Constitucionalidade da súmula vinculante número 5

Publicado em 09/2013. Elaborado em 01/2010.

Sem dúvida, o tema da indispensabilidade do advogado no processo administrativo disciplinar é controverso, haja vista que dois dos mais altos tribunais do país estão em desacordo sobre o assunto.

Resumo em língua vernácula: O trabalho procura discutir os problemas envolvendo a amplitude dos Princípios Constitucionais da Ampla Defesa e do Contraditório nos processos administrativos que buscam investigar transgressões disciplinares e aplicar punições administrativas disciplinares militares.

O Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça estão em desacordo sobre a aplicação de tais princípios na esfera administrativa, com a supremacia do Supremo, que recentemente editou a súmula vinculante número 5, padronizando a interpretação a respeito.

A Ordem dos Advogados dos Brasil – OAB - fez diversas críticas à decisão da mais alta corte, afirmando que seu papel no Estado Democrático de Direito foi posto em xeque.

A própria jurisprudência se encontra também dividida.

O tema tem sérias implicações perante a Administração militar e seus pilares, a hierarquia e a disciplina. Instituições que estão envolvidas em situações de combate, com emprego de armamentos de alto grau de destruição e, portanto, precisam ter sob controle constante todos os seus integrantes.

Os defensores da súmula afirmam que ela dá maior efetividade aos atos administrativos, e não afeta os Princípios do Contraditório e da Ampla Defesa, visto que o funcionário público pode ser acompanhado e defendido por advogado nos processos administrativos, a qualquer momento. A decisão só desobriga a administração pública de indicar um advogado para todo processo que possa resultar em punição disciplinar.

Este é o tema em discussão que tem sérios reflexos no Direito Administrativo, altamente controverso e que abordaremos no trabalho em tela.

Palavras chave: Direito Público. Direito Administrativo. Direito Militar. Processo Administrativo Disciplinar. Punição Administrativa Disciplinar. Súmula Vinculante Número 5. Contraditório. Ampla Defesa. Estado Democrático de Direito. Disciplina Militar. Transgressões Disciplinares

Sumário: 1 INTRODUÇÃO. 2 PAPEL DO STF NA DEMOCRACIA BRASILEIRA PAPEL DO STF NA DEMOCRACIA BRASILEIRA E SUA RELAÇÃO COM OS DEMAIS PODERES E ÓRGÃOS. 3 FORÇAS ARMADAS. 4 PROCESSO ADMINSTRATIVO DISCIPLINAR. 5 ENTENDIMENTO DO STJ SOBRE AMPLA DEFESA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO. 6 SÚMULA VINCULANTE NÚMERO 5 DO STF. 7 CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS

1. INTRODUÇÃO

O tema em questão, Constitucionalidade da Súmula Vinculante número 5 do Supremo Tribunal Federal, adquire relevância frente à controvérsia que gera. Existem defesas acaloradas de ambas as posições, em especial, em favor da súmula por parte da Administração pública, e contra a súmula por parte de representantes da Ordem dos Advogados do Brasil.

O assunto torna-se importante e delicado num Estado Democrático de Direito, como o brasileiro. Neste caso, Princípios como o da Autonomia do Juiz Natural, Contraditório, Ampla Defesa e Eficiência do Serviço Público são colocados em debate. Será que o juiz que toma contato com o caso concreto, em toda a sua amplitude, foi substituído pelo entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF), suprimindo, por vezes, diversos graus de jurisdição? Até que ponto o Tribunal Supremo pode “substituir” o legislador? Devemos lembrar que mesmo as Súmulas Vinculantes não são leis; não estão revestidas do manto do processo legislativo.

A Administração pública se queixa que, sem a súmula, se vê privada da celeridade e da discricionariedade inerentes ao processo administrativo. Para as Forças Armadas, instituições tão fundamentadas na Hierarquia e na Disciplina, a discussão adquire contornos dramáticos. É difícil imaginar um controle eficaz da tropa, em especial durante situações de crise, sem os dispositivos administrativos de punição^[1]. Não há que se falar na defesa técnica durante conflitos armados, para os militares em batalha, que estejam sendo investigados e punidos por meio de Processo Administrativo Disciplinar. É claro que para os crimes militares teremos a Justiça Militar, com todos os direitos inerentes ao Estado Democrático, como a Ampla defesa e o Contraditório, mesmo em conflitos armados, inclusive com a presença de advogado ou defensor público, visto que nestes casos a gravidade das penas é bem maior, podendo chegar à morte. Podemos citar como exemplo, a Auditoria Militar que foi para a Itália, juntamente com nossos militares, durante a Segunda Guerra Mundial^[2]. Em tempo de paz procura-se manter uma relação com os procedimentos a ser aplicados durante a beligerância, mesmo assim os advogados são permitidos durantes os Processos Administrativos Disciplinares. No entanto, devemos exigir que a Administração pública designe um defensor público para todos estes processos?

O papel do advogado nas democracias é de suma relevância, e é difícil encontrar argumentos contrários a esta idéia. A própria Constituição dedicou-se ao tema, demonstrando a seriedade com que ele é abordado^[3]. No entanto, seus trabalhos são necessários em todas as situações? Mesmo para processos administrativos?

A discussão envolve além do Princípio da Autonomia do Juiz Natural, também a Ampla Defesa e o Contraditório, que permitem ao acusado apresentar os seus argumentos e pontos de vista. Em contra partida, temos o Princípio da Eficiência do Serviço Público, exigência dos estados modernos, que possuem cidadãos mais politizados e participativos, que cobram cada vez mais de seus governos. Além disso, a Ampla Defesa e o Contraditório também se confrontam, aparentemente, com as bases do militarismo, a Hierarquia e a Disciplina, também empregados, com menos ênfase, em toda administração em geral, inclusive privada.

Como podemos observar, garantias importantes de nossa Constituição estão sendo discutidas, além de uma parte sensível de nosso Direito Administrativo, que envolve punições, disciplina e controle da administração pública sobre seus administrados. Os reflexos vão muito além do universo jurídico, da discussão teórica, atingindo de forma significativa o atingindo de forma significativa os administrados e o próprio controle eficaz da Administração pública sobre esses.

Para complicar ainda mais o tema, duas de nossas mais altas cortes se encontram divididas, o Superior Tribunal de Justiça, com sua Súmula 343^[4], e o Supremo Tribunal Federal^[5], com sua Súmula Vinculante 5. É claro que o entendimento do Supremo, por ser a última instância do Judiciário, e o “guardião da Constituição” prevalece, mas esta divergência demonstra a complexidade do assunto, que não se resume a uma simples interpretação da letra da lei. Esta divergência se estende aos demais elos do Judiciário, como veremos.

O tema é longo e árduo, não pretendemos esgotar o assunto, mas sim apresentar diversos pontos de vista, fornecendo elementos a futuras e mais profundas discussões.

Inicialmente, apresentaremos informações preliminares sobre o STF e seu papel para o futuro de nosso país.

2. PAPEL DO STF NA DEMOCRACIA BRASILEIRA E SUA RELAÇÃO COM OS DEMAIS PODERES E ÓRGÃOS

O Supremo Tribunal Federal – STF -, ápice do judiciário brasileiro, é composto de 11 (onze) Ministros, sendo a nomeação feita pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal. O Supremo estabelece, através de seu regimento interno, a competência das turmas e de seu presidente, além de determinar “o processo e o julgamento dos feitos de sua competência originária ou de recurso”^[6].

O Supremo Tribunal Federal representa a última instância do judiciário nacional. Esta posição topográfica não representa uma subordinação administrativa das demais instâncias, mas apenas funcional.

Sua função primordial é garantir a superioridade da Constituição Federal, solucionando conflitos entre normas, estabelecendo uma unidade de interpretação das normas constitucionais. Cabe a ele impor inclusive que os demais poderes respeitem a Constituição Federal, avaliando os atos do Executivo e as leis aprovadas pelo Legislativo. Afinal, todos estão subordinados à Lei maior.

Exatamente pela importância primordial da Constituição Federal sobre o ordenamento jurídico nacional, podemos perceber a relevância da questão, em especial para determinar o entendimento e alcance de uma regra constitucional. O STF dá a última palavra a respeito, no entanto, todos os elos do judiciário também têm o dever de dizer qual a interpretação correta da lei, inclusive da constituição, para o caso concreto. O STF se diferencia pelo fato de poder estabelecer uma interpretação específica de forma genérica e abstrata, atingindo desta forma um número indeterminados de pessoas.

A preocupação é que todo este poder possa seduzir os juízes. A situação na qual eles ultrapassem os limites da interpretação representa o que alguns chamam de “governo dos juízes”. Mas não é isto o que vem ocorrendo, e se trata de tema a ser discutido em outra tese.

A preocupação atual é com o STF legislador, ocupando a tarefa de um legislativo lento e ineficiente, não preocupado em legislar sobre os problemas latentes. A face legisladora do Supremo é explícita com o surgimento da Súmula Vinculante^[7], introduzida em nosso Sistema Judiciário com a “Reforma do Judiciário”, resultado da Emenda Constitucional 45 de 2004.

Ocorre que diversos de nossos códigos e leis estão seriamente desatualizados, prejudicando o dia a dia de inúmeras atividades de nossa sociedade. Precisamos que os Legislativos discutam com seriedade estes assuntos e não permaneçam indeterminadamente afundados em escândalos e “jogos” políticos, sem conexão com o interesse público.

A atual “fraqueza” do Poder Legislativo vem se transformando em poder para os demais. Para muitos juízes, a idéia do positivismo jurídico não é mais capaz de solucionar os conflitos sociais atuais. Como disse Leonardo de Paola^[8]: “O ativismo judicial quer-se formulador de políticas públicas, mas desprovido da legitimidade outorgada apenas pelo voto popular”.

Devemos observar com cautela o aumento do número de juízes “justiceiros” e “engajados”, procurando aplicar o seu “entendimento do correto”, o que não necessariamente será melhor para a sociedade. Além disso, outro ponto sensível é a utilização do judiciário para implantar políticas públicas, instituição sem legitimidade popular para tanto. Em entrevista recente a revista Visão Jurídica, o Desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo, Ferraz de Arruda, foi questionado quanto a este assunto: “Justiça social não depende do juiz? Não. A obrigação de fazer justiça social é do Executivo.”^[9]

O controle pode ser feito até contra excessos dos Tribunais Superiores, no entanto, quem efetua o controle dos atos do Supremo? Nos parece que aos Ministros deste Tribunal só resta a auto-regulamentação.

A Constituição estabelece diversos direitos que são ignorados pelos demais poderes: o executivo não garante educação e saúde de qualidade e o legislativo se omite a respeito de diversos temas essenciais, por serem controversos ou por simples má vontade. Neste caso, cabe a Suprema Corte expressar e defender os Princípios Constitucionais. Mas esta não é forma democrática adequada de se externar a vontade constitucional.

