Bolsa Verde: o pagamento por serviços ambientais na Lei nº 12.512/2011

Recentemente foi publicada a Lei 12.512/2011 ^[01], que instituiu o Programa de Apoio à Conservação Ambiental e o Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais. O foco deste artigo é o Programa de Apoio à Conservação Ambiental, que foi denominado "Bolsa Verde" pelo Decreto 7.572/2011 ^[02], e tem a natureza jurídica de pagamento por serviços ambientais. Como será demonstrado, a "Bolsa Verde" é um programa governamental de incentivo econômico temporário que alia fatores sociais e ambientais.

O objetivo de conservação (fator ambiental) com foco nas famílias em situação de extrema pobreza (fator social) é expresso logo no art. 1º da Lei 12.512/2011:

Art. 1º Fica instituído o Programa de Apoio à Conservação Ambiental, com os seguintes objetivos:

I - incentivar a conservação dos ecossistemas, entendida como sua manutenção e uso sustentável;

II - promover a cidadania, a melhoria das condições de vida e a elevação da renda da população em situação de extrema pobreza que exerça atividades de conservação dos recursos naturais no meio rural nas áreas definidas no art. 3º; e

III - incentivar a participação de seus beneficiários em ações de capacitação ambiental, social, educacional, técnica e profissional.

Todavia, a despeito de também ser um vetor de melhoramento da qualidade de vida dessas famílias em extrema pobreza, o programa tem seus alicerces bem fincados na preservação do meio ambiente, o que deixa claro ao tratar dos seus beneficiários. Assim, de acordo com o art. 3º da Lei, além de ser família em situação de extrema pobreza, é necessário que as atividades de conservação sejam desenvolvidas nas seguintes áreas:

a) Florestas Nacionais, Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentável federais;

b) projetos de assentamento florestal, projetos de desenvolvimento sustentável ou projetos de assentamento agroextrativista instituídos pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra;

c) territórios ocupados por ribeirinhos, extrativistas, populações indígenas, quilombolas e outras comunidades tradicionais; e

d) outras áreas rurais definidas como prioritárias por ato do Poder Executivo.

A União, através do Ministério do Meio Ambiente, está autorizada pela Lei 12.512/2011 ^[03] a transferir recursos financeiros a famílias em extrema pobreza que desenvolvam atividades de conservação de recursos naturais nas áreas indicadas acima. Esses recursos serão repassados às famílias através da Caixa Econômica Federal, agente operador do "Bolsa Verde", a cada 03 (três) meses, no valor de R$ 300,00 por família. Além disso, a União está autorizada a disponibilizar serviços de assistência técnica a essas famílias, de forma a garantir a efetividade das atividades de conservação ambiental.

A "Bolsa Verde" é um programa que representa benefício pecuniário temporário às famílias. Nesse sentido, a Lei 12.512/2011 (art. 6º) prevê que a transferência dos recursos relacionados ao programa será realizada por um período de até dois anos, mas que pode ser prorrogado. Além do decurso do prazo limite, também cessará a transferência de recursos do "Bolsa Verde" quando:

a) não sejam atendidas as condições definidas na Lei 12.512/2001 e as condições definidas no Decreto 7.572/2011;

b) a família beneficiária seja habilitado em outros programas ou ações federais de incentivo à conservação ambiental; e

c) as atividades de conservação ambiental previstas no Termo de Adesão e monitoradas nos termos deste Decreto sejam descumpridas pela família beneficiária.

Elemento essencial do programa, a Lei remeteu ao regulamento o conceito de família em situação de extrema pobreza, que, nos termos do Decreto 7.572/2011 (art. 5º, § 3º), é "a família com renda per capita mensal definida no parágrafo único do art. 2º do Decreto 7.492, de 2 de junho de 2011, que instituiu o Plano Brasil Sem Miséria". Ou seja: aquela população com renda familiar per capita mensal de até R$ 70,00 (setenta reais).

O Decreto ainda traz outro importante conceito para a compreensão do novo programa: para os efeitos do "Bolsa Verde", entende-se por família a unidade nuclear composta por um ou mais indivíduos, eventualmente ampliada por outros indivíduos que contribuam para o rendimento da unidade familiar ou tenham suas despesas atendidas por aquela unidade familiar, moradores de um mesmo domicílio. E cada família só pode receber um benefício deste programa.

Também é no regulamento da Lei que está a definição atividade de conservação ambiental, para fins do "Bolsa verde". Tanto a manutenção da cobertura vegetal identificada pelo diagnóstico ambiental da área onde a família está inserida, quanto o seu uso sustentável são considerados pelo Decreto 7.572/2011 como atividades de conservação ambiental. Anote-se, ainda, que o uso sustentável tem previsão legal na Lei do SNUC (Lei 9.985/2000): "exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável".

