Regulamentação do lobby no Brasil

1.INTRODUÇÃO:

O Lobby pode ser compreendido como uma atividade tendente a influenciar o processo decisório do poder público em prol de determinado interesse. Ele surgiu da percepção de que as decisões adotadas pelas autoridades dos diversos Poderes que compõem o Estado têm reflexos diretos sobre a vida cotidiana de todos os cidadãos e, principalmente, da viabilidade do desenvolvimento de atividades persuasivas tendentes a alterar ou influenciar o processo decisório em favor de determinado interesse. Desta forma, o lobby se apresenta como um instrumento fundamental para o desenvolvimento das instituições democráticas e para a participação da força social no processo de tomada de decisões.

No Brasil a atividade somente ganhou corpo com a retomada da democracia, período em que a capacidade decisória estatal passou a ser distribuída de maneira mais uniforme entre os Poderes e se observou um fortalecimento das organizações sociais.

Hoje, podemos dizer que o lobby é amplamente praticado no Brasil, principalmente nos chamados "corredores do poder", ainda que de forma velada e à margem do sistema ordinário de tomada de decisão. Contudo, em que pese o seu exponencial desenvolvimento, o sistema normativo brasileiro ainda é carente de uma disciplina eficaz e esclarecedora sobre a matéria. Sabemos que o Direito, assim como a existência e a efetividade das normas jurídicas positivadas que o compõe, não consegue preceder ao fato social. No entanto, a dimensão que a atividade do lobby assumiu no cenário político atual demanda uma atuação tendente a disciplinar e legitimar a atividade condizente com a sua importância para a realização do Estado Democrático de Direito. Afora esse vazio normativo, constata-se que a atividade ainda é erroneamente associada à prática de condutas delituosas ou antiéticas. Sem razão legítima, a expressão "lobby" é utilizada para fazer referência a condutas marginais de corrupção, tráfico de influência, improbidade administrativa, fraude em licitações públicas, crimes contra a ordem econômica e tributária, além de crimes eleitorais, principalmente os relativos ao financiamento de campanhas.

É nesse contexto que entendemos imprescindível a criação de mecanismos regulamentares que tornem a autuação dos grupos de interesses mais conhecida, transparente e acessível, de forma a torná-la compatível com os valores democráticos e pluralistas.

Com o fito de corroborar esse entendimento e subsidiar um posicionamento crítico e conclusivo sobre os termos e condições que devem nortear essa regulamentação, ambicionamos apresentar alguns aspectos que envolvem o lobby, começando pelos conceitos e características que envolvem o exercício da atividade, passando pela escassa legislação vigorante sobre a matéria e pelas incipientes tentativas de regulamentá-la, para, ao final, expor brevemente os argumentos contrários e favoráveis a essa regulamentação e marcar as medidas que entendemos dever norteá-la.

---

2.CONCEITO E CARACTERÍSTICAS DO LOBBY NA ATUALIDADE:

Na literal acepção da palavra, o substantivo lobby significa "sala de entrada", "vestíbulo", "saguão". No entanto, é notório que a expressão também vem sendo largamente utilizada com outra conotação para designar a atividade persuasória exercida em face do tomador de decisões. Nesse sentido, o lobby pode ser compreendido como "grupo de pessoas ou organização que tem como atividade profissional buscar influenciar, aberta ou veladamente, decisões do poder público, especialmente no legislativo, em favor de determinados interesses privados." (AURÉLIO, 1999).

Lemos o define como: "a organização e a operação de ‘um eficiente canal de informações de mão dupla’, entre a entidade que o apropria e o setor do poder que focaliza." (1986, p.49).

Comumente a doutrina também faz uso das expressões "grupos de pressão" ou "grupos de interesse" em substituição ao vocábulo "lobby". Contudo, Maciel assinala a diferença entre as duas expressões nos seguintes termos:

Vale aqui ressaltar que a íntima relação entre os conceitos de "grupos de interesse" e "grupos de pressão" reside no fato de que os primeiros constituem o gênero dos quais estes decorrem como espécie. Na verdade, os grupos de interesse definidos como "forças sociais, profissionais, econômicas e espirituais de uma nação organizados e atuantes" podem existir, sem contudo exercerem pressão política (1984, p. 8).

Em suma, o lobby busca a realização das decisões governamentais que interessam ou de alguma forma beneficiam determinado grupo. Trata-se de uma atividade de comunicação persuasiva que se desenvolve por meio do fornecimento e da troca de informações e propostas políticas entre o governo e o lobista. Por meio dele, busca-se o melhor esclarecimento de determinada matéria, o aprimoramento da qualidade das decisões políticas e a consequente formulação da decisão de acordo com os interesses defendidos.

Para os cientistas políticos, o lobby tem a importante função de aproximar a sociedade civil do Estado, possibilitando a participação dos grupos de pressão no processo decisório. Por essa razão, uma grande parcela dos estudiosos do tema somente admite a sua existência plena em sociedades democráticas, onde prevalece a liberdade de manifestação e existe transparência e participação popular no processo decisório. Nessa senda, Lemos:

De um ponto estamos seguros: se a democracia pressupõe liberdade, o lobby é um meio de se praticar, racional e organizadamente, tal liberdade; um meio em que todos precisamos conhecer, para poder fiscalizar a sua prática, passível de ser desvirtuada, como qualquer prática ao alcance do ser humano (1986, p.15).

Talvez por isso a atividade somente tenha ganhado força no Brasil no período de redemocratização, quando a queda do governo militar cedeu espaço para uma atuação mais marcante da sociedade civil organizada e a abertura da economia para o surgimento de indústrias e corporações multinacionais já habituadas à prática do lobby.

E o marco dessa redemocratização no Brasil foi a Constituinte de 1988, que deslocou do Executivo para o Legislativo uma grande parcela de poder e decisão, o que acabou por fragmentar e multiplicar os atores envolvidos no processo político decisório.

No entanto, apesar da descentralização política promovida pela redemocratização, o nosso sistema político ainda centraliza a capacidade decisória no Poder Executivo, que, por essência, concentra uma gama enorme de prerrogativas institucionais que o torna o foco principal da atuação do lobby. Como exemplo, cite-se o poder de edição de medidas provisórias; a iniciativa legislativa exclusiva para matérias relacionadas a orçamento público, tributos, organização administrativa e Forças Armadas; o poder de veto presidencial; o repasse de verbas para os demais poderes; dentre outros.

Hoje, constata-se que o processo decisório estatal normalmente vem precedido da atuação de grupos de pressão na formulação da decisão, o que se faz, muitas vezes, por intermédio da participação de lobistas. Apenas para citar exemplos recentes, vale mencionar a manifesta atuação da Associação Nacional dos Notários e Registradores – ANOREG junto a todas as instâncias de Poder e de Governo na defesa e ampliação das suas atribuições cartoriais e pelo embargo à realização de concursos públicos. Vale citar também a forte atuação da Confederação Nacional da Indústria - CNI no mister de influenciar as políticas monetárias e de juros nacionais. Mencione-se ainda a recente audiência pública promovida pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA para subsidiar a sua futura decisão sobre a proibição ou não da comercialização de medicamentos inibidores de apetite, que conta com a participação franca e visível dos diversos grupos interessados na decisão.

