Regime previdenciário municipal

Publicado em 04/2011. Elaborado em 12/2010.

O sistema de previdência municipal não apresenta ainda as necessárias salvaguardas para coibir administradores irresponsáveis e descomprometidos com o futuro.

RESUMO

A Previdência Social Brasileira é composta pelo Regime Geral e Regimes Próprios de Previdência, sendo estes últimos destinados aos titulares de cargos efetivos dos entes políticos – União, Estados, Distritos Federais e os Municípios. O Regime Geral, bem como os Regimes Previdenciários da União e Estados, sofrem cotidianamente críticas em face da ingerência financeira que os aplacou. Insurge, hodiernamente, com forte tendência ao sucesso, os Regimes Previdenciários Próprios dos Municípios. A Constituição Federal faculta aos municípios, por meio do poder legislativo, com iniciativa do executivo local, instituir o Regime de Previdência para os seus servidores efetivos, fato este que tem sido observado pela grande maioria dos municípios brasileiros, os quais têm delineado a possibilidade de gestão financeira destes regimes sob um novo enfoque, garantindo-se com isto superávit, posto que o grau de comprometimento de seus ativos não implica onerosidade excessiva. Deste modo, incentiva-se a criação e gerenciamento financeiro e administrativo voltado prospectamente a assegurar equilíbrio atuarial a estes regimes, que mesmo incipientes, alçaram a confiabilidade de especialistas que o evocam como possível solução à crise dos sistemas previdenciários tradicionais.

Palavras-chave: Previdência, Gestão, Regimes Próprios, Superávit, Atuarial.

SALES, Marciel Antonio de. Regime Previdenciário Municipal. Mossoró, 2008, p. Monografia (Especialização em Gestão Pública Municipal), Departamento de Economia, do Campus Central, da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte.

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Conceituação de Previdência Social. 3. Evolução e breve histórico da Previdência Social no Brasil. 4. Disposições constituições atinentes à Previdência Social. 5. Espécies de Regimes de previdenciários. 5.1. Considerações Sobre os Regimes Previdenciários Civil e Militar. 5.2. Noções Preliminares Sobre os Regimes Previdenciários Públicos, Próprios e Privados. 6. Regime Geral de Previdência Social. 7. Regime de Previdência Privada. 7.1. Entidades Abertas de Previdência. 7.2 Entidades Previdenciárias Fechadas. 8. Regimes Próprios de previdência dos servidores públicos. 9. Regimes Próprios de Previdência Municipal. 9.1. Análise de Viabilidade dos RPPS Municipais. 10. Normas Gerais Sobre os Regimes Previdenciários Municipais. 11. Conclusão. 12. Bibliografia

1. Introdução

Atualmente a previdência social constitui um tema de relevada importância, não só pelo elevado escopo que destina prover, mas também pelo especial momento por que atravessa, quando se depara com um sistema depreciado, sem a necessária higidez financeira, em razão de uma série de fatos, que vão desde a má administração de seus recursos até ao acentuado amadurecimento da população brasileira, propiciando um número crescente de beneficiários do sistema em detrimento da diminuição cada vez mais acentuada do número de seus contribuintes. Daí, pois, as inúmeras ações governamentais no sentido de se lhe emprestar uma nova feição constitucional, por meio da proposição de reforma de seus parâmetros básicos.

Como é notório, não é só o regime geral de previdência social que se encontra em difícil situação financeira. Os regimes próprios de previdência dos servidores federais, cujo número de beneficiários do sistema está muitíssimo próximo de ultrapassar o de respectivos contribuintes – situação essa, aliás, que também é possível de se vislumbrar em um razoável número de Estados da Federação, no que concerne aos pertinentes sistemas de previdência dos seus servidores – demonstra o crescimento desproporcional entre as fontes de financiamentos e as contingências de tais sistemas.

Não obstante, tem-se por certo que, apesar desse grave quadro da previdência social, entre nós, um segmento há que, ao contrário dos demais, vem-se apresentando capaz de superar ditas dificuldades, além de propiciar o investimento das suas substanciosas receitas nos lindes do próprio ente federado que integra – o Município. Deveras, em muitos Municípios, a exemplo do Município de Araras\SP, vem este segmento da previdência social se apresentando como alternativa extremamente eficaz para os seus segurados e beneficiários, mormente se comparado com os demais regimes de previdência.

Acrescente-se que também se erige em excelente forma de captação de receitas com aplicação dentro do próprio meio em que instalado, a citada unidade federada, de sorte a cumprir um duplo papel social, ou seja, para com a categoria que visa oferecer benefícios de natureza previdenciária, assim como à própria população local, que pode ver o emprego das referidas receitas revertidas em prol da coletividade.

Todavia, tal deverá ser realizado com a devida garantia de que essa última finalidade não fulmine aquela primeira, razão maior do sistema em cotejo. É certo que, apesar dessas altaneiras finalidades, não apresenta ainda o sistema de previdência municipal as necessárias salvaguardas para tal coibir, de sorte que ainda ficam, por vezes, à mercê de administradores irresponsáveis e descomprometidos com o futuro, haja vista que não têm eles a menor preocupação em relação ao amanhã dos beneficiários do sistema.

Contudo, certo é que a previdência social municipal surge como um sistema de extremo vigor e aporte financeiro, sendo certo que nele há subjacente uma formidável alternativa ao tradicional sistema do regime geral de previdência, como se verá doravante.

2. Conceituação da previdência social

Pode ser entendida como um conjunto de normas de proteção e defesa do trabalhador a determinados riscos como a velhice, a invalidez, a doença e o desemprego, entre outros, mediante aposentadoria, pensão a seus dependentes, amparo nas doenças etc. Constitui assim a previdência social uma forma de cobertura de sinistros, que nada mais são do que a verificação de riscos, com o que se tem a dos prejuízos naturalmente advindos dos mencionados acontecimentos que independem da vontade humana.

Mozart Victor Russomano (1983), assim a define:

"Consiste na captação de meios e na adoção de métodos para enfrentar certos riscos (invalidez, velhice, acidente etc.) que ameaçam a segurança da vida humana e que são inevitáveis, por sua própria natureza, em toda a sociedade, por melhor organizada que seja."

Tal definição compatibiliza-se com a postulada por Ivan Kertzman: Neste diapasão, Octávio Bueno Magano entende que:

"Previdência Social é o resultado da sistematização dos seguros sociais, mas abrange também as medidas assistenciais realizadas pelas instituições seguradoras, visando ao bem-estar dos seus segurados. (...) Pode ser definida, em conseqüência, como a instituição que congrega e sistematiza os seguros sociais e concede assistência aos respectivos segurados".

Por fim, convém trazer à colação o entendimento de Wladimir Novaes Martinez, para quem a previdência social pode ser conceituada, sob o prisma de sua finalidade:

"Como a técnica de proteção social que visa propiciar os meios indispensáveis à subsistência da pessoa humana – quando esta não pode obtê-los ou não é socialmente desejável que os aufira pessoalmente através do trabalho, por motivo de maternidade, nascimento, incapacidade, invalidez, desemprego, prisão, idade avançada, tempo de serviço ou morte –, mediante contribuição compulsória distinta, proveniente da sociedade e de cada um dos participantes."

Com louvável precisão, o mestre Fábio Zambitte Ibhahim 2008 postula sua definição:

"A Seguridade Social pode ser conceituada como a rede protetiva formada pelo Estado e pelos Particulares, com contribuições de todos, incluindo parte dos beneficiários diretos, no sentido de estabelecer ações positivas no sustento de pessoas carentes, trabalhadores em geral e seus dependentes, providenciando a manutenção de um padrão mínimo de vida".

Assim posto, percebe-se que a justiça é o fim colimado pela ordem social, inserida na sociedade pelo trabalho. O bem-estar social, materializado pela legislação social, traz a idéia de cooperação, ação concreta do ideal de solidariedade, superando-se o individualismo clássico do estado liberal.

3. Evolução e Breve histórico da previdência social no Brasil

Infraconstitucionalmente, a Previdência Social teve as suas primeiras postulações durante o Império com a edição, quase simultânea, de três diplomas: o Decreto nº 9.212-A, de 26 de março de 1.888, a Lei nº 3.397, de 24 de novembro de 1.888, e o Decreto nº 10.269, de 20 de julho de 1.889, que, respectivamente, criaram o montepio para os empregados dos Correios, a Caixa de Socorros em cada uma das Estradas de Ferro do Império e o Fundo de Pensões do Pessoal das Oficinas da Imprensa Nacional.

Os primeiros atos legislativos, durante a República, que versavam sobre a previdência social foram o Decreto nº 942-A, de 31 de outubro de 1890, que criou o Montepio Obrigatório dos Empregados do Ministério da Fazenda, e o Decreto nº 221, de 26 de fevereiro de 1890, que estabeleceu a aposentadoria dos trabalhadores da Estrada de Ferro Central do Brasil, benefício esse depois ampliado a todos os ferroviários do Estado pelo Decreto nº 565, de 12 de julho de 1890. Aos mesmos, importa referir, advieram outros que, de forma semelhante, cuidaram das aposentadorias de outras categorias de trabalhadores ligados ao serviço público.

Neste comenos, surgiu o mais importante marco na previdência social brasileira por meio da edição da "Lei Eloy Chaves" – Decreto nº 4.682, de 24 de janeiro de 1923 –, já que, por meio dessa norma legal, que criou as Caixas de Aposentadoria e Pensões para os empregados em cada empresa privada de estrada de ferro então existente, há o início da instituição de diversas outras caixas de aposentadoria e pensões junto às empresas.

Em 1926 foi criado o Instituto de Previdência dos Funcionários Públicos Civis da União, sendo que no ano de 1931, pelo Decreto n°20.465, além de ter sido consolidada a legislação referente às caixas de aposentadoria e pensões, foi estendido o regime da "Lei Eloy Chaves" aos empregados de diversos serviços públicos concedidos ou explorados pelo Poder Público e que não haviam sido alcançados pelo Decreto nº 19.497, de 17 de dezembro de 1930, que determinou a criação de caixas de aposentadoria e pensões para os empregados nos serviços de força, luz e bondes.

Vale ressaltar que, nesse mesmo período, foram criados os Institutos de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos (Decr. nº 22.872, de 29 de junho de 1933), dos Comerciários (Decr. nº 24.272, de 22 de maio de 1934), dos Bancários (Decr. nº 24.615, de 9 de julho de 1934), dos Industriários (Lei nº 367, de 31 de dezembro de 1936), dos Empregados em Transportes e Cargas (Decr. nº 1.557, de 8 de novembro de 1937) etc.

O Governo, a fim de uniformizar as normas sobre previdência e unificação dos diversos órgãos previdenciários, editou o Decreto-Lei nº 7526, de 7 de maio de 1945, a chamada "Lei Orgânica dos Serviços Sociais" (LOSS), que previu a criação do Instituto dos Serviços Sociais do Brasil. Todavia, as referidas uniformização e unificação não vigoraram oportunamente.

Tal uniformização deu-se efetivamente em 1960, com a promulgação da Lei nº 3.807, de 26 de agosto do referido ano, norma essa que também ficou conhecida como a "Lei Orgânica da Previdência Social" (LOPS), que se logrou atingir a uniformização da legislação previdenciária no tocante ao tratamento dispensado às diversas categorias, bem assim sobejaram transformadas todas as caixas então existentes em um único órgão, o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviários e Empregados Públicos.

Por outro lado, foi somente com a aprovação do Decreto-Lei nº 72, de 21 de novembro de 1966, que, no respeitante à unificação dos diversos órgãos previdenciários, verificou-se a extinção dos já mencionados institutos de aposentadoria e pensões, uma vez que restaram eles sorvidos pelo então criado Instituto Nacional de Previdência Social (INPS). De conseqüência, foi tão-só com a edição desse decreto-lei que realmente se atingiu o mencionado intento de unificação dos até então inúmeros órgãos de previdência existentes.