Devemos recordar que o próprio judiciário apresenta diversas falhas, uma das principais é a morosidade, a qual permite que certos processos se estendam por décadas. Nestes casos, também não podemos falar em justiça, pois uma decisão tão demorada não cumpre a finalidade de pacificação social.

Então permanece a questão, qual o limite para a atuação do magistrado? Com a prática jurídica e política e a atuação dos demais poderes, o judiciário irá se moldar as necessidades e aos limites impostos pelo Legislativo e Executivo, de acordo com o Princípios dos “Freios e Contra-pesos”^[10]. A solução deve passar pelo fortalecimento dos demais poderes. A supremacia da interpretação da Suprema Corte, em si, não tem nada de errado, assim o é em diversos países. Todavia, deve se limitar ao máximo a gênese normativa, tarefa atribuída ao Legislativo. A discussão pública deste tema ajuda na solução do dilema. De uma forma geral, o judiciário vem demonstrado estar consciente de sua responsabilidade e da repercução de suas decisões, respeitando os limites do Estado Democrático de Direito.

Agora estudaremos outra instituição importante do poder nacional, as Forças Armadas. Elas continuam tendo um papel de destaque em grandes questões nacionais, principalmente na defesa de nossas fronteiras e atuando em situações “especiais” em nossas cidades.

3. FORÇAS ARMADAS

As Forças Armadas são um elemento especial da administração pública, caracterizadas pela hierarquia e disciplina, na qual seus membros são treinados para utilizar armas em situações de combate. Têm como finalidade a defesa da pátria e a garantia dos poderes constitucionais (“segurança externa” dá uma idéia de que não se trata da segurança do Brasil, e sim de outras nações) como tarefas primordiais. Secundariamente, cabe a essa instituição a defesa da ordem interna. Originalmente esta tarefa, de segurança interna, cabe as polícias. Todavia, em situações extremas e por iniciativa de qualquer dos Três Poderes, as Forças Armadas representam a última linha da coação estatal para manter a união nacional, a lei, e a ordem institucional^[11].

Todos os países devem estar preparados para a guerra, sob pena de porem em risco sua própria existência. Como expõe a sentença latina: “vis pacem para bellum” (se queres a paz, prepara-te para a guerra). Assim sendo, os militares devem manter um grau de prontidão e operacionalidade, desencorajando ações não só de inimigos, mas de qualquer ente propenso a lesar a ordem ou a segurança nacional. Este estado constante de pronta resposta colabora também para a fluidez das conversas diplomáticas. Nossa história recente tem demonstrado inúmeras situações que beiraram o caos. É claro que este estado de prontidão não deve ser usado para ameaçar vizinhos nem seus próprios cidadãos.

Embora possamos observar uma sensível evolução nas relações internacionais, com uma interdependência cada vez maior entre as nações, a comunidade internacional vem exigindo cada vez mais de seus membros um maior controle sobre suas fronteiras, não permitindo que criminosos internacionais tenham livre trânsito entre as nações.

Isto se deve a temas atuais como terrorismo, tráfico internacional de drogas e armas, entre outros. Contudo, a visão de um conflito global não parece próxima, no entanto, existem diversos focos de conflitos localizados, como o ocorrido recentemente entre Peru e Colômbia^[12]. Mesmo o Brasil, reconhecido internacionalmente por sua postura pacifista, enfrenta disputas comerciais com nossos vizinhos: Bolívia^[13], Argentina^[14] e Paraguai^[15]. No caso mais grave, a Bolívia utilizou as suas Forças Armadas para invadir os prédios da Petrobras, empresa brasileira, em um ato de nacionalismo exacerbado.

Ademais, a situação perante a Amazônia é particularmente preocupante. Isto se deve à região ser carente de controle estatal efetivo, somado à proximidade de estados produtores de narcóticos. A região norte é frequentemente utilizada como corredor para exportação de drogas para Europa e América do Norte, maiores consumidores. Neste contexto, as Forças Armadas tornam-se cada vez mais importantes, mesmo em estados democráticos.

O Brasil possui uma extraordinária fronteira “seca”, com mais de 15.719 quilômetros. O nosso litoral não é tão grande, mas nem por isso não é impressionante, com 7.367 quilômetros, e ambos os limites são incrivelmente permeáveis a entrada e saída de todo tipo de ilícito. Espera-se muito das Forças Armadas para impedir isto, embora muitos países, como os Estados Unidos, utilizem a Polícia Federal neste sentido, e não seus militares.

Existiu uma preocupação “fundamentada” com a possibilidade dos militares tomarem o governo das autoridades civis, como já ocorreu. Atualmente ela não parece mais possível e viável, visto o desenvolvimento de instituições democráticas em nosso país. Todavia, não podemos esperar que os militares fiquem inertes perante civis que procuram acabar com o Estado Democrático de Direito, pois estes últimos são subordinados aos preceitos constitucionais e ao regime democrático acima de tudo. O Presidente da República, Comandante Supremo das Forças Armadas, não pode emitir uma ordem claramente inconstitucional; se fizesse isso, os militares não seriam obrigados a cumprir.

Em praticamente todos os países do mundo existe um núcleo profissional de militares, que pode ser expandido rapidamente, através do serviço militar obrigatório. Esta força se mantém mesmo em momentos de paz.

Para tornar homens e mulheres bons soldados, é necessário ideal por parte dos candidatos. Mas não é só isso, o treinamento e a disciplina também são essenciais. A DISCIPLINA é o elemento indispensável para o indivíduo superar seus medos em uma situação de conflito.

Nesse contexto, a experiência demonstrou que se deve punir com severidade ações de deslealdade, covardia, medo e indisciplina. Esta última é especialmente importante durante o tempo de paz, já que um homem armado deve estar sob controle constante das autoridades estatais. Imaginemos um piloto da Força Aérea, com o avião carregado de armamento, o dano que ele poderia causar em nossas cidades. Este rigor tem fundamento no interesse do bem comum; afinal um simples descumprimento de ordens pode causar danos à vida e ao patrimônio de um número indeterminado de pessoas.

Colocamos isto para demonstrar que o ambiente militar tem peculiaridades que precisam ser conhecidas, não podendo ter o mesmo tratamento das desavenças civis.

Já há algum tempo as Forças Armadas Brasileiras vêm sendo utilizadas na segurança pública de grandes centros, em especial no Rio de Janeiro, realizando o papel descrito de mantenedor da ordem, visto que a polícia carioca vem enfrentando recorrentes reveses. Os militares não dão apenas apoio direto, colocando homens nas ruas, mas também através do seu serviço de inteligência e logística. Parte da sociedade se opõe à utilização das Forças Armadas para questões internas, medo oriundo do período ditatorial. Independente das controvérsias, todas as ações praticadas pelos militares devem ser pautadas na legalidade e por um período limitado de tempo.

Além disso, o Ministério da Defesa vem enfrentando restrições orçamentárias, o mesmo ocorre em diversas outras áreas do governo. Como resultado, as Forças Armadas vêm sofrendo com o sucateamento de seus equipamentos. Mesmo quando comparado a vizinhos da América do Sul, estamos defasados. Contribuindo ainda mais de forma negativa, o confronto com a marginalidade em grandes centros causou desgaste da Instituição perante a opinião pública. Algumas ações desastrosas, resultado da falta de preparo para este tipo de ação, contribuíram para esta visão.

Cabe ressaltar que os militares não recebem treinamento para atividades de polícia. Como resultado destes fatores, o papel das Forças Armadas se encontra em debate na sociedade e mesmo dentro da caserna (entre os militares), e, consequentemente, a confiança na Instituição Forças Armadas foi abalada, pelo menos parcialmente.

Para regular todas estas atividades específicas, os militares são regidos principalmente pela Constituição Federal, Código Penal Militar, Código de Processo Penal Militar, Estatuto dos Militares e um Regimento Disciplinar para cada Força Armada.

Os dois pilares das Forças Armadas estão descritos na própria Constituição Federal, em seu artigo 142^[16].

A HIERARQUIA representa o modelo piramidal, no qual o chefe de estado está no topo. Em situações de conflitos, não pode haver dúvidas de quem está no comando. Podemos perceber claramente os malefícios de uma discussão sob fogo inimigo: enquanto se discute o inimigo avança, destrói e mata.

O outro pilar que sustenta as Forças Armadas é a DISCIPLINA, já citada^[17], que complementa o anterior. As ordens devem ser cumpridas rapidamente e o mais fielmente possível, em especial durante o combate. Mas não é possível estabelecer um padrão apenas para a batalha; a doutrina de combate deve ser estabelecida durante os períodos de paz especialmente, porque as pessoas que recebem as ordens estão todo o tempo armadas, na paz e na guerra. O respeito e a liderança dos comandantes dependem essencialmente destes pilares, especialmente durante a guerra, na qual os combatentes devem cumprir suas obrigações, mesmo diante dos perigos que os cercam, para atingir o objetivo que é a vitória. E quanto antes ela vier, menos pessoas morrerão. Se, todavia, o resultado for a derrota, ainda mais vidas sucumbirão. A própria existência do Estado e da sua soberania corre perigo. Definitivamente o campo de batalha não combina com insubordinação.

Na sequência, estudaremos o Processo Administrativo Disciplinar, instrumento que permite viabilizar a hierarquia e a disciplina nas Forças Armadas, e que tem também importantes reflexos civis.

4. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

Segundo Maria Sylvia^[18], o Processo Administrativo Disciplinar é uma das formas de apuração de ilícitos administrativos, sendo obrigatório para aplicação de penas.

Processo Administrativo Disciplinar, segundo Hely Lopes Meirelles^[19], "é o meio de apuração e punição de faltas graves dos servidores públicos e demais pessoas sujeitas ao regime funcional de determinados estabelecimentos da Administração". Podemos assim dizer que esta forma especial de processo busca manter um padrão mínimo nos serviços prestados pelo servidor público.

De acordo com o Art. 151 da Lei 8112 de 1990: “o processo administrativo se desenvolve nas seguintes fases: I - instauração, com a publicação do ato que constituir a comissão, II – inquérito administrativo, que compreende instrução, defesa e relatório e III – julgamento.”

O documento que dá início ao processo, a Portaria de Instauração, deve conter todos os elementos da “acusação”, tais como o nome dos envolvidos, a infração de que é acusado, descrição dos fatos e dispositivo legal infringido. Com base nisso, deve ser dada a possibilidade de defesa, de forma ampla e efetiva, visto que estabelece com detalhes os limites da controvérsia.

Na sequência, observamos a instrução, com a produção de provas pela acusação, podendo compreender depoimento da parte, inquirição de testemunha, perícias técnicas e até juntada de documentos pertinentes.

Posteriormente temos a oportunidade de defesa, que deve ser ampla e efetiva. No entanto, a autoridade pode e deve indeferir provas que tenham objetivo de protelar ou tumultuar o processo, desde que motive esta decisão. Neste momento, segundo o entendimento de Hely Lopes Meirelles^[20], “é admissível a defesa pelo próprio acusado ou por advogado regularmente constituído para o processo.”

