Reserva florestal legal: a questão da obrigatoriedade da averbação

SUMÁRIO: 1 - INTRODUÇÃO. 2 - A RESERVA FLORESTAL LEGAL E SUA AVERBAÇÃO. 2.1 - Síntese histórica. 2.2 – Procedimentos. 2.3 Natureza jurídica. 2.4 - Possíveis impactos decorrentes da efetivação das reservas florestais legais. 3 - CONSIDERAÇÕES FINAIS. 4 - REFERÊNCIAS.

RESUMO: Este estudo trata, no geral, da reserva florestal legal, definida como a área de terras localizada no interior de uma propriedade ou posse rural necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas (artigo 1º, parágrafo 2º, inciso III, do Código Florestal). Em especial, analisa a fundamentação legal, os procedimentos e alguns pontos polêmicos a respeito da averbação da área de reserva florestal legal.

Palavras-Chave: Florestas; Direito Florestal; Reserva Legal Florestal; Averbação.

1 - INTRODUÇÃO

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2 - A RESERVA FLORESTAL LEGAL E SUA AVERBAÇÃO

2.1 - Síntese histórica

No Brasil sempre existiram leis de proteção ambiental, porém limitadas à própria definição de "meio ambiente" de cada época. Foi assim que surgiu o Código Florestal, instituído pela Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, sob a égide da Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, e que permanece em vigor porque, na condição de lei federal, foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988.

Para se adaptar aos novos preceitos constitucionais, o Código Florestal vem sendo aperfeiçoado pelo legislador ordinário.

Sobre a reserva florestal legal, a Lei nº 7.803, de 18 de julho de 1989, inseriu três parágrafos ao artigo 16, tornando obrigatória a averbação da reserva legal florestal à margem da inscrição de matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente, sendo proibida, ainda, a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão a qualquer título ou de desmembramento da área.

Com a reformulação da Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, as áreas de reserva florestal legal receberam tratamento específico e diferenciado, dependendo da região de localização.

Em 2008, o Decreto nº 6.514, de 22 de julho, dispôs sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente e estabeleceu o processo administrativo federal para apuração destas infrações, responsabilizando o ato de "deixar de averbar a reserva legal" com a aplicação de "multa de quinhentos reais a cem mil reais".

Alguns meses depois, essa penalização administrativa foi modificada pelo Decreto nº 6.686, de 10 de dezembro de 2008, que transformou a aplicação de multa de quinhentos reais a cem mil reais em "penalidade de advertência e multa diária de cinqüenta reais a quinhentos reais por hectare ou fração da área de reserva legal" (artigo 55), afirmando também que "o disposto no artigo 55 entrará em vigor em 11 de dezembro de 2009" (artigo 152).

Pouco antes de vencer o referido prazo, foi editado o Decreto nº 7.029, de 10 de dezembro de 2009, que além de instituir o "Programa Mais Ambiente", que é um programa federal de apoio à regularização ambiental de imóveis rurais, modificou os artigos 55 e 152 do decreto nº 6.514, de 22 de julho de 2008, dispondo que "o disposto no artigo 55 entrará em vigor em 11 de junho de 2011".

Com efeito, o prazo para a regularização das averbações daárea de reserva legal se encerra em 11 de junho de 2011.

2.2 - Procedimentos

O Código Florestal determina, em seu artigo 16, parágrafo 8º, que a área de reserva legal florestal deve ser averbada à margem da inscrição de matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente, proibindo a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, de desmembramento ou de retificação da área, salvo exceções expressamente previstas no próprio Código Florestal.

A averbação da área de reserva legal florestal será feita no registro de imóveis ^[01]. Na averbação deve constar o local da reserva legal florestal em relação ao restante do imóvel e o percentual da propriedade atingido pela reserva, e será gratuita quando se tratar de "pequena propriedade ou posse rural familiar", cabendo ao Poder Público o dever de "prestar apoio técnico e jurídico, quando necessário" (artigo 16, parágrafo 9º, do Código Florestal).