No que se refere à uniformização das normas previdenciárias, alcançada com o advento da LOPS, vale observar que tal diploma legal acabou sofrendo inúmeras alterações, com a produção de uma série de normas esparsas, em face do especial momento político que se experimentava no início da década de 1960, fato esse que só foi vencido com a definição da "Consolidação das Leis da Previdência Social" (CLPS), aprovada pelo Decreto nº 77.077, de 24 de janeiro de 1976.

Por conseguinte, pouco tempo da edição da CLPS, uma nova e significativa norma relativa à organização administrativa da previdência social é trazida a lume. Trata-se da Lei nº 6.439, de 1º de setembro de 1977, que instituiu o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), sob a orientação, controle e coordenação do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS). Dita norma criou, pois, o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS) e o Instituto de Administração Financeira da Previdência Social (IAPAS), autarquias essas que, respectivamente, retiraram do INPS os pesados encargos relativos à assistência médica e à gestão financeira da previdência social. Além disso, a referida lei integrou ao SINPAS a Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA), a Fundação do Bem-Estar do Menor (FUNABEM), a Empresa Brasileira de Processamento de Dados (DATAPREV) e a Central de Medicamentos (CEME).

Verifica-se, então, que, subjacente à instituição do SINPAS, houve, à época, velada intenção de se retirar do INPS toda atividade administrativa que não aquela inerente aos serviços de administração e concessão de benefícios, o que foi atingido, convém observar, com a criação e integração dos citados entes estatais, que passaram a se ocupar de uma série de atividades até então compreendidas no plexo de atribuições do INPS, bem como com a absorção, por esta autarquia, do Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE) e do Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL).

Ainda em 1977, restou criada a Previdência Complementar, por meio da Lei nº 6.435, de 15 de julho daquele ano, a qual, importa consignar, foi ulteriormente regulamentada pelo Decreto nº 81.240, de 15 de janeiro de 1978.

Pelos Decretos nº s 83.080, 83.081, ambos de 24 de janeiro de 1979, e 83.265, de 12 de março de 1979, foram aprovados, respectivamente, o Regulamento de Benefícios da Previdência Social, o Regulamento de Custeio da Previdência Social e o Regulamento de Gestão Administrativa e Financeira, bem assim Patrimonial da Previdência Social. Posteriormente, o Decreto nº 89.312, de 23 de janeiro de 1984, aprovou a Consolidação das Leis da Previdência Social (CLPS), em substituição à CLPS de 1976.

O Decreto nº 99.350, de 27 de junho de 1990, criou o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), mediante a fusão do IAPAS com o INPS, autarquia federal essa que subsiste até os dias de hoje, com a finalidade de promover a arrecadação, fiscalização e cobrança das contribuições sociais incidentes sobre as folhas de salários e demais receitas a elas vinculadas, assim como gerir os recursos do Fundo da Previdência e Assistência Social (FPAS) e conceder e manter os benefícios e serviços previdenciários.

De notoriedade não menos importante, vale destacar as Leis nº s 8.212 e 8.213, ambas de 24 de julho de 1991, uma vez que aquela, além de dispor sobre a organização da Seguridade Social, também instituiu o Plano de Custeio e esta última dispôs sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social.

Com a mesma importância, destaca-se a Lei nº 8.647, de 13 de abril de 1993, que tratou da vinculação do servidor público civil ocupante de cargo em comissão ao Regime Geral da Previdência Social (RGPS).

A partir de 02 de maio de 2007, com a entrada em vigor da Lei n.º11.457 de 16 de março de 2007, toda a arrecadação previdenciária passou a ser de responsabilidade da Receita Federal do Brasil, restando ao Instituto Nacional do Seguro Social apenas a administração e a concessão de benefícios previdenciários.

4. Disposições constitucionais atinentes à previdência social

As disposições constitucionais em matéria previdenciária não estavam presente sob essa rubrica na Constituição Política do Império, de 1824, e tampouco na primeira Constituição da República, de 1891. Não obstante, a Carta Imperial continha uma única disposição de natureza securitária, que vinha estampada no item 31 do seu artigo 179, a qual expressava que "a Constituição também garante socorros públicos". Além disso, por força do item 10 do artigo 10 do Ato Adicional baixado pela Lei nº 16, de 12 de agosto de 1834, foi outorgada competência às Assembléias Legislativas para também legislarem, entre outras matérias, sobre "casas de socorros públicos, conventos e quaisquer associações políticas ou religiosas". Assim sendo, se a Constituição Imperial não cogitava expressamente do tema sob o rótulo "previdência" ou "previdência social", certo é que o fazia de forma consentânea com o entendimento de proteção social à época dominante, que era fundado no mutualismo. Por outro lado, importa notar que a primeira Constituição republicana não repetiu a previsão de cunho mutualista realizada na Carta precedente ("socorros públicos"); porém, pela primeira vez, é feita alusão, em sede constitucional, ao termo "aposentadoria", haja vista ter rezado o respectivo artigo 75 que a aposentadoria só poderia ser concedida aos funcionários públicos em caso de invalidez no serviço da Nação.

Neste comenos, é pertinente a pertinente a referência de Ivan Kertzman:

"Apesar de apenas designada por previdência, somente ganhou respaldo constitucional na Carta de 1934, posto que a alínea h do parágrafo primeiro do seu artigo 121 impunha que a legislação do trabalho observasse, dentre outros preceitos que colimas sem melhorar as condições do trabalhador, a assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante, assegurando a esta descanso antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego, e instituição de previdência, mediante contribuição igual da União, do empregador e do empregado, à favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos casos de acidente de trabalho ou de morte".

Neste sentido, a disposição atinente à proteção social estava inserta na alínea d do item 8 do seu artigo 39, que conferia competência ao Legislativo para legislar sobre aposentadorias e reformas. Mas era no título respeitante aos funcionários públicos que efetivamente havia um grande número de preceitos relativos à previdência, quais sejam: aposentadoria compulsória para o integrante dessa categoria ao atingir 68 anos (art. 170, 3º); aposentadoria por invalidez para o exercício de cargo, com vencimentos integrais, para o funcionário que contasse mais de trinta anos de serviço público efetivo (art. 170, 4º); aposentadoria por invalidez decorrente de acidente em serviço com vencimentos integrais, qualquer que fosse o tempo de serviço público (art. 170, 6º) e previsão da impossibilidade de os proventos da aposentadoria excederem os vencimentos da atividade (art. 170, 7º). Sem dúvida, a Carta Política de 1934, redigida sob a influência da Constituição alemã de Weimer, muito avançou em diversos campos, dentre eles o atinente aos direitos sociais, mormente, como visto, no que se refere às normas de previdência social.

Na Constituição de 1937, lei magna outorgada para institucionalizar juridicamente o golpe do Estado Novo – um estado notadamente arbitrário em que prevalecia a vontade do então presidente da República, o tema previdência social foi tratado de forma não muito diversa da normatização existente no ordenamento constitucional antecedente, porquanto, no seu artigo 137, caput e alíneas l, m e n, era previsto que a legislação do trabalho observasse, além de outros preceitos, "assistência médica e higiênica ao trabalhador e à gestante, assegurado a esta, sem prejuízo do salário, um período de repouso antes e depois do parto", "a instituição de seguros de velhice, de invalidez, de vida e para casos de acidente de trabalho" e, por fim, que "as associações de trabalhadores têm o dever de prestar aos seus associados auxílio ou assistência, no referente às práticas administrativas ou judiciais relativas aos seguros de acidentes do trabalho e aos seguros sociais". Note-se que esta Carta deixou de fazer referência ao vocábulo "previdência", preferindo cunhar o termo "seguro social". No mais, cumpre observar que, respeitantemente à disciplina dos funcionários públicos, foram mantidas disposições idênticas às existentes na ordem jurídica precedente, consoante o contido no respectivo artigo 156.

Por sua vez, a Lei Fundamental de 1946, um dos melhores textos constitucionais pátrios, senão o melhor, põe fim ao regime autoritário e marca o retorno do país ao regime democrático, além de determinar, em seu artigo 157, em moldes semelhantes àqueles das Constituições anteriores, mas com algumas inovações, que a legislação do trabalho observasse, entre outros preceitos que visassem à melhoria da condição dos trabalhadores, a assistência aos desempregados (inc. XV); a previdência, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado, em favor da maternidade e contra as conseqüências da doença, da velhice, da invalidez e da morte (inc. XVI) e a obrigatoriedade da instituição do seguro pelo empregador contra os acidentes de trabalho (inc. XVII); acabou também por expressamente referir, nos seus artigos 5º, b, e 6º, que a competência para legislar sobre a previdência social pertencia à União, observando, porém, que dita competência não excluía a legislação estadual supletiva ou complementar. No que se refere ainda à Lei Magna de 1946, importa mencionar que, por meio da Emenda Constitucional nº 11, de 1965, foi acrescentado ao seu artigo 157 um parágrafo, o segundo, que estabeleceu que nenhuma prestação de serviço de caráter assistencial ou de benefício compreendido na previdência social poderia ser criada, majorada ou estendida sem a correspondente fonte de custeio total. Pois bem, do teor dos dispositivos citados dessa Carta percebe-se que houve o abandono da expressão "seguro social" para, finalmente, ser acolhido o vocábulo "previdência social". Por fim, a disciplina da matéria sub examine, no que diz respeito ao funcionário público, continuou a ser tratada de forma detalhada, como nos Textos Magnos antecedentes, uma vez que foi prevista aposentadoria por invalidez (art. 191, I); aposentadoria compulsória aos 70 anos (art. 191, II); aposentadoria voluntária aos 35 anos (art. 191, § 1º); vencimentos integrais da aposentadoria, se o funcionário contar 30 anos de serviço, e proporcionais, se contar tempo inferior (art. 191, § 2º), etc.

Sobre o tema em comento também não discrepou o Texto Constitucional de 1967, tanto em sua versão originária, como com a redação imposta pela Emenda Constitucional nº 1, de 1969, uma vez que restou atribuída à União a competência legislativa atinente à previdência social, com igual previsão no que concerne à possibilidade de os Estados, respeitada a lei federal, legislarem supletivamente sobre a matéria (art. 8º, XVII, c, e parágrafo único). No mais, a referida Carta, em seu artigo 165, assegurou aos trabalhadores, dentre outros direitos, os seguintes: "previdência social nos casos de doença, velhice, invalidez e morte, seguro desemprego, seguro contra acidentes do trabalho e proteção da maternidade, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado (inc. XVI) aposentadoria para a mulher, aos trinta anos de trabalho, com salário integral (Inc. XIX), e aposentadoria para o professor após 30 anos e, para a professora, após 25 anos de efetivo exercício em funções de magistério, com salário integral".

Ademais, no parágrafo único desse mesmo dispositivo constitucional também foi asseverado que nenhuma prestação de serviço de assistência ou benefício compreendidos na previdência social seria criada, majorada ou estendida, sem a correspondente fonte de custeio.

E quanto ao funcionalismo público, previa o artigo 101 da Constituição de 1967, com redação dada pela Emenda nº 1, de 1969, que seria ele aposentado por invalidez, com proventos integrais, quando se invalidasse por acidente em serviço, por moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificada em lei (inc. I do art. 101 c.c. alínea a do art. 102); compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais, caso o funcionário contasse menos de trinta e cinco anos de serviço (inc. II do art. 101 c.c. inc. II do art. 102), ou voluntariamente, após trinta e cinco anos de serviço, se homem, ou trinta anos se mulher, com vencimentos integrais (inc. III e parágrafo único do art. 101). Ainda era prevista a aposentadoria para professor após trinta anos e, para a professora, após vinte e cinco anos de efetivo exercício em função de magistério, com proventos integrais (inc. III do art. 101 c.c. inc. XX do art. 165).

