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A captação de recursos externos pelos municípios brasileiros no sistema ONU de cooperação internacional.

O poder local e sua relevância mundial

A captação de recursos externos pelos municípios brasileiros no sistema ONU de cooperação internacional. O poder local e sua relevância mundial

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O trabalho estuda a atuação dos municípios brasileiros na captação de recursos internacionais junto a Organismos Multilaterais e Agências Governamentais de Crédito com os quais o Brasil mantém cooperação financeira.

RESUMO: O presente trabalho tem como objeto principal o estudo da atuação internacional dos municípios brasileiros, mais especificamente no que concerne à captação de recursos internacionais junto a Organismos Multilaterais e Agências Governamentais de Crédito com os quais o Brasil mantém cooperação financeira. Para tanto, necessária se faz uma breve análise sobre os motivos determinantes que elevaram o interesse municipal na busca de recursos externos diante dos fenômenos da globalização e da redemocratização brasileira, e a sua relação com o movimento que é conhecido no Direito Internacional por "Cooperação Descentralizada". Dentro desta perspectiva o estudo passará pelo Sistema da Organização das Nações Unidas de Cooperação Internacional e sua evolução histórica, bem como de seus Organismos Multilaterais criados especificamente para atender projetos de desenvolvimento econômico e social dos chamados países em desenvolvimento. E por fim, haverá descrição crítica da legislação pátria apontando quais são os requisitos internos necessários para os Municípios Brasileiros desenvolverem seus projetos sociais através de financiamento internacional.


1 - A ATUAÇÃO DOS MUNICÍPIOS EM ÂMBITO INTERNACIONAL E O PACTO FEDERATIVO BRASILEIRO.

A atuação dos municípios brasileiros em âmbito internacional se situa dentro de um fenômeno batizado pelo direito internacional de "Cooperação Descentralizada", em que governos subnacionais (no caso do Brasil, os Estados membros e Municípios) passam a ter relevante papel no cenário internacional a despeito da atuação do governo central.

A visão inicial de Cooperação Internacional criada a partir da Segunda Guerra Mundial, com o Plano Marshall, era de cooperação oficial somente entre Estados Nações e regulada por acordos internacionais. Com a evolução do cenário clássico do Direito Internacional impulsionado principalmente pela globalização, novos atores surgiram nas relações internacionais, tais como as empresas transnacionais, as organizações não-governamentais e os movimentos sociais. Nas décadas de 80 e 90 do século passado, e principalmente no começo deste século, intensificaram-se sobremaneira a atuação dos governos subnacionais, o que levou o basco SOLDATOS (1990) a introduzir o conceito de Paradiplomacia para designar as relações internacionais dos governos não-centrais (BARROS e CÉSÁRIO, 2008).

Por ser um tema relativamente novo no cenário internacional ainda não se tem um conceito pacífico e completo de Cooperação Descentralizada. Dentre os conceitos existentes o que mais agrega pontos de convergência seria o dado por HAFTECK cuja tradução é a seguinte:

Cooperação descentralizada consiste em uma relação substancial colaborativa entre governos subnacionais de diferentes países, visando um desenvolvimento local sustentável que implica em algumas formas de trocas e suportes conduzidas por estas instituições ou outros atores locais. (2003, 336)

BARROS e CÉSÁRIO (2008) enfatizam que "tal definição tem como principal mérito o fato de reconhecer a liderança dos governos locais neste processo, assim como perceber a importância do engajamento dos demais atores da esfera local para o desenvolvimento da cooperação descentralizada. O que parece faltar a essa visão é o reconhecimento da relevância da participação dos governos centrais e das agencias internacionais como partes/promotores deste fenômeno".

Não se faz possível distanciar a intensificação da Cooperação Descentralizada das políticas adotadas pelos governos centrais e muito menos das agências internacionais, justamente porque são estes os principais responsáveis pelo surgimento dessa nova forma de atuação nas relações internacionais. São na verdade os direitos responsáveis pelos fatores determinantes da atuação internacional dos governos subnacionais, principalmente pela necessidade destes de buscarem novas fontes de recursos para o seu desenvolvimento.

No caso dos municípios brasileiros, pode-se apontar como fatores globais determinantes para o fenômeno: i) a Globalização, e ii) a Integração regional. Como Fatores Regionais: i) a redemocratização e descentralização política, e ii) o ajustamento da economia brasileira.

É notório que o fenômeno recente de globalização econômica exerce papel determinante neste novo cenário internacional, na medida em que a acumulação baseada no desenvolvimento industrial, tecnológico e do comércio constituiu preocupação central dos Estados nacionais. A busca pelo poderio econômico e tecnológico superou a busca da hegemonia ideológica e estratégico-militar. Nesta esteira, a integração regional entre países vizinhos passou a ser prioridade das políticas macroeconômicas dos governos centrais, em busca de uma maior competitividade econômica no comercio mundial (BARRETO, 2001, p. 3)

Dentro desta nova perspectiva global dos anos 90, foram exigidos dos chamados países em desenvolvimento, como o Brasil, novos padrões de capacitação internacional que foram universalmente aceitos, e cujas características em comum foram apontadas por MARIA INÊS BARRETO:

estabilidade política, abertura econômica, baixa inflação, altas taxas de poupança nacional (acima de 25% do PIB), indicadores sociais de boa qualidade, capacitação de mão de obra, alta produtividade, agressividade, na procura pelo acesso a investimentos, tecnologias e mercados e, finalmente, grande esforço na promoção de uma imagem de confiabilidade do país no exterior. (2001, p. 4-5)

Na busca desta imagem de credibilidade e confiabilidade no cenário econômico internacional, o governo central do Brasil abriu sua economia, promoveu sua estabilização macroeconômica, reformou suas instituições, e cumpriu as metas estabelecidas pelo Fundo Monetário Nacional (FMI).

Todo este processo de transformação do Estado brasileiro afetou tanto o governo central como os governos subnacionais. A União através do processo de privatização abandonou seu modelo intervencionista por atividades de fomento, orientação e, principalmente, regulação, e gradativamente eliminou os mecanismos formais e informais que protegiam os Estados e Municípios das condições desfavoráveis da realidade econômica. Em resumo, diminuíram os repasses de verbas federais aos governos subnacionais.

Contraditoriamente, em uma sociedade recém saída da ditadura militar, onde os cidadãos clamavam por redemocratização e descentralização política, os seus anseios não mais eram calados pela censura e pela repressão estatal. Os problemas sociais ficaram evidentes e a cobrança destes por uma solução recaiu sobre os "ombros" dos governos locais.

Estes, todavia, se vêem em meio a um complicado pacto federativo estabelecido pela Constituição Federal de 1998, que apesar de ter elevado os Municípios à categoria de ente da federação, autoriza que a União concentre aproximadamente 60% da arrecadação, restando 25% para os estados e apenas 15% para os municípios. Neste contexto, não é difícil imaginar o porquê da busca destes últimos por recursos no sistema financeiro internacional.

Para se entender este novo fenômeno de âmbito internacional é essencial que se entenda o próprio pacto federativo brasileiro e suas falhas.

O modelo da federação brasileira, conhecido como centrifugo (que busca a descentralização), surgiu a partir de um Estado unitário, extremamente autoritário e centralizador, criado pela Constituição de 1824. Diferentemente, o modelo norte-americano, do qual buscou inspiração, é um federalismo conhecido como centrípeto, ou seja, dirigido ao centro, onde primeiro os estados soberanos organizaram uma confederação para depois uma federação, abrindo mão de parte de sua soberania em prol de um poder central e visando um bem comum.

Esta origem histórica explica o porquê da tradição brasileira centralizadora e autoritária do poder central ao contrário da alta descentralização de competências administrativas, legislativas ordinárias e legislativas constitucionais dos estados membros dos Estados Unidos da América. Por isto também não se pode compará-los principalmente por aqueles que adotam o modelo norte-americano como exemplo para rejeitar os municípios como entes da federação brasileira.

O Federalismo brasileiro é absolutamente inovador, uma vez que estabelece três níveis de federação incluindo o município como ente federado dotado de poder constituinte derivado. A Constituição Federal de 1988 não só manteve a autonomia municipal como elevou a sua posição para ente federado, podendo, portanto, organizar as suas próprias Constituições, chamadas de leis orgânicas municipais, auto-organizando seus poderes legislativo e executivo sem a intervenção da União e dos estados membros. Estes sofrem apenas um controle a posteriori de constitucionalidade, tal como sofrem estes últimos (MAGALHÃES, 2003, p. 85)

A característica essencial do federalismo, portanto, que o difere de outras formas descentralizadoras de Estado [01], e que também afasta os frágeis e inconsistentes argumentos dos autores que rejeitam a idéia do município como ente federado (têm como seu principal defensor o Professor José Nilo de Castro [02]), é a existência de um poder constituinte decorrente ou de competências legislativas constitucionais nos entes federados (MAGALHÃES, 2003, p. 85-86)

Assim, o Brasil ao copiar o federalismo norte-americano não pôde também copiar a sua historia e o seu processo de formação. A cópia brasileira é única e diretamente inversa do modelo original, pelo que de forma alguma podem ser comparados.

No entendimento de José Luiz Quadros de Magalhães, "a visão de nosso federalismo como federalismo centrífugo explica a nossa federação extremamente centralizada, que, para aperfeiçoar-se, deve buscar constantemente a descentralização. Somos um Estado Federal que surgiu a partir de um Estado Unitário, o que explica a tradição centralizadora e autoritária que devemos procurar abandonar para construir uma federação moderna e um Estado Democrático de Direito." (2003, p.86).

Daí a grave distorção do nosso federalismo, qual seja o grande numero de competências e recursos em poder da União em nítido detrimento dos Estados e principalmente dos municípios. A manutenção deste poder centralizado impede a evolução do federalismo brasileiro que devia, em um movimento centrífugo, descentralizar suas competências aos poderes regionais e locais, tal como observa o professor José Luiz Quadros Magalhães:

A constituição de 1988 restaura a federação e a democracia, procurando avançar um novo federalismo centrifugo (que deve sempre buscar a descentralização) e de três níveis (incluindo uma terceira esfera de poder federal: o município). Entretanto, apesar das inovações, o numero de competências destinadas à União, em detrimento dos estados e municípios, é muito grande, fazendo com que nós tenhamos um dos estados federais mais centralizados do mundo. Isto ainda é uma grave distorção, que tem raízes no autoritarismo das "democracias formais constitucionais" que tomaram conta da América Latina na década de 1990, com a penetração do perverso modelo neoliberal: os neo-autoritarismo ou o neopresidencialismo autoritário, segundo o constitucionalista Friedrich Muller (1998).

Ironicamente, esta distorção do nosso modelo federal com a centralização dos recursos no poder central, e com as práticas neo-liberalistas de proteção deste, aumentou a necessidade dos municípios brasileiros em buscar recursos em âmbito internacional a fim de sanar seus graves problemas de ordem social, não mais fomentados pela União Federal.

Este nova busca por recursos externos, consequentemente, aumentou a importância dos poderes regionais e locais em virtude do reconhecimento das organizações internacionais de financiamento de que estes seriam atualmente os grandes protagonistas do crescimento da economia global. Entendimento este que contribui para a evolução do federalismo brasileiro, na medida em que demonstra na prática a necessidade da descentralização de competências para os governos subnacionais e o abandono das práticas centralizadoras e autoritárias do governo central.

Todos estes fatores, portanto, em nível global e interno, criaram um novo espaço para a atuação internacional dos municípios brasileiros, que se viram em um vácuo produzido pelas políticas externa e interna adotadas pelo governo central. Tanto é assim que os bancos e agencias internacionais tem cada vez mais se atentado para os governos municipais, o que levou até mesmo o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) a criar um programa específico de crédito voltado para os projetos dos governos municipais, batizado de PROCIDADES. [03]

Esta escolha do BID também foi influenciada pelo novo modelo de "Cooperação Internacional", em que o "ambiente internacional passou a valorizar os estados regionais e locais como os grandes protagonistas da atividade econômica, na medida em que fossem capazes de se constituírem como unidades de produção de riqueza e de atuarem como ‘os verdadeiros portões de entrada da economia global’, nos termos propostos por OHMAE (1999, p. 83-84). Assim foi-se caracterizando a interface global-local: embora a competição ocorresse nos mercados globais, as capacidades competitivas foram sendo (ou deveriam vir a ser) construídas nos níveis locais (BERMEDO e MIÑO, 2000, p. 164) (BARRETO, 2001, p. 5).

Criou-se a expectativa de que os governos regionais e locais passariam de meros expectadores das políticas internacionais a verdadeiros sujeitos responsáveis pelo desenvolvimento social e econômico. Este posicionamento ativo dependia e ainda depende diretamente das suas habilidades e capacidades para desenvolver e executar projetos coletivos em seus territórios. Estes têm que ser capazes de convencer os bancos e as agências internacionais que o recurso despendido por eles naquele local irá efetivamente produzir desenvolvimento social, econômico e tecnológico. Tudo isto na esteira do movimento de Cooperação Internacional criado pela Organização das Nações Unidas, e que passa por recentes transformações, sendo o seu exemplo mais importante o fenômeno da Cooperação Descentralizada.