Em se tratando de posse, a reserva legal florestal será assegurada por meio do Termo de Ajustamento de Conduta - TAC, "firmado pelo possuidor com o órgão ambiental estadual ou federal competente, com força de título executivo e contendo, no mínimo, a localização da reserva legal, as suas características ecológicas básicas e a proibição de supressão de sua vegetação, aplicando-se, no que couber, as mesmas disposições previstas neste Código para a propriedade rural" (artigo 16, parágrafo 10º, do Código Florestal).

A reserva legal florestal poderá ser instituída "em regime de condomínio entre mais de uma propriedade", desde que seja respeitado o "percentual legal em relação a cada imóvel" por meio da "aprovação do órgão ambiental estadual competente" e das correspondentes "averbações referentes a todos os imóveis envolvidos" (artigo 16, parágrafo 11, do Código Florestal).

A reserva florestal legal é uma obrigação decorrente de lei, que se torna exigível apenas depois que o Poder Público delimitar a área exata para cada propriedade rural. O ato de averbação da reserva legal à margem do registro do imóvel encerra o procedimento de sua constituição.

Uma vez averbada, a área de reserva legal florestal é permanente, ou seja, não pode ser alterada, inclusive no registro de imóveis ^[02].

2.3 Natureza jurídica

Existem dúvidas entre os doutrinadores sobre a natureza jurídica da averbação da reserva florestal legal, se declaratória ou constitutiva.

De um lado está o entendimento de que é um ato apenas declaratório porque nasce de lei (ope legis) e precisa ser declarado formalmente para produzir todos os jurídicos e legais efeitos ^[03], ou seja, não surge com sua averbação, sendo esta meramente declaração de sua existência legal.

De outro está à posição adotada pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais - CARF, para quem "a averbação no registro de imóveis da área eleita pelo proprietário é ato constitutivo da reserva legal" ^[04].

De qualquer modo, as mais recentes decisões dos tribunais brasileiros, incluindo-se o Superior Tribunal de Justiça, são no sentido de que a averbação das áreas de preservação permanente e de reserva legal nas matrículas de imóveis rurais é ato meramente declaratório ^[05].

Sobre a iniciativa do procedimento de delimitação, medição e averbação, alguns autores entendem que cabe ao Poder Público iniciar tal procedimento, quando e onde entender necessário. Outros afirmam que tal procedimento é de iniciativa do particular. Nas palavras de Rodrigo Bernardes Braga ^[06]:

O Código Florestal, desenganadamente, previu que a localização da reserva legal deve ser aprovada pelo órgão ambiental estadual competente ou, mediante convênio, pelo órgão ambiental municipal ou outra instituição devidamente habilitada (artigo 16, parágrafo 4º). Se o ato é prévio e formal, conduzido pelo Poder Público, não se pode atribuí-lo ao particular, pena de vituperação ao dispositivo em apreço. Enquanto não delimitada e aprovada a área de reserva legal pela autoridade florestal, penso que o proprietário estará desonerado da respectiva obrigação.

O Superior Tribunal de Justiça já tratou da questão decidindo que cabe ao proprietário, e não ao Poder Público, a averbação da reserva legal à margem de matrícula do imóvel ^[07]. Desse modo, a averbação da reserva legal configura-se como dever do proprietário ou adquirente do imóvel rural. Destarte, "todo proprietário de áreas rurais deverá prever uma porção de suas terras, e averbar a reserva no cartório de imóveis em que está escriturada sua propriedade" ^[08].

2.4 - Possíveis impactos decorrentes da efetivação das reservas florestais legais

Existe uma forte discussão doutrinária acerca da justificativa à instituição de reservas florestais legais. A questão que emerge é se a reserva florestal legal foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, ou seja, se o artigo 16, do Código Florestal, mesmo com a redação atualizada, é compatível com o sistema constitucional de proteção ambiental integral.