A referida constituição, convém ainda consignar, derivou de uma série de sobressaltos que marcaram a vida institucional do país a partir de 1961, especialmente com a malograda instituição do regime de governo parlamentarista, o posterior restabelecimento do regime presidencialista e a final assunção ao poder dos militares em 1964. Ela se caracterizava, entre outros aspectos, pela centralização de poderes ao presidente da República e de competências à União. Nesse período, há que se lembrar, foram editados diversos atos institucionais, atos de poder sem igual que, inclusive, sobrepunham-se à própria Constituição.

Por último, no que concerne à Constituição da República de 1988, carta que novamente reconduziu o país ao regime democrático, certo é que o respectivo legislador constituinte não se revelou nada acanhado na estatuição sobre o tema referente à proteção social, porquanto ao mesmo reservou todo o Capítulo II do Título VIII – "Da Ordem Social", para tratar da Seguridade Social; isso sem prejuízo da existência de disposições esparsas contidas ao longo do Texto Constitucional.

Vê-se que no primeiro artigo do referido capítulo é fornecido o alcance constitucional da Seguridade Social, ficando assente que compreende "um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social" (art. 194). Destarte, fica claro que, ex vi constitutiones, Seguridade Social abarca os segmentos de proteção social respeitantes à saúde, à previdência e à assistência social.

Além de delimitar o alcance da seguridade social, houve por bem o referido constituinte também elencar, no parágrafo único do artigo 194, os princípios desse instituto, quais sejam: universalidade da cobertura e do atendimento (inc. I); uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais (inc. II); seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços (inc. III); irredutibilidade do valor dos benefícios (inc. IV); eqüidade na forma de participação do custeio (inc. V); diversidade da base de financiamento (inc. VI) e caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com participação da comunidade, em especial dos trabalhadores, empresários e aposentados (inc. VII).

No artigo 195, caput e incisos, vem assinalada a compulsoriedade do financiamento da seguridade social por toda a sociedade, de forma direta ou indireta, mediante recursos provenientes dos orçamentos das pessoas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), assim como mediante contribuições dos empregadores (incidentes sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro) e dos trabalhadores, além de receitas oriundas de concursos de prognósticos. Anote-se, por oportuno, que, no parágrafo quarto desse mesmo artigo, também restou prevista a hipótese de instituição por lei de outras fontes destinadas a garantir a manutenção e a expansão da seguridade social. Além disso, o constituinte de 1988, objetivando preservar a arrecadação da seguridade social, estabeleceu a vedação de pessoa jurídica em débito com esse sistema contratar com o Poder Público, bem como dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.

O constituinte de 1988 firmou, no artigo 195, § 5º, da lei Magna que "nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total". Tal disposição pretende impedir o legislador ordinário de instituir benefícios ou serviços sem o necessário, total e prévio aporte financeiro, ou, por outra, a correspondente fonte de custeio. Trata-se, pois, de norma com clara preocupação de natureza atuária, haja vista que essa última consiste em técnica relacionada com a teoria e o cálculo de seguros numa coletividade.

Ainda de par com essas disposições gerais sobre a seguridade social, cuida a Carta Política vigente da saúde em seus artigos 196 a 200, da previdência em seus artigos 201 e 202 e da assistência social em seus artigos 203 e 204.

No que tange especificamente à previdência, objeto deste trabalho, fica estabelecido na Constituição de 1988 que os "planos de previdência social", nos termos da lei, atenderão às seguintes contingências:

"I – cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte, incluídos os resultantes de acidente do trabalho, velhice e reclusão; II – ajuda à manutenção dos dependentes dos segurados de baixa renda; III – proteção à maternidade, especialmente à gestante; IV – proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; V – pensão por morte de segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes (...)".

Já nos parágrafos 7º e 8º do artigo 201, há previsão expressa à previdência complementar privada, cuja fiscalização e autorização para funcionamento, conforme o preceituado nos artigos 21, VIII, e 192, II, compete à União.

Por sua vez, a aposentadoria é assegurada no artigo 202, obedecidas as seguintes condições:

"I – aos sessenta e cinco anos de idade, para o homem, e aos sessenta, para a mulher, reduzido em cinco anos o limite de idade para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, nestes incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal; II – após trinta e cinco anos de trabalho, ao homem, e, após trinta, à mulher, ou em tempo inferior, se sujeitos a trabalho sob condições especiais, que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidas em lei; após trinta anos, ao professor, e após vinte e cinco, à professora, por efetivo exercício de função de magistério."

Ainda prevê o parágrafo único do mesmo artigo que é facultada aposentadoria proporcional, após trinta anos de trabalho, ao homem, e após vinte e cinco anos, à mulher.

No tocante à competência para legislar sobre a seguridade social, vem ela insculpida no artigo 22 da Carta Magna, que lhe comete privativamente à União. Já no que se refere à previdência social, o artigo 24 do Texto Maior a arrola dentre as matérias que se submetem à competência legislativa concorrente existente entre a União, Estados e Distrito Federal, cumprindo ao primeiro ente federado apenas o estabelecimento de normas gerais, com o advento destas não excluindo a competência suplementar das demais pessoas políticas.

Por último, todavia não menos importante, com relação à proteção social aos funcionários públicos, que já de há muito é tratada em sede distinta daquela destinada aos demais trabalhadores nas ordens constitucionais precedentes, vem ela traçada no artigo 40 da Constituição Federal. Nesse dispositivo é assegurada aposentadoria por invalidez permanente (inc. I); compulsória, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de serviço (inc. II); voluntária, sendo que esta poderá se verificar: a) aos trinta e cinco anos de serviço, se homem, e aos trinta, se mulher, com proventos integrais; b) aos trinta anos de efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e vinte e cinco, se professora, com proventos integrais; c) aos trinta anos de serviço, se homem, e aos vinte e cinco, se mulher, com proventos proporcionais a esse tempo; d) aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de serviço. Além da aposentadoria, também é garantido o benefício de pensão por morte, que corresponderá à totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor falecido (art. 40, § 5º). Quanto ao custeio da previdência do funcionário público, dispôs a Carta Magna, aludindo especificamente ao servidor federal, que os respectivos benefícios serão custeados com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, diretiva essa que, de acordo com o princípio da simetria, também vale para os sistemas de previdência dos funcionários públicos estaduais, municipais e do Distrito Federal. Aliás, há preceptivo contendo disposição teleologicamente semelhante com relação a esses últimos servidores; trata-se do parágrafo único do artigo 149, que é assim redigido:

"Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, de sistemas de previdência e assistência social".

5. Espécies de Regimes Previdenciários

5.1. Considerações sobre os Regimes Previdenciários Civil e o Militar

A disciplina referente aos regimes próprios de previdência dos servidores públicos é, certamente, matéria controversa e que tem gerado significativa despesa para os tesouros públicos.

A celeuma em torno do tema, entretanto, tem ocorrido de uma forma irracional e sem referência com os fatos. De um lado, misturam-se, na discussão, sem diferenciá-los, regimes previdenciários absolutamente distintos, como os dos servidores civis e dos militares, que têm normas, histórias e tendências diversas.

Por outro lado, parece que nada foi feito no campo nos últimos anos, quando tivemos, no período recente, uma série de alterações no modelo, sendo a mais importante a Emenda Constitucional nº 20, de 1998, chamada de "Reforma da Previdência", que, mesmo que se considere ter sido insuficiente, provocou uma verdadeira revolução no regime previdenciário dos servidores públicos civis, cujos efeitos já são fortemente sentidos em números. É certo que o volume atual das despesas previdenciárias com servidores públicos civis é devido a fatores que já ocorreram e que, em princípio, são irrepetíveis. Nestes termos, em primeiro lugar, desponta a excessiva generosidade das regras de aposentadoria existentes anteriormente à referida Emenda Constitucional nº 20, de 1998. Esse diploma legal provocou uma enorme alteração nesse campo. Estabeleceu-se idade mínima na regra geral e na transição, exigiu-se tempo de serviço público e no cargo público para aposentadoria, vedou-se a contagem de tempo fictício e a promoção e incorporações na aposentadoria, extinguiu-se a aposentadoria proporcional e, na prática, a especial do professor.

Além disso, o grande aumento das despesas com inativos e pensionistas ocorrida no início da década de 1990 teve lugar em razão da transferência feita pela União e pela maioria dos Estados e Municípios, dos seus servidores celetistas para o regime estatutário, efetivando-os de forma automática e liberando um enorme número de aposentadorias represadas.

O número de aposentadorias por ano na União partiu de um pico de 46.196, em 1991, primeiro ano de vigência do regime jurídico único, decresceu para 21.213, em 1992, e 14.152, em 1993, atingiu 17.622, em 1994, e passou a 33.848, em 1995; 26.807, em 1996; 24.831, em 1997; 19.754, em 1998; 8.786, em 1999; 5.951, em 2000; 6.222, em 2001 e em fins de 2007, cifrou 7.500 .

Assim, o nível de despesa atual é reflexo de um contexto no qual o número de servidores públicos era muito maior do que o atual. A redução do número de servidores ativos é factualmente constatada. O número de servidores civis ativos do Poder Executivo vem caindo, praticamente sem recuo, desde 1989, quando o total chegava a mais de 700.000. No final do ano de 2007, esse número já estava próximo a 450.000, representando uma redução de mais de 250.000 servidores, ou cerca de 35%, em pouco mais de dez anos.

Vale observar que o número de inativos civis da União vem caindo desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 20, de 1998. Esse quantitativo, que atingiu um pico de 410.200, em abril de 1999, já era, em novembro de 2007, de 395.196.

O nível atual de despesa, no entanto, somente será reduzido em longo prazo, com o falecimento dos inativos e seus pensionistas, não havendo como acelerar esse processo, salvo mediante o mecanismo perverso que combina inflação e não reposição das perdas remuneratórias.

Prospectamente, a Emenda da Reforma da Previdência equacionou o problema, quando facultou a instituição de sistema de previdência complementar para os servidores públicos, que teriam a sua aposentadoria paga pelos tesouros limitadas ao mesmo valor do regime geral de previdência social.

Esta matéria depende de regulamentação mediante lei complementar, que, quando aprovada, habilitará os entes públicos a instituir um regime previdenciário para seus servidores que retira, totalmente, o custo adicional do regime estatutário para a Administração Pública. Essa observação vale mesmo no caso de servidores que transitem entre o regime geral de previdência social e o regime próprio dos servidores públicos, em razão da Lei nº 9.796, de 5 de maio de 1999.

O diploma alhures citado prevê que o regime geral de previdência social e os regimes próprios dos servidores públicos se compensarão mutuamente pelos seus segurados e servidores que transitarem entre eles, na proporção dos respectivos tempos de contribuição, até o limite dos benefícios do regime geral. Ou seja, na hipótese em comento, a compensação é total.

O referido regime, inclusive, será, ao mesmo tempo, menos custoso para os tesouros públicos e mais vantajoso para os servidores do que o Regime Geral de Previdência Social. Isso ocorre porque, no caso daquele regime, o empregador tem, sempre, que contribuir com 20% do total da remuneração do empregado que, no entanto, somente poderá receber benefícios até o limite do respectivo teto. No caso do regime complementar aqui tratado, o servidor receberá tudo o que ele e a Administração capitalizaram em seu nome e a contribuição do ente público será, seguramente inferior a 20%, uma vez que, de acordo com o que estabelece o § 3º do art. 202 da Constituição, esta não poderá exceder a contribuição do segurado que, com certeza, não atingirá aquele percentual.