Não obstante esse exponencial desenvolvimento da atividade, ela ainda carrega consigo uma forte imagem pejorativa, vez que muitas práticas erroneamente conceituadas como lobby, são, na verdade, instrumento para a pratica dos mais diversos crimes, da corrupção ao tráfico de influência, passando pela fraude em licitações públicas aos crimes eleitorais, o que faz com que muitos escritórios sequer aceitem a denominação "lobby" e se declarem escritórios de advocacia, consultoria ou relações governamentais.

Contudo, devemos aqui distinguir a atividade lícita e relevante dos grupos de pressão, daquela que se vale de meios escusos para obter vantagens pessoais e contrárias ao interesse público. De acordo com Oliveira: "o que diferencia lobbying e corrupção é a durabilidade dos resultados alcançados" (2004, p.30). De fato, o uso da corrupção somente proporciona a obtenção de resultados imediatos e precários, vez que motivados por relações ilegítimas e dispendiosas, cuja permanência no tempo é precária e condicionada à manutenção dessas práticas corruptas. Já o exercício legítimo do lobby proporciona a obtenção de resultados duradouros e consistentes, estes amparados por condutas éticas e compatíveis com o interesse social. Nesses contornos, o lobby se revela uma prática legítima e apta a representar eficientemente os interesses sociais junto aos comandos de decisão e poder.

Aliado a isso, constata-se também que a falta de uma disciplina normativa eficaz e compatível com a importância do lobby para o sistema democrático contribui de forma bastante significativa para esse estigma. Com efeito, a regulamentação da atividade traria como efeito a necessidade de identificar os lobistas e as atividades por eles desenvolvidas, de forma a desmistificá-la e torná-la mais conhecida, legítima e aceita.

Nessa seara, o conhecimento das diversas formas como o lobby se realiza é fundamental para a caracterização da atividade desenvolvida e para a sua consequente regulação, que deverá ser adequada a cada hipótese. É o que se pretende demonstrar agora, por meio da análise das diversas classificações atribuídas a atividade pela doutrina.

Levando-se em consideração as várias formas de atuação da atividade e os interesses por ela defendidos, o lobbying pode ser classificado em quatro espécies distintas: lobbying público, que diz respeito à atuação de Ministérios, órgãos públicos, autarquias e empresas públicas; lobbying institucional, que se refere à ação dos departamentos de Relações Institucionais e Relações Governamentais das empresas privadas; lobbying classista, representando as entidades de classe; e o lobbying privado, exercido por escritórios particulares contratados por empresas ou organizações para a defesa de seus interesses frente ao gestor público (OLIVEIRA, 2004, p.15).

O lobby também pode ser classificado como direto ou indireto. O primeiro se materializa nos encontros e nas trocas de informações que irão esclarecer as questões sobre as quais recairá a decisão política de interesse do lobista. Já o lobby indireto é representado pelas grandes corporações privadas ou de interesse social, a exemplo das ONGs, e atua principalmente por meio de grandes mobilizações sociais (pressão).

---

3.O LOBBY NA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA:

3.1. LEGISLAÇÃO VIGENTE:

Embora não haja uma regra diretamente associada à atividade do lobby, alguns dispositivos da Constituição Federal de 1988, mormente os constantes do seu art. 5°, que cuida dos direitos e deveres individuais e coletivos, dizem respeito à atuação dos grupos de pressão. É assim que a Carta Magna garante a plena liberdade de associação para fins lícitos, vedada a de caráter paramilitar (inciso XVII), ao tempo em que veda a interferência estatal no seu funcionamento, que não necessita de nenhum tipo de autorização (inciso XVIII). Em seguida, ainda referente às associações, o inciso XXI do art. 5° estipula que essas entidades podem representar seus afiliados judicial ou extrajudicialmente quando expressamente autorizadas. Por fim, traga-se à baila o direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, coletivo ou geral (inciso XXXIII) e o direito de petição aos poderes públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder (inciso XXXIV, alínea "a").

Tais dispositivos parecem evidenciar a legitimidade da atuação do lobista dentro dos órgãos públicos. Todavia, não encontramos no nosso sistema jurídico infraconstitucional uma legislação ajustada e compatível com essas garantias fixadas constitucionalmente e capaz de regulamentar a atividade de forma ampla, transparente e adequada.

Como exemplo, cite-se o Regimento Interno da Câmara dos Deputados (Resolução n° 17, de 1989), que se limita a permitir genericamente que a sociedade civil participe do processo legislativo por meio de petições, pareceres técnicos, projetos de lei de iniciativa popular e audiências públicas (art. 254), ao tempo em que dispõe, ainda que de forma tímida e ineficaz, sobre o credenciamento de Ministérios, de entidades da administração federal indireta, de entidades de classe de grau superior, e de outras instituições de âmbito nacional da sociedade civil que tenham interesse em prestar esclarecimentos (art. 259). Note-se que essa regra não se estende às pessoas físicas ou jurídicas de direito privado, e nem tampouco exige o registro dos interesses defendidos.

Por seu turno, o Regimento Interno do Senado Federal (Resolução nº 93 de 1970) traz em seu bojo dispositivos que tratam da participação da sociedade civil em audiências públicas, do recebimento de petições e do envio de documentos às comissões. Diferentemente do que se observa na Câmara dos Deputados, ele não apresenta nenhuma regra concernente ao cadastramento de entidades, empresas ou escritórios.

No âmbito do Poder Executivo, traga-se à baila o Decreto nº 4.334, de 12 de agosto de 2002, que cuida das "as audiências concedidas a particulares por agentes públicos em exercício na Administração Pública Federal direta, nas autarquias e fundações públicas federais". Em outras palavras: trata da atuação de lobistas frente à administração pública federal, sem, contudo, se referir a essa designação. Tal diploma estabelece que o pedido de audiência deve ser formulado por escrito, fax ou outro meio eletrônico, onde deve constar a identificação do requerente e seus acompanhantes, a data e hora que pretende ser ouvido, as razões da audiência, o assunto a ser abordado e o seu interesse no assunto, ao tempo em que estabelece o que talvez seja a medida mais polêmica do presente Decreto: imputação ao agente público do dever de comparecer às audiências acompanhado de pelo menos outro servidor e de manter registro especifico das audiências realizadas.