2 - A COOPERAÇÃO DESCENTRALIZADA COMO NOVO MODELO DA COOPERAÇAO INTERNACIONAL – RELEVÂNCIA DO PODER LOCAL.

A Cooperação Internacional não é um fenômeno recente. Criada após o fim da Segunda Guerra Mundial, muitas mudanças ocorreram desde o seu surgimento especialmente diante dos novos atores internacionais que passaram a exercer grande influência mundial, dentre eles, os governos subnacionais.

Para se entender o recente movimento da Cooperação Descentralizada, e mais especificamente para situar a atuação municipal na captação de recursos externos dentro do Sistema Normativo Internacional, necessário se faz trazer um breve histórico da evolução da Cooperação internacional dentro do Sistema da Organização das Nações Unidas.

Neste histórico será possível entender a relevância do Poder Local e a importância do desenvolvimento e da execução dos projetos territoriais para alcançar dois dos princípios basilares da Carta das Nações Unidas descritas no seu preâmbulo, quais sejam, "promover o progresso social e melhores condições de vida dentro de uma liberdade ampla" e "empregar um mecanismo internacional para promover o progresso econômico e social de todos os povos". [04]

Sobre o surgimento e os compromissos assumidos pelos Estados membros da Organização das Nações Unidas no âmbito da Cooperação Internacional, GUIDO F. S. SOARES discorre com muita propriedade, cuja transcrição enriquecerá o presente trabalho:

O atual sistema das relações internacionais, conforme estabelecido ao final da Segunda Guerra Mundial e consubstanciado no sistema da segurança coletiva sob a égide da ONU, tem marcada diferença em relação ao sistema vigente no entre - guerras (vigência da Liga das Nações) e bem mais marcante ainda do que os sistemas que imperaram em séculos anteriores. A nota característica reside no fato de a preocupação dos Estados menos favorecidos passa a ser uma das políticas a serem seguidas. Na verdade, se em séculos anteriores a preocupação era estabelecer regras negativas nas relações internacionais (ou seja, regras de conduta dos Estados, que assegurassem a paz através de normas proibitivas de ações perturbadoras da mesma e, portanto, um Direito Internacional que assegurasse o statu quo), particularmente a partir do sistema das Nações Unidas, a ênfase atual recai no estabelecimento de regras de construção de comportamento, no incentivo de condutas de cooperação; pode-se mesmo dizer que o chamado Direito Internacional Clássico era um direito do não-fazer, ao passo que o denominado ‘Direito do Desenvolvimento’, consiste num conjunto de regras de cooperação. A mais evidente constatação reside no fato de a própria Liga das Nações não ter previsto mecanismo de construção da paz, mas tão-somente órgãos de prevenção da guerra: uma Assembléia Geral, um Conselho Permanente e um Secretariado Geral. Já a ONU, ao lado desses três órgãos (o Conselho Permanente foi rebatizado de Conselho de Segurança), prevê um Conselho de Tutela (dedicado às tarefas de descolonização) e o importante Conselho Econômico e Social (ECOSOC). (...) Na verdade, o art. 1º da Carta da ONU estabelece os propósitos dessa organização: manter a paz e a segurança internacionais (§1º), desenvolver relações amistosas entre as nações (§2º), portanto, atribuições tradicionais do Direito Internacional. Acrescenta, contudo, no parágrafo 3º:

conseguir uma cooperação internacional para resolver os problemas internacionais de caráter econômico, social, cultural, ou humanitário, e para promover e estimular o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais para todos, sem distinção de raça, sexo, língua ou religião’;

para, finalmente, descrever-se a si mesmo com o desiderato de vir a ser:

um centro destinado a harmonizar a ação das nações para a consecução desses objetivos comuns’. (1994, p. 164-165)

Na busca destes objetivos, o Capitulo IX da Carta da ONU estabeleceu os princípios basilares da Cooperação Internacional Econômica e Social, nos seus artigos 55 e 56, in verbis:

"Artigo 55

Com o fim de criar condições de estabilidade e bem-estar, necessárias às relações pacíficas e amistosas entre as Nações, baseadas no respeito do princípio da igualdade de direitos e da autodeterminação dos povos, as Nações Unidas promoverão:

a) A elevação dos níveis de vida, o pleno emprego e condições de progresso e desenvolvimento econômico e social;

b) A solução dos problemas internacionais econômicos, sociais, de saúde e conexos, bem como a cooperação internacional, de caráter cultural e educacional;

c) O respeito universal e efetivo dos direitos do homem e das liberdades fundamentais para todos, sem distinção de raça, sexo, língua ou religião.

Artigo 56

Para a realização dos objetivos enumerados no art. 55, todos os membros da Organização se comprometem a agir em cooperação com esta, em conjunto ou separadamente."

Percebe-se que a Cooperação Internacional prevista no sistema ONU não se trata de mera questão humanitária ou assistencial. A paz e a segurança internacional dependem diretamente dos mecanismos internacionais de promoção do progresso econômico das nações menos favorecidas, tanto quanto da atuação do Conselho de Segurança nas questões de uso da força armada.

GUIDO F. S. SOARES (1994, p. 170) vai mais além e enfatiza que o fenômeno de transferência de recursos internacionais "não se trata de mera atitude ligada a humanitarismos de ajudar Estados carentes, e muito menos de fornecer uma moldura normativa às ações dos países industrializados que pretendiam legitimar suas ações unilaterais de intervenção sutil nos países em desenvolvimento: trata-se, antes, da afirmação de um direito ao desenvolvimento por parte desses Estados, conjugado com um dever de cooperação por parte dos países industrializados, dentro dos princípios já anunciados da Carta da Organização das Nações Unidas".

Para atingir tais objetivos foi criado em 22 de novembro de 1965, através da resolução 2029 da XXª Assembléia Geral da ONU, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNDU) [05], cujo objetivo era o de coordenar o Programa das Nações unidas de Assistência Técnica, criado em 1949 e o Fundo Especial das Nações Unidas, criado em 1958. Em 1971 essas duas organizações se unificaram completamente sob o nome de PNUD. Trata-se, na verdade, do organismo operacional da ONU para a promoção do desenvolvimento.

Contudo, apesar de estarem todos estes princípios consagrados na Carta das Nações Unidas é notório que após mais de cinqüenta anos desde o lançamento do PNDU, os países ditos do sul ainda possuem níveis de desenvolvimento muito baixos, o que demonstra o fracasso do modelo tradicional de cooperação internacional.

BARROS e CÉSÁRIO (2008) destacam que o motivo principal deste fracasso é a ausência de visão integrada para se enfrentar as dificuldades nestes países. Para que as ações de desenvolvimento passem a dar certo, será necessário que os indivíduos locais deixem de ser meros recebedores de assistência para serem "sujeitos de cooperação".

Os mesmo autores destacam que:

A compreensão desses dois eixos, conhecimento local e engajamento político, é fundamental para o presente debate. Do conhecimento local, entende-se o envolvimento da comunidade nas decisões de interesse público, sem o intuito de retirar a responsabilidade principal dos governos em executar políticas de desenvolvimento. Para que essas políticas sejam efetivas é essencial que, ademais da capacitação dos indivíduos e das organizações, os governos promovam mudanças político-culturais. Segundo a corrente de Desenvolvimento de Capacidades, a diferença de performance econômica e de qualidade de vida entre países é determinada, em primeira instância, pelo grau de conhecimento local e de institucionalização, ao invés de riquezas naturais e de capital investido. A cooperação descentralizada deve ser e vem sendo utilizada como um catalisador do conhecimento de técnicos para atender às demandas de suas localidades. (BARROS e CÉSÁRIO, 2008)

Tanto é assim, que a Organização das Nações Unidas vem afirmando que as metas do Milênio só poderão ser alcançadas quando houver o comprometimento dos governos locais. Assim, sobretudo ao final da Guerra Fria, a agenda internacional aborda cada vez mais temas que passam por competências dos governos locais como pode ser observado nos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio. [06] (BARROS e CÉSÁRIO, 2008)

Neste sentido, André Costa, ex-deputado federal e diplomata de carreira elucida a importância da Cooperação descentralizada, in verbis:

"A dinâmica complexa da globalização aponta para o fortalecimento do poder local, que em muitas circunstâncias se revela um espaço de mediação eficaz entre as demandas dos cidadãos e o caráter transnacional. Diante dessa realidade cada vez mais presente, é importante que todo o processo democrático seja aprofundado e estimulado do nível local ao global. (BRIGAGÃO, 2005, p. 11)" (BARROS e CÉSÁRIO, 2008)

A Cooperação Descentralizada, portanto, tida como novo modelo de Cooperação Internacional, é o grande instrumento de compartilhamento e divulgação do saber local, essencial para a efetividade dos projetos territoriais na busca do real e verdadeiro desenvolvimento humano.

Fácil é perceber o terreno fértil que se encontra a atuação dos Municípios em âmbito internacional. A grande maioria dos bancos e agências internacionais ligadas ao sistema ONU de cooperação pautam suas ações nesta premissa do fortalecimento do poder local. A interface global-local está em voga e a chance de engendrar e executar projetos através de recursos externos está acima de qualquer crise internacional. Cabe aos governos locais brasileiros, interessados realmente em resolver seus problemas sociais e promover o seu desenvolvimento, desenvolver seus projetos, se adequar a lei de responsabilidade fiscal, e buscar junto aos Organismos Internacionais de crédito (observado os procedimentos do Ministério de Planejamento), os recursos necessários para tanto.

2.1 – Democracia participativa e poder local na elaboração de Projetos Técnicos.

O Sistema ONU quando de sua criação foi totalmente baseado nas relações entre os Estados. Não havia no inicio qualquer possibilidade de participação da sociedade civil. Não existia também qualquer possibilidade do individuo ser considerado ator de direito internacional, mesmo sendo objetivo precípuo da Carta da ONU protegê-lo. Os Estados acreditavam que as suas relações internacionais bastariam para proteger e fomentar os seus cidadãos através da Cooperação Internacional interestatal voltada para o desenvolvimento econômico e social. Hoje resta mais que provado que os Estados não são capazes por si só de fazer valer os direitos humanos de desenvolvimento econômico e social. A sociedade civil e os poderes locais são essenciais para que se possa direcionar os recursos financeiros dos Estados ao seu verdadeiro necessitado.

No mesmo erro incorre a Democracia Representativa. Partiu-se do pressuposto de que os representantes eleitos para representar o povo na esfera governamental conseguiriam legitimamente defender as demandas de seus eleitores. Acreditava-se que seriam capazes de proteger os cidadãos, confiando-lhes o desenvolvimento social em prol da efetividade dos direitos humanos previstos nas Constituições.

A bem da verdade, vive-se hoje uma crise da democracia representativa em todo o mundo, seja no Brasil, nos Estados Unidos, ou no Sistema ONU (que nada mais é do que um reflexo das políticas dos Estados). Existe uma grande disparidade dos reais anseios do povo e o que os seus representantes efetivamente buscam na sua atuação política.

A democracia é um dos temas mais estudados dentro das ciências sociais e também no direito público. Percebe-se que a crise da democracia representativa se agrava cada vez mais com a influência do poder econômico nas campanhas eleitorais, o marketing, e a manipulação da opinião pública.

Instrumentos que poderiam ser utilizados para disseminar a democracia, tal como a mídia televisiva, acabam se tornando mecanismos de manipulação da opinião popular, protegendo grandes interesses econômicos e a perpetuação de poder.

Um Senador democrata nos EUA, por exemplo, gastou 60 milhões de dólares para se eleger nas eleições de 2000. Levando em consideração que o seu salário anual seria de 150.000 dólares, pergunta-se qual o interesse que lhe move? Quem ele representa de verdade? O povo ou a indústria de tabaco, armamentistas, ou outras? (MAGALHÃES, 2003, p. 93).

Qual seria então a alternativa para esta crise de representatividade influenciada pelo megapoder global? Segundo José Luiz Quadros Magalhães pode-se dizer que a resistência se encontra em dois flancos: a sociedade global e a sociedade local, que são duas faces da mesma moeda. "O cidadão é hoje global e local. (...) O núcleo local é o principal na transformação de valores e de realização de justiça social e econômica. Simultaneamente, este núcleo local deve estar em comunicação permanente com outros núcleos (organizações sociais, ONG`s, municípios, comunidades de bairro, rádios, jornais, e televisões comunitárias etc.) de todo o mundo. A inserção desses núcleos na comunicação global garante o seu arejamento e sua evolução constante, (...). (2003, p. 94).

A democracia que realmente funciona é a democracia que constrói e que dá oportunidade para um diálogo livre, no livre pensar de uma sociedade onde a construção de espaços de comunicação seja possível. Esta participação popular que resulta em mais democracia e controle social efetivo, somente ocorrerá de maneira efetiva e eficiente no poder local. É nos Municípios que as teorias tomam concretude, e os problemas podem ser verificados e resolvidos na prática.