Esta parte em especial nos leva ao Principio do Contraditório e da Ampla Defesa, que gera a discussão em destaque neste trabalho. O que deve ser incluído na Ampla Defesa? Se o servidor apresentar sua defesa, mas sem a ajuda de um advogado, isto compromete sua defesa, podendo gerar a nulidade do processo?

Estes princípios vêm descritos em nossa Constituição, Art. 5º, inciso LV: “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”. Será que estas regras são conflitantes com o Processo Administrativo Disciplinar, em especial para as punições disciplinares militares? Este inciso não faz referência expressa à presença de advogado no processo. A própria Constituição Federal, no seu artigo 5º, inciso LXI, estabelece exceção:“Ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei.”

Em seguida temos o Relatório, que é um resumo do processo. Esta parte não vincula as partes e a administração.

Por fim, a fase final é a do Julgamento.

Os Processos Administrativos Disciplinares podem ser revistos pelo Judiciário caso sejam ilegais. No Brasil não existe o Sistema Contencioso Administrativo, normal no Sistema Anglo Saxão. Neste sistema a decisão administrativa faz coisa julgada material. No Modelo Brasileiro, o Judiciário pode avaliar a legalidade do ato, todavia, não pode alterar a punição, tornando-a mais gravosa ou benéfica, pois do contrário estaria invadindo a discricionariedade da autoridade administrativa e até mesmo, violando o Princípio da Separação dos Poderes.

Um princípio específico dos Processos Administrativos Disciplinares é a sua Atipicidade, pois quase todas as infrações funcionais não estão tipificadas, estando a critério de a Administração determinar o que é ou não é falta grave. É claro que todas as decisões devem ser motivadas e ser pautadas na razoabilidade, possuindo uma adequação da ação com a punição aplicada.

O Processo Administrativo Disciplinar também se caracteriza pela Celeridade, já que os resultados costumam sair em um prazo muito menor que o utilizado nos Processos Judiciários. Em virtude disto, ele não apresenta todos os mecanismos disponíveis aos similares judiciais. Isto é fonte de críticas para muitos doutrinadores, afirmando que a Ampla Defesa e o Contraditório não são aí respeitados.

Todavia, no militarismo, por meio do Formulário de Apuração de Transgressão Disciplinar – FATD -, é apresentado o fato passível de punição e o nome dos envolvidos. Cabe então, ao militar investigado, apresentar sua defesa, com razões, argumentos e provas. Nesta situação, o servidor público investigado conhece as nuanças de sua atividade, podendo provavelmente realizar a defesa de forma mais efetiva que um advogado, que não conhece as peculiaridades legais e normativas do órgão público. Resta ao final, a decisão da autoridade competente. Neste caso não cabe a punição de expulsão do serviço público aos militares com estabilidade, para esta situação é criada uma Comissão (Conselho) com Presidente, Secretário, Acusador e Defensor, além do próprio investigado. Em ambos os casos é apresentado de forma clara e precisa o fato punível, com ampla possibilidade de se defender: ou através de um advogado, ou com seus próprios argumentos.

No Capítulo seguinte, estudaremos o entendimento do Superior Tribunal de Justiça sobre a Ampla Defesa no Processo Administrativo Disciplinar. A Súmula 343 deste tribunal, que trata do tema, foi aclamada pelos advogados e criticada pela Administração pública, como veremos a seguir.

5. ENTENDIMENTO DO STJ SOBRE AMPLA DEFESA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO

A Súmula 343 do Superior Tribunal de Justiça, de setembro de 2007, determina o seguinte: “É obrigatória a presença de advogado em todas as fases do processo administrativo disciplinar”. Esta súmula é resultado da decisão, por maioria, sobre o Mandado de Segurança número 10.837 de 2006. O seu relator entendeu o seguinte:

“A falta de procurador constituído durante a fase de instrução do inquérito não configura nulidade, pois ao servidor acusado foi dada a oportunidade de acompanhar o processo pessoalmente, ou por intermédio de procurador, não podendo, em razão de sua própria omissão, pretender ver reconhecida pretensa irregularidade a que teria dado causa", trazendo em defesa de sua tese precedentes do STF (Sepúlveda Pertence – MS nº. 23.192/DF, DJ de 06/4/2001: "É de se notar que o impetrante foi cientificado da instauração do processo e de que poderia acompanhar pessoalmente ou por defensor todos os atos e diligências; teve acesso aos autos e às provas, quando entendeu oportuno constituir advogado que ofereceu defesa escrita, tendo igualmente presenciado depoimentos de testemunhas. Não pode agora se valer de sua omissão em acompanhar diligências das quais teve ciências para inquinar de nulidade o processo" e um dos precedentes agora argüidos pelo STF, o RE nº 244.027, Relatora Ellen Gracie: "A respeito do tema em questão, essa Primeira Turma, ao julgar o AGRAG 207.197, Rel. Min. Octávio Gallotti, DJ de 05.06.98, firmou entendimento contrário à pretensão do recorrente, no sentido de que a extensão da garantia constitucional do contraditório aos procedimentos administrativos não tem o significado de subordinar a estes toda a normatividade referente aos feitos judiciais, onde é indispensável a atuação do advogado", além de citar precedentes do próprio STJ.”

Entretanto, prevaleceu o Voto divergente da Ministra Laurita Vaz segundo o qual:

"Conquanto lhe tenha sido oportunizado o acompanhamento de todo o processo pessoalmente ou por seu procurador legalmente constituído também durante a fase instrutória, tendo sido devidamente notificado para tanto, e inclusive comparecido a algumas oitivas de testemunhas, o Impetrante somente constituiu defensor após finda a instrução, já na fase da defesa final.

Cabe esclarecer que, no decorrer do inquérito administrativo, o servidor que figura como acusado tem o direito de acompanhar o processo, produzir contraprovas, reinquirir testemunhas, consoante estabelecem os arts. 156 e 159, § 2.º, da Lei n.º 8.112/90[21], em cumprimento ao mandamento constitucional inserto no art. 5.º, inciso LV, da Constituição Federal.

Desse modo, apesar de não haver qualquer disposição legal que determine a nomeação de defensor dativo para o acompanhamento das oitivas de testemunhas e demais diligências, no caso de o acusado não comparecer aos respectivos atos, tampouco seu advogado constituído – como existe no âmbito do processo penal –, não se pode vislumbrar a formação de uma relação jurídica válida sem a presença, ainda que meramente potencial, da defesa técnica. Vale dizer, caso tivesse o Impetrante constituído advogado desde o início do processo, não se poderia cogitar de ofensa ao contraditório, na hipótese de nem o defensor nem o acusado optarem por não comparecer às audiências de instrução. Isso porque, embora os bens jurídicos envolvidos em ambos os casos sejam de valor relevante ("emprego" e "liberdade"), somente este último constitui direito indisponível, daí a obrigatoriedade da presença efetiva do defensor desde o início do apuratório em todos os atos do processo, sob pena de nulidade.

Entretanto, impende esclarecer que a constituição de advogado ou de defensor dativo é, também no âmbito do processo disciplinar, elementar à essência da garantia constitucional do direito à ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.

O princípio da ampla defesa no processo administrativo disciplinar se materializa, nesse particular, não apenas com a oportunização ao acusado de fazer-se representar por advogado legalmente constituído desde a instauração do processo, mas com a efetiva constituição de defensor durante todo o seu desenvolvimento, garantia que não foi devidamente observada pela Autoridade Impetrada, a evidenciar a existência de direito líquido e certo a ser amparado pela via mandamental.

Dessa forma, por imperativo constitucional, à luz dos precedentes desta Corte de Justiça, com a qual não se compatibiliza a auto-defesa, em se cuidando de acusado sem habilitação científica em Direito, não há como deixar de reconhecer a nulidade ora pleiteada."

Como podemos observar a própria turma do Superior Tribunal de Justiça apresentou divergências, o entendimento do Ministro Relator Paulo Galotti está em acordo com o entendimento jurisprudencial da Suprema Corte, que o funcionário acusado de infração disciplinar, ciente de todos os atos e elementos de sua acusação, que não apresentou defesa técnica, não pode se beneficiar da sua omissão. No entanto, não foi este o entendimento que prevaleceu. Foi decidido, de acordo com o voto da Ministra Relatora Laurita Vaz, que o advogado é essencial em todas as fases do Processo Administrativo Disciplinar. Para esta corrente, a Auto Defesa não pode substituir a defesa técnica de advogado constituído pelo acusado ou, na falta deste, fornecido pela Administração.

Podemos entender que não deveria ser estabelecida uma súmula para um tema que gera controvérsias entre magistrados do próprio tribunal.

Muitas vezes a questão controvertida é muito simples: explicar a falta ao serviço, descumprimento de uma ordem direta ou então um serviço mal executado. Seria razoável exigir a formação de todo o aparato judicial mesmo para estas situações?

O mesmo entendimento que prevaleceu no Superior Tribunal de Justiça vem sendo aplicado na Justiça Federal, como podemos observar no Habeas Corpus número 2007.61.19.006832-9, decisão do Juiz Federal Substituto da Subseção Judiciária de Guarulhos, Fabiano Lopes Carraro:

“Tratam os presentes autos de ação de Habeas Corpus impetrado para afastar a penalidade aplicada, consistente em seis dias de prisão, em face de suposta transgressão disciplinar militar.

Alega o impetrante vício no ato punitivo disciplinar levado a cabo pela autoridade coatora, uma vez que o Regulamento Disciplinar da Aeronáutica – RDAER[22] não foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988, não lhe tendo sido assegurado o direito ao contraditório e à ampla defesa no procedimento administrativo que culminou na aplicação da referida sanção.

Ouvido o MPF, este opinou pela extinção do processo sem julgamento de mérito, pela perda superveniente do objeto.

A autoridade impetrada prestou informações, onde afirma haver justa causa para a punição disciplinar aplicada ao paciente, a qual fora realizada segundo os ditames da Constituição, tendo o impetrante usufruído do direito ao contraditório e a ampla defesa.

Asseverou que foi concedido um prazo de dois dias para o paciente apresentar justificativa.

Instado a se manifestar quanto ao mérito do presente writ, o Ministério Público Federal opina pela concessão do habeas corpus, para que seja anulada a punição imposta, bem assim o procedimento administrativo instaurado em face do paciente, a fim de que seja plenamente observado o devido processo legal.

É o relatório do necessário. Decido.

Conforme se verifica dos autos, a referida punição foi imposta ao paciente por ter prestado uma entrevista ao Jornal, o que teria ensejado a tipificação no artigo 10, número 61 do Regulamento Disciplinar da Aeronáutica, editado em 22.09.1975, por regada “in fine” da autoridade militar, ex vi do artigo LXI da Constituição Federal de 1988[23].