Ainda na esfera do Poder Executivo, temos a Portaria do Ministério da Justiça nº 390, de 17 de setembro de 2002, que procura orientar a aplicação do supracitado Decreto nº 4.334, de 12 de agosto de 2002. Na qualidade de ato estritamente regulamentar, a única inovação trazida pelo presente instrumento é a disposição sobre a exigibilidade prévia, sempre que necessário, de procuração concedida pelos representados ao representante.

Por fim, temos a Portaria da Advocacia-Geral da União nº 910, de 07 de julho de 2008, que no mesmo mister de disciplinar no seu âmbito interno a aplicação do dito Decreto nº 4.334, de 12 de agosto de 2002, traz as seguintes inovações: 1) necessidade de indicar os dados do requerente, o interesse do requerente em relação ao assunto a ser abordado e o número dos autos do processo administrativo ou judicial relacionado; 2) exigibilidade de procuração do representante em todos os casos; 3) direcionamento da solicitação de audiência para fins jornalísticos para a Assessoria de Comunicação Social; 4) determinação do local e horário para a realização da audiência; e 5) instituição de formulário para servir como referência no preenchimento das informações necessárias aos pedidos de audiência.

Destarte, são esses os diplomas normativos que, embora não expressamente, tentam disciplinar o exercício da atividade no Brasil. Passemos agora ao exame das incipientes e, até então, pouco eficazes tentativas de regulamentação do lobby.

3.2.TENTATIVAS DE REGULAMENTAÇÃO:

A primeira proposição legislativa que merece destaque é o Projeto de Lei nº 6.132/90 (na Câmara dos Deputados), de autoria do Senador Marco Maciel, que dispõe, dentre outros aspectos, sobre o registro de pessoas físicas e jurídicas que exercem qualquer atividade propensa a influenciar o processo legislativo no âmbito do Congresso Nacional.

Em suma, ele ambiciona: tornar obrigatório o registro de pessoas físicas ou jurídicas que exerçam atividades tendentes a influenciar o processo legislativo (art. 1º); determinar o fornecimento de declaração semestral de prestação de contas dos gastos efetuados com a atividade, que deverá indicar o interessado nos serviços, o projeto cuja aprovação ou rejeição é defendida, ou a matéria cuja discussão é desejada, além de, em se tratando de pessoa jurídica, os dados sobre os sócios e o capital social (art. 3º); punir com advertência ou cassação do registro os casos de omissão nas declarações ou em respostas a indagações da Mesa Diretora de qualquer das Casas do Congresso, ou de tentativa de ocultação de dados" (art. 5º); determinar que as respectivas Mesas Diretoras publiquem um relatório semestral contendo as declarações prestadas pelos lobistas, e convidem para esclarecimento os lobistas que defendam interesses contrários (art. 7º).

Na exposição de motivos apresentada para a Proposta, o então Senador assinala: "Essa medida, desejada e necessária, há que revestir-se, também, de instrumentos de controle que permitam prevenir e expurgar eventuais tentativas de canalização de interesses inadequados e da má influência do poder econômico, que possam distorcer as decisões das duas Casas de representação popular." (MACIEL, 1984, p. 17).

Não obstante o seu intento de conferir uma maior transparência no trato com os congressistas, cumpre consignar que a Proposição em apreço não prosperou na sua tramitação no Congresso Nacional. Isso porque a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania da Câmara dos Deputados, a quem incumbe analisar a constitucionalidade e a legalidade das proposições legislativas, entendeu que as atividades de lobby no Poder Legislativo somente poderiam ser reguladas por meio de resolução, por se tratar de matéria tipicamente afeta à organização e ao funcionamento de cada uma das Casas do Congresso Nacional. Com efeito, o Projeto foi considerado inconstitucional porque reduzia a autonomia administrativa das Casas, e deveria, portanto, ser regulamentado por meio de Resolução de cada uma delas. O último registro da sua movimentação data de 13/03/2003, quando o Projeto foi remetido à manifestação do Plenário da Câmara dos Deputados.

Seguindo, temos o Projeto de Lei nº 619/95, de autoria do Deputado Davi Alves Silva, que se limita a regulamentar as atividades de grupos de interesse das Prefeituras Municipais junto ao Congresso Nacional e aos órgãos federais. Conforme consta do registro da sua tramitação, a Proposta foi devolvida ao autor por contrariar as disposições dos artigos 61, §1º, II, ‘’e’, e 52, XIII, ambos da Constituição Federal, que cuidam, respectivamente, das competências normativas privativas do Presidente da República para dispor sobre a criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, e do Senado Federal para dispor sobre seus serviços e deflagrar o processo legislativo para fixação da respectiva remuneração.

Já o Projeto de Lei nº 6.928/02, de autoria da Deputada Vanessa Grazziotin, ambiciona regulamentar os incisos I, II e III do art. 14 da Constituição Federal, para criar o que chama de "estatuto para o exercício da Democracia Participativa". Nessa esteira, ele prega que a Democracia Participativa será exercida mediante plebiscito, referendo, iniciativa popular e também pela atuação dos grupos de pressão. No que concerne a essa última atividade, a Proposta se limitava a estabelecer a necessidade de prévio credenciamento, delegando para cada Poder, por meio de suas normas de administração interna, a regulamentação da atuação dos grupos de pressão. Ocorre que no decorrer de sua tramitação na Câmara dos Deputados os seus dispositivos atinentes à atuação dos grupos de pressão foram suprimidos, em que pese ela ter o mérito de resguardar incólume a autonomia administrativa dos Poderes estatais, na medida em que remetia às normas de administração interna de cada órgão ou Poder o regramento da atuação dos grupos de pressão ou de interesse naquelas instâncias.

Vele mencionar também o Projeto de Lei nº 1.713/03, de autoria do Deputado Geraldo Resende, que almejava regulamentar a atuação dos chamados "agentes de pressão" perante toda a Administração Pública direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Nessa toada, a Proposição tratava sobre registro do "agente de pressão" no órgão público onde pretendia atuar, com a respectiva indicação dos interesses defendidos, dos objetivos pretendidos e dos servidores públicos a serem procurados. A Proposição ia além para obrigar os "agentes de pressão" a entregar mensalmente ao respectivo órgão de registro declaração dos atos realizados, dos recursos recebidos e gastos com a sua atuação, além da indicação dos interessados nos serviços e dos projetos ou matérias cuja aprovação ou rejeição é defendida (art. 5º, caput e § 1º), com a consequente divulgação das informações prestadas, respeitado, por óbvio, as hipóteses de sigilo a que se refere o art. 5º, inciso X e XII da Constituição Federal (art. 6º).

Não obstante o valor da medida, a Proposta foi arquivada definitivamente sob a alegação da existência de dois vícios: ofensa aos princípios constitucionais de separação dos Poderes e da autonomia dos entes federados, na medida em que ela ambicionava incidir sobre todos os entes federados; e violação ao direito de acesso a entidades públicas, vez que ela estabelecia exigências em demasia para o ingresso nas dependências públicas.