Jose Luiz Quadros Magalhães enfatiza que "a construção de uma democracia dialógica, radical, participativa no Brasil passa, por esse motivo, por uma discussão territorial e, especialmente no nosso caso, pela discussão do pacto federativo. Só no nível local conseguiremos incluir uma população que deseja e luta por justiça." (2003, p. 94). Destaca, ainda, que

para nós, no Brasil, que não vivemos um Estado Social efetivo, capaz de oferecer saúde, educação e previdência de qualidade para todos, o caminho para a inclusão e efetiva participação do nosso povo como cidadãos é o da fragmentação coordenada de poder, a descentralização radical de competências fortalecendo os estados, e principalmente, os municípios, assim como tornar permeável o poder, com a criação de canais de participação popular permanentes, como os conselhos municipais, o orçamento participativo e outros mecanismos de participação, assim como o incentivo permanente à organização da sociedade civil e o fortalecimento dos meios alternativos de comunicação como as rádios, os jornais e televisões comunitárias. Podemos (e assim estamos fazendo) construir uma democracia social e participativa a partir do poder local. (2003, p. 90)

O Brasil não pode mais esperar a construção de um Estado Social através somente dos seus representantes eleitos. Não há mais tempo para tal espera. As necessidades são mais que urgentes e a democracia representativa se desmonta ano após ano. A democracia participativa no Brasil precisa ser construída e nada ocorrerá sem a participação da sociedade civil ativa e organizada que resiste ao desmonte do estado social e democrático. Tal solução passa necessariamente pela questão local.

Meios de sucesso de aproximação entre a sociedade civil e o estado, utilizados em grande escala no Brasil, são o orçamento participativo e a criação de conselhos municipais. Daí pergunta-se: Porque não incluir neste modelo de sucesso o desenvolvimento de projetos técnicos de cooperação com o objetivo de se pleitear recursos externos em prol da efetivação dos direitos sociais? Se o principal fator de análise para a aprovação dos contratos de financiamento é a efetividade e viabilidade do projeto no local beneficiado, quem melhor do que os próprios beneficiários para garantir tal efetividade tanto na sua elaboração quanto na sua implementação e fiscalização.

O projeto técnico de cooperação internacional sem consulta popular está fadado a fracassar, ou pelo menos não se realizar em sua plenitude. As experiências já realizadas com o orçamento participativo dão bons indícios para o sucesso desta nova aplicação. O Município de Porto Alegre/RS foi o pioneiro na implementação do orçamento participativo, seguido logo depois pelo município de Belo Horizonte/MG e por mais de 300 outros municípios brasileiros. (MAGALHÃES, 2003, p. 97-98)

Em Porto Alegre, excluídos os recursos com destinação constitucional como a saúde, educação e pagamento do funcionalismo público, todos os outros recursos da Prefeitura passam por discussão popular. A vanguarda deste instituto se deu nesta cidade porque já existia uma comunidade de moradores organizada em constante diálogo com o executivo municipal.

Em um primeiro momento a administração municipal apresentou uma proposta fechada para formação de conselhos populares e de como se daria esta participação popular. Este foi o primeiro erro que deu ensejo à principal característica que garantiu o sucesso do orçamento participativo e atraiu a população para participar da construção das regras, qual seja, a possibilidade de auto-regulamentação das comunidades populares. A razão disto, segundo José Luiz Quadros Magalhães, é porque "não existe um regulamento previamente elaborado pela Prefeitura, nada é imposto. Em cada Regional será organizado uma Assembléia Popular, convocando o povo para o debate de criação das regras de funcionamento do processo de orçamento participativo. (...) Elas se auto-regulamentam e é dever da Prefeitura fornecer os dados técnicos indicando o recurso disponível e as carências de cada região do município." (2003, p. 95-96)

Após a construção deste regulamento da participação popular que é renovada a cada ano em dezembro e janeiro, a prefeitura em março através de sua secretaria, criada especificamente para este fim ou não, levará às regionais e assembléias populares as disponibilidades de recursos, as obras necessárias, as obras em curso, o custo da obra, enfim os dados técnicos necessários para a tomada de decisão popular. Após, serão discutidos quais os critérios para se repartir recursos entre diversas regiões. (MAGALHÃES, 2003, p. 96)

Para a tomada de decisão, o professor José Luiz Quadros Magalhães, destaca que

serão escolhidos os conselheiros em cada uma dessas regiões para participar de uma reunião especifica para a discussão da repartição dos recursos entre as diversas regionais. Os critérios têm que observar os aspectos técnicos e democráticos. Os critérios normalmente adotados levam em consideração aspectos demográficos, a carência territorial de bens, a existência ou não de uma estrutura de saneamento melhor, existência de estrutura de saúde e educação e, por fim, é observada a exeqüibilidade da demanda, ou seja, se o que a população deseja é possível ser feito. É necessário, portanto, uma assessoria técnica por parte da Prefeitura com relação à exeqüibilidade da obra.(2003, p. 96)

Toda deliberação é uma deliberação exclusivamente popular, onde os representantes dos municípios, em geral assessores técnicos, tem direito a voz, mas não a voto. Depois de aprovada a decisão, a proposta é encaminhada para o executivo, para que se possa montar a lei orçamentária, que será encaminhada no final do ano para o legislativo municipal. (MAGALHÃES, 2003, p. 97)

Percebe-se que este sistema do orçamento participativo se encaixa perfeitamente ao processo de elaboração dos projetos técnicos de fomento internacional, principalmente na sua primeira fase de implementação, com uma vantagem: não precisam passar pelo crivo do poder legislativo municipal.

A discussão dos projetos técnicos de desenvolvimento social, portanto, é parte integrante deste processo de democracia participativa, não havendo qualquer óbice para tanto. Nada melhor para a legitimação e efetividade dos projetos que o diálogo entre a sociedade civil e os representantes dos governos locais que irão levar as demandas ao conhecimento internacional.

É claro que o executivo municipal não está obrigado a acatar as decisões populares no momento da elaboração do projeto. Todavia, há uma nítida vinculação eleitoral na aceitação ou não das demandas populares. Assim como no não acatamento do orçamento participativo, o Prefeito que não respeitar o que ficou decidido pela população sobre a implementação do projeto técnico internacional corre o risco de não ser eleito novamente. Ocorre, portanto, um controle social. Além disto, o projeto perde em qualidade e em legitimidade que serão facilmente identificados pelos organismos internacionais de financiamento, o que pode significar o seu pronto indeferimento.

Percebe-se, assim, que a participação popular na elaboração dos projetos, na esteira do modelo do orçamento participativo, atua de forma complementar a democracia representativa. Ou melhor, a democracia participativa garante que a democracia representativa seja mais democrática. Não tira o Prefeito do seu papel, nem a sua titularidade na apresentação dos projetos de financiamento, ou seja, não o substitui a democracia representativa, mas contribui para o seu aperfeiçoamento e reforça o poder do controle social sobre a representatividade democrática.


3 - A TRANSFERENCIA DE RECURSOS MONETÁRIOS E AS PRINCIPAIS AGÊNCIAS DE CRÉDITO INTERNACIONAL.

GUIDO F. S. SOARES (1994, p. 170) embora reconheça a dificuldade de se conceituar o fenômeno, entende que a transferência dos recursos entre países, seja da forma bilateral ou multilateral, recebe o nome de Cooperação Técnica Internacional.

O plano de desenvolvimento econômico das Nações Unidas se desenvolve basicamente através de projetos de cooperação técnica internacional, sendo esta entendida pelo Ministério das Relações Exteriores do Brasil e pela ABC – Agencia Brasileira de Cooperação a ele vinculada, como "um instrumento especifico pelo qual países e/ou organismos internacionais transferem conhecimentos e técnicas dentro de um processo planejado de mudanças, associado às prioridades de desenvolvimento sócio-econômico e articulado com a política externa do País" (PLONSKI, p. 372).

A Cooperação Técnica Internacional pode se dar através de duas espécies, sendo a segunda a que interessa especificamente ao objeto do presente trabalho:

a) a transmissão de conhecimentos (nas formas de assistência técnica de transferência de tecnologia) e b) transferência de capitais (que tomam as formas de transferência via organismos do Sistema da ONU, ou seja, das organizações especializadas da ONU, transferência de organizações regionais, portanto formas de cooperação multilateral; ou ainda as formas de transferência direta dos Estados remetentes, e aqueles representadas pela atuação dos bancos privados, isoladamente, ou, como ocorre na atualidade, em formas consorciadas, tais como os empréstimos de bancos sindicalizados, que nada mais são de que operações bilaterais: de um lado o Estado, ou alguém por ele ou no seu lugar, e de outro, um grupo de bancos privados liderados por um banco, que aparece como principal condutor do processo de empréstimo). GUIDO F. S. SOARES, 1994, p. 173)

Seja da forma multilateral, seja da forma bilateral, a transferência de capitais entre os ditos países do norte para os países do sul é o principal instrumento para "promover o progresso econômico e social de todos os povos" tal como previsto no preâmbulo da Carta das Nações Unidas. Os projetos locais de cooperação técnica internacional não se efetivam sem o recurso monetário necessário. Todavia, os Organismos e Agências internacionais de crédito somente aprovam a remessa de recursos para os governos locais quando o governo central (principal avalista desses) tenha possibilidade de cumprir as condições financeiras e econômicas, sendo de suma importância o atestado de boa conduta na condução dos negócios internos dado pelo Fundo Monetário Internacional. Este, na verdade, funciona como uma avalista indireto e incidental dos contratos de empréstimo internacional entre os bancos privados e os países em desenvolvimento.

A bem da verdade, o FMI não foi criado com este objetivo. Quando de seu surgimento nos Acordos de Bretton Woods de 1944 ele tinha duas grandes missões: "a) favorecer a cooperação monetária internacional entre os membros participantes do FMI, a fim de se criar e se manter um sistema monetário mundial estável e capaz de favorecer o crescimento do comercio internacional; b) ajudar os Estados a reduzir os desequilíbrios temporários de suas balanças de pagamentos, fornecendo-lhes assistência monetária condicionada a requisitos prévios e de maneira temporária". Longe estavam as questões de cooperação internacional e muito mais longe a sua atuação de auxilio aos países em desenvolvimento na busca de recursos monetários. (GUIDO F. S. SOARES, 1994, p. 196).

Contudo, a partir do acesso maciço dos novos Estados às organizações internacionais, a partir de 1960, com as crises no sistema das relações comerciais internacionais dos anos 70 (desvalorização unilateral do dólar dos EUA, às voltas com déficits persistentes, e os choques da crise do petróleo na economia mundial, em 1973 e 1974) e a persistência das situações dificultosas estruturais dos países em desenvolvimento e por pressão destes, o FMI se transforma numa das principais instituições internacionais dentro do Sistema das Nações Unidas, para remediar as dificuldades estruturais das balanças de pagamentos, bem como para fornecer capitais a médio prazo. (...) O FMI tornou-se o principal organismo para os países em desenvolvimento, no sentido de: a) remediar as dificuldades estruturais de suas balanças de pagamentos; b) fornecer-lhes capitais de médio prazo; c) funcionar como mecanismos de atestação de boa conduta na condução dos negócios internos, como avalista indireto e incidental nas relações entre os países em desenvolvimento e os bancos privados da comunidade financeira internacional. (GUIDO F. S. SOARES (1994, p. 196-197).

Portanto, sem o aval e o atestado de boa conduta do Fundo Monetário Internacional nenhum contrato de empréstimo internacional será concedido aos governos locais, que dependem, neste aspecto, diretamente da política externa adotada pelo governo central. No caso do Brasil isto não parece ser mais um problema. Na busca de uma maior competitividade econômica no comercio mundial, desde a década de 90, o Brasil adotou uma política externa que concedeu-lhe uma imagem de confiabilidade no cenário internacional, vivendo o seu apogeu nos dias atuais. Como conseqüência a agência Fitch Ratings a elevou em 29 de maio de 2008 (data de sua ultima alteração) o rating [07] soberano do Brasil de probabilidade de inadimplência, tanto em moeda estrangeira como em moeda local, de pagamento de empréstimo em longo prazo e de curto prazo de BB+ para BBB- [08] (o melhor rating é AAA). A elevação do "rating" favorece o fluxo de recursos para o país e contribui para que este pague juros menores quando for buscar recursos no exterior.

Percebe-se, assim, que o Brasil hoje é considerado pelas agências internacionais um país seguro para se investir, sendo que neste ponto os governos municipais contam com a confiabilidade de seu principal avalista, quando forem negociar seus contratos de empréstimo junto aos Organismos Multilaterais de crédito externo.

O Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão do Brasil, através da sua Secretaria de Assuntos Internacionais (SEAIN) publicou a Portaria nº 540, de 2005 que apresente o "Manual de Financiamento Externo" para o Setor Público, onde estão previstos todos os procedimentos do direito interno brasileiro para a aquisição de financiamentos internacionais, além de apresentar todos os Organizamos Multilaterais e as Agências Governamentais de crédito que financiam projetos no Brasil. [09]

Passa-se, então, a uma breve consideração sobre cada um deles na ordem como foram apresentadas na aludida Portaria, a fim de demonstrar as enormes possibilidades de captação de recursos externos que contam os Municípios brasileiros. Tratar-se-á apenas de uma apresentação de suas linhas gerais, tendo em vista que cada uma destas agências possui uma grande variedade de políticas próprias de contração e condições especificas de financiamento, cuja descrição detalhada iria alongar demais o presente trabalho, além de prejudicar sua linha de raciocínio. [10] Todavia, no que concerne aos procedimentos internos e a legislação do Direito brasileiro, serão detalhadas nos próximos capítulos.

São estes os Organismos Multilaterais e as Agências Governamentais estrangeiras com as quais o Brasil mantém cooperação financeira:

1) O Banco Europeu de Investimento (BEI) é uma instituição de crédito autônoma no seio da União Européia (UE), com sede em Luxemburgo. Foi criado em 1958 pelo Tratado de Roma que instituiu a Comunidade Européia, com o objetivo de financiar projetos de investimento que promovam o desenvolvimento harmonioso e equilibrado da União Européia e contribuam para a consecução dos objetivos de política geral desta.

Os financiamentos do Banco destinam-se essencialmente a projetos nos Estados-Membros da UE. Hoje, entretanto, o BEI participa nas políticas de desenvolvimento e cooperação, atuando em cerca de 150 países, incluindo a América Latina. Para cumprir a sua missão, o Banco capta grande parte dos seus fundos nos mercados de capitais. Os acionistas do BEI são os 15 (quinze) Estados-Membros da UE, que subscreveram o seu capital. O BEI é um dos maiores emitentes internacionais, e tem sempre merecido o rating AAA das principais agências de notação; este fato permite-lhe mobilizar fundos vultosos nas melhores condições, as quais repercute nos financiamentos que concede. O BEI apóia investimentos em projetos do setor público e do setor privado, que objetivem transferência de tecnologia, desenvolvimento das infra-estruturas econômicas, da indústria, da agroindústria, extrativa mineral, das telecomunicações, do transporte, da energia e do turismo, dando especial atenção à melhoria e proteção do meio ambiente. [11]

2) O Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, com sede em Washington D.C., fundado em 1959, é uma das principais fontes de financiamento multilateral para o desenvolvimento econômico, social e institucional da América Latina e do Caribe. Desempenha também um papel fundamental na integração regional. O Banco provê empréstimos e assistência técnica utilizando capital fornecido por seus países membros, bem como recursos obtidos nos mercados mundiais de capital mediante emissão de obrigações. O Banco também participa de um número importante de acordos de co-financiamento com outras organizações multilaterais, bilaterais e privadas.

O Grupo BID é composto por três instituições, a saber: a) O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) que apóia o desenvolvimento socioeconômico e a integração regional da América Latina e do Caribe, principalmente mediante empréstimos a instituições públicas. Financia também alguns projetos do setor privado, especialmente em infra-estrutura e desenvolvimento de mercados de capitais. As grandes áreas prioritárias apoiadas pelo BID incluem as que promovem eqüidade social e redução da pobreza; reforma econômica e modernização do Estado; e integração regional; b) A Corporação Interamericana de Investimentos (CII) é uma organização multilateral de financiamento que promove o desenvolvimento econômico da América Latina e do Caribe mediante o financiamento de pequenas e médias empresas privadas; c) O Fundo Multilateral de Investimentos (FUMIN), é um fundo autônomo administrado pelo BID que concentra seu apoio ao setor privado brasileiro em quatro áreas: (i) investimentos em transporte, energia, infra-estrutura e água potável; (ii) consolidação de pequenas e médias empresas através do acesso a fundos de capital de risco; (iii) estabelecimento de mecanismos de resolução de conflitos; e (iv) melhora da competitividade da mão -de-obra.

O BID somente financia projetos dos países-membro da América Latina e do Caribe. Entre as entidades que podem receber financiamento direto do BID estão os governos federais, estaduais e municipais, as instituições públicas autônomas e as organizações da sociedade civil que contam com aval governamental. Até 5% da carteira de empréstimos do Banco podem ser diretamente canalizados para empresas privadas sem garantia de governos. [12]

3) O Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) é uma instituição financeira de caráter multilateral, criada em 1944, juntamente com o Fundo Monetário internacional (FMI), por ocasião da Conferência Monetária e Financeira de Bretton Woods, realizada com o fim de criar um arcabouço de regras econômico-financeiras para o pós-guerra.

O BIRD foi criado com o fim de prestar assistência financeira à reconstrução no pós-guerra. Nos anos 50, com a criação da Corporação Financeira Internacional (IFC), teve acrescida àquela função a de estimular o crescimento de economias menos desenvolvidas, mediante o fortalecimento do setor privado. Em 1960, com o surgimento da Associação Internacional para o Desenvolvimento (AID), como fonte de financiamento para países de baixa renda, constituiu-se o Grupo Banco Mundial. Ainda nos anos 60, aparece no âmbito do grupo o Centro Internacional para Arbitragem de Disputas sobre Investimentos (ICSID), com a finalidade de oferecer arbitragem na solução de controvérsias sobre investimento estrangeiro. No final dos anos 80 surge também a Agência Multilateral de Garantia de Investimentos (MIGA), mecanismo de apoio ao capital privado internacional e de proteção a investimentos, o que deu ao Grupo Banco Mundial a composição que apresenta hoje. A expressão Banco Mundial refere-se, no entanto, mais comumente ao BIRD e à AID, instituições voltadas para a atividade creditícia propriamente dita. [13]

4) A CAF – Corporação Andina de Fomento, com sede na Venezuela, constituída em 1968, é uma instituição financeira multilateral que apóia o desenvolvimento sustentável de seus países acionistas e a integração regional. A CAF é formada atualmente por 16 (dezesseis) países da América Latina e Caribe. Seus principais acionistas são: (a) os cinco países da Comunidade Andina de Nações (CAN): Bolívia, Colômbia, Equador, Peru e Venezuela, (b) mais 11 (onze) sócios: Argentina, Brasil, Espanha, Chile, Costa Rica, Jamaica, México, Panamá, Paraguai, Trinidad & Tobago e Uruguai; e (c) 18 (dezoito) bancos privados da região andina. Os principais negócios da CAF estão estreitamente relacionados com os pilares básicos de sua missão: reforçar e expandir seu papel como propulsor da integração latino americana e fortalecer o enfoque de sustentabilidade de todas as suas operações. [14]

5) O FIDA, Fundo Internacional para o Desenvolvimento da Agricultura, ligado à Organização para a Alimentação e a Agricultura (FAO), das Nações Unidas, foi criado em 1977, a partir das deliberações da Conferência Mundial de Alimentação,realizada em 1974. Tem como finalidade a mobilização de recursos financeiros adicionais para o incremento da produção agrícola dos países em desenvolvimento, focalizando, especialmente, pequenos produtores rurais, trabalhadores sem-terra e outros segmentos da população rural pobre. Sua missão específica é o combate à fome e à pobreza rural nos países em desenvolvimento, a melhoria das condições de suprimento alimentar e o alívio da pobreza por meio da elaboração e do financiamento de projetos que possam aumentar o nível de renda dessas populações. [15]

6) Em 1969 Brasil, Argentina, Bolívia Paraguai e Uruguai assinaram o Tratado da Bacia do Prata a partir do qual, em 1977, o FONPLATA, Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata, com sede em Santa Cruz de La Sierra, na Bolívia. O Convênio Constitutivo do FONPLATA, que é formado por uma Assembléia de Governadores, uma Diretoria Executiva e uma Secretaria Executiva, foi assinado em Buenos Aires em junho de 1974, e entrou em vigor em outubro de 1976. Sua missão é apoiar técnica e financeiramente as iniciativas de desenvolvimento harmônico e de integração dos países membros da Bacia do Prata, que é a mais extensa via fluvial da América Latina, compreendendo as bacias dos rios Paraná, Paraguai, Uruguai e do Prata, abrangendo aproximadamente 3,2 milhões de m2 dos territórios da Argentina, Bolívia, Brasil, Paraguai e Uruguai. [16]

7) O Global Environment Facility – GEF (Fundo Global para o Meio Ambiente) é uma organização financeira independente, criada em 1991, com a finalidade de promover a cooperação internacional e financiar alocações de doações, ações em seis áreas focais: diversidade biológica; mudança climática; águas internacionais; destruição da camada de ozônio; degradação de terras e poluentes orgânicos persistentes. [17]

8) Criado em 1999, o Japan Bank for International Cooperation é um organismo constituído por 100% de capital do governo japonês, cujos orçamentos estão sujeitos à aprovação do Congresso e suas atividades operacionais estão especificadas na "Lei do JBIC". O JBIC – Japan Bank for International Cooperation- é um organismo constituído de 100% de capital do governo japonês, cujos principais objetivos são o fornecimento de apoio financeiro para o investimento externo e o comércio internacional das empresas japonesas, e apoiar os países em desenvolvimento através de recursos em condições financeiras subsidiadas para implementar a melhoria da infra-estrutura sócio econômica e a estabilidade econômico -financeira. [18]

9) O Bankengrouppe, KFW, criado em 1948, é uma agência oficial do Gover no alemão, com sede em Frankfurt. Em 1949, o KFW já tinha várias fontes de recursos à sua disposição para financiar projetos de reconstrução alemã mais urgentes. Atualmente, na qualidade de instituto central de crédito da federação e dos estados, é um banco de fomento para a economia doméstica alemã e um banco de desenvolvimento oficial para países em desenvolvimento. No Brasil, o KFW vem financiando projetos nas áreas de meio ambiente, saúde e saneamento, principalmente nas regiões Nordeste e Norte. [19]

10) O Banco Nórdico de Investimento (NIB), cujas operações foram iniciadas em 1976, é uma instituição financeira internacional conjunta formada pela Dinamarca, Finlândia, Islândia, Noruega e Suécia. O Banco possui sede em Helsinque, Finlândia, e escritórios regionais em Cingapura, Copenhague, Estocolmo, Oslo e Reykjavik. O objetivo da instituição é oferecer empréstimos de longo prazo e garantias para projetos voltados aos setores público e privado, dentro e fora da região nórdica, que apresentem adequada avaliação técnica e boa classificação de risco. A prioridade, contudo, é para projetos de investimento voltados ao meio ambiente e à exportação de produtos dos países da região nórdica.

O foco das operações do NIB consiste em Empréstimos para Projetos de Investimento – Project Investment Lending (PIL) que, em geral, são concedidos a governos, podendo, contudo, contemplar também o setor privado sem a necessidade de garantia governamental. O NIB financia até 50% do custo total dos projetos. Conforme disposto em seus estatutos, 77% dos empréstimos devem dirigir-se a países nórdicos, e os demais 23% a países fora daquela região. Em 1999, o Brasil firmou Acordo-Quadro de Cooperação Financeira com o Banco, visando estabelecer as bases de uma cooperação a longo prazo na utilização dos financiamentos disponibilizados pelo Banco para projetos de interesse do Brasil e dos países nórdicos. [20]

Com esta breve análise das agências internacionais de crédito, verifica-se que a cooperação técnica no Brasil é desenvolvida segundo duas vertentes: a cooperação horizontal e a cooperação recebida do exterior. A cooperação horizontal refere-se à cooperação técnica implementada pelo Brasil com outros países em desenvolvimento, por meio da qual é promovido o adensamento de suas relações e o estreitamento dos seus laços políticos e econômicos, o que se entende por cooperação sul-sul. A cooperação recebida do exterior, ou cooperação norte-sul, abrange as cooperações técnicas bilateral e multilateral, e busca a internalização de recursos disponibilizados por organismos internacionais (cooperação multilateral) e por países mais desenvolvidos (cooperação bilateral), dentro da ótica de aceleração do processo de desenvolvimento nacional.

Segundo o Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, no ano de 2008 foram analisados 88 projetos de solicitação de recurso estrangeiros. Desse total, 80 foram aprovados, representando US$ 7,47 bilhões, que somadas às contrapartidas nacionais equivalem a US$ 11,1 bilhões, sendo 61% financiados pelo BID, 17% pelo BIRD, 6% pelo JBIC, 4% pela CAF, 1% pelo BEI, e 11% por outras instituições. Ainda, deste total de projetos, 17% são a favor da União, 75% a favor dos Estados e somente 8% a favor dos municípios. [21]

A pequena participação dos municípios neste total, apesar de serem 5.564 no país, deve-se à restrição imposta pela Resolução da COFIX (Comissão de Financiamentos Externos) nº 294/2006, que determina que somente municípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes estão aptos a participar de tais projetos, que será melhor analisada adiante.


4 – A ATUAÇÃO INTERNACIONAL DOS MUNICIPIOS E A CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA.

Analisada a Cooperação Técnica Internacional e a Cooperação Descentralizada no contexto do Sistema Normativo Internacional passa-se agora ao direito interno brasileiro, a começar pela analise constitucional do tema.

Os municípios brasileiros, como entes não centrais, teriam a capacidade internacional de fato para celebraram tratados e acordos diretamente com as agências de crédito internacional? São eles sujeitos de direito internacional, dotados do poder de celebrar tratados?