Para coordenar e acompanhar a execução do programa, a Lei previu a criação de um Comitê Gestor, com a participação de: Ministério do Meio Ambiente, que o presidirá; Casa Civil da Presidência da República; Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Ministério do Desenvolvimento Agrário; Ministério da Fazenda; e Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão. O referido Comitê terá entre as suas principais atribuições:

a) aprovar o planejamento do Programa, compatibilizando os recursos disponíveis com o número de famílias beneficiárias;

b) definir a sistemática de monitoramento e avaliação do Programa; e

c) indicar áreas prioritárias para a implementação do Programa

d) articular as ações dos órgãos do Governo federal envolvidos no Programa.

As famílias selecionadas deverão firmar Termo de Adesão para o ingresso no Programa Bolsa Verde, pois a assinatura do Termo de Adesão ao Programa Bolsa Verde é condição para o início da transferência do benefício, desde que estejam atendidos os demais critérios e requisitos previstos na Lei e no regulamento.

E como não se trata de um programa de transferência de renda, a liberação das parcelas subsequentes ao monitoramento fica condicionada à apresentação de laudo atestando o cumprimento dos compromissos assumidos pela família beneficiária no Termo de Adesão. Esse monitoramento, conforme o regulamento, se dá com o acompanhamento de atividades e resultados do Programa Bolsa Verde deverá contemplar a implementação das ações previstas nos Termos de Adesão relativas às famílias beneficiárias, áreas e atividades de conservação ambiental, sendo feito por meio de:

a) monitoramento da cobertura vegetal das áreas objeto do Programa, com frequência mínima anual, por meio de laudo emitido por órgão competente;

b) fiscalização, por meio da análise de dados e relatórios disponíveis no sistema de monitoramento do Programa Bolsa Verde ou verificação in loco, usando critérios de amostragem; e.

c) demais critérios e procedimentos de monitoramento e avaliação estabelecidos pelo Comitê Gestor do Programa Bolsa Verde.

A formatação do programa "Bolsa Verde", conforme regramento exposto acima, apresenta ferramentas que possibilitam o efetivo monitoramento das ações de conservação sob atribuição das famílias. Esse acompanhamento incisivo é essencial para que o programa consiga atingir seus objetivos de preservação ambiental.

A idéia de pagamento por serviços ambientais ^[04], ou seja, a idéia de uma contraprestação financeira às famílias que desenvolvam atividades de conservação ambiental pode parecer estranha em uma análise primitiva e superficial, relacionada diretamente com o dever geral de cuidado com o meio ambiente previsto na Constituição Federal ^[05]. Contudo, como toda a sociedade é beneficiária da melhoria da qualidade ambiental, e há maior demanda por atividades de conservação em algumas unidades territoriais específicas (como unidades de conservação de uso sustentável, por exemplo), é preciso que o ônus da preservação seja igualmente dividido entre toda a população ^[06]. Esse equacionamento, então, é operacionalizado através da ferramenta de pagamento por serviços ambientais, através do qual o Estado destina recursos às populações que habitam essas unidades territoriais para que sejam realizadas atividades específicas e monitoradas de conservação ambiental.

Nesse contexto, o pagamento por serviços ambientais e o programa "Bolsa Verde" representam instrumentos importantes e consistentes de reforço das ações de preservação ambiental sob responsabilidade do Estado e dos cidadãos em geral. O "Bolsa Verde" tem o mérito de estabelecer mecanismos que possibilitam o controle efetivo das condições aceitas pelas famílias beneficiárias, bem como indica que o Estado compreende que a integração dos fatores social e econômico ao ambiental é essencial ao êxito de qualquer política pública de proteção do meio ambiente.

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Notas

1. A referida Lei foi sancionada pela Presidenta da República no dia 14 de outubro de 2011 e publicada no Diário Oficial da União no dia 17 de outubro de 2011, e representa a conversão da Medida Provisória 535, de 2 de junho de 2011.
2. Editado em 28 de setembro de 2011.
3. Art. 2º.
4. "Para receber a retribuição do PSA, o cidadão deve agir mantendo, restabelecendo, recuperando ou melhorando os ecossistemas que prestam serviços ambientais. Importante se ressaltar que não são todos aqueles que desenvolvem tais atividades que receberão a retribuição do PSA, mas tão somente aqueles que voluntariamente assumirem tais condutas no âmbito de um programa ou plano especifico." (ALTMANN, Alexandre. PAGAMENTO POR SERVIÇOS AMBIENTAIS: ASPECTOS JURÍDICOS PARA A SUA APLICAÇÃO NO BRASIL. Disponível em: http://www.planetaverde.org/artigos/arq_12_51_43_26_10_10.pdf. Consultado em: 03/10/2011.)
5. O art. 225 da Constituição fala que é dever do poder público e da coletividade defender e preservar o meio ambiente
6. JODAS, Natália. PAGAMENTOS POR SERVIÇOS AMBIENTAIS (PSA) A PEQUENOS AGRICULTORES RURAIS: UMA NOVA PERSPECTIVA À PRESERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE. Disponível em: http://www.ongmae.org.br/arquivos/artigos/11.pdf. Consultado em 01/10/2011.