No que se reputa ser a Proposição mais moderna e substanciosa sobre o tema, temos o Projeto de Lei nº 1.202/07, de autoria do Deputado Carlos Zarattini, que almeja disciplinar a atividade de lobby e a atuação dos grupos de pressão ou de interesse e assemelhados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal. Para tanto, estabelece conceitos para decisão administrativa, órgão público decisor, entidade representativa de grupo de interesse, recompensa, presente, lobby ou pressão, lobista ou agente de grupo de interesse e dirigente responsável.

Segundo a Proposição, lobby ou pressão é "o esforço deliberado para influenciar a decisão administrativa ou legislativa em determinado sentido, favorável à entidade representativa de grupo de interesse, ou de alguém atuando em defesa de interesse próprio ou de terceiros, ou em sentido contrário ao interesse de terceiros." (art. 2º, inciso VI).

Já o lobista ou agente de grupo de interesse, seria "o indivíduo, profissional liberal ou não, a empresa, a associação ou entidade não-governamental de qualquer natureza que atue por meio de pressão dirigida à agente público, seu cônjuge ou companheiro ou à qualquer de seus parentes, colaterais ou afins até o segundo grau, com o objetivo de lograr a tomada de decisão administrativa ou legislativa favorável ao grupo de interesse que representa, ou contrária ao interesse de terceiros, quando conveniente ao grupo de interesse que representa." (art. 2º, inciso VII).

Em seu artigo 3º, a Proposta determina a necessidade de prévio cadastro das pessoas físicas e jurídicas que exercerem atividades de lobby em toda Administração Pública Federal, cadastro este que, no âmbito do Poder Executivo Federal, caberá à Controladoria-Geral da União. O parágrafo 2º do mesmo artigo oferece um rol das pessoas cujo cadastro prévio será exigido para atuação junto aos órgãos do Poder Legislativo, incluindo ai as pessoas jurídicas de direito público. Fale-se também sobre o §5º também do art. 3º, que cria um período de "quarentena" de 12 meses para as pessoas que tenham exercido cargo público efetivo ou em comissão com participação na produção da proposição legislativa objeto de sua intervenção profissional, seja de forma direta, seja indiretamente. Ainda no art. 3º, a Proposta estipula uma interessante medida: a obrigatoriedade de participação em curso de formação específico cujo conteúdo mínimo disporá sobre as normas constitucionais e regimentais aplicáveis ao relacionamento com o Poder Público, noções de ética e de métodos de prestação de contas (§8º).

Outro ponto positivo da Proposta consiste na faculdade conferida aos lobistas credenciados de solicitar a participação em audiência pública aos órgãos de todos os Poderes da Administração Pública Federal, inclusive com a possibilidade da presença de várias correntes de opinião (art. 5º, caput e §1º).

O seu artigo 6º apregoa uma espécie de "contraditório" entre lobistas. Neste sentido, o responsável pela elaboração ou relatoria de medida legislativa em tramitação no Poder Executivo ou Legislativo que tenha "consultado ou atendido pessoa física ou jurídica credenciada para o exercício de atividades de lobby" não poderá apresentar relatório ou voto nos órgãos competentes antes de conferir à parte contrária igual oportunidade.

Já no artigo 7º consta a previsão de envio anual de declaração discriminada das atividades exercidas, matérias de interesse e gastos realizados ao Tribunal de Contas da União, que divulgará relatório acerca das informações nela constantes. A omissão dessas informações acarretará a pena de advertência ou cassação do credenciamento (art. 7º, §5º).

Por fim, o seu art. 10 afasta a aplicação das suas disposições as pessoas que atuem sem receber remuneração, em "caráter esporádico" e com o propósito de influenciar o processo legislativo em seu interesse pessoal.

Traçado esse breve esboço geral do conteúdo normativo do Projeto de Lei nº 1.202/2007, podemos concluir dizendo que ele tem o mérito de sintetizar os preceitos contidos nas demais proposições em andamento no Congresso Nacional e normatizar os principais aspectos atinentes ao exercício do lobby. Não obstante isso, a prevalecer o entendimento fixado pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania da Câmara dos Deputados quando da apreciação do Projeto de Lei nº 6.132/90, fatalmente o presente Projeto também não irá prosperar diante da suposta afronta a autonomia administrativa de cada casa do Congresso Nacional.

Seguindo, impende mencionar os Projetos de Resolução nº^s 23/95, 83/96, 87/00, 203/01, 103/07 e 158/09 todos da Câmara dos Deputados, que guardavam em comum a tentativa de disciplinar a atuação de grupos de pressão perante a Câmara dos Deputados, embora sem oferecer um tratamento integral ao tema. De uma maneira geral, elas tentavam conferir legitimidade a atuação dos grupos de pressão através do cadastro prévio de entidades de representação ou de pessoas físicas ou jurídicas que exercem atividades propensas a influenciar o processo legislativo daquela Assembléia. Ressalte-se também que algumas dessas medidas convergiam na tentativa de tornar obrigatória a declaração das atividades exercidas e dos gastos realizados pelos lobistas. Ocorre que todos esses Projetos foram arquivados nos termos do art. 105 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que determina o arquivamento das proposições que se encontrem em tramitação quando do término da legislatura.

Por fim, e fora do âmbito específico do Poder Legislativo, merece registro a expressa inclusão do tema nas metas do ano de 2008 da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro – ENCCLA, que consiste na articulação de diversos órgãos dos três poderes da República, Ministérios Públicos e da sociedade civil que atuam, direta ou indiretamente, na prevenção e combate à corrupção e à lavagem de dinheiro, e tem o objetivo de identificar e propor ajustes aos pontos falhos do sistema antilavagem e anticorrupção.

A referida meta versava sobre a elaboração de "anteprojeto de lei para a regulamentação da atividade de intermediação de interesses, em suas manifestações em todos os poderes", até o prazo de 30 de setembro de 2008, cujo encargo foi atribuído à Controladoria-Geral da União, com a participação da Casa Civil da Presidência da República, do Ministério do Planejamento, do Ministério da Justiça, da Advocacia-Geral da União, do Ministério Público Federal, da Associação de Juízes Federais e da Associação Nacional dos Procuradores da República.

Segundo o Secretário de Prevenção à Corrupção da CGU, Marcelo Stopanovski: "quanto mais transparência tiver uma atividade, mais fácil fica seu controle, inclusive com participação da sociedade". Ainda segundo ele, a ideia é discutir e elaborar um projeto de norma que estabeleça regras e limites para o exercício da atividade, aproveitando, inclusive, projetos já existentes no Congresso Nacional com o mesmo objetivo (Disponível em: http://www.cgu.gov.br/imprensa/Noticias/2007/noticia08707.asp).