A Conferência de Viena ao proferir a "Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969" rejeitou o artigo 5º, §2º, do projeto elaborado pela Comissão de Direito Internacional, que continha a seguinte redação: "Os Estados membros de uma união federal podem ter a capacidade para concluir tratados se esta capacidade for admitida pela constituição federal e estiver nos limites indicados pela dita constituição".

Esta rejeição não teve a intenção de vetar a atuação dos governos subnacionais no Direito Internacional, mas teve o claro intuito de remeter ao Direito Interno de cada país a regulação desta possibilidade.

A Constituição da República do Brasil em seu art. 21 dispõe que: "Compete à União: I – manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais;" e no seu art. 84: "Compete privativamente ao Presidente da República: VIII – Celebrar Tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional.

Não são muitos os doutrinadores do Direito que analisam o tema da cooperação descentralizada no Brasil. Segundo BARROS e CÉSÁRIO (2008), "entre eles, a maioria tende a defender a necessidade de que a Constituição Federal especifique a possibilidade de atuação externa dos municípios e estados membros. Neste sentido, opinam Antonio Paulo Cachapuz de Medeiros (2007) e José Vicente da Silva Lessa (2002). Entendem eles que a CF limita a ação externa dos municípios e dos estados membros ao não expressar esta possibilidade e ao dispor sobre a atuação internacional da União."

Além disso, parte da objeção à capacidade jurídica internacional dos governos não-centrais vem da doutrina clássica do Direito que dispõe acerca do tradicional conceito de soberania dos Estados nacionais. Segundo este conceito, a soberania está fortemente associada à capacidade dos Estados de conduzir sua política externa e de manter relações diplomáticas com Estados estrangeiros. Ao permitir que os governos não-centrais conduzam suas próprias relações internacionais, a soberania dos governos centrais poderia estar ameaçada pela existência de projetos dos entes subnacionais que não coincidam com os do Estado. (BARROS e CÉSÁRIO, 2008)

Por sua vez, o artigo 52, inciso V, da Constituição Federal dispõe: "Compete privativamente ao Senado Federal: V – autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;"

Portanto, apesar das discussões doutrinarias a respeito da possibilidade dos entes subnacionais celebrarem tratados, com relação à captação de recursos internacionais, há um consenso sobre a possibilidade de atuação destes no cenário internacional. Nesta esteira, o Senado Federal e o Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão não apontam nenhum óbice pratico ou jurídico para tal atuação, desde que cumpridos os procedimentos para contratação de Operações de Crédito Externo previstos no Manual de Financiamento da Portaria nº 540/2005 deste último.

Com base no artigo 52 da Constituição Federal e nas incontáveis normas infraconstitucionais que regulam a matéria, os municípios do Brasil gozam dos instrumentos legais para celebrar este tipo de contração. Ao engendrar seus projetos territoriais podem negociar direitamente com as agências, sem a necessidade da intervenção do Chefe do Executivo Nacional, e podem conjuntamente com representantes destas agências atuarem junto ao Ministério do Planejamento para verem aprovadas as suas "cartas-consulta" e posteriormente os seus contratos de financiamento.

O importante a ser ressaltado é que apesar do Ordenamento Constitucional Brasileiro não reconhecer os Municípios como Sujeito de Direito Internacional, estes podem atuar internacionalmente para buscar recursos externos, no intuito de desenvolver seus projetos sociais e de desenvolvimento econômico, amparados pelo art. 52, V, da Constituição Federal e pelo aparato jurídico infraconstitucional à sua disposição no país.


5 – DA CONTRAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO EXTERNO PELOS MUNICIPIOS BRASILEIROS.

Dentro do novo modelo de cooperação internacional, no qual se define o poder local como o mais capaz de atingir o verdadeiro desenvolvimento humano, os municípios deixaram de ser meros receptores de assistência para se tornarem verdadeiros sujeitos do desenvolvimento mundial. A sua atuação está diretamente ligada à sua capacidade de engendrar e desenvolver projetos coletivos dentro de seus territórios. A remessa dos recursos externos está diretamente ligada à capacidade efetiva de desenvolvimento e da execução dos chamados Projetos de Cooperação Técnica Internacional, dentro de cada área especifica de atuação das agências internacionais de crédito. Mas qual o conceito destes projetos?

O termo "projeto" pode ter vários significados dependendo da área de atuação. Projetos podem ser econômicos, ou arquitetônicos, ou de engenharia por exemplo. No caso deste trabalho tome-se a concepção gerencial de projeto que é a mesma concepção adotada pela ONU e, em termos genéricos, foi definido por GUILHERME ARY PLONSKI (1994, p. 374) como "modelo gerencial para lidar com situações de transição, situações essas que usualmente contêm um grau significativo de incerteza e complexidade (e, por vezes também de urgência). Operacionaliza-se o projeto mediante um conjunto ad hoc de atividades inter-relacionadas, focalizadas na consecução de um objetivo predeterminado no prazo estabelecido, e que são levadas a cabo, sob unidade de comando, mediante a utilização transitória de recursos orçados."

Esta concepção genérica é a base para a definição do conceito de "Projeto de Cooperação Técnica internacional", essencial na contração de Operações de Crédito Externo.

O BID define simplesmente o projeto técnico internacional como a "operação pela qual se materializa a cooperação técnica do Banco, e para cujo financiamento o banco contribui. (BID, 1990)" (PLONSKI, 1994, p. 375).

Já o PNUD, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, define projeto de cooperação técnica internacional, simplesmente como a "unidade básica de cooperação técnica". "Esclarece que ‘o projeto é o instrumento que transubstancia fundos externos, em um pacote de recursos focalizados, organizados e programados de forma a atender necessidades identificadas. O projeto tem um limite de tempo para produzir os resultados pretendidos, um plano de trabalho, uma programação de recursos e um orçamento.’ (ONU, 1990, p.4)" (PLONSKI, 1994, p. 376).

Por fim GUILHERME ARY PLONSKI (1994, p. 376) destaca que a extinta ABC/MRE (Agência Brasileira de Cooperação, ligada ao Ministério das Relações Internacionais) não definiu o conceito de Projeto Técnico Internacional, mas apenas mencionou que "o projeto detalhado de cooperação técnica é um dos instrumentos mais importantes de esclarecimento do escopo do trabalho para cuja realização se solicita a cooperação externa".

Este autor finaliza, com muita propriedade, discorrendo o seu próprio conceito, in verbis:

"Neste artigo, de forma coerente com o conceito genérico exposto, define-se projeto de cooperação técnica internacional como um modelo gerencial para lidar com as situações concretas envolvidas nessa interação. Ou seja, é uma opção administrativa disponível para aumentar a probabilidade de se realizarem as expectativas geradas no ambiente da cooperação técnica internacional." (PLONSKI, 1994, p. 376)

Por este último conceito resta claro que o sucesso dos projetos internacionais depende diretamente da boa escolha tomada pelos administrados dos entes públicos locais, principalmente da escolha da sua matéria, e dos processos de criação e execução, em prol de promover o desenvolvimento humano desejado pela Cooperação Internacional e instrumentalizado pela Cooperação Descentralizada.

A definição das matérias cabe a cada ente local, de acordo com a sua necessidade e sua possibilidade de desenvolvimento, e desta escolha se passará à busca da agência internacional que possui o programa de investimento correspondente, podendo variar dentro as áreas ligadas ao desenvolvimento humano.

5.2 – Lista da legislação brasileira aplicável ao financiamento de recursos externos.

Conforme mencionado anteriormente o artigo 52, inciso V, da Constituição Federal dispõe que: "Compete privativamente ao Senado Federal: V – autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;". À luz desta norma constitucional, destaca-se neste tópico a listagem das principais normas aplicáveis à contração de operações de crédito internacional. São elas:

- Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual, Lei de Responsabilidade Fiscal.

- Resolução do Senado Federal nº 78, de 1998 - Dispõe sobre as operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de suas respectivas autarquias e fundações, inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de autorização, e dá outras providências. Outras Resoluções do Senado: 40/01; 43/01 e 20/03.

- Decreto nº 3502, de 2000 - Cria a COFIEX (Comissão de Financiamento Externo ligada ao Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão)

- Resolução do Senado Federal nº 98 de 1998 - Dispõe sobre as vedações ao financiamento externo a Estados, Distrito Federal e Municípios.

- Resolução da COFIEX nº 294, de 2006 - Novos critérios para financiamento externo a Municípios.

- Resolução do Senado nº 43, de 2001 - Critérios para financiamento externo a Estados, Distrito Federal e Municípios.

- Portaria do Ministério do Planejamento nº 540, de 2005 – Publica o Manual de Financiamento Externo.

- Macrofunção SIAFI 02.03.10 - Esta Macrofunção trata das Obrigações Internas e Externas inclusive as operações de arrendamento mercantil, de concessão de avais e outras garantias, firmadas pela União ou realizadas por intermédio de ajustes financeiros do Tesouro Nacional.

- Manual de Projetos REX (STN) - O Decreto n° 4.992, de 18 de fevereiro de 2004, alterou a sistemática de execução financeira dos projetos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social financiados com operações de crédito externas. O manual visa facilitar o entendimento da nova sistemática

- Lei nº 8.666, de 1993 - Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.

5.3 – Órgãos responsáveis pela análise e aprovação dos projetos de cooperação técnica internacional, e pela negociação e contratação das operações de crédito externo.

Segundo o Manual de Financiamentos externos do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (Portaria MPOG nº 540/2005) estes são os órgãos da administração direta que atuam diretamente na analise e aprovação dos projetos de cooperação e na contração das operações de crédito externo, e suas principais atribuições:

1) Cabe à SEAIN/MP, Secretaria de Assuntos Internacionais ligada ao Ministério de Planejamento: (a) coordenar operacionalmente todo o processo de negociação para a obtenção de financiamentos externos relativos a Projetos pleiteados pelos órgãos ou entidades do setor público com organismos multilaterais e agências bilaterais de crédito; (b) acompanhar a execução dos Projetos, observando o cumprimento das cláusulas contratuais; (c) avaliar a performance da carteira de projetos e, se necessário, recomendar medidas que conduzam a um melhor desempenho da carteira; e (d) na qualidade de Secretaria-Executiva da COFIEX, entre outras incumbências, adotar todas as providências administrativas relativas às atividades da COFIEX. [22]

2) A COFIEX – Comissão de Financiamentos Externos, órgão colegiado integrante da estrutura do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, foi criada pelo Governo Federal em 1990, em decorrência da reforma administrativa ocorrida naquele ano, com o objetivo de (a) coordenar o processo de captação de recursos externos para o financiamento de projetos de órgãos e entidades do setor público, considerando as prioridades nacionais e setoriais, a disponibilidade de recursos de contrapartida e a capacidade de execução e endividamento dos mutuários desses recursos e (b) tornar o processo de seleção de programas ou projetos candidatos a financiamentos externos mais ágil, sistematizado, coordenado e transparente. [23]

3) O GTEC – Grupo Técnico da COFIEX foi instituído por meio do Decreto n.º 3502, de 12 de junho de 2000, com a finalidade de assessorar a COFIEX no desempenho de suas funções e é composto por representantes dos respectivos membros titulares daquela Comissão. Seu objetivo específico é: a) subsidiar com análises técnicas os pareceres dos membros titulares da COFIEX, com relação aos pleitos de órgãos e entidades do setor público, interessados em obter, dos organismos internacionais, apoio financeiro – reembolsável ou não – para implementação de Projetos; e b) examinar e avaliar pleitos relativos a alterações de aspectos técnicos e financeiros de projetos ou programas em execução, com apoio externo de natureza financeira, nos casos em que requeiram modificações nos respectivos instrumentos contratuais que resultem em assinatura de aditivo, especialmente prorrogações de prazo de desembolso, cancelamentos de saldos, expansões e reduções de metas, inclusão de novos componentes e reformulações dos Projetos. [24]

4) A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional: Cabe à PGFN examinar previamente a legalidade dos contratos, concessões, acordos, ajustes ou convênios que interessem à Fazenda Nacional; fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de atuação e coordenação, quando não houver orientação normativa do Advogado-Geral da União; e representar e defender os interesses da Fazenda Nacional em contratos, acordos ou ajustes de natureza fiscal ou financeira, e junto à Câmara Superior de Recursos Fiscais, aos Conselhos de Contribuintes, ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, aos Conselhos Superior e Regionais do Trabalho Marítimo e em outros órgãos de deliberação coletiva. [25]

5) A Secretaria do Tesouro Nacional que foi criada em 10 de março de 1986, conforme Decreto nº 92.452, unindo a antiga Comissão de Programação Financeira e a Secretaria de Controle Interno do Ministério da Fazenda. Constitui-se órgão central do Sistema de Administração Financeira Federal e do Sistema de Contabilidade Federal e no caso especifica do trabalho verifica o cumprimento dos limites e condições para a contratação das operações de recursos externos, nos termos do art. 32 da Lei de Responsabilidade fiscal. [26]

6) BACEN, Banco Central do Brasil, que irá registrar a operação de crédito externo, através de ROF (Registro de Operação Financeira).