Conforme Affonso Leme Machadol ^[09], a reserva florestal legal se justifica pela "virtude da prudência" que deve "conduzir o Brasil a ter um estoque vegetal para conservar a biodiversidade" e pelo princípio do desenvolvimento sustentável assegurado no artigo 225, da Constituição Federal de 1988, no sentido de que "todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida", razão pela qual se impõe ao "Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações". Um dos instrumentos adotados pelo Estado para cumprir suas obrigações com apoio dos administrados foi a reserva legal florestal.

Ainda de acordo com Affonso Leme Machado ^[10], cada proprietário não conserva uma parte de sua propriedade com florestas somente no interesse da sociedade ou se seus vizinhos, mas primeiramente no seu próprio interesse. Nas suas palavras:

Um proprietário de uma reserva legal florestal olha para seu imóvel como um investimento de curto, médio e longo prazos. A reserva legal florestal deve ser adequada à tríplice função da propriedade: econômica, social e ambiental. Usa-se menos a propriedade, para usar-se sempre. A existência de uma reserva legal florestal, mais do que uma imposição legal, é um ato de amor a si mesmo e aos seus descendentes ^[11].

Também para José Rogério dos Santos ^[12], "apesar dos questionamentos que vem sendo suscitados, é inegável a importância ambiental das reservas florestais legais", eis que "a degradação ambiental, provocada pela exploração depredativa dos recursos naturais, é resultado de uma política pública extrativista que influenciou no comportamento dos proprietários rurais ao longo de décadas", com efeito, "atestamos a co-responsabilidade do Estado e dos proprietários rurais por suas práticas lesivas ao meio ambiente".

Em sentido totalmente contrário, Luís Carlos Silva de Moraes ^[13] identifica uma série de argumentos que, no seu pensar, justificariam a exclusão das áreas de reserva florestal legal do direito florestal positivo, por desnecessárias, já que não atendem as funções pelas quais foram criadas.

Antes disso, pontua que a compatibilidade ou não do artigo 16, do Código Florestal com o atual sistema de preservação integral exige que se questione: a) a reserva legal florestal tem os atributos necessários para garantir a proteção dos processos ecológicos essenciais? Não! b) a reserva legal florestal tem os atributos necessários para garantir a proteção da diversidade do patrimônio genético do pais? Não! c) a reserva legal florestal está localizada exatamente nos espaços territoriais definidos em cada unidade da federação e que necessitam de proteção? Não! d) na reserva florestal legal necessariamente haverá componentes biológicos que o poder público entende como necessário serem especialmente protegidos? Não! ^[14].

O citado autor demonstra a veracidade de suas afirmações por meio da apresentação de: premissas jurídicas (interpretação do direito); provas científico-biológicas; e provas jurídicas.

Dentre os muitos argumentos que apresenta, destacam-se os seguintes:

a) premissas jurídicas: o meio ambiente é bem público, sendo que o particular não possui poder nem obrigação de se sacrificar em razão de muitos, isso cabe ao Estado; a interpretação estrita e técnica da Constituição Federal de 1988 leva à conclusão de que a reserva florestal legal não atende aos requisitos exigidos pelo novo sistema constitucional de preservação ambiental integral;

b) provas científico-biológicas: os fragmentos florestais não são auto-sustentáveis e apenas a transformação de "fragmentos florestais em maciços florestais" tem a capacidade de garantir, na prática, a biodiversidade e a preservação de ecossistemas. Isso se torna inviável com a imposição de averbação reserva florestal legal, principalmente nas regiões de intensa fragmentação fundiária, porque a formação de pequenos bosques e florestas acaba desencadeando um indesejado desequilíbrio ecológico; e

c) situações jurídicas: o sistema de preservação integral já possui bases fáticas e legais de execução, sem a necessidade de instituição de áreas de reserva florestal legal ^[15]. Ademais, por meio das reservas florestais legais o Estado transfere para o particular a maior parcela de responsabilidade pela preservação do meio ambiente; o "sistema de conservação ambiental privada" do Código Florestal precisa ser substituído, por absoluta incompatibilidade, pelo sistema de preservação pública integral da Constituição Federal de 1988.

