições de destaque no ranking das empresas, que receberam recursos públicos no período de 2019 e 2022, no Estado do Maranhão, onde uma delas recebeu em torno de R$ 52 milhões de reais.

No Estado do Maranhão, na data de 20/07/2022, a Polícia Federal deflagrou a Operação batizada de Odoacro, fazendo referência ao sobrenome do soldado italiano que capitaneou uma revolta, colocando o fim ao Império Romano, apontou que a empreiteira vice-líder em contratos, a Construservice, teria fraudado licitações no montante de R$ 140 milhões de reais, com anuência de um servidor público que recebia propina, em um esquema engenhoso de lavagem de dinheiro, a partir de desvios de dinheiro público. Na oportunidade, os Policiais Federais apreenderam R$ 1,3 milhão de reais, em maços de dinheiro acondicionados em uma mala, no endereço de uma laranja, que estaria ligada à empreiteira, apontada como beneficiária do esquema criminoso.

De acordo com a investigação da Polícia Federal, a operação policial estava direcionada a atual gestão da companhia estatal, ligada ao Ministério do Desenvolvimento Regional, cujo esquema criminoso utilizava-se de interpostas pessoas e empresas de fachadas, crescendo de forma exponencial após o ano de 2015, quando a Polícia Civil do Maranhão já havia investigado sobre a existência de uma associação criminosa em Dom Pedro (MA).

No procedimento da busca e apreensão, os Policiais Federais apreenderam bolsas e relógios de grifes estrangeiras.

No Estado da Bahia, a CGU apurou a ocorrência de sobrepreço no valor de R$ 3,4 milhões em leilões de equipamento para obras hidráulicas.

No Estado de Pernambuco, a Superintendência Regional da CODEVASF teria recebido o valor de R$ 300 milhões de reais, oriundo da emendas do orçamento secreto, aprovado pelo Congresso Nacional, o TCU anunciou uma estimativa no valor de R$ 1 bilhão de reais, em fraudes de licitações em obras de pavimentação, o que foi contestado pelo ministro-relator, Jorge Oliveira, do caso TCU, contrariando o relatório técnico do TCU, que havia recomendado a suspensão dos contratos.

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XIII - ORÇAMENTO SECRETO PARA CUSTEAR ENFERMAGEM

Na data de 19/09/2022, por meio de uma convocação do presidente Rodrigo Pacheco (PSD-MG), ocorreu uma reunião entre os líderes do Senado Federal, oportunidade em que os parlamentares passaram a discutir a possibilidade de destinar parte das emendas de relator, para garantir o pagamento do piso nacional da enfermagem. Ademais, a aludida reunião foi criada, exclusivamente, para tratar desse assunto, em vista da decisão do STF de suspender o piso, fato ocorrido na semana que passou.

Porquanto, a proposta de utilizar o orçamento secreto é vista com ressalvas pelo presidente do Senado e pelo relator-geral do orçamento de 2023, senador Marcelo Castro (MDB-PI). De acordo com o relator-geral do orçamento, essa ideia de utilizar as emendas de relator, que já se encontram reservadas para a Saúde, implicaria no descumprimento do Governo Federal o investimento mínimo assegurado pela Constituição Federal vigente.

Ademais, o piso nacional da enfermagem, aprovado pelo Congresso, foi fixado o salário de no mínimo R$ 4.750,00 reais para os enfermeiros, enquanto que os técnicos em enfermagem receberão 70% desse valor, ou seja, R$ 3.325,00 reais, e os auxiliares de enfermagem e parteiros o percentual é de 50%, ou seja, R$ 2.375.00 reais. Por outro lado, a decisão do STF suspendendo o pagamento desses novos valores até que os estados, municípios, hospitais filantrópicos e santas casas, manifestem-se sobre o impacto financeiro.

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XIV CONCLUSÃO

Diante de toda a matéria exposicionada, o orçamento secreto assim intitulado pela mídia, mas conhecido como um sistema criado pelo Poder Legislativo, que passou a ser conhecido como emenda de relator RP9, com o desiderato de destinar verbas do orçamento público para custear os projetos dos parlamentares, sem que fosse preciso suas identificações, os valores dos repasses e a destinação final dirigida ao usuários externos, em detrimento do princípio da transparência e da boa-fé, inerentes a todas as relações baseadas no direito à informação.

Quando da apreciação da LDO 2020, o Presidente da República Jair Messias Bolsonaro, por meio do Veto Presidencial nº 59, de 2020, excluiu o Orçamento Secreto RP9. Contudo, na sessão do Congresso Nacional, sob a presidência do senador Rodrigo Pacheco, o veto do Presidente da República foi derrubado.

Conforme em alhures noticiado, o deputado federal e relator do Orçamento de 2020, Domingos Neto (PSD-CE), foi o responsável pela criação do orçamento secreto das emendas RP9, mediante proposta de sua autoria apresentada em 2021, sem nenhuma interferência do Governo Federal, inclusive beneficiando sua própria genitora, prefeita do município de Tauá (CE), destinando o valor repassado de R$ 110,3 milhões de reais.

Ademais, o idealizador da impositividade das RP9, precitado, contou com a forte colaboração do deputado federal, Celso Sabido (União Brasil-PA), e presidente da CMO, na manutenção do orçamento secreto.