Enfatize-se que esse regime complementar somente será aplicado aos servidores que entrarem no serviço público após a sua instituição, adiando em muito a sua efetividade.

Por seu turno, comparando-se a evolução da participação de civis e militares na despesa total com inativos e pensionistas da União, pode-se verificar que enquanto em 1999 os civis representavam 69,1% das despesas previdenciárias da União, contra 30,9% dos militares, no ano de 2006, esses números já atingiam 57,8% para os civis e 42,2% para os militares, ressaltando-se que a despesa com pensionistas militares já ultrapassou, há muito, a despesa com pensionistas civis.

Assim, enquanto, como se viu, os civis foram fortemente afetados pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998, os militares passaram incólumes por ela.

A única alteração no regime previdenciário dos militares se deu com a edição da Medida Provisória nº 2.131, de 2000, que aumentou a sua contribuição previdenciária de cerca de 1% da remuneração ou provento, para 7,5% daqueles valores.

Acrescente-se que o diploma legal retirou dos militares o direito de receber a remuneração correspondente ao posto superior, quando passavam para a inatividade, e extinguiu, para os novos militares, a conhecida pensão da filha solteira, emblemática das especificidades da pensão militar e regulamentada pela Lei nº 3.765, de 4 de maio de 1960.

Todavia, fora permitido que os atuais militares mantivessem o direito de deixar a pensão para as filhas (e também para as irmãs ou pessoa designada do sexo feminino) solteiras, desde que descontem um adicional de contribuição de 1,5% da remuneração ou provento, que, observe-se, não dá a esse tipo de benefício qualquer sustentação atuarial, o qual somente pode manter-se com elevado grau de subsídio do Tesouro Nacional.

É uma espécie de vantagem que não tem, hoje, justificativa previdenciária, sendo um resquício da época em que as mulheres, pela sua total dependência da população masculina, não tinham como se sustentar se não se casassem, tanto que esse tipo de benefício era previsto para os servidores públicos civis pela Lei nº 3.373, de 12 de março de 1958, e para os segurados da previdência social pela Lei nº 3.807, de 26 de agosto de 1960.

Nesse sentido, vale notar que, quando esse tipo de pensão foi extinta para os servidores civis, na edição da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e para os segurados do Regime Geral de Previdência Social, pela Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, não foi dado aos servidores ou segurados então em exercício o direito a manter a vantagem.

Este fato é grave quando se observa, como se referiu, que a despesa com pensionistas militares é maior do que aquela com pensões civis. Além disso, o número de pensionistas militares é superior ao de inativos (173.691 contra 129.731, em números de novembro de 2007, enquanto, no mesmo mês, tínhamos 229.951 pensionistas e 395.196 inativos civis). Podemos dizer, em tom de blague que, se a pensão civil é vitalícia, a militar é eterna.

A despesa com inativos e pensionistas militares que era de 4,6 bilhões de reais em 1999 atingiu 11,9 bilhões em 2007, um aumento de 160,5%, muito acima da variação da inflação no período que, como se referiu, foi de 78%.

Mesmo no tocante à relação com a receita corrente líquida, o custo da previdência militar da União aumentou, saindo de 6,5% em 1999 para 7,1% em 2007.

Deste modo, a despesa previdenciária militar é hoje relevante e, mantida a atual situação, pode se tornar mais custosa, em termos absolutos, do que a previdência dos servidores civis, especialmente porque não há perspectiva posta de alteração qualitativa do regime no futuro.

Do explicitado, vale reafirmar que não se pode negar a seriedade da situação de previdência dos servidores públicos nem afirmar que não há necessidade de fazer nada no campo. No entanto, é necessário reconhecer que, no caso dos servidores civis, muita coisa foi feita e o quadro é muito menos grave do que era antes da Emenda Constitucional nº 20, de 1998.

5.2. Noções Preliminares sobre Regimes Previdenciários Público, Próprios e Privados.

Um grande desafio que se impõe aos regimes previdenciários, seja público ou privado, é, sem dúvida, administrar o passado e a transição para a nova realidade. Com relação ao passado não há o que fazer, salvo manter a atenção e a gerência responsável, e, quanto à transição, resta a alternativa de acelerá-la, mediante a inclusão dos atuais servidores no regime complementar já previsto na Reforma da Previdência. Isso pode ser feito, em nosso entendimento, como já vem sendo aventado, por algum mecanismo que, levando em conta de forma proporcional e razoável os direitos em processo de aquisição dos atuais servidores públicos, considere de responsabilidade dos tesouros públicos a parcela da aposentadoria referente ao tempo já exercido sob as regras então vigentes.

Observa-se que essas soluções somente trarão resultados a longo prazo, implicando, no curto prazo, aumento do desembolso dos tesouros, uma vez que haverá redução nas contribuições previdenciárias dos servidores e os entes federados se verão obrigados a contribuir para os fundos complementares.

Em relação aos militares, parece-nos imprescindível uma reforma profunda em seu regime previdenciário, cujo perfil atual é insustentável. Ressalte-se que não se pode deixar de reconhecer a necessidade de os militares possuírem um regime especialíssimo de aposentadoria, considerado condição sine qua non para que eles possam cumprir a sua missão e que implica custos adicionais. O que não é possível é que se mantenham vantagens que extrapolam essa exigência.

Assim sendo, conforme o já entrevisto nas considerações precedentes, para logo se denota a coexistência de três grandes segmentos de previdência social em nosso ordenamento constitucional. Assim, possível é de se enumerar os seguintes regimes no sistema de previdência pátrio: a) o Regime Geral de Previdência Social (arts. 194 e segs.); b) o Regime de Previdência Privada (arts. 21, VIII, e 201, §§ 7º e 8º); c) o Regime de Previdência do Servidor Público (art. 40).

Destaques-se, no entanto, que essa classificação não se apresenta absoluta, haja vista que, além desses três grandes segmentos da previdência, possível é ainda de se citar um outro regime, o qual, contudo, não encontra assento constitucional. Trata-se de regime atinente aos ministros de confissão religiosa ou membros de congregação religiosa. Dito regime existe desde 1963, quando a Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) criou o Instituto de Previdência do Clero (IPREC). Todavia, esse regime não se apresenta de filiação obrigatória aos sacerdotes e leigos a serviço da Igreja Católica no território brasileiro, mas sim facultativa, além do que não impede que aqueles que neles se inscreverem também se filiem ao Regime Geral de Previdência Social, ou seja, o regime gerido pelo INSS.

Não obstante a classificação ora adotada, que melhor atende aos propósitos do presente estudo, certo é que outra há, na qual é considerada apenas a existência de dois regimes em nosso sistema previdenciário, quais sejam: o Regime Geral de Previdência Social, administrado pelo INSS, de um lado, e, de outro, os demais, que são, por isso mesmo, denominados regimes especiais.

6. Regime Geral de Previdência Social - RGPS

Diante do exposto quando do exame da previdência social em nível constitucional, vêm os seus contornos basilares delineados nos artigos 194, 195, 201 e 202 da Constituição. Esses dispositivos, é certo, fornecem os princípios norteadores do Regime Geral de Previdência Social (RGPS).

No que concerne ao plano infraconstitucional, o Regime Geral de Previdência Social encontra atualmente a sua disciplina básica nas já citadas Leis nº s 8.212 e 8.213, ambas de 24 de julho de 1991, sendo que a primeira, que se auto-intitula Lei Orgânica da Seguridade Social, dispõe sobre a organização da seguridade social e institui plano de custeio, enquanto a segunda versa sobre os planos de benefícios da previdência social. Ditas normas legais, aliás, nada mais constituem que mero cumprimento ao disposto nos artigos 58 e 59 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, uma vez que nesses artigos existe determinação, dirigida ao Executivo federal, no sentido de que apresentasse ao Congresso Nacional, no prazo máximo de seis meses a contar da promulgação da Carta Constitucional de 1988, projetos de lei relativos à organização da seguridade social e aos planos de custeio e de benefícios.

Este regime, convém aclarar, caracteriza-se por ser: a) universal, ou seja, destinado a todos os trabalhadores que não possuírem regime próprio de previdência (como, por exemplo, é o caso dos funcionários públicos não-integrados em regime próprio); b) básico, uma vez que busca oferecer o mínimo indispensável para a manutenção daqueles que dele dependam; c) obrigatório, já que compulsório, e d) administrado pelo Estado, haja vista que, como já referido, é gerido pelo INSS – Instituto Nacional do Seguro Social, uma autarquia federal vinculada ao Ministério da Previdência e Assistência Social.

Essas, em apertadíssima síntese, as características básicas do Regime Geral de Previdência Social.

7. Regime de Previdência Privada

A Previdência Privada caracteriza-se por constituir forma supletiva do Regime Geral de Previdência Social. Sendo que, este último, como visto, caracteriza-se por ser básico, universal, obrigatório e administrado pelo Estado, aquele deste se distingue por se caracterizar como complementar, facultativo, restrito e gerido pela iniciativa privada.

Trata-se, pois, de eficiente modo de suplemento pecuniário aos proventos do INSS, uma vez que estes são sabidamente insuficientes para a preservação das necessidades existenciais de seus beneficiários, por ocasião da inatividade, doença, idade avançada ou morte.

O fundamento legal da previdência privada é exposto na Lei nº 6.435, de 15 de julho de 1977, com as alterações que lhe sobrevieram pela Lei nº 6.462, de 9 de novembro de 1977, diploma legal aquele que foi regulamentado pelos Decretos nº s 81.240 e 81.402, de 20 de janeiro e 23 de fevereiro de 1978, respectivamente.

Consoante o disposto na referida lei, são entidades de previdência privada aquelas que têm por objeto a instituição de planos privados de concessão de pecúlios ou rendas, de benefícios complementares ou assemelhados aos da previdência social, mediante contribuição dos seus participantes, dos seus empregadores ou de ambos.

Nesta modalidade de regime de previdência, de acordo com a relação existente entre a entidade e os participantes dos planos de benefícios, podem elas ser classificadas em fechadas ou abertas.

Assim dispõe Cesarino Júnior, sobre a previdência privada:

"As entidades fechadas de previdência privada são as acessíveis exclusivamente aosempregados de uma só empresa ou de um grupode empresas, as quais, vale referir, são denominadas patrocinadoras. Há, por conseguinte, delimitação certa dos beneficiários do regime,isto é, dos seus participantes".

Já no caso das entidades abertas de previdência privada tal delimitação é inexistente, eis que são elas constituídas com a finalidade de instituir planos de pecúlios ou rendas mediante contribuição de qualquer um que deseje participar do regime, ou seja, qualquer um pode vir a ser participante desse tipo de previdência privada, desde que subscreva e custeie o respectivo plano.

Quanto aos seus objetivos, podem as entidades de previdência privada ser classificadas em organizações com ou sem fins lucrativos. Anote-se ainda que as entidades com fins lucrativos são organizadas sob a forma de sociedade anônima, ao passo que as entidades sem fins lucrativos são constituídas sob a forma de sociedades civis ou fundações. Vale destacar que a Lei nº 6.435 veda às entidades fechadas a perseguição do lucro. Os planos de benefícios tanto das entidades fechadas como das abertas deverão ser avaliados atuarialmente em cada balanço, observadas as condições fixadas pelo pertinente órgão ministerial normativo a respeito de regimes financeiros, tábuas biométricas e taxa de juro. Além disso, ditas entidades deverão submeter anualmente as suas contas a auditores independentes, devidamente registrados no Banco Central do Brasil, sendo que a auditoria daí resultante poderá também ser exigida quanto aos aspectos atuariais, consoante for estabelecido pelo respectivo órgão normativo.