Por fim, Luís Carlos Silva de Moraes ^[16] conclui que a reserva florestal legal não garante a efetividade: da proteção dos processos ecológicos essenciais; da diversidade e da integridade do patrimônio genético do país; dos espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos; da função ecológica; e da não-extinção de espécies.

Porém informa que já existe toda uma técnica que efetivamente assegura a concretização da preservação ambiental, como manda ao artigo 225, da Constituição Federal de 1988, porém essa mudança de paradigma é pouco difundida. Trata-se da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, que implantou o sistema de preservação ambiental e que garante a efetividade da proteção ambiental pela identificação científica do objeto jurídico de proteção e o respectivo território a ele vinculado.

A referida técnica se desenvolve por meio de um procedimento classificado em seis fases ^[17]:

a) parte-se do superávit de terras públicas, dominiais e devolutas, já reservadas à proteção integral do meio ambiente;

b) em seguida realiza-se o Zoneamento Ecológico-Econômico - ZEE nacional, por meio do qual serão encontrados os demais espaços territoriais que deverão ser protegidos em cada federação;

c) executa-se a necessária vinculação entre o espaço a ser protegido e o objeto de proteção;

d) passa-se a analisar o tipo de proteção que cada espaço precisa: se de preservação, criam-se unidades de conservação de proteção integral; se basta a conservação, institui-se unidades de conservação de uso sustentável. Em qualquer das hipóteses, o Plano de Manejo se tornará o "estatuto jurídico" a ser obrigatoriamente observado por todo;

e) no caso de impossibilidade de garantia da conservação de uso sustentável sem violar limites constitucionais como o direito à propriedade, tal garantia é transformada de unidade de conservação de uso sustentável para unidade de transformação de proteção integral, daí surgindo a composição patrimonial; e

f) por exclusão, as demais áreas, que serão liberadas para a ocupação e produção econômica, considerando que as áreas de importância ambiental já estão efetivamente garantidas.

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3 - CONSIDERAÇÕES FINAIS

Em que pese os questionamentos das correntes doutrinárias apresentadas e a continuidade das discussões tanto no âmbito dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como nos demais segmentos sociais, notadamente entre ambientalistas e produtores rurais, é fato que a reserva florestal legal e todas as obrigações inerentes a ela continuam em vigência.

Porém, antes do encerramento do prazo para a regularização das averbações da área de reserva legal, que acontecerá em 11 de junho de 2011, é preciso construir a certeza de que a reserva florestal legal tem os atributos necessários para garantir a proteção dos processos ecológicos essenciais e garantir a proteção da diversidade do patrimônio genético do país; se está localizado nos espaços territoriais definidos em cada unidade da federação e que necessitam de proteção; e se na reserva florestal legal são verificados os componentes biológicos que o Poder Público entende como necessário serem especialmente protegidos.

Se não consegue atender a esses objetivos, o sistema de conservação privada das florestas brasileiras na forma do Código Florestal deve ser substituído por outro sistema capaz de efetivamente garantir a defesa e a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado e promover o desenvolvimento econômico sustentável.

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4 - REFERÊNCIAS

BRAGA, Rodrigo Bernardes. Notas sobre a reserva legal: uma nova abordagem. In: Jus Navigandi, Teresina, ano 8, nº 217, 08 fev. 2004. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/4797>. Acesso em: 05 jul. 2010.

BRASIL, Jurisprudência. AgRg no REsp nº 1.157.239 / DF. Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça. Relator: Hamilton Carvalhido. Julgado em 18 de maio de 2010. Publicado no DJe de 04 de junho de 2010. Disponível em: <http://www.stj.jus.br>. Acesso em: 05 jul. 2010.