Trago à colação jurisprudência sobre o tema:

“PENAL, HABEAS CORPUS. MILITAR. PUNIÇÃO DISCIPLINAR. REQUISITOS FORMAIS. AUSÊNCIA. CONCESSÃO DA ORDEM. Sanção disciplinar militar, por ser ato administrativo, foge à competência da Justiça Militar (artigo 124 da CF[24]). A apreciação de habeas corpus em punição disciplinar militar limita-se ao aspecto formal do procedimento.” (TRF da 1ª Região, RHC número 2000.01.019651-3/RO, Relator Juiz Hilton Queiroz, publicado no DJU de 25.08.2000, p. 428).

“PROCESSUAL PENAL, RECURSO DE HABEAS CORPUS. PRISÃO DISCIPLINAR MILITAR. CONTROLE JUDICIAL. 1. Tem entendido a jurisprudência, interpretando o § 2º do artigo 142 da CF (“Não caberá habeas corpus em relação a punições disciplinares militares” que o controle judicial da punição disciplinar militar na via do habeas corpus restringe-se à sua legalidade (competência, forma, devido processo legal, etc.) não se estendendo ao mérito, radicado na conveniência e na oportunidade da punição. 2. “Ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente (CF – artigo 5º, LXI) exceto nos casos de transgressão militar. 3. Improvido o recurso.” (TRF da 1ª Região, Terceira Turma, Recurso em habeas corpus número 2002.34.00.035931-5, Relator Desembargador Olindo Menezes, publicado no DJU de 21.03.2003, p. 68).

Contudo, no presente writ não se pretende a incursão neste Juízo de conveniência e oportunidade, mas sim a nulidade do procedimento por vício formal.

Passo à análise do mérito.

No presente caso, verifica-se da documentação juntada que o procedimento administrativo, em verdade, consistiu no preenchimento do Formulário de Apuração de Transgressão Disciplinar (FATD) seguindo-se à apresentação da Nota de Punição Disciplinar Militar.

Não há como compreender por devido processo legal o procedimento ora adotado. Conforme bem destacado pela Procuradora da República oficiante nos autos, “no procedimento administrativo em testilha, o ora paciente só teve acesso à autodefesa, sendo-lhes negadas as demais facetas da ampla defesa, o que fulmina de inconstitucionalidade o feito, tornando-o nulo.”

Logo, não tendo sido respeitadas as garantias constitucionais, não pode prevalecer o ato de punição imposto ao Impetrante.

Considerando que a liminar que determinou a soltura do paciente a fim de anular a punição, esgotou a análise do tema, reitero-a “in verbis” como fundamentação da sentença.

“Dos fundamentos invocados, ressalta a questão da não recepção, pela CF de 1988, da norma disciplinar infra-legal que prevê a prisão no caso em tela, qual seja o artigo 15, itens 2 e 3 do Regulamento disciplinar da Aeronáutica, verbis:

Artigo 15 – As punições disciplinares previstas neste regulamento são:

2 – Detenção até 30 dias.

3 – Prisão.

Trago à lume o teor do artigo 5º, LXI da CF:

“Ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei.”

Portanto, da leitura do texto constitucional se vê que as prisões em matéria militar por transgressões disciplinares somente recebem o manto constitucional quando lastreadas em lei.

Segundo o ensinamento de Guilherme de Souza Nucci, no qual menciona Celso de Mello e Celso Bastos, colhido de sua obra Manual de Processo Penal:

“A única possibilidade de existência de prisão para averiguação ocorre nas transgressões militares e quando houver suspensão momentânea das garantias constitucionais, por força do estado de defesa ou de sítio. Esta é a posição de Celso de Mello e Celso Bastos, citado por este último (Comentários à Constituição do Brasil, v, p. 292).”

Quanto ao cerceamento do devido processo legal na esfera administrativa resta evidente a ofensa aos princípios constitucionais capitulado no artigo 5º, LVI e LV da Constituição Federal, cujos teores seguem transcritos face a clareza dos dispositivos em voga a elucidar a questão:

“Ninguém será privado de liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal.”

“aos litigantes em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.”

Em relação ao tema menciono trecho pertinente, da lavra de Alexandre de Moraes:

“o devido processo legal como corolários e ampla defesa e o contraditório, que deverão ser assegurados aos litigantes, em geral conforme o texto constitucional expresso (artigo 5º, LV). Assim, embora no campo administrativo, não existia necessidade de tipificação estrita que subsuma rigorosamente a conduta à norma, a capitulação do ilícito administrativo não pode ser tão aberta a ponto de impossibilitar o direito de defesa, pois nenhuma penalidade poderá ser imposta, tanto no campo judicial, quanto nos campos administrativos ou disciplinares, sem a necessária amplitude de defesa.”

Sobre o tema em questão segue julgado lapidar, da lavra da eminente Desembargadora Federal Suzana Camargo, cuja abrangência elucida o tema, a saber:

PENAL. PROCESSUAL PENAL. HABEAS CORPUS. RECURSO VOLUNTÁRIO DA AUTORIDADE COATORA. NÃO CONHECIMENTO. ART. 142 § 2º, CF. HABEAS CORPUS EXAME DE MÉRITO. INVIABILIDADE. LIBERDADE DE LOCOMOÇÃO. REMÉDIO CONSTITUCIONAL. ARTIGO 5º, INC LXI, CF. TRANSGRESSÃO E CRIME MILITAR. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. HIERARQUIA E DISCIPLINA. ART. 47, LEI 6.880/80 (ESTATUTO MILITAR). OFENSA À LEGALIDADE. ART. 25 ADCT. EXALTAÇÃO DO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. RECURSO IMPROVIDO.

1.    Em razão de ausência de legitimidade recursal de sentença concessiva de Habeas Corpus, o recurso interposto pela autoridade coatora, não deve ser conhecido. Seu papel fica restrito ao fornecimento das informações solicitadas pela autoridade superior e ao eventual cumprimento da decisão proferida. A União, da mesma forma, não tem legitimidade para recorrer da sentença de “habeas corpus”, eis que o Ministério Público já atua em nome do poder público.

2.    O recurso de ofício, nos termos elencados no artigo 574, I, do Código de Processo Penal, deve ser conhecido.

3.    A proibição inserta no artigo 142, § 2º da CF, relativa ao não cabimento de “habeas corpus” contra punições disciplinares militares é limitada ao exame do mérito, deixando de alcançar o exame formal do ato administrativo, tido como abusivo e, por força da natureza, próprio da competência da Justiça Castrense.

4.    A liberdade, na sua acepção mais ampla, é reconhecida e protegida por diversas legislações mundiais, inclusive a nacional, cujo conteúdo, por sua vez, tem por alvo todos os brasileiros, natos ou naturalizados, estrangeiros e mesmo militares. No que toca, especificamente, ao direito de locomoção, o texto constitucional dispões que “ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei”, sendo que o remédio para sanar eventuais ilegalidades ou abuso de poder nas restrições à liberdade de locomoção é o “Habeas Corpus” (artigo 5º, LXVIII, CF).

5.    A expressão “definidos em lei”, do artigo 5º, inciso LXI do Texto Maior abrange as espécies legislativas que passaram pelo processo legislativo constitucional, haja vista estarmos em um Estado Democrático de Direito, onde o primado da democracia, vista sob o ângulo de representação, deve ser destacado.

6.    Ademais, transgressão militar e crime militar, só cabem quando presente a ofensa ao princípio da legalidade, e, portanto devem estar definidos em lei e passados em processo legislativo constitucional. Assim, malgrado exista diferença entre o crime militar e a transgressão disciplinar, e que as punições disciplinares estão fundadas nos princípios da hierarquia e da disciplina, ambos visam à punição do infrator, ensejando, inclusive, pena restritiva da liberdade. Dessa maneira, a garantia do indivíduo está exatamente na estrita definição de conduta infratora prevista em lei, evitando com isso ser processado e penalizado por atos não previstos anteriormente em lei, mas em mero regulamento.

7.    Se ao paciente foi imposta pena de prisão, de quadro dias, por conduta incompatível prevista no Regulamento Disciplinar da Aeronáutica, Decreto número 76.322/75, denota-se que sua liberdade de locomoção foi afetada, Nada obsta, neste particular, aplicação deste princípio penal às transgressões militares, que estão relacionadas ao Direito Administrativo, eis que está se tratando do direito de locomoção do indivíduo.

8.    Os princípios da hierarquia e da disciplina, ínsitos na seara militar (artigo 142, “caput” da CF) e necessários à estrutura organizacional miliciana, são dotados, na sua axiologia, de menor intensidade daqueles conferidos aos direitos e garantias fundamentais do homem, não chegando, assim, a ponto de retirar a validade plena e imediata destes. Os militares, conquanto insertos numa estrutura administrativa própria, são, antes de tudo, cidadãos cujos direitos e garantias estão amplamente assegurados em nosso Direito Constitucional.

9.    O artigo 47 da lei 6.880/80 (Estatuto dos Militares) tão somente menciona que “os regulamentos disciplinares das Forças Armadas especificarão as contravenções ou transgressões disciplinares e estabelecerão as normas relativas à amplitude e aplicação das penas disciplinares, à classificação do comportamento militar e à interposição de recursos contra as penas disciplinares”, sem descrever, contudo quais condutas são transgressões militares. Ofensa ao princípio da legalidade.

10. O artigo 25 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, ao determinar que ficam revogados, a partir de cento e oitenta dias da promulgação da Constituição, os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a órgão do Poder Executivo competência assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional, especialmente no que toca à ação normativa, demonstra a preocupação do constituinte em não deixar nas mãos do Poder Executivo a regulamentação de matérias que sejam da mais alta importância para a democracia, especialmente quando se trata de ação normativa, de modo que imperiosa, nesses casos, a edição de lei stricto sensu, com obediência ao processo legislativo constitucional.

11. Recurso voluntário não conhecido. Recurso de ofício a que se nega provimento.

Dessa forma, presente a coação ilegal cometida pela autoridade coatora, como previsto nos artigos 647 e 648 do Código de Processo Penal, impõe-se a concessão do “habeas corpus”.

Isto posto, JULGO PROCEDENTE o pedido, CONCEDENDO a ordem de “habeas corpus” ao paciente.”

A Jurisprudência até então vigente no Superior Tribunal de Justiça entendia que a bastava a presença de um defensor dativo, não sendo indispensável o advogado. Por defensor dativo devemos entender um servidor de mesma ou superior hierarquia ou com a mesma ou superior escolaridade, não se exigindo a formação técnica especifica. Todavia, contrariamente a este entendimento, a súmula estabelece que apenas o advogado pode realizar a defesa.

A Súmula também estabelece que o defensor deve participar de todas as fases do processo disciplinar, no entanto, podemos observar que ele só será necessário e útil a partir da instrução. Se seguirmos o estabelecido pela súmula 343, a Administração terá que se antecipar, designando defensor dativo antes mesmo de ofertar ao servidor a oportunidade de defesa.

A lei 8112 de 1990 estabelece em seu artigo 164: “Considerar-se-á revel o indiciado que, regularmente citado, não apresentar defesa no prazo legal. § 1º A revelia será declarada, por termo, nos autos do processo e devolverá o prazo para a defesa. § 2º Para defender o indiciado revel, a autoridade instauradora do processo designará um servidor como defensor dativo, que deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado.”