---

4.ASPECTOS CONTROVERTIDOS QUE ENVOLVEM A REGULAMENTAÇÃO DO LOBBY NO BRASIL

Tal como mencionado acima, apesar do lobby ser uma prática comum nos "corredores de poder", a atividade está fortemente associada à prática de condutas antiéticas ou delituosas e ainda é exercida de forma velada e à margem do sistema ordinário de tomada de decisão. No entanto, reputamos que a inafastável dimensão que lobby assumiu no cenário político atual demanda uma atuação tendente a disciplinar e legitimar a atividade condizente com a sua importância para a realização do Estado Democrático de Direito.

A maioria da doutrina entende que uma regulamentação eficiente da matéria teria o condão de reduzir significativamente as práticas espúrias e o consequente estigma negativo que a atividade carrega. Em que pese essa necessidade, normatizar o lobby de forma eficaz não é tarefa simples, vez que a atividade é muito complexa e envolve uma série de interesses conflitantes e com influência e projeção no poder.

Vários argumentos antagônicos são apresentados favoravelmente ou contrários a essa regulamentação, diante do que consideramos que a enumeração e a análise conjunta desses diferentes entendimentos melhor subsidiará um posicionamento conclusivo sobre os contornos e a eficácia de um possível regramento.

4.1. Argumentos favoráveis à regulamentação do lobby:

a)Maior transparência da atividade dos grupos de pressão:

A identificação dos lobistas e das atividades por eles realizadas poderá permitir o conhecimento dos interesses em jogo na formação das políticas públicas e a consequente inibição do abuso do poder econômico.

b)Institucionalização da atividade:

Apesar do lobby já ser amplamente praticado nos "corredores do poder", contata-se que a atividade ainda traz consigo uma imagem fortemente pejorativa. Com efeito, a regulamentação da atividade teria o condão de desmistificar a prática, tornando-a conhecida, legítima e aceita.

c)Exigência de cadastro prévio:

Poderá coibir o acesso privilegiado de certos grupos de pressão e auxiliar as autoridades e servidores públicos no tratamento com os lobistas, pois o próprio lobista e os interesses por ele defendidos serão mais facilmente identificados.

d)Possível inibição das práticas delituosas:

A regulamentação poderá conferir maior transparência à atividade. Com a consequente demonstração dos interesses em jogo e dos meios dispostos para a consecução do fim desejado, a prática de condutas obscuras e ilícitas fatalmente irá ser inibida.

e)Forma menos dispendiosa de conhecer o assunto sobre o qual recairá a decisão:

O credenciamento de lobistas junto às repartições públicas poderá conferir ao agente público a faculdade ou até mesmo a obrigação de convidar os lobistas que representem posições antagônicas a fim de debaterem o tema objeto da futura decisão. Como consectário da exposição e do debate das diferentes opiniões sobre determinada matéria e do fornecimento de subsídios para a formação da opinião do agente público, teríamos uma decisão melhor fundamentada, consonante com os anseios sociais e menos propensa a erros.

f)Armazenamento de dados capazes de subsidiar procedimentos administrativos ou judiciais tendentes a apurar a prática de delitos:

O registro dos lobistas e das atividades por eles desenvolvidas poderá constituir um instrumento hábil para subsidiar futuras investigações acerca da prática de condutas delituosas.

4.2. Argumentos contrários à regulamentação da matéria:

a)Princípio da Separação dos Poderes:

Conforme demonstrado acima, o princípio constitucional da separação dos poderes vem sendo invocado como argumento maior para impedir a aprovação dos projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional tendentes a regulamentar o exercício do lobby no âmbito dos três Poderes constituídos.

O princípio da separação dos poderes nasceu na Antiguidade grega, com a publicação da obra "Política" pelo pensador grego Aristóteles, época em que vigorava a mais absoluta centralização política e o poder estatal era exercido por um único soberano, que detinha poderes ilimitados e incontestáveis. Nessa época, à vontade do soberano se confundia com a vontade do Estado, como bem exemplifica a célebre frase atribuída a Luís XIV: "l’Etat c’est moi".

Analisando os atos exercidos pelo soberano, Aristóteles identificou a existência de três funções distintas, quais sejam: a função legislativa – na elaboração de normas gerais e abstratas; a função executiva – na aplicação dessas normas gerais nos casos concretos; e a função de julgamento – dirimindo conflitos eventualmente ocorridos na aplicação de tais normas.

Contudo, segundo Paulo e Alexandrino: "(...) a contribuição de Aristóteles para a formação da teoria da tripartição do poder esgotou-se na identificação das três diferentes funções essenciais do governo, pois não havia no seu pensamento nenhuma preocupação com o elemento "limitação do poder". (2009, p. 383/384).

De fato, a consagração da teoria dos três poderes somente veio com Montesquieu, na obra "O espírito das leis", na qual propugnou que as três funções – administrativa, legislativa e judiciária – não poderiam ser exercidas pelo mesmo órgão, pois o poder tende a corromper-se sempre que não encontra limites. Montesquieu acreditava que o poder só pode ser eficaz se o seu exercício for distribuído por diferentes centros independentes entre si, o que posteriormente foi transformado em dogma pelo art. 16 da Declaração Francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, e atualmente consubstanciado no art. 2º da nossa Constituição Federal.

Dentre as várias dimensões em que essa independência entre os Poderes se manifesta, está a autonomia para dispor sobre as chamadas matérias interna corporis, isto é, àquelas relativas a organização e administração dos serviços que lhe são ínsitos, observadas, por óbvio, as disposições constitucionais e legais. É assim que cabe ao Presidente da República: organizar a Administração pública, prover e extinguir os cargos públicos da Administração federal, exonerar e demitir seus ocupantes, dentre outras atribuições internas. Da mesma forma, a Constituição Federal adjudica às Casas do Legislativo e aos Tribunais do Poder Judiciário a competência para elaborar seus respectivos regimentos internos, estabelecendo as regras de seu funcionamento, sua organização, direção e polícia.