BRASIL, Jurisprudência. AC nº 2002.70.03.014680. Segunda Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Relatora: Vânia Hack de Almeida. Julgado em 15 de maio de 2009. Publicado no DE de 03 de junho de 2009. Disponível em: <http://www.trf4.jus.br/trf4>. Acesso em: 05 jul. 2010.

BRASIL, Jurisprudência. REsp nº 821.083/MG (2006/0035266-2). Primeira Tuma do Superior Tribunal de Justiça. Relator: Luiz Fux. Julgado em 25 de março de 2008. Publicado no Diário de Justiça Eletrônico de DJe de 09 de abril de 2008. Disponível em: <http://www.stj.gov.br>. Acesso em: 05 jul. 2010.

CALDEIRA, Nádia Fumaco. Políticas de preservação do meio ambiente: reserva legal. [s.d.]. Disponível em: <http://www.tudoperto.com.br/destaque/biologia_nov.html>. Acesso em: 05 jul. 2010.

HAUER, Geroldo Augusto. Cenários de direito empresarial: ITR - isenção da área de reserva legal. In: Gazeta do povo, publicado em 12 de abril de 2010. Disponível em: <http://www.gazetadopovo.com.br/colunistas/conteudo.phtml?tl=1&id=991773&tit=ITR--isencao-da-area-de-reserva-legal>. Acesso em: 05 jul. 2010.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 13 ed., rev., atual. e amp. São Paulo: Malheiros, 2005.

MORAES, Luís Carlos Silva de. Código Florestal comentado. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2009.

SANTOS, José Rogério dos. Os efeitos da reserva legal florestal sobre a propriedade rural e o meio ambiente. Publicado em 09 de dezembro de 2005. Disponível em: <http://www.portaldoagronegocio.com.br/conteudo.php?id=23102>. Acesso em: 06 jul. 2010.