7) Por fim, cabe ao Senado Federal, nos termos do art. 52, V, da Constituição da República, a autorização final para a contratação das operações em comento.

5.4 – Procedimentos para contração de operações de crédito externo a serem observados pelos municípios.

Os procedimentos internos para a contratação de financiamentos externos não correm em separado ao ciclo de procedimentos das agências internacionais de fomento. Desde a primeira fase do processo, quando da escolha do projeto a ser a apresentado junto ao Ministério do Planejamento, até a ultima fase de acompanhamento e avaliação deste, os representantes das agências de fomento participam diretamente em uma atuação conjunta com as autoridades locais.

A apresentação que se segue é uma mescla dos procedimentos necessários descritos pela Portaria nº 540/2005 do MPOG, e do chamado Ciclo de Financiamento Externo elaborado pela Controladoria Geral da União, a qual permitirá a observação integrada da atuação das autoridades brasileiras em conjunto com os representantes das agências de fomento internacional.

A Controladoria Geral da União apresenta seis fases do que chama de Fluxo de Financiamentos Externos: 1ª) Identificação; 2ª) Preparação; 3ª) Avaliação Prévia; 4ª) Negociação; 5ª) Execução ou Implementação; 6ª) Acompanhamento – Avaliação Posterior:

1ª fase - Identificação - Atividade desenvolvida pelas agências de fomento e pelo tomador, visando delinear genericamente os objetivos e as ações de um projeto. Compreende a identificação e a delimitação genérica dos problemas a serem enfrentados pelo projeto, dos beneficiários do projeto, dos efeitos do projeto em outros assuntos correlatos, das necessidades formais para que se consigam os recursos e das alternativas para solucionar os problemas. [27]

É nesta primeira fase que as autoridades municipais devem apresentar junto à COFIEX sua "carta-consulta" que é o documento que descreve as ações e os custos previstos na execução de projetos com recursos externos e de contrapartida local. A SEAIN/MP, após distribuir a carta-consulta aos membros da COFIEX e previamente à consideração da proposta por aquela Comissão, convida o proponente mutuário a fazer exposição técnica do Projeto, oportunidade em que poderão ser obtidos os esclarecimentos que se fizerem necessários, bem como solicitadas informações adicionais que possibilitem o parecer final do GTEC. A apresentação do pleito ao GTEC tem o objetivo de, tão somente, possibilitar o conhecimento mais detalhado do projeto, não implicando o seu imediato encaminhamento à COFIEX. Importante ressaltar que, quando se tratar de proposta de interesse de Estado, Município ou Distrito Federal ou ainda de suas empresas estatais, a SEAIN/MP poderá dar conhecimento da respectiva carta-consulta ao Ministério setorial aos quais as ações previstas estejam afetas, e este poderá participar da reunião do GTEC e acompanhar o desenvolvimento do Projeto na sua fase de preparação. [28]

Autorizada pela COFIEX [29] a preparação do projeto, esta envia uma recomendação ao Ministro do Planejamento, que em um juízo de conveniência e oportunidade poderá aprovar ou não o pleito. Aprovado passa-se para a 2ª fase que é a de preparação do projeto a ser apresentado em âmbito internacional.

2 ª fase – Preparação - Elaboração do projeto para ser apresentado e avaliado pelas agências de fomento visando obtenção de financiamento. Compreende a identificação e a delimitação genérica das fontes de apoio financeiro - localizar recursos (agências financeiras), das fontes de assistência técnica - localizar auxílio técnico (agências técnicas especializadas), dos estudos de impacto (econômicos, financeiros, ambientais, técnicos, etc.), da preparação do macro planejamento das aquisições do projeto, da definição preliminar dos "pacotes de licitação", e do treinamento de pessoal e organização das equipes de implementação e gerenciamento do projeto. É possível, dependendo do tipo de projeto, que se preparem alguns documentos e especificações técnicas para acelerar o processo de aquisições. [30]

Concluída a preparação do projeto, o Agente Financiador elabora as minutas contratuais e as encaminha à SEAIN/MP que, na qualidade de órgão coordenador de todo o processo de negociação, as distribui aos seguintes órgãos: STN/MF, PGFN/MF, ao proponente mutuário e ao órgão executor. [31]

3 ª fase - Avaliação Prévia - Nesta fase, a agência de fomento avalia o projeto que foi preparado pelo futuro tomador e produz o primeiro Documento do Projeto (no Banco Mundial este documento é chamado de SAR ou "Staff Appraisal Report" e no BID é chamado de "Informe Inicial"). A fase de avaliação compreende:

• Análise Sociológica: Análise dos efeitos do projeto para os beneficiários e análise dos efeitos (de curto, médio e longo prazos) do projeto no país Tomador;

• Análise Financeira e Econômica do Projeto: Análise da viabilidade econômica e financeira do projeto e análise dos benefícios econômicos para o tomador;

• Análise Técnica do Projeto: Revisão de aspectos de caráter técnico nas atividades propostas e análise e revisão das minutas dos eventuais documentos e especificações técnicas já produzidas;

• Análise Institucional e Operacional: Análise do ambiente institucional para a implementação do projeto - problemas legais e análise e revisão da proposta de implementação e dos pacotes de licitação - planejamento das aquisições; Decisões sobre financiamento retroativo. [32]

Paralelamente, a autoridade municipal no Brasil abrirá processo administrativo no Ministério da Fazenda, mais especificamente junto à Secretaria do Tesouro Nacional (STN/MF), onde solicitará formalmente ao Ministro da Fazenda autorização para concessão de garantia do Tesouro Nacional para a contratação da operação. Neste mesmo processo a STF/MF irá examinar toda a documentação exigida além dos seguintes itens, que são verdadeiras condições para o empréstimo:

a) os limites de endividamento dos municípios e da União;

b) a capacidade de pagamento destes;

c) a inserção da operação no Contrato ou Programa de Ajuste Fiscal, quando aplicável;

d) a adimplência do proponente mutuário com a União e suas entidades controladas;

e) os limites para concessão de garantia;

f) a lei autorizativa Municipal para concessão das contra garantias;

g) as contra garantias oferecidas. [33]

Quando for o caso, a STN/MF solicita manifestação de outros órgãos da esfera federal ou da própria esfera do proponente mutuário relacionados com a operação, neste caso junto as Procuradorias Municipais dos proponentes. Tudo aprovado, segue-se a fase de negociação.

4 ª fase – Negociação - Nesta fase, cria-se o vínculo jurídico entre as agências de fomento e o tomador. São negociados os termos finais dos acordos e assinados os documentos contratuais necessários à formalização do empréstimo (Acordo de Empréstimo, Garantias). Esta fase compreende: Preparação dos documentos legais: Contrato (ou Acordo) de Empréstimo; e Pareceres dos setores jurídicos dos órgãos executores quanto à legalidade dos acordos estabelecidos; Apresentação ao Board of Directors: Aprovação do Projeto; e Assinatura. As negociações relativas à aplicação das normas das agências, utilização de documentos de licitação padronizados, planejamento das aquisições e pacotes de licitação são concluídas neste momento, dado que ficarão incorporadas ao texto do Acordo de Empréstimo. Este muito raramente passa a valer desde o momento de sua assinatura. Há sempre um conjunto de condições que são impostas aos tomadores para que o contrato se torne "efetivo", ou válido, que são denominadas "condições prévias". [34]- [35]

Na fase de pré-negociação são agendadas reuniões com todas as partes envolvidas, inclusive com representantes da PGFN/MF e da STN/MF, a fim de elaborar as minutas contratuais. Finalizada a contraminuta do contrato a SEAIN/MPOG agenda com o agente financiador data e local para a reunião de negociação final. Encerrada a negociação a autoridade municipal proponente deverá providenciar parecer jurídico (Procuradorias Municipais), fazer a tradução juramentada, se necessário, e enviar o documento para a PGFN/MF.

A PGFN/MF, com fundamento no parecer da STN/MF, no parecer jurídico do proponente mutuário sobre a minuta contratual negociada, e de posse do credenciamento da operação junto ao BACEN, emite parecer sobre a referida minuta e elabora Exposição de Motivos do Ministro da Fazenda ao Presidente da República, solicitando o envio de mensagem ao Senado Federal, com vistas à autorização da contratação e/ou à concessão de garantia da União. [36]

O Senado Federal autoriza a contratação da operação de crédito externo e/ou a concessão da garantia da União mediante publicação da Resolução específica no D.O.U. , que normalmente tem prazo de validade de 540 dias corridos (18 meses). [37]

A PGFN/MF, de posse (a) do parecer final da STN/MF, com manifestação preliminar do Agente Financiador quanto ao cumprimento das condições de efetividade dos recursos do empréstimo externo; (b) da Resolução do Senado Federal; e (c) da aprovação da operação pela Diretoria do Agente Financiador, prepara o despacho do Ministro da Fazenda autorizando a contratação da operação de crédito externo e/ou autorizando a concessão de garantia da União. [38]

Assinado o despacho pelo Ministro da Fazenda, o(s) contrato(s) pode(m) ser firmado(s) pelas partes diretamente envolvidas. Na assinatura do contrato de empréstimo ou de garantia, o Ministro da Fazenda ou, por delegação, a PGFN/MF ou o Embaixador Brasileiro no exterior, representa a União, na qualidade de mutuaria ou garantidora da operação. [39]

5ª fase - Execução ou Implementação - Nesta fase é que o tomador executa as atividades do projeto, isto é, implementa suas ações, realizando as aquisições planejadas. A seleção e a contratação de fornecedores são sempre de responsabilidade do tomador. É ele (ou suas agências executoras) que deflagra os processos de seleção e cria o vínculo jurídico com os fornecedores. As agências participam da execução do projeto monitorando seu progresso e aconselhando, na intenção de assegurar que os recursos do projeto estejam sendo utilizados para seus fins, os processos de seleção estejam sendo realizados com atenção aos princípios de economia e eficiência e esteja havendo eqüidade nos processos seletivos. [40]

Essa supervisão compreende a revisão e aprovação de procedimentos de seleção de fornecedores de bens e obras, processos de seleção de consultores. Nesse trabalho o Banco analisa documentos de licitações (bidding documents), relatórios de avaliação de processos seletivos e contratos. Como resultado desse acompanhamento, podem ocorrer mudanças e adaptações no projeto, de maneira a garantir que seus objetivos sejam atingidos. É comum, portanto, que sejam procedidas alterações no escopo do projeto, na alocação de recursos, nos documentos de licitação ou nos procedimentos de seleção de fornecedores . A supervisão é feita pelo "task manager" do projeto. É também freqüente a visita de missões técnicas e de revisão, composta de técnicos de vários departamentos do Banco. Estas missões analisam e avaliam o andamento do projeto e negociam com seus executores as eventuais alterações necessárias à obtenção dos resultados esperados. [41]

Com vistas a tornar o contrato efetivo e permitir o desembolso dos recursos, o proponente mutuário, doravante Mutuário, toma as seguintes providências, além daquelas expressas nas disposições contratuais:

(a) solicita ao BACEN o registro da operação de crédito externo. No caso de o contrato ser em língua estrangeira, a solicitação do registro deve ser acompanhada da tradução juramentada do contrato e cópia da versão original, devidamente reconhecida por notário público e consularizada;

(b) solicita ao órgão jurídico de sua esfera de competência parecer sobre os aspectos legais da operação de crédito externo e o encaminha à PGFN/MF que, por sua vez, emite seu parecer legal, na qualidade de representante legal do mutuário da operação, nos termos da Portaria MEFP n.º 650, de 01.10.92; e

(c) publica no D.O.U. o Extrato do Contrato de Empréstimo Externo com as características básicas da operação, discriminando: a espécie e o valor da operação, as partes envolvidas (devedora e credora), o objeto do financiamento, a data da celebração do contrato de empréstimo e os representantes das partes nominalmente. [42]

6ª fase - Acompanhamento - Avaliação (Posterior) - Compreende o estudo dos resultados e dos efeitos do projeto. As agências de fomento dão muita importância à avaliação posterior do projeto. É desse trabalho que surgem novos projetos, cada vez mais adequados às necessidades dos tomadores e aos seus objetivos constitutivos. A análise realizada depois de concluído o projeto abrange aspectos técnicos e operacionais. Questões relativas a licitações de bens e obras e aos processos seletivos e de contratação de consultoria são analisadas para auxiliar na identificação e na preparação de futuros projetos. Normalmente, empresas de consultorias são contratadas para realizar este trabalho. [43]

Percebe-se que os mecanismos jurídicos e administrativos, apesar de possuírem uma complexidade correspondente à relevância do assunto, foram muitas vezes testados no país e efetivamente funcionam. A transparência do processo e a sua facilidade de acesso na verdade são um incentivo à atuação municipal. Cumpridos os requisitos fiscais, elaborados bons projetos, e feito o contato essencial com as agências internacionais, não há qualquer impedimento legal na ordem interna brasileira que impeça a atuação dos municípios no cenário internacional.