Finalmente, importa mencionar que às entidades em apreço pode ser imposto o regime de intervenção, para resguardar os direitos dos participantes, desde que se verifique atraso no pagamento de obrigação líquida e certa; estar a entidade em difícil situação econômico-financeira; prática de atos que possam conduzi-la à insolvência etc. Contudo, caso reconhecida a inviabilidade de recuperação da entidade e considerando-se que ela, ex vi legis, não pode solicitar concordata e não está sujeita à falência, deverá o Ministério a que estiver vinculada decretar a sua liquidação extrajudicial, nomeando liquidante.

7.1. Entidades abertas de Previdência

Segundo a definição de Coimbra, renomado especialista nesta área:

"Entidades abertas de previdência privada são sociedades constituídas com o escopo de instituir planos de pecúlio e rendas mediante contribuição de seus participantes por meio de convênios específicos".

Os planos das entidades abertas de previdência privada são verdadeiros seguros, pelos quais os interessados que os subscrevem custeiam o pertinente plano de pecúlio e rendas, com o fito de, em ocorrendo o evento morte ou verificado o termo final de um prazo preestabelecido, perceberem (ou aqueles que indicarem para tanto) um capital de uma só vez ou uma renda mensal. Logo, nesse regime de previdência privada, a fonte de custeio é una e advém do participante-subscritor do plano que ulteriormente será o respectivo beneficiário ou outrem por ele indicado. Ademais, a empresa gestora do plano, por tal administração, no mais das vezes objetiva lucro.

Importa consignar que as entidades abertas de previdência privada integram o Sistema Nacional de Seguros Privados e se submetem ao plexo de competência do Ministério da Fazenda, tendo por órgão normativo o Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP) e órgão executivo e fiscalizador a Superintendência de Seguros Privados (SUSEP).

Além disso, são as entidades abertas de previdência privada regidas pela já mencionada Lei nº 6435, de 15 de julho de 1977, com regulamentação fornecida pelo Decreto nº 81.402, de 23 de fevereiro de 1978, assim como pelas Resoluções CNSP nº 7, de 13 de junho de 1979, nº 10, de 26 de maio de 1987, nº 33, de 28 de dezembro de 1989, nº 25, de 22 de dezembro de 1994, e subsidiariamente pela legislação de seguros, sendo que àquelas com fins lucrativos também se aplica a Lei nº 6404, de 15 de dezembro de 1976, a Lei das Sociedades por Ações.

Para funcionamento, os estabelecimentos abertos de previdência privada, com ou sem fins lucrativos, precisam de autorização, conforme o preceituado pelo inciso II do artigo 192 da Constituição Federal, compete à União e se dá por meio de portaria editada pelo Ministério da Fazenda. Aprovada a documentação pertinente, será concedida pela SUSEP a autorização para funcionamento das entidades abertas de previdência privada.

No que tange às entidades abertas de previdência privada, importa averbar que são elas geralmente constituídas pelas grandes instituições financeiras. Cite-se, a título de exemplo daquelas entidades, a PREVER (administrada pelos Bancos Unibanco e Bamerindus), a Bradesco Previdência (administrada pelo Banco Brasileiro de Descontos), a BRASILPREV (administrada pelo Banco do Brasil), a ITAUPREV (administrada pelo Banco Itaú), a ICATU (administrada pelo Banco Icatu) etc.

7.2. Entidades previdenciárias fechadas

A previdência privada, por meio de suas entidades, que congregam os conhecidos fundos de pensão, são consideradas complementares do sistema oficial de previdência e assistência social – o RGPS, ficando as suas atividades submetidas à área de competência do Ministério de Previdência e Assistência Social. Em face dessa submissão, têm elas como órgão normativo o Conselho de Previdência Complementar (CPC) e órgão executivo a Secretaria da Previdência Complementar (SPC).

Há diferenças fundamentais entre entidades fechadas e abertas pelo fato de os fundos de pensão que as constituem não objetivarem lucro e por preverem contribuições de duas fontes distintas, quais sejam, dos trabalhadores participantes e das respectivas empresas empregadoras.

Quanto à legislação aplicável às entidades fechadas de previdência privada, possível é de se citar, além da Lei nº 6.435, de 15 de julho de 1977, a legislação geral e as normas de previdência e assistência social no que compatíveis.

No que se refere à autorização para o funcionamento das entidades fechadas de previdência privada, é ela concedida por portaria do Ministério da Previdência e Assistência Social, sendo que as eventuais alterações do estatuto social desse modal de entidade de previdência privada dependerá de prévia aquiescência dessa Pasta.

É notória a importância que os fundos de pensão possuem no cenário econômico nacional, haja vista que apresentam um muito substancioso aporte financeiro. Resulta disso a atuação no mercado financeiro de entidades fechadas de previdência privada como, entre outras, a PREVI (Caixa de Previdência dos Funcionários do Banco do Brasil), a Fundação CESP, a PETROS (Fundação Petrobrás de Seguridade Social), a ELETROS (Fundação Eletrobrás de Seguridade Social), a CENTRUS (Fundação Banco Central de Previdência Privada), a FUNCEF (Fundação dos Economiários Federais), o AERUS (Instituto Aerus de Seguridade Social), a ITAUBANCO (Fundação Itaubanco), a VALIA (Fundação Vale do Rio Doce de Seguridade Social), a SISTEL (Fundação Sistel de Seguridade Social) e a FORLUZ (Fundação Forluminas de Seguridade Social). Essa mencionada importância no desenvolvimento econômico pátrio fica evidente quando considerado o fato de que esse segmento, em dezembro de 1995, possuía um patrimônio de cerca de US$ 61 bilhões, representando aproximadamente 10% do PIB nacional.

Aliás, conforme divulgado em publicação da Associação Brasileira das Entidades Fechadas de Previdência Privada – ABRAPP:

"Essa característica decorre do "regime de capitalização sob o qual acham-se organizados os Fundos de Pensão, dando-lhes grande vitalidade e eficiência, comparativamente ao regime da Previdência Social (o RGPS, vale dizer), que é de repartição simples, ou orçamentária. No primeiro caso, o trabalhador participante (juntamente com a empresa que o emprega) forma totalmente os recursos garantidores dos seus benefícios durante o período laborativo, de tal forma que, ao aposentar-se, toda a massa de recursos está estocada."

Por sua vez, o regime geral da previdência social (RGPS), consiste no custeio por uma geração dos benefícios concedidos à geração antecessora.

Ainda segundo a Associação Brasileira das Entidades Fechadas de Previdência Privada:

"Em face da acumulação de poupança, os Fundos de Pensão, além da atividade-fim, que é nitidamente social, possuem uma função econômica relevante como investidores. Eles são hoje no Brasil sustentáculo do mercado de ações e do mercado imobiliário e estão aptos a alavancar muitos outros segmentos econômicos, oferecendo-lhes financiamento de longo prazo".

8. Regimes Próprios de Previdência dos Servidores Públicos

Em face de especial vinculação do servidor público com o seu empregador – o Estado –, sempre mereceu ele disciplina constitucional especial, apartada daquela atinente à dos demais trabalhadores, que se dedicam à prestação de serviço na seara privada. Muitos são os traços distintivos entre essas duas categorias, a começar pelo vínculo que ata os seus integrantes aos respectivos empregadores, pois, na relação existente entre os trabalhadores desta última, é ele de natureza contratual, ao passo que o vínculo entre os servidores públicos e o Estado é estatutário. Num caso, pois, respeitados os contornos gerais de ordem legal ditados pela CLT (Consolidação das Leis do Trabalho), há liberdade de convenção entre as partes, ao passo que no outro tal possibilidade simplesmente inexiste, somente podendo haver atuação sub lege, ou seja, debaixo da lei e estritamente de acordo com ela .

Além disso, no que tange à previdência, também se distinguem as referidas categorias. Enquanto os servidores públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios podem possuir regime próprio de previdência, ou mesmo estarem integrados ao regime geral, os demais trabalhadores vinculam-se obrigatoriamente a este último, consoante o já mencionado neste estudo.

Os servidores públicos federais investidos em cargo de provimento efetivo contam com regime próprio de previdência. Dito regime encontra-se disciplinado no Título VI da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, sob o pórtico "Da Seguridade Social do Servidor". Logo no primeiro dispositivo desse título, o artigo 183, está previsto que a União manterá Plano de Seguridade Social para o servidor e sua família. Objetiva esse plano dar cobertura aos riscos a que estão sujeitos o servidor e a sua família, bem assim compreende um conjunto de benefícios e ações que atendam às seguintes finalidades: a) garantir meios de subsistência nos eventos de doença, invalidez, velhice, acidente em serviço, inatividade, falecimento e reclusão; b) proteção à maternidade, à adoção e à paternidade; c) assistência à saúde. No que tange aos benefícios do citado plano, compreendem eles: "I – quanto ao servidor: a) aposentadoria; b) auxílio-natalidade; c) salário-família; d) licença para tratamento de saúde; e) licença à gestante, à adotante e licença-paternidade; f) licença por acidente em serviço; g) assistência à saúde; h) garantia de condições individuais e ambientais de trabalho satisfatórias; II – quanto aos dependentes: a) pensão vitalícia e temporária; b) auxílio-funeral; c) auxílio-reclusão; d) assistência à saúde." (art. 185).

Prevê o parágrafo primeiro do artigo 185 da citada lei que as aposentadorias e pensões serão concedidas e mantidas pelos órgãos ou entidades aos quais se encontram vinculados os servidores. Mais ainda: de acordo com o artigo 231, o Plano de Seguridade Social do servidor público federal, que é mantido pela União, conforme já se aludiu, será também custeado com o produto da arrecadação das contribuições sociais obrigatórias dos servidores dos três poderes da União, suas autarquias e fundações públicas.

Vale ressaltar que, diferentemente do até aqui verificado, os servidores públicos federais ocupantes de cargos de provimento em comissão, sem vínculo efetivo com a Administração Pública Federal, em acatamento ao preceituado na Lei nº 8.647, de 13 de abril de 1993, vinculam-se obrigatoriamente ao regime geral de previdência social (RGPS) de que trata a Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991.

Em síntese: o regime próprio de previdência do servidor federal, que compreende diversos outros benefícios além de aposentadorias e pensões, não é administrado por um órgão específico, mas sim é mantido pela própria União, pelos órgãos a que vinculados os servidores, que, juntamente com estes, promovem o custeio do regime. Daí, por conseqüência, costumeiramente se atribuir ao Tesouro Nacional a manutenção do mesmo.

Por sua vez, no que se refere aos servidores estaduais, o que se percebe habitualmente é que contam eles com órgãos dotados de personalidade autárquica incumbidos da administração das questões previdenciárias, como é o caso, dentre diversos outros, dos Estados de São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Norte, que, respectivamente, dispõem, para o desempenho dessa atividade, do Instituto de Previdência do Estado de São Paulo – IPESP, Instituto de Previdência do Estado do Rio de Janeiro – IPERJ, Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais – IPSEMG, Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado do Rio Grande do Norte – IPE.

Entretanto, o que se percebe é que a maioria dos órgãos previdenciários estaduais ocupa-se preponderantemente do pagamento de pensões, ficando o pagamento das aposentadorias a cargo dos Governos estaduais, ou seja, tal qual já excogitado, dos respectivos tesouros estaduais.

Os Estados têm, nos últimos anos, enfrentado uma grande elevação de seu déficit previdenciário, para o qual têm contribuído, como fator relevante, as despesas do modelo previdenciário adotado, no qual recursos do orçamento fiscal custeavam, até idos de 1999, a totalidade dos proventos pagos aos servidores inativos. Os Estados, as autarquias e as fundações contribuíam com um percentual sobre a remuneração dos servidores ativos, inativos e os pensionistas. A legislação não previa percentuais específicos para essas destinações, propiciando a aplicação das contribuições como se integrassem um caixa único, indistinto. Essas contribuições não se destinavam ao custeio de proventos de inatividade ou reforma.