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Notas

1. "Artigo 167: no Registro de Imóveis, além da matrícula, serão feitos: [...] II - a averbação: [...] 22. da reserva legal; [...]" (Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973 - Lei dos Registros Públicos).
2. MORAES, Luís Carlos Silva de. Código Florestal comentado. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2009, p. 345.
3. Esta tese é defendida, por exemplo, por Rodrigo Bernardes Braga (BRAGA, Rodrigo Bernardes. Notas sobre a reserva legal: uma nova abordagem. In: Jus Navigandi, Teresina, ano 8, nº 217, 08 fev. 2004. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/4797>. Acesso em: 05 jul. 2010) e pela Segunda Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região: "ementa: execução fiscal. Averbação. [...]. 1. A averbação das áreas de preservação permanente e de reserva legal nas matrículas de imóveis rurais é ato meramente declaratório [...]" (BRASIL, Jurisprudência. Apelação Cível nº 2002.70.03.014680. Segunda Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Relatora: Vânia Hack de Almeida. Julgado em 15 de maio de 2009. Publicado no DE de 03 de junho de 2009. Disponível em: <http://www.trf4.jus.br/trf4>. Acesso em: 05 jul. 2010).
4. HAUER, Geroldo Augusto. Cenários de direito empresarial: ITR - isenção da área de reserva legal. In: Gazeta do povo, publicado em 12 de abril de 2010. Disponível em: <http://www.gazetadopovo.com.br/colunistas/conteudo.phtml?tl=1&id=991773&tit=ITR--isencao-da-area-de-reserva-legal>. Acesso em: 05 jul. 2010.
5. Ementa: Agravo Regimental em Recurso Especial. Tributário. ITR. Isenção. Lei nº 9.393/96. Averbação prévia da reserva legal. Desnecessidade. Agravo improvido. 1. ‘A falta de averbação da área de reserva legal na matrícula do imóvel, ou a averbação feita após a data de ocorrência do fato gerador, não é, por si só, fato impeditivo ao aproveitamento da isenção de tal área na apuração do valor do ITR, ante a proteção legal estabelecida pelo artigo 16 da Lei nº 4.771/1965’ (REsp nº 1.060.886/PR, Relator Ministro Luiz Fux, in DJe 18 de dezembro de 2009). 2. Agravo regimental improvido" (BRASIL, Jurisprudência. AgRg no REsp nº 1.157.239 / DF. Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça. Relator: Hamilton Carvalhido. Julgado em 18 de maio de 2010. Publicado no DJe de 04 de junho de 2010. Disponível em: <http://www.stj.jus.br>. Acesso em: 05 jul. 2010).
6. BRAGA, Rodrigo Bernardes. Op. cit., p. 1.
7. "Ementa: Administrativo. Ambiental. Artigos 16 e 44, da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965. Matrícula do imóvel. Averbação de área de reserva florestal. Necessidade. 1. A Constituição Federal consagra em seu artigo 186 que a função social da propriedade rural é cumprida quando atende, seguindo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, a requisitos certos, entre os quais o de utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente. 2. A obrigação de os proprietários rurais instituírem áreas de reservas legais, de no mínimo vinte por cento de cada propriedade, atende ao interesse coletivo. 3. A averbação da reserva legal configura-se, portanto, como dever do proprietário ou adquirente do imóvel rural, independentemente da existência de florestas ou outras formas de vegetação nativa na gleba. 4. Essa legislação, ao determinar a separação de parte das propriedades rurais para constituição da reserva florestal legal, resultou de uma feliz e necessária consciência ecológica que vem tomando corpo na sociedade em razão dos efeitos dos desastres naturais ocorridos ao longo do tempo, resultado da degradação do meio ambiente efetuada sem limites pelo homem. Tais conseqüências nefastas, paulatinamente, levam à conscientização de que os recursos naturais devem ser utilizados com equilíbrio e preservados em intenção da boa qualidade de vida das gerações vindouras [...]. 5. A averbação da reserva legal, à margem da inscrição da matrícula da propriedade, é conseqüência imediata do preceito normativo e está colocada entre as medidas necessárias à proteção do meio ambiente, previstas tanto no Código Florestal como na Legislação extravagante. [...]. 6. Recurso Especial provido" (BRASIL, Jurisprudência. Recurso Especial nº 821.083/MG (2006/0035266-2). Primeira Tuma do Superior Tribunal de Justiça. Relator: Luiz Fux. Julgado em 25 de março de 2008. Publicado no Diário de Justiça Eletrônico de DJe de 09 de abril de 2008. Disponível em: <http://www.stj.gov.br>. Acesso em: 05 jul. 2010).
8. CALDEIRA, Nádia Fumaco. Políticas de preservação do meio ambiente: reserva legal. [s.d.]. Disponível em: <http://www.tudoperto.com.br/destaque/biologia_nov.html>. Acesso em: 05 jul. 2010.
9. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 13 ed., rev., atual. e amp. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 738.
10. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op. cit., p. 738.
11. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op. cit., p. 738.
12. SANTOS, José Rogério dos. Os efeitos da reserva legal florestal sobre a propriedade rural e o meio ambiente. Publicado em 09 de dezembro de 2005. Disponível em: <http://www.portaldoagronegocio.com.br/conteudo.php?id=23102>. Acesso em: 06 jul. 2010.
13. MORAES, Luís Carlos Silva de. Op. cit., p. 231.
14. MORAES, Luís Carlos Silva de. Op. cit., p. 242-243.
15. MORAES, Luís Carlos Silva de. Op. cit., p. 274 e ss.
16. MORAES, Luís Carlos Silva de. Op. cit., p. 296.
17. Para maiores esclarecimentos a respeito, vide MORAES, Luís Carlos Silva de. Op. cit., p. 274 e seguintes.