Por fim, ainda cabe enfatizar que a atuação não é isolada. A boa comunicação do poder local com o poder central de certo facilitam o processo, e o bom relacionamento com a agência de fomento é primordial para a aprovação dos projetos em nível nacional e internacional.

5.5 – "Condições prévias" exigidas pelas agências internacionais de crédito.

Cada uma das agências de fomento internacional tem suas próprias políticas de contratação que são dependentes da sua área de atuação, mas principalmente se relacionam diretamente com o país tomador do empréstimo internacional. É o que a Controladoria Geral da União chamou de "condições prévias" à assinatura do contrato de operação de credito externo.

Não cabe aqui apontar todas as condições exigidas por cada uma destas agências, porque estas além de estarem disponíveis em suas páginas da internet, iriam alongar demais o trabalho e prejudicar sua linha de exposição. Todavia, vale traçar as diretrizes básicas para aquisições no âmbito de empréstimos do BIRD (Banco Mundial) e de créditos da AID (Agência Internacional de Desenvolvimento) a título de esclarecimento e ilustração do que apontou a Controladoria Geral da União como possível fato impeditivo da assinatura dos contratos de financiamento.

Como primeira condição observada pela totalidade das agências se encontra o atestado de "boa conduta" do FMI. O Fundo Monetário Internacional por vias históricas conseqüências passou a exercer o papel de avalista indireto e incidental de todos os países em desenvolvimento que buscam recursos na comunidade financeira internacional. Esta pode ser apontada como uma condição prévia geral a todos os Estados mutuários, e no caso do Brasil esta condição foi alcançada como resultado de sua política externa adotada desde a década de 90. [44]

GUIDO F. S. SOARES aponta em linhas gerais as "condições prévias" exigidas pela BIRD e pela AID, quais sejam:

Em quaisquer operações se exige que o país tenha uma renda intermediária, a critério do BIRD. São, em linha gerais, as seguintes as condições econômicas para a efetivação dos empréstimos:

a) Atividades produtivas, entendidas como aquelas que aumentam o Produto Nacional Bruto dos países emprestadores, a critério do Banco, admitindo-se empréstimos a pré-investimentos ou na concessão de recursos para a formação de quadros, se estes se referirem a atividades produtivas;

b) como já se assinalou, empréstimos destinados a financiamento de projetos (90% dos recursos do Banco) e de programas e, em épocas mais recentes, a ajustamentos estruturais que signifiquem reformas em profundidade relacionadas com o estabelecimento de equilíbrio das balanças de pagamentos (e em tais casos, em estreita coordenação com o FMI);

c) preocupação em preservar o interesse de todos os Estados-membros do Banco, a fim de assegurar a solvabilidade da instituição, com o pleno conhecimento e julgamento da situação dos Estados mutuários.

No que respeita às condições financeiras dos empréstimos, em linhas igualmente gerais podemos destacar:

a) o caráter supletivo dos empréstimos, ou seja, quando o capital emprestado pelo banco não se encontra disponível no mercado;

b) fornecimento em divisas, com obrigação de fornecer tais moedas;

c) a duração dos empréstimos é em média de quinze a vinte anos, acompanhados de períodos de graça de quatro a cinco anos, as taxas de juros, determinadas por ocasião da assinatura dos instrumentos jurídicos, determinados aqueles pelos custos de fornecimento dos empréstimos, acrescidos de 5% para cobertura das despesas de gestão por parte do Banco;

d) limites dos encargos com os empréstimos e garantias nunca superiores a 100% do total das contas subscritas pelos Estados na capital do Banco.

Quanto à atuação da ADI, (...) são as seguintes as condições de financiamento:

a) projetos, excepcionalmente, programas, a serem executados nas regiões menos desenvolvidas do mundo, com um Produto Nacional Bruto inferior a US$ 360 per capita anual, ou a Estados que tiverem esgotado sua capacidade junto ao BIRD e que provem sua solvabilidade e boa gestão econômica em recursos fornecidos pelo Banco ou pela própria AID;

b) exames de prioridades e decisões país por país;

c) recursos repassados a governos por prazos de cinqüenta anos e um período de graça de dez;

d) não são previsto juros, mas cobra-se uma comissão de 0,75% ao ano, a título de gestão pela AID;

e) créditos fornecidos em US dólares ou outra divisa, reembolsáveis na moeda emprestada, sendo necessário dizer que a AID não providencia operações de câmbio;

f) as despesas locais devem ser cobertas pelos governos mutuários. (1994, p. 204-205)

Por esta ilustração, pode-se concluir que as condições prévias impostas pelas agências nada mais são do que garantias do cumprimento do contrato e do seu adimplemento na medida dos objetivos que pautaram a sua negociação.

O Banco Japonês (JBIC) somente financia 70% do valor total do projeto e a destinação dos recursos tem estão sujeitas à aprovação do Congresso Japonês, por exemplo. O BID tem diferentes empréstimos para diferentes tipos de projetos, como pode ser observado pelo programa PROCIDADES, sendo uma linha de crédito especifico para o desenvolvimento urbanos das cidades brasileiras. O FIDA somente financia projetos ligados à agricultura ou alimentação.

Enfim, todas as agencias possuem suas "condições previas" que nem resumidamente caberiam neste trabalho. Todavia, a afirmação da Controladoria Geral da União que estas condições poderiam impedir a assinatura do contrato na quarta fase procedimental descrita no item 5.4 como se fosse uma surpresa que levaria por terra todo o trabalho desenvolvido é válida, contudo facilmente remediável.

Estas condições previas, obviamente, são, ou pelo menos deveriam ser, observadas logo na primeira fase procedimental, quando da escolha do projeto e da agência de fomento internacional. O apontamento da CGU tem como mérito alertar às autoridades municipais, mas a sua colocação como impedimento da quarta fase do procedimento é desnecessária principalmente após a análise de tantos órgãos nacionais e internacionais, e de tanta negociação envolvida.


6 – A INCONSTITUCIONALIDADE DA LIMITAÇÃO IMPOSTA AOS MUNICIPIOS PELA RESOLUÇÃO DA COFIEX Nº 294/2006.

Questão muito preocupante para a atuação dos municípios brasileiros em âmbito internacional diz respeito às limitações impostas pela COFIEX no que concerne à possibilidade de se buscar financiamentos externos.

A Resolução da COFIEX/MPGO nº 294, de 2006 assim dispõe em sua integralidade, in verbis:

"A Comissão de Financiamentos Externos, no uso das atribuições que lhe são conferidas pelo art. 18, inciso IV, da Resolução COFIEX nº 290, de 01 de setembro de 2006, referente ao Regimento Interno da COFIEX, resolve:

Que somente serão considerados pela comissão os pleitos de operação de crédito externo de interesse de municípios, com garantia da União, que atendam aos seguintes critérios:

(i) população superior a cem mil (100.000) habitantes, de acordo com informação atualizada fornecida pelo IBGE. Neste caso, levar-se-á em consideração uma margem de tolerância de 10% sobre a população divulgada;

(ii) capacidade de pagamento com classificação A ou B, de acordo com os critérios previstos na Portaria MF 89/1997, de 25 de abril de 1997;

(iii) limite da dívida financeira - considerados os efeitos da operação de crédito pleiteada - de até 90% da Receita Líquida Real, daqueles municípios que refinanciaram dívidas sob amparo da Medida Provisória nº 2.185, de 24 de agosto de 2001;

(iv) limite da dívida consolidada líquida - considerados os efeitos da operação de crédito pleiteada - de até 110% da Receita Corrente Líquida, para aqueles municípios que não refinanciaram dívidas sob amparo da Medida Provisória nº 2.185, de 24 de agosto de 2001;

(v) valor do desembolso total da operação de crédito inferior a 20% da Receita Corrente Líquida do município;

(vi) contrapartida com recursos próprios, prevista para a operação de crédito, de pelo menos 50% do valor do projeto a ser financiado; e

(vii) em havendo projeto em execução deverá ser apresentado certificado, emitido por parte do organismo financiador e ratificado pela Comissão de Financiamentos Externos, atestando seu bom desempenho.

Deverá ser criado, no âmbito da COFIEX, Grupo de Trabalho para elaborar critérios de hierarquização de projetos no âmbito de futuros programas de financiamento externo a municípios.

Os casos omissos serão solucionados pela COFIEX ou por normativa complementar."

Verifica-se na Resolução que seis dos setes requisitos dizem respeito à questão fiscal. Em meio a estes requisitos, o primeiro é o que merece atenção, diante da sua falta de razoabilidade e coerência com a realidade brasileira, com o novo modelo de Cooperação Internacional que prega o fortalecimento do poder local, e contra a Constituição da República de 1998, que tem como principio fundamental o federalismo centrifugo descentralizador de três níveis, que incluiu todos os municípios sem qualquer distinção como entes da federação brasileira.

O inciso (i) da Resolução nº 294 veta a análise de qualquer pleito por recursos externos dos municípios com população inferior a 100.000 (cem mil) habitantes, admitindo uma tolerância de 10% da população divulgada. O que significa que 95% dos 5.564 [45] municípios brasileiros não irão participar diretamente do novo modelo de Cooperação Internacional.

Segundo BARROS e CÉSÁRIO:

é fato que há uma constante preocupação do governo federal com o endividamento dos municípios, o que serve de argumento para restringir a cooperação financeira internacional. Todavia o Presidente da Confederação Nacional de Municípios demonstrou em uma pesquisa apresentada em fevereiro de 2008 que "em relação ao endividamento fiscal, somente sete dos 5.564 municípios do país estão acima do nível determinado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que é 1,2 vezes o orçamento anual". Isso demonstra que os municípios brasileiros apresentam condições (pelo menos fiscais) de ampliar o financiamento internacional. (2008)

Este dado trazido pelo Presidente da Confederação Nacional de Municípios demonstra claramente que a limitação imposta no inciso primeiro da aludida Resolução fere o principio da razoabilidade e da proporcionalidade que deve pautar os atos da administração pública federal. Isto significa dizer que um município brasileiro que tenha 89.000 (oitenta e nove mil) habitantes, com ótimos indicativos fiscais e com projetos bem elaborados para promover o seu desenvolvimento social, não poderá pleitear qualquer recurso internacional somente porque não atingiu o numero mínimo de habitantes exigido na aludida Resolução.

Ao prevalecer esta limitação imposta pelo próprio poder executivo central, as autoridades locais brasileiras não deixarão de ser meros expectadores e recebedores passivos de assistência e nunca passarão a ser efetivos sujeitos vetores do desenvolvimento humano, simplesmente porque o fenômeno não poderá atingir ao seus principais veiculadores, por causa de uma equivocada decisão política do Poder Executivo central.

Não por acaso, dos 80 projetos aprovados pela COFIEX no ano de 2008 apenas 8% eram de iniciativa municipal. [46]

Em uma federação centralizadora de recursos que 60% da arrecadação cabe a União e apenas 15% aos municípios, em que grande parte desses vivem praticamente dos repasses da União (atualmente ameaçados pela crise internacional), acabar com a alternativa da busca de recursos externos para promover o desenvolvimento econômico e social é atentar diretamente contra os Direitos Humanos dos seus próprios cidadãos, que devem ser protegidos a qualquer custo.

GUIDO F. S. SORARES (1994, p. 170) foi categórico em afirmar que, nos termos das Cartas das Nações Unidas, a transferência internacional de recursos como mecanismo para "promover o progresso econômico e social de todos os povos" [47] é antes de mais nada um Direito de Desenvolvimento dos Estados menos favorecidos e um Dever de Cooperação dos países industrializados.

O Brasil como membro da ONU, ao publicar a aludida Resolução nº 249, feriu de morte o direito de desenvolvimento de 95% dos municípios brasileiros. Estes continuarão a esperar, sem qualquer tipo de comprometimento, a atuação isolada do poder central para resolver os seus problemas locais. Esta escolha administrativa vai em direção contrária aos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, desenvolvidos pelo PNUD, que se pautaram justamente na importância das cidades e dos conhecimentos locais para a efetivação da Cooperação Internacional.

Ademais, a Resolução nº 249 da COFIEX atenta diretamente contra cláusula pétrea da Constituição Federal de 1988, mais especificamente o seu art. 60, §4º, uma vez que afasta a forma federativa do estado brasileiro ao impor limitações a determinados municípios em detrimento de outros de forma autoritária e centralizadora.

O federalismo centrífugo brasileiro deve estar sempre presente na interpretação da Constituição e na rejeição de aspectos inconstitucionais de qualquer ato normativo que tende a abolir o federalismo, centralizando competências ou limitando o seu processo evolutivo de descentralização. [48]

A Resolução nº 249 da COFIEX ao vedar a participação de municípios com menos de 100.000 habitantes no processo de financiamento através de recursos internacionais reafirmou a tradição de autoritarismo e centralização de poder da federação brasileira, em movimento contrário à evolução constitucional e a modernização do federalismo.