Destarte, com base no entendimento de que o regramento da administração interna de cada poder constituído é matéria interna corporis, passível de regulamentação somente por meio de norma autônoma e originária do Poder interessado, os projetos de lei que disciplinam o exercício do lobby no âmbito dos três Poderes constituídos não têm logrado sucesso.

b)Segmentos organizados e com maior poder econômico têm mais aptidão para implementar ações de lobby:

É certo que o exercício do lobby demanda um custo, que por muitas vezes é elevado. Essa situação pode levar a um desequilíbrio na representação de interesses, o que acentuaria as divisões sociais. Com efeito, uma possível regulamentação deve levar em consideração a possibilidade de conferir e implementar igualdade de condições para os diversos grupos antagônicos envolvidos, de forma que todos os segmentos sociais possam contribuir com igualdade de condições e o tomador da decisão conheça e tenha acesso à pluralidade de interesses envolvidos.

c)Tentativas fracassadas de regulamentação:

Restou demonstrado acima a dificuldade e até mesmo o fracasso das tentativas de regulamentar a matéria. Citando Oliveira, Santos elenca quatro razões principais para a não aprovação de uma legislação sobre lobby no Brasil: a) a falta de vontade política dos parlamentares, "já que muitas vezes são eles próprios que cumprem a função de lobistas", atuando, freqüentemente, de forma articulada com os escritórios de consultoria e lobbying, ou, por outro lado, concorrendo com os lobistas profissionais; b) a tese de que a atuação dos grupos de pressão ainda se acha no limite tolerável, e de que a legislação vigente é suficiente; c) a idéia de que avanços já foram feitos para ampliar a participação dos grupos de pressão no processo de tomada de decisão, o que tornaria a regulação menos necessária; e d) a idéia da inutilidade da regulamentação, pois a corrupção e o tráfico de influência não conseguiriam ser controlados por ela, sendo, assim, suficiente a auto-regulamentação da atividade para a garantia do lobby ético (2007, p. 450).

Somado a essas razões, vimos que os projetos de lei que procuram normatizar a matéria de forma ampla, com incidência sobre os três poderes constituídos, têm esbarrado na alegação de inconstitucionalidade por "suposta" ofensa a competência interna corporis dos órgãos legislativos, com fulcro no princípio da separação dos poderes acima aduzido.

Por outro lado, os projetos de resolução que almejavam disciplinar a atividade no âmbito interno do Congresso Nacional parecem não haver prosperado pela pura e simples falta de vontade política, vez que todos foram arquivados em função do término da legislatura.

d)Utilização de diversos procedimentos:

A atividade de lobby faz uso de uma série de procedimentos para se fazer valer, fator que dificultaria o monitoramento e a consequente regulamentação da atividade.

e)Corrupção fora dos "corredores do poder":

A regulamentação da atividade, por si só, não teria o condão de inibir a corrupção e o tráfico de influência, vez que elas não operam unicamente nas dependências governamentais. A limitação e o controle do acesso aos servidores públicos em seu ambiente de trabalho em nada impedem que ele seja corrompido fora desse ambiente. Ademais, a lei, sozinha, não é capaz de impor ética a quem não a tem.

f)Avanços já são percebidos sem a regulamentação:

Sem desconsiderar a necessidade constante de aperfeiçoamento e modernização das instituições públicas, muitos apregoam que o nosso sistema democrático vem passando por grandes avanços, principalmente no que concerne à transparência no trato com a coisa pública. Sob esse ponto de vista, o atual nível de transparência das nossas instituições já seria suficiente para o acompanhamento e a participação dos cidadãos e dos grupos interessados.

Afora isso, alguns cientistas políticos argumentam que o sistema jurídico brasileiro já possui em seu arcabouço uma série de leis penais e administrativas aptas a disciplinar as atividades dos grupos de pressão e punir os eventuais desvios praticados. Para eles, basta, portanto, assegurar a observância e conferir efetividade à legislação já vigente.

g)Reforma política:

Para que a regulamentação do lobby tenha um mínimo de eficácia, muitos entendem que o atual sistema político e, principalmente, os métodos de financiamento das campanhas eleitorais devem ser reformulados. Em suma, os que pugnam pelo financiamento público dos pleitos eleitorais aduzem que a medida terá o condão de reduzir a influência do poder econômico sobre os partidos e sobre os eleitos, seja nos cargos legislativos, seja nos executivos. Com efeito, a reforma política seria um antecedente lógico e necessário ao regramento do lobby.

h)Desnecessidade de intermediários:

Esse argumento é utilizado contra a regulamentação do lobby por quem entende que a ligação direta entre o eleitorado e o poder público, sem a necessidade de intermediários, é inerente à representação dos agentes políticos ocupantes de mandatos eletivos.

i)Autoregulamentação:

Nos últimos anos, vem ganhado terreno a tese da autoregulamentação da atividade. Os adeptos desse entendimento advogam que a regulamentação heterônoma da atividade não terá o condão de inibir as práticas delituosas ou antiéticas.

Nessa senda, a autoregulamentação do lobby teria como pilar fundamental a fiscalização mútua entre os grupos de pressão. Estes grupos seriam representados por uma associação de classe, responsável pelo cadastro dos profissionais lobistas e pelo regular exercício da atividade. Seguindo os iguais parâmetros das associações de classe hoje existentes, a referida "associação dos lobistas" seria dotada de meios de punir as condutas desvirtuadas e ilícitas. Assim, recebida a denúncia e apurada a prática de ato delituoso pelo associado, a entidade poderia suspender ou até mesmo revogar o cadastro do lobista, impossibilitando o exercício da atividade.

---

5.MEDIDAS POSSÍVEIS

Diante de tudo o que foi exposto, e partindo da premissa de que a regulamentação do lobby é possível e viável juridicamente, tentaremos oferecer os contornos desse regramento. Para tanto, examinaremos, preliminarmente, qual o instrumento normativo mais adequado para regulamentar a matéria (análise formal), para depois partir para o seu conteúdo normativo propriamente dito (análise material). Saliente-se que as conclusões que aqui serão expostas foram baseadas na análise crítica das proposições legislativas apresentadas no Congresso Nacional, das normas hoje vigentes e dos argumentos favoráveis e contrários a regulamentação da matéria.

5.1. Análise Formal:

Nos moldes propostos pelos projetos de lei supracitados, a regulamentação do lobby de forma abrangente com incidência sobre mais de um Poder constituído se mostra inviável juridicamente por afronta ao princípio da separação dos poderes, diante da inevitável invasão da competência de cada um deles para regulamentar seu funcionamento interno.

Esse argumento se justifica porque os Poderes que compõem o Estado não são divididos unicamente em razão da especialização funcional, mas também em função da necessidade de lhes conferir independência orgânica e dispor sobre os assuntos que lhes são ínsitos, os chamados interna corporis. Segundo Silva:

A divisão de poderes fundamenta-se, pois, em dois elementos: (a) especialização funcional, significando que cada órgão é especializado no exercício de uma função; assim, às assembléias (Congresso, Câmaras, Parlamento) se atribui a função Legislativa; ao Executivo, a função executiva; ao Judiciário, a função jurisdicional; (b) independência orgânica, significando que, além da especialização funcional, é necessário que cada órgão seja efetivamente independente dos outros, o que postula ausência de meios de subordinação (SILVA, 1999, p. 113).

Na lição de Tavares, citando Anna Candida da Cunha Ferraz:

(...) no desdobramento constitucional do esquema de poderes, haverá um mínimo e um máximo de independência de cada órgão de poder, sob pena de desfigurar a separação, e haverá, também, um número mínimo e um máximo de instrumentos que favorecem o exercício harmônico dos poderes, sob pena de, inexistindo limites, um poder se sobrepor ao outro poder, ao invés de, entre eles, se formar uma atuação ‘de concerto’.