Dessa forma, a súmula 343 torna sem valor o § 2º acima citado; enquanto a lei exige defensor dativo apenas em caso de revelia, a súmula não o aceita em nenhuma hipótese, apenas o advogado pode efetuar a defesa. Para esse Tribunal, a afronta à lei 8112 se justifica na interpretação do texto constitucional, mesmo que já tenhamos demonstrado que o próprio texto constitucional apresenta exceções explícitas, e não é explícita a exigência de advogados^[25]. Parece-nos que esta súmula representa uma declaração de inconstitucionalidade, “erga omnes”, atribuição específica do Supremo.

Nesse contexto, fundamentado pela Súmula 343, o servidor investigado será considerado indefeso, se não possuir um advogado. Cabe a autoridade responsável pelo processo declarar o defeito processual, refazendo todos os procedimentos, exceto se os vícios forem sanáveis, o que pode convalidar os procedimentos já executados. Contudo, apenas a demonstração do efetivo prejuízo ao investigado poderia gerar a anulação do processo.

Por fim, devemos lembrar que a ampla defesa possui duas possibilidades: a defesa técnica e a auto defesa, e esta pode ser também bastante eficaz, embora o entendimento da súmula a desconsidere.

A teoria que norteou o processo administrativo disciplinar veio do Direito Penal, no qual as penas são mais gravosas que no Direito Administrativo. A maioria dos processos disciplinares tem por objetos fatos simples, não exigindo nenhum conhecimento especial para a defesa, por isso a exigência de advogado em todos os processos nos parece excessiva.

Na sequência observaremos o entendimento do Supremo Tribunal Federal sobre o tema, em especial a Súmula Vinculada número 5, que contraria frontalmente a Súmula 343 do Superior Tribunal de Justiça.

6. SÚMULA VINCULANTE NÚMERO 5 DO STF

O plenário do Supremo Tribunal Federal aprovou por unanimidade a Súmula Vinculante número 5, do dia 07 de maio de 2008, que reza que: “A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição”.

A súmula é o resultado do Recurso Extraordinário 434059, interposto pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e pela União, contra a súmula 343 do Superior Tribunal de Justiça, que exigia a presença de advogado em todas as fases do Processo Administrativo Disciplinar, posição discutida no capítulo anterior^[26].

Esta decisão utilizou-se de três precedentes da Corte Suprema sobre o mesmo tema: Agravo Regimental no RE 244277, cuja relatora foi a Ministra Ellen Gracie; Agravo de Instrumento 207197, que teve como relator o Ministro Octávio Gallotti; e o Mandado de Segurança 24961, relatado pelo Ministro Carlos Velloso.

A decisão reafirma o direito do investigado ao contraditório e a ampla defesa, todavia a presença da defesa técnica, realizada por um advogado, é uma faculdade do agente público investigado, não representa uma obrigatoriedade à instituição pública. Esta faculdade está prevista no artigo 156 da lei 8.112 (Estatuto dos Servidores Públicos)^[27].

Todavia, o próprio Supremo nos lembra das exceções: quando o servidor investigado estiver em local incerto, deve a administração indicar um procurador, ou quando o objeto do processo for muito complexo para o entendimento do servidor público; neste caso, deve ser indicado um advogado para defendê-lo, se o servidor não puder contratar um.

A Advogado Geral da União de então, José Antônio Dias Toffoli, advertiu que o entendimento do Superior Tribunal de Justiça permite que servidores demitidos a bem da administração pública possam “voltar a seus cargos com poupança, premiados pela sua torpeza”^[28], visto que poderão reclamar os salários atrasados. Não podemos esquecer que todas as decisões administrativas poderão ser discutidas novamente no Judiciário, com advogado e atendendo a todos os princípios inerentes ao processo judicial. No entanto, o simples fato do investigado não ter um advogado não pode ter o condão de anular o processo.

Segundo os advogados Marcelo Andrade Cattoni de Oliveira e Dierle José Coelho Nunes^[29], esta decisão enfraquece o processo administrativo sob a égide da Constituição, tudo com o manto da eficiência, que acaba tornando todo o processo inconstitucional. Para os autores, alguns doutrinadores confundem a defesa de direitos inerentes a todos os cidadãos como sendo a defesa de prerrogativas da Ordem dos Advogados do Brasil.

Para os advogados, logo vão começar questionar a necessidade de defesa técnica nos Inquéritos Policiais, Processos nos Conselhos Nacionais da Magistratura ou do Ministério Público, entre outros processos administrativos.

Surgem, para os autores, duas questões a serem discutidas:

A primeira delas é que o processo administrativo pode acarretar a perda do cargo do servidor público, pena que envolve consequências sérias na vida de qualquer pessoa. Neste caso, o processo disciplinar deve respeitar as garantias inerentes ao processo judicial, de acordo com o previsto no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal^[30].

Não pode o Supremo, com uma decisão, esvaziar totalmente o conteúdo de um Princípio Constitucional. O cidadão comum não possui conhecimentos necessários para utilizar o arcabouço jurídico em sua defesa, em virtude da grande complexidade envolvida no direito atual. Mesmo para advogados é difícil, senão impossível, o conhecimento de todos os ramos do direito. Tudo em troca de uma suposta maior eficiência do serviço público.

Em segundo lugar, a defesa do servidor público é uma obrigação institucional da Administração pública, não podendo ser considerada um “interesse público secundário”, subjugado a busca por eficiência da administração pública. Pois se não for desta forma, quem garante que todas as demissões foram “a bem do serviço público”? Assim, processo administrativo sem defesa técnica não possui Ampla Defesa nem Contraditório, não podendo ser considerado processo, é simples inquisição.

Portanto, pelo texto em análise, cabe à Ordem dos Advogados do Brasil, que sempre defendeu os direitos dos cidadãos, pedir o cancelamento da Súmula Vinculante número 5.

O entendimento da Advocacia Geral da União de que a súmula do STJ vem “premiar a torpeza de servidores demitidos a bem do serviço público”, está equivocado, pois a “torpeza” deve ser avaliada caso a caso, não por meio de uma Súmula Vinculante que tem efeitos “erga omnes”.

Alguns magistrados também criticam o fato de a Súmula Vinculante número 5 retirar a liberdade dos juízes, impedindo a sua análise do caso concreto, atentando contra a independência do magistrado, “engessando” a jurisprudência. Alguns afirmam que a Súmula torna desnecessária a atuação do magistrado, pois se a situação se enquadra no dispositivo a decisão já está tomada.

O tema é especialmente sensível às Forças Armadas, que dependem das Punições Disciplinares Administrativas para manter, em grande monta, a disciplina e a hierarquia dentro da caserna. É sempre bom relembrar que o uso de armas é um dos principais meios para os militares atingirem seu fim, que é garantir a segurança externa e, em alguns casos, a segurança interna do país. Estas armas, utilizadas pelos militares, são de grosso calibre, com grande poder de destruição. Todos os militares devem estar sob um controle próximo e constante, sob pena da insubordinação dentro da força afetar a ordem institucional, o que ocorreu diversas vezes em nossa conturbada história. A questão torna-se ainda mais importante em caso de combate, no qual o risco de morte é inerente à grande maioria das atividades. As ordens devem ser seguidas, como já dito, rápida e integralmente, sob pena de colocar em risco a operação inteira e a vida de milhares de pessoas, de forma mediata até a integridade do Estado brasileiro.

Neste sentido, foram criadas punições disciplinares no âmbito militar, não apenas no Brasil, mas em todas as Forças Armadas do mundo, para manter a disciplina dos comandados. Esse entendimento tem inclusive previsão constitucional, no artigo 5º, inciso LXI^[31]”.

A Justiça Militar da União, que deveria ser a responsável natural pelas punições disciplinares militares, não o é. A Justiça Militar Estadual, segundo a Emenda Constitucional 45, de 2004, agora tem competência para analisar ações contra atos disciplinares militares^[32]. A Justiça Militar Federal só é responsável pelos crimes militares, descritos no Código Penal Militar^[33], embora já exista projeto de lei no sentido de trazer a esta justiça também as infrações disciplinares, como já o é na Justiça Militar Estadual.

Esse seria o caminho ideal, visto que são estes magistrados os profissionais com o conhecimento técnico especializado exigido. No âmbito federal, contudo, não é isso que ocorre: as punições disciplinares estão sendo discutidas na Justiça Federal Comum, na qual os juízes e membros do Ministério Público não têm entendimento completo do que é a vida na “caserna” (dentro dos estabelecimentos militares).

O entendimento de muitos magistrados é no sentido da Súmula 343 do Superior Tribunal de Justiça, como apresentado anteriormente^[34], de forma que não admitem a aplicação da Punição Disciplinar Militar de quem não foi assistido por advogado. Esta jurisprudência acaba afetando a disciplina e a hierarquia militar, que utiliza este instrumento administrativo como uma forma de controle.

Em resposta à crítica dos advogados e de parte da jurisprudência, devemos informar que a Administração militar não impede que o militar se utilize do trabalho de um advogado; ele pode inclusive pedir prorrogação de tempo para fundamentar melhor sua defesa. Pode, ainda, empregar todos os meios de prova não vedados pela lei, de acordo com os códigos de processo. Além disso, devemos lembrar que as punições disciplinares não têm implicações penais, nada além de consequências para a carreira do envolvido. Mesmo assim, após o término dos procedimentos administrativos, a decisão pode ser discutida judicialmente, não em seu mérito, mas em respeito às garantias e princípios constitucionais.

Complementando, os militares conhecem as regras caras a sua Instituição, e as formas de defesa para os fatos que lhe são imputados. Então, a afirmação de que a defesa de advogado é a melhor opção muitas vezes é equivocada.

Além disso, não podemos afirmar que as súmulas vinculantes “engessam” a atuação dos juízes; elas apenas garantem o entendimento da Corte Suprema, o que é normal e previsto constitucionalmente. Todavia, se o magistrado de 1º grau entender que alguma característica da lide desconfigura o enquadramento da súmula, pode desconsiderá-la, desde que esta decisão seja fundamentada, como deve ser toda decisão.

Podemos perceber, dessa forma, que nenhum instrumento de defesa foi cerceado, já que se houver algum abuso na esfera administrativa, ele é corrigido na esfera judicial, não podendo, contudo, o juiz, anular o procedimento administrativo apenas pela falta da presença de um advogado. O Judiciário também não pode questionar a discricionariedade da autoridade pública, o mérito, inerente aos agentes do executivo com este poder, como dito anteriormente.

É claro que existem algumas punições, como a perda do cargo, função ou emprego público, destinadas à faltas gravíssimas, que possuem um procedimento mais elaborado. Em alguns casos são faltas menores praticadas reiteradamente, que também levam ao mesmo resultado. Afinal de contas, a sociedade exige cada vez mais eficiência dos agentes públicos; não só ela, mas também a própria Constituição Federal^[35] e o Decreto Lei 200/67^[36] fazem esta exigência. O próprio concurso público tem por objetivo escolher os melhores candidatos para o serviço público; todavia, mesmo aquele que for aprovado precisa mostrar durante os trabalhos que é apto para o cargo. É obrigação da autoridade pública zelar para que os funcionários públicos tenham um desempenho mínimo.