José Luiz Quadros Magalhães atenta que é fundamental para a leitura correta da Constituição e para a elaboração de normas infraconstitucionais, a compreensão do federalismo brasileiro centrífugo que busca sempre a descentralização de competências. Qualquer contrato, medida provisória, atos administrativos e emendas à Constituição que tendem a abolir a forma federal centrífuga do estado são inconstitucionais. Lembra, ainda, que o artigo 60, §4º prevê uma limitação material à reforma Constitucional, vedando categoricamente qualquer emenda que tende a abolir a forma federal. Conclui o seu raciocínio da seguinte maneira:

No caso especifico da vedação a emendas tendentes a abolir a forma federal, essa limitação só pode ser compreendida a partir do sentido do nosso federalismo, no caso, um federalismo centrífugo.

Isto quer dizer que:

1. O artigo 60 não veda emendas sobre o federalismo, mas emendas tendentes a abolir a forma federal.

2. Ao vedar emendas tendentes a abolir a formal federal, no nosso caso específico, em um federalismo centrífugo, que tem um movimento constitucional em direção à descentralização, só serão permitidas emendas que venham a aperfeiçoar o nosso federalismo ou, em outras palavras, que venham a acentuar a descentralização.

3. Emendas que venham a centralizar, em um modelo federal historicamente originário de um Estado unitário e altamente centralizado, são vedadas pela Constituição, pois tenderiam à extinção do estado federal brasileiro. Centralizar mais o nosso modelo significa transformá-lo de fato em um estado unitário descentralizado.

4. Logo, qualquer emenda que centralize mais competências na União é inconstitucional e deve sofrer o controle de constitucionalidade.

5. Finalmente, o modelo centrífugo (federalismo que tende constitucionalmente à descentralização) é princípio constitucional que se impõe não apenas ao legislativo e ao constituinte derivado, mas também a toda a atuação dos poderes da União e, obviamente, também ao executivo. (2003, p. 88)

Percebe-se, portanto, que todos os atos normativos dos agentes públicos da União, sejam do executivo ou do legislativo, que tendem a centralizar as suas competências em detrimento da descentralização são inconstitucionais por atentar contra a forma federativa do Estado brasileiro e constituem um retrocesso ao processo da evolução constitucional.

A Resolução nº 294 da COFIEX andou na contramão do processo de descentralização das competências na federação. O poder executivo da União ao impor limites e discriminar municípios pelo seu numero de habitantes restou por uniformizar e padronizar procedimentos de observância obrigatória para todos os municipios, jogando por terra a principal característica do federalismo nacional de três níveis, onde União, Estados Membros e Municípios possuem seu próprio poder constituinte derivado, sendo todos estes entes da Federação, neste sentido, iguais.

Por fim, vale ressaltar que a Constituição Federal ao elevar os Municípios como entes da Federação, não elevou somente os Municípios com mais de 100.000 habitantes. Não se pode aceitar que um ato normativo do executivo federal discrimine o que a Constituição não o fez.

A Resolução nº 294 da COFIEX, portanto, ao impor limites inconstitucionais aos Municípios criando discriminação não prevista na Constituição, feriu a forma federal do Estado brasileiro, não sendo norma de observância obrigatória para os Municípios dada a sua manifesta inconstitucionalidade.


7 - CONCLUSÃO

Ainda há muito que se aprimorar e amadurecer no tema da Cooperação Descentralizada como novo modelo da Cooperação Internacional, não só no Brasil como em todo o mundo. Todavia, no que se refere a esse país parece que o tema ainda anda longe dos seus principais interessados que não atentaram para a sua importância.

Os municípios brasileiros, assim como seus habitantes, ainda não se convenceram da importância da atuação em âmbito internacional. Ainda gera um desconforto e um estranhamento prefeitos municipais que viajam ao exterior em busca de recursos para o desenvolvimento social das suas cidades. Estas viagens, claro excluindo aquelas em caráter nitidamente de aproveitamento próprio de políticos corruptos e inescrupulosos da res pública, restam por se tornar alvo de confrontos políticos entre Câmaras de Vereadores e Prefeituras, além de ótima oportunidade para "furos" jornalísticos.

A relevância dos conhecimentos locais e o comprometimento de seus representantes foram reconhecidos internacionalmente como vetores do desenvolvimento humano, sem os quais novamente irá fracassar o esforço da Cooperação Internacional na tentativa de promover o progresso econômico e social de todos os povos. Como exemplo deste reconhecimento tem-se o Banco Interamericano de Desenvolvimento que no ano de 2006 criou em parceria com o Ministério de Planejamento do Brasil o Programa PROCIDADES que oferece linhas de crédito especiais aos municípios brasileiros interessados em promover o seu desenvolvimento urbano.

A captação de recursos internacionais pelos municípios é uma forma concreta de atender as suas demandas locais e promover o seu desenvolvimento social. A atuação internacional dos governos subnacionais, que a pouquíssimo tempo atrás era totalmente rejeitada porque afetava a soberania dos governos centrais, hoje é aceita e estimulada no cenário das relações internacionais e não devem ser negada por estes próprios atores em nível nacional.

A par da falta de amadurecimento da Cooperação Descentralizada no Brasil, da dependência do governo local perante o governo central, não por acaso o seu principal avalista internacional, e da ausência de previsão constitucional da atuação isolada dos governos subnacionais, foi demonstrado que no tema exclusivamente referente à busca de financiamento internacional existe um caminho aberto pelo Ordenamento Jurídico brasileiro a ser percorrido pelos municípios. Os procedimentos administrativos já foram regulados pelo governo central e estão à disposição dos entes municipais.

Além disto, instrumentos como o orçamento participativo e a criação dos conselhos municipais demonstram o sucesso que a democracia participativa incentivada e valorizada em âmbito local aproxima os anseios da sociedade civil à atuação estatal.

Resta neste momento aos municípios fazerem boas escolhas administrativas, consultar a sua população, e engendrar projetos técnicos internacionais viáveis e capazes de provar que o desenvolvimento humano global será de fato efetivado a partir do nível local.

Todavia, a limitação da participação neste processo de municípios com menos de 100.000 habitantes deve ser combatida, uma vez que este critério não mede a real capacidade destes em contrair financiamentos externos, além de ser manifestamente inconstitucional por atentar a forma federativa do Estado brasileiro.

Não se pode deixar a margem do processo de internacionalização 95% dos entes municipais, através de uma medida seletiva e autoritária do poder central em confronto direito com o federalismo nacional que busca o fortalecimento dos governos regionais e locais, através da descentralização de competências e atribuições.

O Poder Executivo federal deve pensar rapidamente em uma solução capaz de resolver esta distorção e os Municípios devem ajuizar as ações de controle de constitucionalidade próprias para dar efetividade aos anseios sociais de seus administrados através do canal aberto do fenômeno da internacionalização.

Enquanto tal distorção não for sanada, uma solução possível seria a realização de consórcios municipais, onde o governo federal não teria tanta preocupação no endividamento dos municípios, uma vez que o próprio consórcio seria capaz, por si só, de oferecer garantias às agencias de fomento internacional, que é justamente o que mais dificulta este tipo de financiamento.

Aos municípios brasileiros e a sociedade civil local, cabem, portanto, assumir criativamente o seu novo papel de sujeitos efetivos da cooperação internacional e deixar para o passado a aversão e a desconfiança da atuação internacional, e o ranço da dependência exclusiva do governo federal para resolver as suas próprias demandas locais.

Não há dúvida que o processo de internacionalização dos municípios poderá trazer benefícios econômicos, sociais e políticos. Em um país de recursos limitados, principalmente em âmbito municipal, e de índices de desenvolvimento humanos muito aquém do satisfatório. A Cooperação Descentralizada, portanto, é uma prática que deve ser valorada, incentivada e facilitada pelos poderes locais e central do Brasil.


8 - REFERÊNCIAS.

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Notas

  1. Exemplos de modelos de estados descentralizadores, mas não federais são o Estado Unitário Descentralizado que delega somente competências administrativas as suas regiões autônomas; o Estado Regional, que delega às suas regiões autônomas competências administrativas e legislativas ordinárias, mas sempre com o controle direto do estado nacional; e o Estado Autonômico da Constituição Espanhola de 1978, em que autoriza as suas regiões autônomas a elaborem seu próprio estatuto, mas que para terem validade precisam de ser aprovado pelo parlamento nacional (MAGALHÃES, 2003, p. 83).
  2. "A federação, dessarte, não é de Municípios e sim de Estados, cuja caracterização se perfaz com o exercitamento de suas leis fundamentais, a saber: a da autonomia e da participação. Não se vê, então, participação dos Municípios na formação da federação. Os municípios não tem representação no Senado Federal, como possuem os Estados Federados, não podem propor emendas à Constituição Federal (art. 60, CR), como podem os Estados, nem possuem Poder Judiciário, Tribunais de Contas (salvo São Paulo e Rio) e suas leis ou atos normativos não se sujeitam ao controle concentrado do STF. (...)
  3. Ainda mais, sem Estados-Membros, não há que se falar em Federação. Sem Municípios, não se pode afirmar o mesmo, evidentemente. (1992, p. 38)

  4. O PROCIDADES é uma linha de crédito de até US$800 milhões em financiamentos potenciais que foi aprovada pelo BID no final de 2006 com o objetivo de melhorar a qualidade dos serviços urbanos e sociais para seus cidadãos. http://www.idb.int/news/detail.cfm?language=Portuguese&id=4429
  5. Vale ressaltar que ao contrário de polêmicas existentes sobre o papel do preâmbulo no Direito Interno Brasileiro, no Direito Internacional não existe qualquer duvida que os preâmbulos dos tratados internacionais são verdadeiras fontes de direito.
  6. O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) é a rede global de desenvolvimento da Organização das Nações Unidas, presente em 166 países. Seu mandato central é o combate à pobreza. Trabalhando ao lado de governos, iniciativa privada e sociedade civil, o PNUD conecta países a conhecimentos, experiências e recursos, ajudando pessoas a construir uma vida digna e trabalhando conjuntamente nas soluções traçadas pelos países-membros para fortalecer capacidades locais e proporcionar acesso a seus recursos humanos, técnicos e financeiros, à cooperação externa e à sua ampla rede de parceiros. http://www.pnud.org.br/pnud/
  7. O PNUD dissemina as metas de desenvolvimento do milênio, conjunto de 8 objetivos, 18 metas e 48 indicadores para o desenvolvimento do mundo, a serem cumpridos até 2015, definidas pelos países membros da ONU em 2000, e monitora o progresso dos países rumo ao seu alcance. Os 8 objetivos são:
  8. A redução pela metade da pobreza e da fome

    A universalização do acesso à educação primária

    A promoção da igualdade entre os gêneros

    A redução da mortalidade infantil

    A melhoria da saúde materna

    O combate ao HIV/AIDS, malária e outras doenças

    A promoção da sustentabilidade ambiental

    O estabelecimento de parcerias para o desenvolvimento

    http://www.pnud.org.br/odm/

  9. O rating é uma opinião sobre a capacidade de um país ou uma empresa saldar seus compromissos financeiros. A avaliação é feita por empresas especializadas, as agências de classificação de risco, que emitem notas, expressas na forma de letras e sinais aritméticos, que apontam para o maior ou menor risco de ocorrência de um "default", isto é, de suspensão de pagamentos. http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u397316.shtml
  10. www.fitchratings.com.br/Sovereign/brazil_history.asp
  11. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  12. As políticas de contração e os setores de atuação de cada um destes órgãos internacionais podem ser encontradas junto a suas paginas da internet.
  13. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  14. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  15. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  16. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  17. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  18. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  19. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  20. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  21. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  22. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  23. http://www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=3038&cat=11&sec=3
  24. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  25. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  26. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  27. http://www.pgfn.fazenda.gov.br/institucional/competencia
  28. http://www.tesouro.fazenda.gov.br/instituicao_tesouro/index.asp
  29. http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/BGU/2006/VOLUME%20I/CAP-VII.pdf
  30. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  31. No caso de Estados e Municípios e suas entidades a COFIEX ira verificar a compatibilidade das ações previstas no projeto com as prioridades dos planos e programas de investimentos do Governo Federal.
  32. http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/BGU/2006/VOLUME%20I/CAP-VII.pdf
  33. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  34. http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/BGU/2006/VOLUME%20I/CAP-VII.pdf
  35. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  36. Sobre as "condições prévias ver item 6.5.
  37. http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/BGU/2006/VOLUME%20I/CAP-VII.pdf
  38. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  39. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  40. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  41. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  42. http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/BGU/2006/VOLUME%20I/CAP-VII.pdf
  43. http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/BGU/2006/VOLUME%20I/CAP-VII.pdf
  44. http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/050629_port_540.pdf
  45. http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/BGU/2006/VOLUME%20I/CAP-VII.pdf
  46. Ver tópico 4 do trabalho.
  47. http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1
  48. http://www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=3038&cat=11&sec=3
  49. Principio disposto no preâmbulo da Carta das Nações Unidas
  50. Ver item 2 do estudo.

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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

TORRES, Edgard Marcelo Rocha. A captação de recursos externos pelos municípios brasileiros no sistema ONU de cooperação internacional. O poder local e sua relevância mundial. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 15, n. 2387, 13 jan. 2010. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/14186. Acesso em: 29 mar. 2024.