Essa situação foi responsável por uma pressão crescente sobre o Tesouro estadual, com efeitos sobre os esforços de contenção das despesas de pessoal e de comprometimento da Receita Corrente Líquida. De acordo com estimativas do MPAS, o déficit do sistema previdenciário dos Estados, expresso pela diferença entre os gastos com aposentadorias e pensões e a arrecadação potencial dos servidores estaduais, de 2000 a 2007, foi o seguinte:

Deficit previdenciário dos Estados – 2000 a 2007 - Em R$ Milhão de reais
2000	2001	2003	2005	2007
-255,6	-324,8	-384,5	-417,6	-303,8
Fonte: MPS.

9. Regimes Próprios de Previdência Municipal

Neste comenos, cumprir destacar o tema cerne deste trabalho – Regimes Previdenciários Municipais. Acerca de tais regimes enfatiza Mozart Victor Russomano:

"O segmento de previdência municipal trata-se de uma área que ultimamente vem verificando um razoável crescimento, com a criação de órgãos em diversos Municípios da maioria dos Estados da Federação".

Isso posto, importa que se verifique quais as principais características desse aludido segmento do sistema de previdência social pátrio.

a) Fundamento constitucional - Não obstante a finalidade com que instituídos os órgãos de previdência municipal, certo é que o fundamento constitucional para a criação dos mesmos é derivado de dois dispositivos com assento na Lei Fundamental, de 1988, quais sejam, o artigo 18, que apregoa a autonomia político-administrativa dos entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), e o parágrafo único do artigo 149, que, conforme já referido, faculta aos Estados, Distrito Federal e Municípios a instituição de contribuição a ser cobrada dos respectivos servidores, para o custeio, em benefício destes, de sistema de previdência e assistência social. Como para logo se percebe a clareza deste último preceptivo constitucional, dito fundamento é inequívoco, não dando ensanchas a quaisquer dúvidas. Sem embargo disso, entende-se que o fundamento básico para tanto reside, sim, no mencionado artigo 18, ou seja, na referida autonomia político-administrativa cometida aos entes federados. Ora, não havendo qualquer vedação na Carta Maior respeitantemente à criação de órgão previdenciário pelos entes federados, mais a consideração do regime próprio a que se submete o servidor público, de imediato se tem, de forma induvidosa, a válida e legitima fundamentação para, com supedâneo na referida autonomia, a criação de órgãos de previdência, sendo desnecessária a existência de estatuição de igual molde à contida no parágrafo único do citado artigo 149, porquanto, repise-se uma vez mais, o princípio excogitado é para tanto suficiente.

Com base nesse entendimento que órgãos de previdência tanto municipais como estaduais, já com décadas de existência, subsistem até os dias de hoje. Todavia, importa assinalar que, com o advento da Carta Constitucional de 1988, mormente em face de sua disciplina acerca do regime jurídico único (art. 39, caput), houve uma proliferação de órgãos de previdência no âmbito municipal, uma vez que, de par de diversos Municípios estabelecerem o regime jurídico único de seus servidores, com a eleição no mais das vezes do estatutário, cuidaram eles também, em face dessa opção quanto à natureza jurídica do liame entre servidores e Poder Público, de criar órgãos específicos para a pertinente gestão previdenciária.

b) Benefícios básicos concedidos pelos órgãos de previdência municipal - A título de exemplificação, importa averbar, ocupam-se apenas do pagamento das pensões, suportando os respectivos poderes públicos com as aposentadorias, o IPREM – Instituto de Previdência Municipal de São Paulo (SP), a Caixa de Pensões dos Servidores Públicos Municipais de Santo André (SP), a Caixa de Pecúlio e Pensões dos Servidores Municipais de Santos (SP) etc.

Por outro lado, há diversos órgãos previdenciários municipais, a maioria, importa notar, que suportam tanto as aposentadorias como as pensões, além de outros benefícios de ordem previdenciária, como é o caso da FUPREM – Fundação de Previdência do Município de São Bernardo do Campo (SP), do IPRED – Instituto de Previdência do Servidor Municipal de Diadema (SP), do IPASEM – Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores Municipais de Novo Hamburgo (RS), da Fundação da Seguridade Social dos Servidores Públicos Municipais de Sorocaba (SP), da CAAPSML – Caixa de Assistência, Aposentadoria e Pensões dos Servidores Municipais de Londrina (PR), do IPASSPMB – Instituto de Previdência e Assistência Social dos Servidores Públicos do Município de Barretos (SP), do IPM – Instituto de Previdência dos Municipiários de Ribeirão Preto (SP), do IPREM-GV – Instituto de Previdência Municipal de Governador Valadares (MG), do IPASMV – Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores Municipais de Vitória (ES), do IPASMC – Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Município de Curitiba (PR), do IBASMN – Instituto de Beneficência e Assistência aos Servidores Municipais de Niterói (RJ), Instituto de Previdência dos Servidores Efetivos do Município de Alexandria (RN) - IPAMA etc.

c) Personalidade jurídica - Ditos órgãos, quanto à sua personalidade jurídica, podem assumir diversas formas. Geralmente assumem a natureza autárquica, ou seja, são legalmente constituídos sob a natureza de pessoa jurídica de direito público interno de administração indireta, erigindo-se, por conseguinte, como órgãos descentralizados da Administração Direta e dotados de autonomia administrativa e financeira, resultando disso serem titulares, em nome próprio, de direitos e deveres, assim como de prerrogativas e responsabilidades de tal especial condição resultantes. Assim, não obstante o rótulo que se lhes empreste o legislador ordinário – instituto, caixa ou fundação pública, dentre outros –, admissível é de se asseverar que possuem mencionados entes estatais personalidade jurídica autárquica.

É bem verdade que, além dessa roupagem jurídica, podem as entidades previdenciárias ainda se constituirem sob a forma de fundação privada, nos termos da legislação substantiva civil vigente (arts. 16 e 24 e segs. do Código Civil). Ocorre que a constituição de entidade sob o regime privado na área pública não se apresenta comum, pois, independentemente da constituição sob esta forma, no mais das vezes, em face das características da fundação criada, constitui ela verdadeira fundação pública de natureza autárquica, já que todos os requisitos desta possui. Além disso, possível é também de se crer que a criação, para a finalidade em questão, de pessoa autárquica prepondere sobre a fundacional privada em decorrência das prerrogativas à primeira jungidas, tais como a imunidade tributária, a prescrição qüinqüenal de seus débitos, a impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade de seus bens, que são públicos, as prerrogativas processuais próprias da Fazenda Pública (prazos especiais, juízo privativo etc.), assim como de todos os atributos de que se revestem os atos pelas autarquias produzidos, quais sejam os atos administrativos, que, sabidamente, são dotados de auto-executoriedade, presunção de veracidade e legitimidade etc. Por derradeiro, não se erige incomum a existência, ao lado de entes com ambas as naturezas citadas, de fundos de aposentadoria e pensão entranhados no Poder Público central, ou seja, na própria Prefeitura. Esses fundos, desprovidos, por conseqüência, de personalidade jurídica e de todos os atributos que dessa condição derivam, pode-se dizer que constituem verdadeiras unidades do Poder Executivo, como diversas tantas outras, caracterizando-se substancialmente por surgirem como massa de patrimônio dotada de afetação específica, qual seja a de prover aposentadoria e pensão dos funcionários públicos do pertinente sistema.

Certamente, esta última forma não se apresenta a mais adequada para os fins colimados, já que, como mencionado, ressente-se da desejável autonomia administrativa e financeira que caracteriza as pessoas autárquicas. Destarte, por não possuir o atributo de senhoria de suas competências normativamente definidas (previdência social dos servidores), submetem-se ditos fundos integralmente à vontade do Poder Público central, haja vista que a este se encontram subordinados hierarquicamente. Ora, a constituição sob essa natureza torna o ente previdenciário totalmente atrelado ao Chefe do Executivo, que, infelizmente, nem sempre empresta a verdadeira importância à previdência dos servidores municipais, chegando, por vezes, a irresponsavelmente lançar mão das reservas financeiras com tal especial afetação ou mesmo a deixar de repassar, ao seu talante, as pertinentes contribuições previdenciárias patronais (aliás, não raro, até mesmo aquelas descontadas dos servidores, para igual fim, independentemente de essa ação antijurídica constituir crime de apropriação indébita, nos termos do capitulado no artigo 168 do Código Penal).

Deste modo, se por um lado a entidade previdenciária municipal constituída sob forma autárquica é preservada quanto à eventual e unilateral tomada de seus recursos pela Administração Pública central, não fica ela indene contra o não-repasse das contribuições previdenciárias lhe devidas, pois é com razoável freqüência que se tem notícia de Poder Público que deixou de repassar ao respectivo órgão de previdência as contribuições legalmente estabelecidas. Daí, afigurar-se extremamente conveniente para a higidez financeira deste sistema a edição pela União, com base na competência a ela conferida pelo artigo 24, inciso XII e § 1º, da Constituição Federal, de uma lei ordinária (ou mesmo uma lei complementar), dispondo sobre as normas gerais do mesmo delineadora, como adiante se tratará de forma mais detida.

d) Administração e composição - No que tange à administração dos órgãos de previdência municipal, o que se percebe com maior freqüência é a mesma se verificando por meio de um órgão colegiado de deliberação coletiva, a este se submetendo os agentes investidos em cargos de execução.

Tais colegiados são geralmente integrados por servidores vinculados ao sistema de previdência, no mais das vezes eleitos dentre os segurados, ou contam com parte de seus integrantes eleita e outra parcela indicada pelos respectivos Executivo, Legislativo e órgão sindical. Quanto à paridade, neste último caso, está em alguns casos presente.

Assim, tendo em conta a finalidade precípua dos órgãos de previdência municipal de prover as aposentadorias e pensões dos funcionários públicos municipais, nada mais coerente que o seu maior interessado, o próprio servidor, o administre. Isso porque, sem sombra de dúvida, este não tem qualquer comprometimento com ninguém, a não ser com aqueles que lhe outorgaram o respectivo mandato, diferentemente do que geralmente acontece, de forma voluntária ou mesmo involuntária, com aqueles que integram o órgão pluripessoal em virtude de indicação emanada do Poder Público central. Todavia, sem embargo desse aspecto, não são poucos os que defendem a existência de membros indicados, inclusive com paridade com os eleitos.

e) Fiscalização - De acordo com o artigo 70 da Constituição Federal, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Mais ainda, conforme o dispositivo seguinte ao precitado, o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União.

Isto posto, de acordo com o princípio da simetria, mais o contido nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas dos Municípios, sujeitam-se as entidades de previdência municipal, como quaisquer outros órgãos de natureza pública, à fiscalização dos pertinentes Poderes Legislativos e Tribunais de Contas competentes (municipais nos casos dos Municípios que contam com Corte de Contas próprias, como, por exemplo, é o caso de São Paulo, ou estaduais quando contrário).

Todavia, enquanto entidades criadas por lei pelo respectivo Poder Público para o exercício de uma, até então, sua atribuição, possível é que nessa mesma lei haja previsto algum mecanismo de controle administrativo do Poder Público central, o Executivo, vale dizer, relativamente à entidade de previdência, mormente se de natureza autárquica. Dito controle, todavia, há de ficar restrito ao preceituado na citada lei, sob pena de o Poder fiscalizador exorbitar de sua competência e perpetrar ato injurídico, passível de oposição pela entidade de previdência municipal pela via própria, qual seja mediante a busca da tutela jurisdicional junto ao Poder Judiciário. Isso porque, importa repisar, dito controle não pode extrapolar o legalmente permitido.