Nos casos que envolvem a perda do cargo, função ou emprego público, como dito, o procedimento é mais complexo e envolve a figura de um defensor e de um acusador. Nesta situação, toda a vida profissional é avaliada e, inclusive, fatores pessoais que possam ter influenciado a queda de rendimento. Forma-se um Conselho para avaliar as condições de o funcionário público permanecer no serviço. Aqui, todos os membros do conselho são funcionários mais graduados e experientes, mas não necessariamente advogados. Porém, o servidor público avaliado continua podendo utilizar o profissional jurídico.

O entendimento do Supremo veio dar um sentido a um tema controverso, que foi originado devido ao problema no Ministério da Previdência, mas tem sérias implicações perante a Administração militar.

Uma decisão recente da Justiça Federal, Subseção de Guarulhos/SP, por meio do Habeas Corpus número 2008.61.19.006084-0, nos parece em consonância com a decisão recente do Supremo. Foi proferida pela Juíza Federal Substituta Mara Lina Silva do Carmo:

“Trata-se de habeas corpus, com pedido de liminar, objetivando a suspensão da punição disciplinar que lhe fora imposta, consistente em 04 (quatro) dias de detenção.

Fundamentando seu pleito, aduziu o impetrante que foi punido disciplinarmente, com pena de detenção, devido à acusação de que teria faltado, injustificadamente, aos expedientes. Entretanto, no procedimento administrativo que ensejou a referida punição, não lhe foi permitido exercer o direito à ampla defesa e ao contraditório, com auxílio de advogado, o que ofenderia, ainda, o princípio do devido processo legal e justificaria a concessão do pretendido salvo-conduto.

É o relatório.

DECIDO.

Para a concessão de liminar em habeas corpus, dois são os requisitos: (i) a relevância dos fundamentos da impetração (fumus boni iuris) e (ii) a urgência da medida pleiteada, que não poderá ser concedido em momento posterior, sob pena de ineficácia da ordem judicial (periculum in mora).

O perigo da demora se revela patente.

Entretanto, entendo que não se afigura presente a relevância dos fundamentos da impetração.

Com efeito, da narrativa contida na inicial, com o objetivo de possibilitar a concessão do pretendido salvo-conduto, destaca-se o seguinte trecho:

“(...) O paciente foi acusado em mais 01 (um) procedimento administrativo, por ter, em tese, infringido o Regulamento Disciplinar da Aeronáutica, mas em momento algum foi lhe dado o direito constitucional de poder se defender, devidamente acompanhado de advogado e poder contrariar o contido no suposto procedimento, se é que existiu (...).”

Vê-se que a apontada ilegalidade da punição disciplinar imposta ao paciente repousa na ausência de oportunidade ao exercício do direito de defesa e contraditório, com o auxílio de advogado, bem como na ofensa ao devido processo legal.

O paciente faltou ao expediente em 2 (dois) dias, o que motivou a instauração do respectivo procedimento administrativo disciplinar, por meio do formulário de apuração de transgressão disciplinar – FATD.

Contrariando a tese esposada pelo paciente, o mesmo foi cientificado de que estava sendo acusado de ter faltado ao expediente, em 2 (dois) dias, conforme FATD, onde consta sua assinatura, logo abaixo da seguinte declaração:

“Declaro que tenho conhecimento de que me está sendo imputada a autoria dos fatos acima e me foi concedido o prazo de 7 (sete) dias úteis, para apresentar, por escrito, as minhas justificativas.

Declaro, ainda, ter conhecimento de que, neste prazo, poderei apresentar Defesa Técnica (por meio de advogado) e arrolar testemunhas para serem ouvidas em audiência, devendo comunicar tal intenção por meio de Parte encaminhada e esta autoridade, também no mesmo prazo de sete dias úteis”

O paciente apresentou justificativas para as faltas ao expediente, como se verifica no verso da FATD, oportunidade em que anexou documentos, sem apresentar defesa técnica ou arrolar testemunhas, como lhe foi facultado expressamente nesse documento.

Considerando o teor da prova produzida até este momento inicial, entendo que o paciente optou por se defender sem o auxílio de um advogado e por não arrolar testemunhas, embora lhe tenha sido assegurada a oportunidade para tanto.

Frise-se que, em relação à defesa técnica em procedimento administrativo disciplinar, o STF editou a súmula vinculante número 5, cujo o texto é o seguinte:

“A falta de defesa técnica por advogado no Processo Administrativo Disciplinar não ofende a Constituição.”

Em sede liminar, resta afastada a configuração de ilegalidade ou abuso no ato que impôs a punição disciplinar ao paciente, não se constatando, por ora, qualquer ofensa aos princípios constitucionais da ampla defesa, do contraditório e devido processo legal.

Impõe-se então, o indeferimento da liminar pretendida.

Diante do exposto, INDEFIRO O PEDIDO DE LIMINAR.

Oficie-se à autoridade coatora para ciência desta decisão, que deverá seguir por cópia.

Intime-se o impetrante e, em seguida, abra-se vista ao MPF.

Guarulhos/SP, 02 de agosto de 2008.”

Também decidiu neste sentido o Juiz Federal Substituto João Miguel Coelho dos Anjos, da Subseção de Guarulhos, no Habeas Corpus número 2007.61.19.009376-2:

“Alegou o impetrante que a paciente, militar, vem sofrendo coação ilegal por violação aos princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal em procedimento administrativo contra si instaurado por suposta infringência ao Regulamento Disciplinar da Aeronáutica[37].

Concluído o procedimento disciplinar, foi-lhe aplicada a penalidade de 4 (quatro) dias de detenção, por ter questionado a conduta de superior hierárquico, no tocante ao trâmite de requerimento interno, causando desarmonia e desassossego, incorrendo em ação contra os princípios de subordinação da caserna.

Narra a inicial da impetração que o paciente teve cerceado seu direito de defesa assistido por advogado.

Foi concedida liminar para suspender a execução da penalidade aplicada no procedimento administrativo instaurado em fase da paciente, determinando à autoridade coatora que se abstenha da prática de qualquer ato executivo até o julgamento do mérito.

Requisitadas informações, o Comandante defendeu a legalidade do procedimento administrativo e a competência da autoridade militar, aduzindo que foram observados os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa.

Esclareceu-se que o apuratório disciplinar foi instaurado contra a paciente por ter questionado a conduta profissional de superior hierárquico, no tocante ao trâmite de requerimento interno de seu interesse, causando desarmonia e desassossego no âmbito daquela unidade militar.

Foi concedido o prazo de 2 (dois) dias úteis para que a paciente apresentasse suas justificativas, o que fez.

Acrescentou que, após audiência com a paciente e apreciar os argumentos narrados em suas justificativas, a autoridade competente concluiu que o fato dispensava maiores dilações probatórias, entendendo suficiente para configurar a responsabilidade disciplinar da paciente, transcrevendo os seguintes trechos da decisão impugnada:

“Indefiro o pedido de oitiva de testemunhas, uma vez que os elementos mencionados, e que, por ventura, possam ser confirmados em depoimentos, nada acrescentariam ao objeto do processo, seu cerne” (...) “Não resta dúvidas, portanto, que a conduta da paciente, neste caso, gerou constrangimento, não só em relação à postura do outro militar, como também, no que se refere à rotina da Seção, falta essa classificada como média, pela repercussão negativa que gerou perante à Organização Militar, devido ao desrespeito hierárquico e à disciplina.”

Asseverou-se que as transgressões disciplinares estão previstas no Regimento Disciplinar da Aeronáutica – Decreto 76.332/75, associado à lei número 6.880/80[38], cujo artigo 47 prevê que os regulamentos disciplinares das Forças Armadas especificarão as transgressões disciplinares e estabelecerão normas relativas à aplicação das penas disciplinares.

Informou ainda que o contraditório e a ampla defesa se materializam pela confecção do Formulário de Apuração de Transgressão Disciplinar (FATD), pelo qual o acusado toma conhecimento do fato cuja autoria lhe é imputada, confeccionando justificativa escrita com a juntada das provas que julgar convenientes.

Acrescentou que a prisão e a detenção militares visam mobilizar compulsoriamente o militar e reforçar o espírito de plena disponibilização, a título de punição por falta disciplinar, passando automaticamente à disposição da autoridade militar para engajamento em missões que surjam.

O Ministério Publico Federal opinou pela procedência da impetração para o fim de declarar a nulidade do procedimento administrativo disciplinar.

Argumentou que tanto a doutrina quanto a jurisprudência pacificaram entendimento de que, segundo o artigo 142, § 2º, da Constituição Federal, é vedado o ajuizamento de Habeas Corpus em relação ao mérito das punições disciplinares militares, não impedindo, contudo, o exame de seus pressupostos de legalidade: Hierarquia, Poder Disciplinar, Ato Ligado à Função e Pena Passível de Ser Aplicada Disciplinarmente.

Observou que a autoridade coatora é competente para aplicação da penalidade impugnada, nos termos do artigo 42, 2, “f”[39], do Regulamento Disciplinar da Aeronáutica.

Anotou ainda que a paciente poderia ter solicitado a presença de defensor técnico em sua justificativa escrita, somente vindo a fazê-lo em sede de habeas corpus.

Concluiu, todavia, que mesmo em processo administrativo disciplinar instaurado em face de militares se faz necessária a presença de advogado, pena de violação ao disposto no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal^[40].

É o relato do necessário.

Fundamento e decido.

Consoante o disposto no artigo 142, § 2º, da Constituição Federal: “Não caberá habeas corpus em relação a punições disciplinares militares”, o que não impede, contudo, a sua impetração para discutir aspectos formais, em atendimento ao artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.

No caso em tela, entremostra-se necessária a intervenção judicial para análise de violação aos princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.

Entretanto, não assiste razão à impetrante.

Conforme jurisprudência consolidada no âmbito do Supremo Tribunal Federal, “a extensão da garantia do contraditório aos procedimentos administrativos (C. F. 5º, LV) não exige a adoção da normatividade própria do processo judicial, em que é indispensável a atuação do advogado” (AI 207197 – AgR/PR – Relator Ministro Octávio Galotti – DJ 05.06.98).

Cabe ao legislador ordinário dar concretude aos princípios do contraditório, ampla defesa e devido processo legal, e não há no ordenamento jurídico brasileiro norma que demande a presença obrigatória de advogado constituído ou defensor dativo na esfera do processo administrativo disciplinar.

Tanto é verdade que, na própria esfera judicial, a presença obrigatória de advogado na prática de atos processuais depende de previsão em lei. Note-se que, a título exemplificativo, a sua presença não é obrigatória em primeiro grau de jurisdição no processo trabalhista e apenas o é em grau recursal em face da necessidade de conhecimento técnico para a prática do ato. De igual modo, tal ocorre nos Juizados Especiais.