Deve haver, pois, grande prudência na análise da cláusula constitucional da separação dos poderes, para que se construa e preserve a necessária harmonia, fator crucial para a existência de mais de um "poder". (2007, p.1028).

No mesmo sentido, posicionamento do Supremo Tribunal Federal afirmando a competência da Câmara dos Deputados para dispor sobre o funcionamento das Comissões Parlamentares de Inquérito:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO. INSTAURAÇÃO. REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. RESTRIÇÃO: IMPOSSIBILIDADE DE INSTITUÍ-LA ENQUANTO ESTIVER FUNCIONANDO PELO MENOS CINCO DELAS. 1. A restrição estabelecida no § 4º do artigo 35 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que limita em cinco o número de CPIs em funcionamento simultâneo, está em consonância com os incisos III e IV do artigo 51 da Constituição Federal, que conferem a essa Casa Legislativa a prerrogativa de elaborar o seu regimento interno e dispor sobre sua organização. Tais competências são um poder-dever que permite regular o exercício de suas atividades constitucionais. 2. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. (Brasil, Supremo Tribunal Federal, Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1635/DF, Relator: Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 19/10/2000).

Com efeito, como cada poder exerce, típica ou atipicamente, uma função administrativa, entendemos que a subordinação a normas de organização administrativa emanada de outro poder vai de encontro ao postulado constitucional acima citado. Não sem razão, a Constituição Federal confere a cada um deles a competência para disciplinar sua organização interna.

Em consonância com esse entendimento, os Projetos de Lei nº^s 619/95, 6.132/90 e 1.713/03 receberam parecer contrário e tiveram sua tramitação obstada em razão da apontada ofensa ao princípio da separação de poderes.

Não sem razão, e seguindo essa mesma inteligência, a justificativa apresentada para o Projeto de Lei nº 6.928/02 aduz que a regulamentação ampla da matéria invadiria a competência privativa dos outros Poderes:

Relativamente a regulamentação do "lobby", considerando-se a impossibilidade de se avançar na competência administrativa dos outros Poderes por meio de lei ordinária, o vasto elenco de procedimentos adotados na linha de ação dos "lobistas" e a conseqüente dificuldade de monitoramento de suas atividades, creio que a melhor alternativa para regulamentação desse também importante instrumento de participação política seria a adoção de norma genérica.

Nesse contexto, julgamos que um contorno possível a esse óbice constitucional seria a elaboração de uma lei ordinária geral que somente reconheça a legitimidade e a institucionalização dos grupos lobistas e reafirme a competência de cada Poder para normatizar suas atividades. Em assim sendo, o princípio da separação de poderes restaria preservado, e a regulamentação da matéria poderia se adequar às especificidades da atividade desenvolvida pelos lobistas de acordo com o órgão de atuação.

Outra solução possível seria a regulamentação da matéria no âmbito interno de cada Poder, vez que, como visto, o sistema constitucional vigente confere a cada um deles a prerrogativa de estabelecer sua disciplina de organização interna.

Nessa toada, nada obstaria a que o Poder Executivo editasse Decreto ou Portaria disciplinando de forma mais efetiva a atuação dos grupos de pressão perante os seus órgãos e agentes, isso no exercício da competência para dispor sobre a organização e o funcionamento da sua administração federal (art. 84, VI, ‘a’, da CF). Também assim para cada casa legislativa do Congresso Nacional e para os Tribunais do Poder Judiciário, que detém competência para disciplinar a matéria em seus regimentos internos (arts. 51, III; 52, XII e 96, I, ‘a’, da CF, respectivamente).

Superada a análise inicial das soluções normativas mais adequadas para disciplinar a matéria, é imperativo delinearmos os possíveis contornos dessa normatização, a fim de lhe conferir a máxima eficácia e aplicabilidade possível.

5.2. Análise Material:

As transformações do mundo globalizado, constituído por sociedades cada vez mais informadas, participativas e conscientes, exigem uma regulamentação que iniba a existência de relações promíscuas entre o poder público e os interesses privados.

É certo que o regramento da matéria, sozinho, não irá coibir totalmente a prática ilícita e antiética, mas terá o potencial de institucionalizar a atividade e torná-la mais transparente. São esses os fundamentos que entendemos devem nortear a regulamentação do lobby: institucionalização e transparência. Institucionalizar porque a atividade ainda carrega consigo uma forte imagem pejorativa e marginal, muito influenciada, é verdade, pela concepção errônea que se tem dela. Conferir transparência para que as relações entre o público e o privado sejam pautadas pela publicidade e pela possibilidade de acesso, fiscalização e impugnação pela população e pelos grupos sociais que a compõe. Não se deve proibir, mas sim divulgar ampla e abertamente os interesses envolvidos.

Nessa senda, o cadastro dos lobistas, assim como o registro e controle das atividades por eles desempenhadas é medida sine qua non. O cadastro e o registro permitiriam a identificação dos lobistas e das autoridades procuradas, dos interesses defendidos e dos gastos realizados. Além disso, reputamos que o registro das atividades viabilizará um controle mais rígido da atuação de grupos de interesses notadamente mais organizados e coercitivos, de forma a mitigar o acesso privilegiado e desproporcional destes grupos aos centros de decisão, e inibir a captura dos órgãos e agentes públicos pelos interesses privados através da prática de cortesias, gentilezas e favores. Sugerimos-se, portanto, a equiparação entre os diversos segmentos que compõem a sociedade civil de forma que a representação de interesses possa ocorrer de maneira mais equânime e heterogênea, e o fator preponderante na tomada de decisão passe a ser a argumentação oferecida pelos diversos atores envolvidos no processo, e não o poder econômico.

Por outro lado, como consectário lógico visando à efetividade das normas impostas, a regulamentação da matéria não pode perder de vista a necessidade de se impor sanções severas para as hipóteses do seu descumprimento.

É necessário também permitir e facilitar o acesso de terceiros e das autoridades imbuídas de poder investigativo a essas informações, através, por exemplo, do seu armazenamento em meio eletrônico na rede mundial de computadores, a exemplo do que já ocorre nos Estados Unidos.

Da mesma forma, é indispensável reconhecer e estabelecer regras distintas entre o chamado "lobbying público", ou seja, aquele realizado pelos próprios órgãos governamentais em interesse da administração; e o lobbying privado, que se realiza por intermédio de escritórios particulares contratados por empresas ou organizações para a defesa de seus interesses frente ao gestor público, e sobre o qual se deve dar maior destaque.

Por fim, e em sentido oposto, entendemos que as autoridades sujeitas à atuação de grupos de lobby devem ser ampla e ordinariamente fiscalizadas, através, por exemplo, da identificação e de um maior controle das suas movimentações bancárias e patrimoniais. Em defesa da transparência das relações entre o público e o privado, a divulgação periódica e ampla da agenda profissional dessas autoridades sujeitas ao assédio do lobbying tambémse faz imperativa.