Deves-se ainda que se considerar que, caso a entidade de previdência municipal tenha sido constituída sob a forma de fundação privada, nos termos do preceituado pelo Código Civil, será ela também fiscalizada pelo Ministério Público.

Além disso, obviamente está que ditas entidades também são alvo de controle pelos seus próprios segurados. Referido controle será formal quando existir previsão legal expressa nesse sentido, como, por exemplo, a imposição legal da entidade em prestar contas em assembléia geral aos seus segurados, assim como por outros meios, tal qual o exercício do direito de petição pelo segurado do sistema etc. Doutra feita, será informal o controle quando meramente baseado na busca de informações junto ao órgão de previdência pelo segurado ou mediante qualquer outro tipo de ação não previsto em lei.

f) Regime de capitalização - Tradicionalmente, dois são os tipos de custeio encontrados no sistema de previdência social: o regime de custeio direto e o regime de capitalização.

O regime de custeio direto consiste na aplicação direta das contribuições e demais receitas auferidas no pagamento dos benefícios de aposentadorias e pensões aos segurados e seus dependentes, respectivamente.

Por sua vez, no regime de capitalização, o total de contribuições e receitas obtidas é empregado em aplicações, de sorte a gerarem rendimentos destinados ao pagamento dos benefícios previdenciários e, em havendo saldo, será este novamente direcionado a aplicações rentáveis, propiciando novos rendimentos e um crescimento do patrimônio, para fazer frente a compromissos futuros.

No primeiro regime, que também é conhecido por regime de caixa ou de repartição simples, todas as receitas e contribuições convergem imediatamente para o pagamento dos benefícios previdenciários já devidos, inexistindo margem para o crescimento da massa patrimonial do respectivo órgão previdenciário. Esse, aliás, é o regime atualmente adotado pelo INSS, já que tudo que arrecada mensalmente destina-se a cobrir os benefícios dos inativos e pensionistas, bem como os elevados custos mensais de sua estrutura administrativa. Já no segundo regime – o de capitalização –, existe saldo após o pagamento dos benefícios previdenciários que é reaplicado, gerando novos recursos. Trata-se este último do regime adotado pelos fundos de pensão de previdência privada e por diversos órgãos municipais de previdência.

Convém referir que esse último regime é de aplicação comum em entidades previdenciárias mais novas, cujos segurados, ainda jovens, estão longe de se aposentar, propiciando, desse modo, uma efetiva acumulação de recursos apta a fazer frente a desembolsos futuros, o que, sem margem a dúvida, acaba por conferir uma maior segurança a este regime de custeio. Daí, por conseqüência, constituir o regime em questão o mais indicado para a formação do patrimônio das entidades previdenciárias.

g) Aplicação em instituições bancárias não oficiais – Um Problema que atormenta os administradores de entidades previdenciárias municipais, como diversos outros órgãos públicos, é o comando postulado no parágrafo 3º do artigo 164 da Constituição Federal.

Esse preceptivo estabelece que:

"As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no Banco Central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do poder público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei".

Primeiramente, há que se notar que o dispositivo em apreço trata meramente das disponibilidades de caixa, ou seja, dos recursos que se encontram disponíveis para saldar determinados encargos de um ente público e só para isso, vale dizer, sem nenhuma outra especial finalidade. Destarte, os recursos que formam o patrimônio de um ente de previdência municipal nesse referido contexto não se subsumem, porquanto possuem escopo específico, qual seja o de saldar compromissos previdenciários vindouros, devendo, até então, ser aplicados e reaplicados, com vistas a se multiplicarem o máximo possível. Não se constituem, pois, meras disponibilidades de caixa.

Em assim sendo, parece lógico que se apartam os aludidos recursos destinados a prover aposentadorias e pensões futuras daquelas disponibilidades objeto de menção no precitado dispositivo constitucional.

Nestes termos, mesmo que se entenda lógico tal desse raciocínio, para logo se depreende que uma simples lei do ente com capacidade política a que ligado o órgão de previdência municipal encontra-se apta a solucionar o impasse, uma vez que dito preceito admite exceções, como visto, desde que os pertinentes casos estejam ressalvados em lei. Como a Constituição, tal qual feito em outros diversos seus dispositivos, não cometeu essas ressalvas à lei federal, legítimo é de se inferir que tal possa efetivamente ser instrumentalizado pela lei local. Aliás, tanto é assim que diversos órgãos de previdência municipal se desatrelaram desse comando pela simples edição de lei do respectivo ente político, permitindo a aplicação de seus recursos não só em bancos oficiais, mas também em não oficiais.

h) Avaliação atuarial - Como já aludido neste estudo, são as avaliações atuariais de realização obrigatória para os fundos de pensão pertencentes ao regime de previdência complementar. Deveras, a importância da realização, de forma constante, dessas avaliações se apresenta de suma necessidade à saúde financeira, não só presente como futura, dos órgãos de previdência.

Pois bem, dita avaliação, importa desde logo explicitar, é levada a efeito pelo atuário, profissional qualificado que, com base em estatísticas, realiza cálculos das probabilidades respeitantes aos seguros em geral e às questões de ordem financeira, com ênfase nos compromissos vindouros de uma entidade. Na seara previdenciária propriamente dita, o atuário labuta sobre os cálculos atinentes às despesas de aposentadorias e pensões, projetando-as para o futuro, a fim de estabelecer o valor das reservas matemáticas necessárias para fazer frente aos compromissos previdenciários futuros. Nesse trabalho técnico-especializado consistente na determinação dos recursos necessários para garantir ditos benefícios futuros é que, grosso modo, consiste a avaliação atuarial.

Além do mais, a avaliação atuarial também compreende o plano de custeio, que nada mais é do que a definição das contribuições previdenciárias dos patrocinadores (empregadores) e dos beneficiários (segurados) do sistema, com vistas à manutenção futura do pagamento dos benefícios.

Se o valor de tais contribuições, obtido no plano de custeio, seja suficiente para se possuir o necessário aporte de reservas matemáticas para fazer face aos citados compromissos futuros, ter-se-á o equilíbrio do plano. E, em assim sendo, possui efetivamente o órgão previdenciário respectivo recursos necessários para suportar tanto os benefícios já concedidos, como os benefícios a conceder relativos aos iminentes (segurados que ainda não se encontram em gozo dos benefícios, mas que deles podem vir a usufruir a qualquer momento por já possuírem direito a tanto) e os benefícios a conceder relativos aos não iminentes (segurados que ainda não têm direito ao benefício).

Ante o exposto, evidente está a necessidade de os órgãos de previdência, em face de sua especial finalidade, realizarem constantemente as referidas avaliações atuariais, pois só assim terão os seus dirigentes o real conhecimento da saúde financeira e longevidade de seus sistemas previdenciários.

Por conseguinte, se trata de prática que, ante a sua inelutável importância e valor inestimável, não pode, em hipótese alguma, ser olvidada por referidos dirigentes.

9.1. Análise de Viabilidade dos RPPS Municipais

Uma questão que de pronto se emerge, suscitando perquirições que se arraigam em experiências vivenciadas, é quanta a viabilidade financeira e atuarial dos sistemas próprios de previdência municipais. Como efeito cascata, tal questão acarreta outras, tais como a confiabilidade na gestão dos referidos sistemas.

Deste modo, a fim de dirimir as duvidas alhures enfocadas, vale destacar um, dentre muitos, exemplos do esplendido sucesso que tem se mostrado os sistemas próprios de previdência dos servidores públicos efetivos dos municípios, sejam grandes ou pequenos, detenham elevada ou mínima, às vezes nenhuma, arrecadação própria.

Isto posto, passaremos a analisar (não entrando em pormenores, pois os fatos que se aferirão demonstram de per si a capacidade e viabilidade financeira e atuarial dos RPPS dos Municípios) o Regime Previdenciário do Município de Araras\SP, denominado ARAPREV :

De inicio, merece destaque o resultado superavitário do ARAPREV nos últimos dois exercícios, 2006 e 2007, evidenciado por meio das Demonstrações do Resultado Social dos referidos exercícios, bem como tal resultado no primeiro semestre de 2008.

	Receitas	Despesas	Superávit
2006	12.352.157,58	10.902.568,13	1.449.589,45

	Receitas	Despesas	Superávit
2007	12.950.924,23	11.369.853,42	1.581.071,81

No ano de 2008, primeiro semestre, o sistema previdenciário municipal em análise, evidencia, conforme demonstrativo abaixo, superávit acumulado superior ao dos anos aludidos acima, demonstrando assim, aumento continuo na arrecadação previdenciária e controle de seus gastos.

O controle é um dos fatores preponderantes ao sucesso de um sistema previdenciário municipal, posto que a limitação de gastos e as aplicações dos superávits reverem para o sistema maiores divisas. Por sua vez, o contingente de arrecadação é estimulado por meio de uma política eficaz de tributação, mesmo que o aludido sistema não disponha de um legue de opções de receitas ao sistema de seguridade social tão vasto como o delineado na constituição para a União.

Demonstrativo de Receitas e Despesas do 1º Semestre de 2008:

10. Normas Gerais Sobre os Regimes Previdenciários Municipais

Apesar da já asseverada competência dos Municípios para criarem e disporem sobre os respectivos regimes próprios de previdência e correlatas entidades previdenciárias, certo é que nem sempre a disciplina local tem-se demonstrado eficiente para a consolidação do regime, haja vista que, voluntária ou involuntariamente, muitos aspectos de importantíssimo relevo para a higidez do pertinente sistema de previdência são olvidados das normas instituidoras de tais regimes e órgãos, causando-lhes seríssimos problemas, que, inclusive, podem inviabilizá-los no futuro.

Como alhures citado, não raros são os órgãos patrocinadores do sistema que deixam sistematicamente de efetuar as suas contribuições previdenciárias, assim como também não incomum se apresenta o fato de entidades de previdência municipal que não se submetem esporadicamente a avaliações atuariais e a auditorias independentes. Afora isso, também existem aquelas que não administram o seu patrimônio sob o regime de capitalização e tampouco são alvo de eficiente controle administrativo por quem de direito. Isso tudo, sem se considerar aquelas outras criadas unicamente com o escopo de serem evitadas as contribuições ao INSS e que também acabam não recebendo, como deveriam, as contribuições previdenciárias dos respectivos Poderes Públicos patrocinadores do sistema.

Haja vista estes preocupantes aspectos é que se evidência extremamente necessário e conveniente que, com base na competência conferida à União pelo artigo 24, inciso XII e § 1º, da Constituição Federal, seja editado um texto legal contendo normas de caráter geral delineadoras do regime em comento, abarcando a sua disciplina básica, os seus vetores. Trata-se, sem margem a dúvida, de empreitada difícil, já que a definição do que seja norma geral constitui-se efetivamente tormentosa em nosso sistema jurídico, porquanto se apresenta extremamente tênue e de difícil percepção a linha divisória entre dita norma e a norma particular. Caso se extrapole em tal intento, não se cingindo dita disciplina apenas às normas gerais, induvidoso é que se estaria, em derivação, a vulnerar a autonomia dos entes federados, já que se exorbitaria da competência de edição de normas de caráter geral, invadindo-se atribuição legislativa alheia. Todavia, sem embargo desses aspectos, trata-se de empreitada que, por mais difícil que se erija, não pode deixar de ser enfrentada.

Contudo, essa norma de caráter geral, além de outras imprescindíveis previsões, deverá estabelecer mecanismos que, entre outros aspectos, elidam a existência de órgãos predestinados ao insucesso, assim como garantir o efetivo repasse, por quem de direito, das pertinentes contribuições previdenciárias, além de obrigar aos órgãos de previdência a realização de avaliações atuariais periódicas, conferindo a segurança e o necessário equilíbrio financeiro à previdência municipal.