No que se refere a processos administrativos disciplinares, pode-se inferir que a lei número 8.112/90 assegura ao servidor público o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou por intermédio de procurador, afastando, por conseqüência, a obrigatoriedade na participação de advogado constituído ou defensor dativo, nos termos do artigo 156, in verbis:

“Artigo 156. é assegurado ao servidor o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou por intermédio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial.”

Simili modo, não há norma que regule especificamente o processo administrativo disciplinar no âmbito militar que estabeleça a presença obrigatória de advogado constituído ou defensor dativo.

Nenhuma ofensa ao princípio do contraditório e da ampla defesa acarreta a disposição legal do artigo 156 da lei número 8.112/90 ou o silêncio eloquente no âmbito militar, evidenciando o ato ou a omissão legislativa a razoabilidade necessária na aplicação dos aludidos princípios constitucionais.

De fato, o servidor público, por sua própria condição, tem o dever de conhecer pormenorizadamente as normas legais e, portanto, tem a aptidão e conhecimento técnico necessário para o exercício do seu direito de defesa. Desse modo, a simples oportunidade de ser defendido por advogado constituído basta para que os princípios do contraditório e ampla defesa sejam prestigiados.

Ademais, a burocratização do processo administrativo disciplinar por mera formalidade, sem a existência de efetivo substrato constitucional, tem o condão de dificultar o exercício do poder disciplinar pela Administração Pública, causando efeito perverso na direção e prestação dos serviços públicos, em detrimento do princípio constitucional da eficiência.

O fato de se tratar de sindicância militar reforça ainda mais os argumentos já que delineados, uma vez que se está em discussão a hierarquia e a disciplina, base da organização das Forças Armadas, nos termos do artigo 142[41] da Constituição Federal.

Assim, a exigência pura simples da presença de advogado constituído ou defensor dativo em processo administrativo disciplinar não passa pelo crivo do princípio da razoabilidade, quando em ponderação com valores igualmente constitucionais, tais como a hierarquia e disciplina militares e o princípio da eficiência da administração pública.

Não acolho o entendimento do Superior Tribunal de Justiça consubstanciado na súmula 343, DJ 21/09/2007, por entender que desconsidera o fato de o servidor público ter o dever de conhecer as normas legais.

Além disso, trata-se de questão constitucional, e, data máxima vênia, não compete ao Superior Tribunal de Justiça fixar orientações em matéria constitucional, especialmente quando a jurisprudência da Excelsa Corte se assentou em sentido diametralmente oposto. (MS 24.961 – Relator Ministro Carlos Veloso – DJ 04.03.2005)

Por fim, não verifico no caso dos autos inobservância de qualquer regra prevista na legislação de regência, pois em nenhum momento requereu a sua representação por advogado constituído ou defensor dativo e teve a oportunidade para se defender, fazendo-o efetivamente.

Nem mesmo há que se falar em cerceamento do direito de defesa em face do indeferimento da oitiva de testemunhas, pois não restou evidenciado ser imprescindível sua realização e a decisão restou devidamente fundamentada, cabendo à autoridade julgadora indeferir a produção de provas impertinentes, meramente protelatórias ou de nenhum interesse para os esclarecimentos dos fatos, nos termos do artigo 156, § 1º, da lei 8.112/90[42], aplicável subsidiariamente à espécie.

Ademais, a punição aplicada está prevista no artigo 10 do Regulamento Disciplinar da Aeronáutica (Decreto número 76.322/75).

Diante do exposto, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO, com resolução de mérito, nos termos do artigo 269, I, do CPC, para DENEGAR A ORDEM DE HABEAS CORPUS.”

Podemos observar, pela decisão de suas Excelências, que não há dispositivo expresso no ordenamento exigindo advogado para defesa em Processo Administrativo Disciplinar, e a própria Constituição estabelece explicitamente que não cabe habeas corpus nas punições disciplinares, de acordo com o descrito no artigo 5º, inciso LXI^[43] e artigo 142, § 2º^[44], ambos da Constituição Federal. O próprio texto constitucional atribui exceções às punições disciplinares militares, não sendo então esta interpretação, de que o advogado é dispensável em um Processo Administrativo Disciplinar, inconstitucional. Podemos observar que em outras áreas do direito o advogado é dispensado, como em algumas situações do Direito do Trabalho^[45] e Juizados Especiais^[46].

Além disso, como dito anteriormente^[47], o magistrado nos lembra que não cabe ao Superior Tribunal de Justiça estabelecer interpretação constitucional “erga omnes”, já que isto é tarefa da Corte Suprema.

7. CONCLUSÃO

Sem dúvida alguma o tema da indispensabilidade ou não do advogado no processo administrativo disciplinar é controverso, haja vista que dois dos mais altos Tribunais do país estão em desacordo sobre o assunto.

As conquistas relativas aos Direitos Fundamentais são a base de todo Estado Democrático de Direito, e não devemos abandoná-las.

No entanto, devemos atentar para as necessidades da Administração pública, a fim de torná-la funcional. Mais importante que isto, devemos atentar para o bem comum e o interesse público, buscando um equilíbrio entre os diversos princípios constitucionais em conflito.

Os argumentos contrários a essa súmula são a de que a Auto-Defesa não pode ser confundida com o Contraditório e a Ampla Defesa, mesmo em processos administrativos muito simples, pois só um advogado saberá usar com efetividade o arcabouço jurídico. Isto não nos parece correto na maioria das vezes, pois ninguém melhor do que o funcionário público do órgão estatal para conhecer os regulamentos e determinações de sua instituição.

Além disso, em diversas situações, como, por exemplo, no caso de um funcionário público não ter sido encontrado, a Administração deve indicar um funcionário mais graduado para defendê-lo e, no caso de demissão, é formado um conselho para avaliar o indivíduo.

Também afirmam que os bens jurídicos emprego e liberdade têm um valor superior ao da eficiência e celeridade do serviço público. Observados de forma absoluta aqueles direitos podem inviabilizar o Processo Administrativo Disciplinar, fazendo com que toda a punição deva ser discutida em âmbito judicial. Devemos recordar que o agente público investigado tem direito a produzir provas, indicar testemunhas e, inclusive, apresentar um advogado para efetuar sua defesa. O que se questiona é a obrigatoriedade de a Administração providenciar advogado ao investigado quando este não o fizer. Posteriormente, este mesmo investigado se utilizará de advogado para reclamar, junto à esfera judicial, a falta de defesa técnica. Por que então não o utilizou na esfera administrativa, sendo que existem Defensores Públicos na esfera estadual e federal?

Além disso, questionam a constitucionalidade da lei 8.112/90 e do Regulamento Disciplinar da Aeronáutica, em vigor há pelo menos 19 anos. Normas já consolidadas em nosso ordenamento com o manto da Constituição. Estas normas são utilizadas com eficiência e respeito ao diploma constitucional, sem que a validade delas fosse questionada, até então.

Como foi abordado no texto, o Superior Tribunal de Justiça, através de sua súmula 343, é favorável ao entendimento da Ordem dos Advogados do Brasil. Entendimento este derrubado pelo Supremo Tribunal Federal, com a Súmula Vinculante Número 5, objeto do estudo, e que entendemos ser constitucional.

Apresentamos também, durante este trabalho, as características especiais da Administração militar. Embora ainda não discutido adequadamente, o tema tem grande repercussões perante as Forças Armadas, e suas punições disciplinares militares, que são previstas constitucionalmente, afirmando não caber Habeas Corpus para elas.

Os defensores da exigência de advogado nos Processos Administrativos Disciplinares não compreendem as peculiaridades da vida militar, a importância de algumas regras para a sustentação da instituição “Forças Armadas” e para que elas possam cumprir seu papel constitucional. O próprio texto constitucional é claro ao estabelecer tratamento diferenciado^[48], em especial quanto à transgressão disciplinar militar.

Mesmo que os processos administrativos e judiciais sejam similares, eles não são idênticos, possuindo o processo administrativo algumas peculiaridades mais marcantes, como a celeridade. Como exemplo, não faz sentido uma punição disciplinar, como uma repreensão, ser aplicada depois de passados quatro anos do fato.

Pudemos observar que, na verdade, o agente público submetido a uma punição disciplinar não está privado de seus direitos constitucionais, mas submetido a uma fase a mais que é o processo administrativo. Os críticos lembram muito das punições mais gravosas, como perda do cargo, função e emprego público; todavia, existem diversas punições menores, como a repreensão verbal.

Observamos que a Justiça Federal comum, através das decisões expostas neste trabalho, encontra-se dividida. Acreditamos que com a Súmula Vinculante número 5, os julgados sejam mais uniformes.

Por fim, ao estabelecer uma Súmula Vinculante sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal uniformizou a interpretação. É o tribunal que constitucionalmente pode realizar este papel, tendo reflexos “erga omnes”.

Podemos e devemos nos aprofundar no estudo do tema que possui reflexos importantes em diversos ramos do direito. Embora concordamos com o entendimento do Supremo, reconhecemos a complexidade do tema. Esperamos que esta tese possa enriquecer futuros debates sobre este assunto.

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Notas

^[1] BRASIL. Decreto n.º 76.332/75, Regulamento Disciplinar da Aeronáutica, de 22 de Setembro de 1975. Disponível em: <http://www.advocaciamilitares.adv.br/leis%20para%20publicar/Regulamento%20Disciplinar%20da%20Aeronautica.pdf>. Acesso em: 23/09/2008.

^[2] STM em Revista: Brasília: [s.n.], ano 2, nº 2, p. 11-13, 7-12/2005.

^[3] BRASIL. Constituição Federal, de 05 de maio de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 23/09/2008. Art. 133.

^[4] Vide capítulo 5.

^[5] Vide capítulo 6.

^[6] BRASIL. Constituição Federal, de 05 de maio de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 23/09/2008. Art. 119,§ 3º, alínea c.

^[7] BRASIL. Constituição Federal, de 05 de maio de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 23/09/2008. Art. 103-A: “O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei”.

^[8] PAOLA, Leonardo de, “Juízes ou legisladores”. Valor Econômico. São Paulo, 19/06/2008. Disponível em: <http://clipping.planejamento.gov.br/Noticias.asp?NOTCod=437916> Acesso em: 23/09/2008.

^[9] VISÃO JURÍDICA: Entrevista do Mês. São Paulo: Escala, n. 26, p. 11, [2008?].

^[10] MALDONADO, Maurílio. “Separação dos Poderes e Sistema de Freios e Contrapesos: Desenvolvimento no Estado Brasileiro”, In: Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo. Disponível em: <http://www.al.sp.gov.br/web/instituto/sep_poderes.pdf>. Acesso em: 10/10/2009.

^[11] BRASIL. Constituição Federal, de 05 de maio de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 23/09/2008. Art. 142: “As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, (...)”.