---

6.CONSIDERAÇÕES FINAIS:

Constata-se que o lobby exerce um papel de fundamental importância nas sociedades democráticas, pois é instrumento que auxilia o processo decisório, fornecendo conhecimento técnico e especializado sobre a matéria objeto de decisão, e que permite a participação dos grupos sociais na construção dos seus interesses.

Observa-se também que o exercício da atividade vem crescendo exponencialmente no Brasil, tanto em função da redemocratização do Estado, que trouxe a reboque o fortalecimento do Poder Legislativo e dos grupos organizados que compõem a sociedade civil, como também da abertura da economia para empresas estrangeiras já habituadas e experientes na prática do lobby. Por outro lado, apesar desse crescimento, a atividade ainda carrega consigo uma forte imagem negativa e dissociada do seu real significado e importância.

O fato é que a imprescindibilidade e o desenvolvimento do lobby nas sociedades democráticas e pluralistas, aliada ao estigma da ilicitude tornam a regulamentação da matéria premente e necessária.

Contudo, reconheça-se que apesar de imperiosa, a regulamentação do lobby não é, por si só, medida definitiva para acabar com as condutas espúrias e antiéticas entre o público e o privado. O sadio relacionamento com o poder público depende também do fortalecimento das organizações da sociedade civil e da conscientização do papel dos cidadãos na construção do poder.

Somado a isso, reputamos que a eficácia da regulamentação está intrinsecamente atrelada à necessidade de uma prévia reforma política, que abarque em seu conteúdo a ainda forte centralização do poder no Executivo e também novas regras para o financiamento das campanhas eleitorais. Assim, respectivamente, as reais instâncias de poder seriam melhor distribuídas e os mandatos eletivos passariam a ser efetivamente públicos, afastando a sua "privatização" já durante a campanha eleitoral. Nesse sentido, o Relatório de Desenvolvimento Humano das Organizações das Nações Unidas de 2007 (Disponível em: http://www.pnud.org.br/rdh/) enfatiza a crescente participação e influência das empresas no processo político e sugere como parâmetros para uma reforma política: o aumento da transparência e da divulgação das fontes de financiamento de todas as eleições, partidos e candidatos; a fixação de limites claros para os gastos e contribuições por nível de fonte; e a concessão de financiamento público aos candidatos e partidos.

Por não ser medida única e pacífica, a regulamentação do exercício do lobby deve ser bem planejada e discutida pelos diversos setores da sociedade, de forma a conseguir o máximo de efetividade possível. A sua regulamentação deve levar em consideração ainda a estrutura e as peculiaridades de cada órgão da administração, assim como a forma de atuação dos grupos de interesses sobre esses órgãos e agentes públicos.

Encerramos dizendo que a regulamentação é viável juridicamente: seja por meio de lei ordinária federal de alcance geral, que institucionalize e legitime a atuação dos grupos lobistas e reafirme a competência de cada Poder e ente federado para normatizar suas atividades internas; seja através de uma norma específica para cada esfera de Poder. A institucionalização e a transparência da atividade devem ser os pilares desse regramento. Só assim ele estaria compatível a Carta Política vigente e com o próprio sistema democrático por ela preconizado, que confere o poder de livre manifestação e participação aos cidadãos e as organizações sociais.

---

REFERÊNCIAS

- ARAGÃO, Murillo. (1994), Grupos de pressão no Congresso Nacional: como a sociedade pode defender licitamente seus direitos no poder legislativo. São Paulo, Maltese.

- AURÉLIO, Dicionário Eletrônico Século XXI. Versão 3.0. Novembro de 1999.

- SANTOS, Luiz Alberto dos. (2007), Regulamentação das Atividades de Lobby e seu Impacto sobre as Relações entre Políticos, Burocratas e Grupos de Interesse no Ciclo de Políticas Públicas – Análise Comparativa dos Estados Unidos e Brasil. Dissertação de doutorado. Universidade de Brasília, mimeo.

- FARHAT, Saïd. (2007), Lobby. O que é. Como se faz. Ética e transparência na representação junto a governos.São Paulo, Peirópolis.

- FILHO, José dos Santos Carvalho. (2008), Manual de Direito Administrativo. 19ª edição, Rio de Janeiro, Lumen Juris.

- GRAZIANO, Luigi. (1996), "O Lobby e o interesse público", Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102- 9091997000300009. Acesso em: 20.05.2008.

- LEMOS, Roberto Jenkins. (1986), Lobby: Direito Democrático.1ª edição,Porto Alegre, Sagra.

- LENZA, Pedro. (2004), Direito constitucional esquematizado. 7ª edição, São Paulo, Método.

- MACIEL, Marco. (1984), Grupos de Pressão e Lobby: importância de sua regulamentação.Brasília, [s.n.].

- MANCUSO, Wagner Pralon. "Lobby e Democracia no Brasil". Disponível em: http://www.comciencia.br/reportagens/2005/07/09.shtml. Acesso em: 11.07.2007.

- MEIRELLES, Hely Lopes. (2008), Direito Administrativo Brasileiro. 34ª edição, São Paulo, Malheiros.

- MORAES, Alexandre de. (2000), Direito Constitucional.7ª edição, São Paulo, Atlas.

- NARDI, Carlos Magno de. (2006), Lobby e Comunicação: O diálogo público-privado no saguão do poder.Dissertação de pós-graduação. Escola de Comunicações e Artes da Universidade de São Paulo, mimeo.

- NASSAR, Paulo. (2007), "Para Deixar a clandestinidade", Disponível em: http://expeculando.wordpress.com/2007/06/22/paulo-nassar-lobby-lobbysmo-lobistas-conceito-historia-critica-analise/. Acesso em: 20.05.2008.

- OLIVEIRA, Andréia Cristina de Jesus. (2004), Lobby e Representação de Interesses: lobistas e seu impacto sobre a representação de interesses no Brasil. Dissertação de doutorado. Universidade Estadual de Campinas, mimeo.

- PAULO, Vicente e ALEXANDRINO, Marcelo. (2009), Direito Constitucional descomplicado. 4ª edição, Rio de Janeiro, Forense ; São Paulo, Método.

- ROSA, Sici Adriana. "O Lobby deve ser legal?", Disponível em: http://www.jornalopcao.com.br/index.asp?secao=Destaques2&idjornal=140. Acesso em 20.05.2008.

- SILVA, José Afonso da. (1999), Curso de Direito Constitucional Positivo. 16ª edição, São Paulo, Malheiros.

TAVARES, André Ramos. (2007), Curso de Direito Constitucional. 5ª edição, São Paulo, Saraiva.

- TEMER, Michel. (2003), Elementos de Direito Constitucional. 19ª edição, São Paulo, Malheiros.