No pertinente ao orçamento de 2021, os repasses do orçamento secreto foram suspensos temporariamente pelo STF, cuja decisão manteve a condição do oferecimento de maior transparência ao orçamento secreto. Contudo a determinação judicial não foi atendida pelo relator-geral do orçamento, senador Márcio Bittar (PSL-AC), preservando os nomes dos parlamentares e a inserção do meio artificioso de nomeação dos usuários externos, sem precisar seus nomes, ou seja, mantendo-os em sigilo.

No ano de 2021, o Presidente Jair Bolsonaro voltou a vetar, parcialmente, o Orçamento de 2021, por meio do Veto nº 56, de 2021, alterando a LDO 2021, nos termos seguintes: Ademais, cumpre ressaltar que, na hipótese de emendas individuais classificadas como RP9, a possibilidade de redução de despesas com ações e serviços públicos dificultaria o atendimento ao disposto do § 9º, do art. 166 da Constituição.

Com relação a LDO de 2022, o Congresso Nacional aprovou as Diretrizes Orçamentárias, estabelecendo as regras para a elaboração do orçamento geral da União para o ano 2023. Nessa oportunidade, o relator Marcos do Val, retirou do texto da LDO a execução obrigatória das Emendas de Relator RP9.

Na realidade fática, verifica-se que a idealização desse orçamento secreto por parte de parlamentares, tem como objetivo manter em sigilo o nome do político solicitante da verba pública, assim como o nome do usuário externo ou laranja.

No pertinente a rejeição do veto presidencial, o Presidente da República recebe o texto da LDO para sua promulgação no prazo de 48 horas. Caso o Presidente deixe de assinar a LDO, motivado pelo veto aplicado, o presidente ou o vice-presidente do Senador promoverá a promulgação do feito, em igual prazo dado ao Presidente da República.

Em suma, chega-se a indiscutível dedução de que o orçamento secreto foi originado do orçamento de 2020, mas a sua apresentação redundou em atipicidades, em face das emendas de relator-geral, com o esteio de inserir novos programas no Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA). Essas inclusões, no entanto, nada tem haver com a correção de erros das projeções ou das omissões, condições constitucionais para alterar o PLOA.

É cediço que, anualmente, as lideranças do Congresso Nacional promovem reunião na Comissão Mista do Orçamento, visando apreciar em primeiro lugar a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Em ato contínuo, o projeto de orçamento é encaminhado pelo Governo Federal para o exercício do ano seguinte. A competência para a elaboração dessa proposta orçamentária, por meio da LDO, é do Chefe do Poder Executivo, nos termos do artigo 165, incisos I usque III, da CF/88.

Por outro lado, uma boa parcela dos recursos públicos previstos no orçamento é reservada para o atendimento de propostas dos deputados e senadores, através das denominadas emendas parlamentares ao orçamento.

Por conseguinte, a partir do ano de 2019, foram inseridas algumas reformas no sistema de funcional dessas emendas, dando origem por parte da mídia, o tão falado orçamento secreto.

Essas regras criadas ampliaram o poder do relator, mediante liberação de valores do Orçamento a pedido de deputados e senadores. Entretanto, segundo os sistemas do Congresso Nacional, os nomes dos parlamentares beneficiados são mantidos em sigilo, aparecendo tão somente o nome do relator, além dos critérios de distribuição dessa verba pública, são carentes de transparência e ainda depende de negociação política.

Destarte, não há como imputar ao Chefe do Poder Executivo a responsabilidade pela instituição do mal falado orçamento secreto, pois, como acima deduzido, com a entrega do projeto orçamentário pelo Presidente da República ao Congresso Nacional para ser votado para, em seguida, o Congresso Nacional atuar gerindo e inserindo suas emendas parlamentares, mediante os seus próprios sistemas como, in casu, o poder concedido ao relator-geral do Orçamento para criar ao seu bel-prazer o orçamento secreto das emendas do relator RP9.

No pertinente a atuação do Presidente da República, Jair Messias Bolsonaro, nos exercícios orçamentários de 2020 e 2021, as emendas RP9 foram vetadas, por meio dos Vetos Presidenciais nºs. 59/2020 e 56/2021, respectivamente, conforme em alhures informados.

Porquanto, na mesma forma como criada a expressão orçamento secreto, também, foi instituída a coparticipação do Presidente da República neste episódio, por parte da imprensa marrom, com o intuito de tentar prejudicar a reeleição do Presidente Jair Messias Bolsonaro.

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FONTEs DE PESQUISA

Constituição Federal de 1988

Código Penal Brasileiro

Legislação infraconstitucional

Agência Senado Federal 17/03/2021

Agência Câmara dos Deputados 18/03/2021 Marcelo Oliveira e Raph Macedo

O Tempo 29/11/2021 Heitor Mazzoco

O Tempo 30/05/2022

Agência Senado Federal 12/07/2022

Gazeta do Povo 13/07/2022

Olavo Soares O Tempo 25/07/2022

Renato Alves O Tempo 14/10/2022

Levy Guimarães Gov.br 14/10/2022

TV Globo 14/10/2022

Marcelo Pereira e Vinícius Cassela Wikipédia A Enciclopédia Livre 18/10/2022.