^[12] PEREIRA FILHO, Jorge; MERLINO, Tatiana. “Ataque Aprofunda Disputa na América Latina”. In: Brasil de Fato, 05 de Março de 2008. Disponível em: <http://www.brasildefato.com.br/v01/agencia/especiais/equador-colombia/ataque-da-colombia-aprofunda-disputa-na-america-latina>. Acesso em: 14/08/2009.

^[13] “Gás Natural: Novo Capítulo na Disputa entre Brasil E Bolívia”. In: Nicomex Notícia, 28 de Setembro de 2009. Disponível em: <httphttp://www.nicomexnoticias.com.br/exibe_conteudo.asp?cod_conteudo=7380&codigo_menu=3> . Acesso em: 15/10/2009.

^[14] “Argentina Aprova Aumento de Impostos sobre Eletrônicos Importados”. In: O Portal da Administração, 15 de julho de 2004. Disponível em: <http://www.administradores.com.br/noticias/brasil_x_argentina_tire_suas_duvidas_sobre_a_disputa_comercial/1189/>. Acesso em: 15/09/2009.

^[15] WAISBERG, Tatiana; ANTUNES RIBEIRO, Marcelo Marques. “A Disputa Comercia entre o Governo e a Odebrecht e a Crise Diplomática entre o Brasil e o Equador”. In: Mediano 47, 04 de Dezembro de 2008. Disponível em: <http://meridiano47.info/2008/12/04/a-disputa-comercial-entre-o-governo-do-equador-e-a-odebrecht-e-a-crise-diplomatica-entre-o-brasil-e-o-equador-por-tatiana-waisberg-marcelo-marques-antunes-ribeiro/>. Acesso em: 25/01/2009.

^[16] BRASIL. Constituição Federal, de 05 de maio de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 23/09/2008. Art. 142: “As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, (...)”.

^[17] Vide página 17.

^[18] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 18. ed., São Paulo, Atlas, p. 557, 2005.

^[19] MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 23. ed., São Paulo, Malheiros, p.666, 2003.

^[20] MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 23. ed., São Paulo, Malheiros, p.662, 2003.

^[21] BRASIL. Lei n.º 8.112/90, de 11 de Dezembro de 1990, Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas Federais. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8112cons.htm>. Acesso em: 23/09/2008.

^[22] BRASIL. Decreto n.º 76.332/75, Regulamento Disciplinar da Aeronáutica, de 22 de Setembro de 1975. Disponível em: <http://www.advocaciamilitares.adv.br/leis%20para%20publicar/Regulamento%20Disciplinar%20da%20Aeronautica.pdf>. Acesso em: 23/09/2008.

^[23] BRASIL. Decreto 76.332/75, de 22 de Setembro de 1975, Aprova o Regulamento Disciplinar da Aeronáutica. Disponível em: <http://www.advocaciamilitares.adv.br/leis%20para%20publicar/Regulamento%20Disciplinar%20da%20Aeronautica.pdf>. Acesso em: 23/09/2008. Artigo 10 “São transgressões disciplinares, quando não constituírem crime: ... 61 – assumir compromissos, prestar declarações ou divulgar informações em nome da corporação ou da unidade em que serve sem estar para isso autorizado”.

^[24] BRASIL. Constituição Federal, de 05 de maio de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 23/09/2008. Art. 124 “À Justiça Militar compete processar e julgar os crimes militares definidos em lei”.

^[25] MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 23. ed., São Paulo, Malheiros, p.662, 2003. “...é admissível a defesa pelo próprio acusado ou por advogado regularmente constituído para o processo”..

^[26] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – STF. “Súmula Vinculante Número 5 Decide que Não é Obrigatória Defesa Elaborada por Advogado em Processo Administrativo Disciplinar”. In: Notícias STF, 09 de Maio de 2008. Disponível em: <http.www.stf.gov.br/portal/geral/verimpressão.asp>. Acesso em: 05/01/2009.

^[27] BRASIL. Lei n.º 8.112/90, de 11 de Dezembro de 1990, Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas Federais. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8112cons.htm>. Acesso em: 23/09/2008. Artigo 156 “É assegurado ao servidor o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou por intermédio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial.”

^[28] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – STF. “Súmula Vinculante nº 5: STF decide que não é obrigatória defesa elaborada por advogado em processo administrativo disciplinar”. In: Notícias STF, 09 de Maio de 2008. Disponível em: < http.www.stf.gov.br/portal/geral/verimpressão.asp > Acesso em: 23/09/2008.

^[29] “Súmula Vinculante 5 do STF é inconstitucional”. In: Consultor Jurídico, 22 de Maio de 2008. Disponível em: < http://www.conjur.com.br/static/text/66508,1>. Acesso em: 23/09/2008.

^[30] BRASIL. Constituição Federal, de 05 de maio de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 23/09/2008. Art. 5º, LV “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;”.

^[31] BRASIL. Constituição Federal, de 05 de maio de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 23/09/2008. Artigo 5º, inciso LXI “ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei;”

^[32] BRASIL. Constituição Federal, de 05 de maio de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 23/09/2008. Artigo 125, § 4º “Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta Constituição. Compete à Justiça Militar estadual processar e julgar os militares dos Estados, nos crimes militares definidos em lei e as ações judiciais contra atos disciplinares militares, ressalvada a competência do júri quando a vítima for civil, cabendo ao tribunal competente decidir sobre a perda do posto e da patente dos oficiais e da graduação das praças;”

^[33] BRASIL. Decreto-Lei 1.001, de 21 de outubro de 1969, Código Penal Militar. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del1001.htm>. Acesso em: 23/09/2008.

^[34] Vide capítulo 5.

^[35] BRASIL. Constituição Federal, de 05 de maio de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 23/09/2008. Artigo 41, § 1º “O servidor público estável só perderá o cargo: I (...); II – mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa; e III – mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.”

^[36] BRASIL. Decreto-Lei 200/67, de 25 de fevereiro de 1967. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/decreto-lei/Del0200.htm>. Acesso em: 23/09/2008. Artigo 100 “Instaurar-se-á processo administrativo para a demissão ou dispensa de servidor efetivo ou estável, comprovadamente ineficiente no desempenho dos encargos que lhe competem ou desidioso no cumprimento de seus deveres.”

^[37] BRASIL. Decreto 76.332, de 22 de Setembro de 1975, Aprova o Regulamento Disciplinar da Aeronáutica. Disponível em: <http://www.advocaciamilitares.adv.br/leis%20para%20publicar/Regulamento%20Disciplinar%20da%20Aeronautica.pdf>. Acesso em: 23/09/2008.

^[38] BRASIL. Lei 6.880/80, de 09 de Dezembro de 1980, Estatuto dos Militares. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6880.htm>. Acesso em: 23/09/2008.

^[39] BRASIL. Decreto 76.332, de 22 de Setembro de 1975, Aprova o Regulamento Disciplinar da Aeronáutica. Disponível em: <http://www.advocaciamilitares.adv.br/leis%20para%20publicar/Regulamento%20Disciplinar%20da%20Aeronautica.pdf>. Acesso em: 23/09/2008. “Artigo 42 – Tem competência para aplicar punições disciplinares: (...) 2 – A todos os que servirem sob seus respectivos comandos ou forem subordinados funcionalmente: (...) f – os oficiais Comandantes de Grupo, Esquadrão e Esquadrilha”.

^[40] BRASIL. Constituição Federal, de 05 de maio de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 23/09/2008. Artigo 5º, inciso LV “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e resursos a ela inerentes;”

^[41] BRASIL. Constituição Federal, de 05 de maio de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 23/09/2008. Artigo 142 “As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.”

^[42] BRASIL, Lei 8112, de 11 de dezembro de 1990. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8112cons.htm>. Acesso em: 23/09/2008. Artigo 156, § 1º “O presidente da comissão poderá denegar pedidos considerados impertinentes, meramente protelatórios, ou de nenhum interesse para o esclarecimento dos fatos.”

^[43] BRASIL. Constituição Federal, de 05 de maio de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 23/09/2008. Artigo 5º, inciso LXI “ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei;”

^[44] BRASIL. Constituição Federal, de 05 de maio de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 23/09/2008. Artigo 142, § 2º “Não caberá habeas corpus em relação a punições disciplinares militares.”

^[45] BRASIL. Consolidação das Leis Trabalho, de 01 de maio de 1943. Vade Mecum Saraiva. 7. Ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2009. Artigo 791 “Os empregados e os empregadores poderão reclamar pessoalmente perante a Justiça do Trabalho e acompanhar as suas reclamações até o final”.

^[46] BRASIL. Juizados Especiais Cíveis e Criminais, de 26 de setembro de 1995. Vade Mecum Saraiva. 7. Ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2009. Artigo 9º “Nas causas de valor até 20 salários mínimos, as partes comparecerão pessoalmente, podendo ser assistidas por advogado; nas de valor superior, a assistência é obrigatória”.

^[47] Vide página 45.

^[48] BRASIL. Constituição Federal, de 05 de maio de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 23/09/2008. Artigo 5º, inciso LXI “ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei;” e BRASIL. Constituição Federal, de 05 de maio de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 23/09/2008. Artigo 142, § 2º “Não caberá habeas corpus em relação a punições disciplinares militares.”

SUMMARIZE IN VERNACULAR LANGUAGE: The work seeks to discuss the problems involving the width of the Constitutional Rules of the Wide Defense and of the Contradictory in the administrative procedures that look for investigating disciplinal transgressions and to apply disciplinary administrative penalties.

The Supreme Court and the Superior Law Court are in disagreement about the application of the rules in the administrative sphere, with the supremacy of the Supreme Court that has recently edited the jurisprudence number 5, standardizing the interpretation regarding to it.

OAB (Bar Association) questioned the relevance of the Supreme Court’s Role in a Lawful Democratic State.

The own jurisprudence is also divided.

The subject has serious implications before the military administration and their pillars, hierarchy and discipline. Institutions that are involved in combat situations, with the application of armaments of high degree of destruction and they need to have under constant control of all their members.

The supporters of the summula affirm that it is the largest effectiveness to the administrative acts and doesn’t affect the rules of the contradictory and of the Wide Defense, since the civil servant may make use of the lawyer in the administrative procedures at any moment. The decision only exempts the public administration of indicating a lawyer for every procedure that may result in discipliner penalty.

This is the subject in discussion that has serious reflexes in Administrative Law, highly controversial and that we will approach in the work in screen.

KEY WORDS: Public Law. Administrative Law. Military Law. Disciplinary Administrative Procedure. Disciplinary Administrative Penalty. Jurisprudence Number 5. Contradictory. Wide Defense. Lawful Democratic State. Military Discipline. Disciplinal Transgressions

Autor

Sandro Zancanaro

Advogado, especialista em Direito Público

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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

ZANCANARO, Sandro. Constitucionalidade da súmula vinculante número 5. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 18, n. 3737, 24 set. 2013. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/25389. Acesso em: 19 abr. 2024.

Constitucionalidade da súmula vinculante número 5