É importante, oportunamente observar que, enquanto não editadas referidas normas gerais, medidas existem para salvaguardar os órgãos de previdência municipal e que podem ser inseridas nas próprias normas legais municipais que acerca deles dispuseram ou mesmo nas Leis Orgânicas dos respectivos Municípios.

A título de ilustração do acima asseverado, possível é de se citar a hipótese de dispositivo que, a exemplo do contido no Decreto nº 81.240, de 20 de janeiro de 1978, com as alterações que lhe sobrevieram, ato administrativo este que regulamentou a Lei nº 6.435, de 15 de julho de 1977, atribua aos administradores dos órgãos patrocinadores e aos dirigentes da entidade de previdência municipal responsabilidade solidária relativamente a evento danoso causado ao órgão previdenciário municipal, com, inclusive, afastamento dos respectivos cargos de quem a tanto tenha dado causa; isso sem prejuízo da pertinente responsabilização civil, criminal e administrativa.

Veja-se que para o caso de decorridos 90 (noventa) dias do vencimento das contribuições previdenciárias devidas sem a correlata verificação do repasse por parte do patrocinador, é conveniente a existência de mandamento legal no sentido de que fiquem os administradores dos órgãos de previdência obrigados a proceder a respectiva execução judicial. Óbvio está que, além desse tipo de previsão legal, também se apresenta necessária a estatuição de multa e correção monetária em decorrência de tal, nunca inferiores àquilo que a entidade perceberia em suas aplicações normais, sob pena de efetivamente ter de suportar um prejuízo financeiro, com a descapitalização do seu patrimônio, o que indubitavelmente refletirá em seus altaneiros objetivos futuros.

Além disso, também é admissível a hipótese de previsão, em uma das espécies de normas citadas, de que os órgãos patrocinadores do sistema previdenciário apenas possam realizar qualquer tipo de operações de crédito, interno ou externo, tanto por antecipação de receita orçamentária como por empréstimo ou financiamento, no caso de estarem adimplentes junto aos respectivos órgãos de previdência municipal.

Mais imperiosa é a previsão de obrigação do órgão de previdência realizar anualmente avaliação atuarial, assim como muito conveniente se apresenta a sua submissão à auditoria independente.

11. Conclusão

Os regimes de previdências municipais vêm demonstrando efetivamente grande viabilidade, mesmo encontrando-se em fase de consolidação, certo é que, para que o mesmo não siga os caminhos tortuosos daqueles regimes que lhe precederam, mister se faz alguns cuidados, ou seja, deverá ele estar inarredavelmente calcado em avaliações atuárias, com o fim de não se verificar qualquer distanciamento entre o arrecadado e o despendido; os seus recursos deverão ser administrados em regime de capitalização; os órgãos de previdência municipal deverão ser constituídos preferencialmente sob natureza autárquica, bem assim administrados, ao menos majoritariamente, por seus próprios beneficiários – os servidores –, além do que sob efetiva fiscalização dessa categoria, dos órgãos sindicais, das Câmaras de Vereadores e dos Tribunais de Contas respectivos.

Tais precauções, verdadeiros vetores do regime, consoante já se referiu, além de garantirem o fortalecimento do regime de previdência municipal, objetivam impedir a criação dos já também citados "institutos de fachada", órgãos-meios de finalidades escusas de "administradores" irresponsáveis. Daí, pois, a necessidade de serem criados mecanismos aptos a tal evitar. E, em derivação disso, entidades como, entre outras, a Comissão Técnica Nacional de Institutos de Previdência Municipal (CTNIPM) e as associações paulista, mineira, mato-grossense e catarinense de entidades de previdência municipal (APEPREM, AMIPREM, PREVMAT e ASSIMPASC, respectivamente), pugnarem, dentre outras medidas, pela edição das já mencionadas normas gerais delineadoras de tal regime, a serem baixadas pela União.

Como já dito alhures, está-se frente a um segmento previdenciário que se erige com um muitíssimo substancioso substrato de ordem financeira, o qual, inclusive, poderá ser utilizado, como forma de capitalização, nos lindes do próprio Município, mas que ainda muito se ressente de eficazes salvaguardas.

12. Bibliografia

A PREVIDÊNCIA complementar e sua importância para o desenvolvimento econômico e social brasileiro. São Paulo: Associação Brasileira das Entidades Fechadas de Previdência Privada, 1996.

CESARINO JÚNIOR, Antônio Ferreira. Direito Social. São Paulo: LTR, 1980.

COIMBRA, José dos Reis Feijó. Direito Previdenciário Brasileiro. 4. ed. Rio de Janeiro: Edições Trabalhistas, 1993.

DINIZ, Maria Helena. Normas constitucionais e seus efeitos. São Paulo: Saraiva, 1989.

IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário, 12ª Edição, Rio de Janeiro: Editora Impetrus, 2008.

KERTZMAN, Ivan. Curso Prático de Direito Previdenciário, 2ª ed., Salvador: Edições Podivm, 2006.

MAGANO, Octávio Bueno. Manual de Direito do Trabalho. 2. ed. São Paulo: LTR, 1984. v. 1.

MARTINEZ, Wladimir Novaes. A seguridade social na Constituição Federal. 2. ed. São Paulo: LTR, 1992.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Apontamentos sobre os agentes e órgãos públicos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1984.

PINHEIRO, Pedro Antonio Aguiar, LAUBÉ, Vitor Rolf. Previdência e compensação financeira. Diário Comércio & Indústria, São Paulo, 11 jan. 1997, Caderno Orientação.

QUEM é quem. O Estado de São Paulo, São Paulo, 24 jun. 1996, Caderno de Economia & Negócios, p. B-1.

RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de previdência social. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1983.

Notas

www.araprev.com.br
Curso de previdência social, 2. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1983.
Curso Prático de Direito Previdenciário, 2ª ed., Salvador: Edições Podivm, 2006, p. 1.
Manual de Direito do Trabalho. 2. ed. São Paulo : LTR, 1984. v. I.
A seguridade social na Constituição Federal. 2. ed. São Paulo: LTR, 1992.
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário, 12ª Edição, Rio de Janeiro: Editora Impetrus, 2008, pág. 4.
Baseado na Obra de Ivan Kertzman - Curso Prático de Direito Previdenciário, 2ª ed., Salvador: Edições Podivm, 2006, capitulo 2.
Decreto nº 405, de 17 de maio de 1890; Decreto nº 1.541-C, de 31 de agosto de 1893; Decreto nº 4.680, de 14 de novembro de 1902; Decreto nº 9.284, de 30 de dezembro de 1911, etc.
Baseado na Obra de IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário, 12ª Edição, Rio de Janeiro: Editora Impetrus, 2008, págs. 44 a 52 e no Histórico da Previdência Social, disponível no site: www.previdencia.gov.br.
Curso Prático de Direito Previdenciário, 2ª ed., Salvador: Edições Podivm, 2006, capitulo 3.
Art. 149, § 2º, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
Fonte: www.previdencia.gov.br
CESARINO JÚNIOR, Antônio Ferreira. Direito Social. São Paulo: LTR, 1980.
COIMBRA, José dos Reis Feijó. Direito Previdenciário Brasileiro. 4. ed. Rio de Janeiro: Edições Trabalhistas, 1993.
Segundo matéria intitulada Quem é Quem. O Estado de São Paulo, 24 jun. 1996. Caderno deEconomia & Negócios, p. B-1.A PREVI possuíaem dezembro de 1995 um ativo equivalente à US$15.124.509.000,00, o que lhe conferia o primeirolugar dentre os fundos de pensão em termos depatrimônio.
A previdência complementar e sua importância para o desenvolvimento econômico e social brasileiro. [São Paulo]: Associação Brasileira das Entidades Fechadas de Previdência Privada, [1996?]. p. 2.
Idem.
Sobre a referida distinção já se posicionava percucientemente MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Apontamentos sobre os agentes e órgãos públicos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1984. p. 10-11, da seguinte forma: "o funcionário se encontra debaixo de uma situação legal, estatutária, que não é produzida mediante um acordo de vontades, mas imposta unilateralmente pelo Estado e, por isso mesmo, suscetível de ser, a qualquer tempo, alterada por ele sem que o funcionário possa se opor à mudança das condições de prestação de serviço, de sistema de retribuição, de direitos e vantagens, de deveres e limitações, em uma palavra, de regime jurídico."
Cite-se que, nos casos de contratação de servidores por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público (art. 37, IX, da CF), deverá a mesma se verificar pelo regime de trabalho disciplinado pela CLT, com o regime previdenciário vinculado ao regime geral de previdência social (RGPS), posto que mais consentâneos com a natureza da referida contratação de caráter excepcional.
Não obstante o regime de previdência do servidor público federal se bipartir em duas áreas, uma atinente ao servidor civil e outra ao servidor militar, com este último daquele se distinguindo em alguns aspectos em face da especialíssima natureza de sua categoria, este estudo ficará adstrito tão apenas àquela primeira categoria.
O § 2º vetado do artigo 231 dizia: "O custeio da aposentadoria é da responsabilidade do Tesouro Nacional". Razões do veto: "A matéria acha-se adequadamente disciplinada nos arts. 183 e 231, caput. Assim, ao estabelecer que o custeio da aposentadoria é de responsabilidade integral do Tesouro, o § 2º do art. 231 revela manifesta incongruência frente aos textos referidos, podendo gerar equívocos indesejáveis".
RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de previdência social. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1983.
Segundo o escólio do saudoso Hely Lopes Meirelles, "autarquias são entes administrativos autônomos, criados por lei, com personalidade jurídica de direito público interno, patrimônio próprio e atribuições estatais específicas" Direito Administrativo Brasileiro. 14. ed. atual. pela Constituição Federal de 1988. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989. p. 300).
Importa esclarecer que existe proposta de emenda constitucional – a PEC nº 35/86 –, de autoria do então Deputado Antonio Kandir, modificando a regulamentação do Sistema Financeiro Constitucional, na qual está incluída a proposição de revogação do parágrafo 3º do artigo 164 da Lei Fundamental de 1988, sendo que sobre tal é apresentada a seguinte justificação: "O art. 3º propõe a eliminação do parágrafo 3º do art. 164 da Constituição, que estabelece uma rigidez desnecessária na administração das disponibilidades de caixa da União, Estados e Municípios, principalmente no contexto de minimizar as influências da política fiscal e política monetária; em vários outros países, como nos EUA, os recursos do Tesouro Nacional não ficam exclusivamente no banco central americano".
www.araprev.com.br
Convém ressaltar, objetivando uma efetiva viabilização normativo-constitucional de tanto, que extremamente conveniente se afigura, a fim de dissipar qualquer eventual discussão sobre a competência da União para editar referidas normas gerais, que o legislador federal, investido do poder constituinte derivado, proceda a inserção de previsão expressa na Carta Constitucional sobre a possibilidade do mencionado ente federado editar normas gerais sobre o regime especial de previdência dos servidores públicos, especialmente os municipais, o que poderia ser previsto em um novo parágrafo ao atual artigo 149, ou mesmo, e tecnicamente mais acertado, mediante a enumeração desta hipótese dentre o rol de competências privativas da União para legislar insculpidas no artigo 24 da atual Constituição.

Autor

Marciel Antonio de Sales

Especialista em Gestão Pública Municipal pela Universidade do Estado do Rio Grande do Norte.

Textos publicados pelo autor

Fale com o autor

Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

SALES, Marciel Antonio de. Regime previdenciário municipal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 16, n. 2842, 13 abr. 2011. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/18896. Acesso em: 18 abr. 2024.

Regime previdenciário municipal