A transação no processo administrativo sancionador metrológico e de avaliação da conformidade

1. Introdução

O direito do consumidor, especialmente a partir da atual Constituição, ganhou contornos especiais, impondo ao Estado promover sua defesa. Nesse cenário, ganha relevo a atuação dos órgãos componentes do Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (SINMETRO), cujo objetivo principal é dar segurança aos consumidores, impondo normas técnicas a serem observadas pelos fornecedores[i]. O descumprimento de tais normas, além da reparação na esfera privada, acarreta a apuração na esfera administrativa.

O presente estudo, além de delinear a composição e funcionamento do SINMETRO, com ênfase na atuação de seu órgão executivo central, pretende analisar o processo administrativo sancionador relativo às áreas metrológicas e de avaliação da conformidade.

Ainda, pretende-se demonstrar as vantagens que podem ser obtidas com a transação administrativa em tais processos administrativos, visando, principalmente, atender aos princípios constitucionais da celeridade processual e da eficiência.

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2. A metrologia, a avaliação da conformidade e o direito do consumidor

A Constituição Federal realçou em vários momentos a importância do direito do consumidor:

Art. 5º [...]

XXXII - o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor;

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

[...]

VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

[...]

V - defesa do consumidor;

Por sua vez, o Código de Defesa do Consumidor prevê que a Política Nacional das Relações de Consumo tem por objetivo o respeito à dignidade dos consumidores, sua saúde e segurança, visando à proteção de seus interesses econômicos, impondo uma atuação governamental voltada em especial para a garantia dos produtos, e serviços com padrões adequados de qualidade, segurança, durabilidade e desempenho.

Como ferramenta para efetivação desse direito fundamental, a Lei n. 9.933, de 20 de dezembro de 1999, dispõe que:

Art. 1º Todos os bens comercializados no Brasil, insumos, produtos finais e serviços, sujeitos a regulamentação técnica, devem estar em conformidade com os regulamentos técnicos pertinentes em vigor.

Do comando legal acima transcrito, podem ser identificadas duas grandes áreas de atuação estatal de apoio à concretização do direito do consumidor: metrologia e avaliação da conformidade.

Metrologia, conforme esclarecido no sítio eletrônico do Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (INMETRO)[ii], “é a ciência que abrange todos os aspectos teóricos e práticos relativos às medições, qualquer que seja a incerteza em qualquer campo da ciência ou tecnologia.”

Já a avaliação da conformidade, também conhecida como “qualidade”, de acordo com o contido no sítio eletrônico da Superintendência Regional do Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia no Estado de Goiás[iii],

[...] significa o atendimento das análises que devem seguir os requisitos especificados em normas e regulamentos técnicos, especialmente no que se refere aos aspectos de saúde, segurança e meio-ambiente. Objetiva manter e aperfeiçoar um sistema de avaliação da conformidade, reconhecido internacionalmente e adequado às necessidades da sociedade brasileira. O trabalho propricia impulso consistente para a economia nacional, visando uma competição justa e proteção ao consumidor em seus legítimos direitos.

Como instrumentos de avaliação da conformidade (qualidade) destacam-se a acreditação e a certificação, além dos ensaios e calibrações.

Ainda, a Lei n. 9.933/99 ressalta a importância da regulamentação técnica. O processo legislativo, conhecidamente moroso em nosso país, não tem condições de acompanhar o dinamismo tecnológico e de suas repercussões nas relações de consumo. Uma das soluções para tão grave problema está na edição de leis com mecanismos mais flexíveis, como as normas administrativas em branco ou o emprego mais constante dos chamados conceitos indeterminados, permitindo-se que as questões técnicas sejam periodicamente revistas e atualizadas em atos infralegais. Quanto a esse tema, Menezello (2002, p. 103) explica que

A limitação ao Poder Regulador das agências advém dos limites previstos na Constituição Federal, por meio dos princípios e dos preceitos fundamentais, e na lei de criação de cada uma das agências. Assim, podemos afirmar que regular é, pois, editar atos normativos infralegais com legitimidade e eficácia nos limites outorgados pela lei.

Assim, pode-se verificar que as normas relativas à metrologia e à avaliação da conformidade (qualidade) estão umbilicalmente ligadas ao direito do consumidor.

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3. O Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (SINMETRO)

A metrologia e a avaliação da conformidade abarcam um infindável espectro de atuação para o Estado. Exemplificativamente, podem ser citadas as etiquetas de consumo de energia dos eletrodomésticos ou de consumo de combustível dos automóveis, além da verificação das balanças de pesagem de alimentos nos restaurantes self service, e também as atividades de comparação da quantidade de alimentos indicada na embalagem com a quantidade real.

Em razão disso, foi criado pela Lei n. 5.966, de 11 de dezembro de 1973, o sistema nacional de metrologia, normalização e qualidade industrial (SINMETRO):

Art. 1º É instituído o Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial, com a finalidade de formular e executar a política nacional de metrologia, normalização industrial e certificação de qualidade de produtos industriais.

Parágrafo único. Integrarão o Sistema de entidades públicas ou privadas que exerçam atividades relacionadas com metrologia, normalização industrial e certificação da qualidade de produtos industriais.

Basicamente, o sistema conta com um órgão normativo, que é o Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (CONMETRO), e um órgão executivo central, que é o Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (INMETRO). Além disso, integram o SINMETRO as seguintes entidades públicas e privadas[iv]: Organismos de Certificação Acreditados, (Sistemas da Qualidade, Sistemas de Gestão Ambiental, Produtos e Pessoal); Organismos de Inspeção Acreditados; Organismos de Treinamento Acreditados; Organismo Provedor de Ensaio de Proficiência Credenciado; Laboratórios Acreditados – Calibrações e Ensaios – RBC/RBLE; Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT; Institutos Estaduais de Pesos e Medidas – IPEM; e Redes Metrológicas Estaduais.

Em relação aos órgãos normativo e executivo central do sistema, a delimitação das competências está estabelecida na Lei n. 9.933/99:

Art. 2º O Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial - Conmetro, órgão colegiado da estrutura do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, criado pela Lei n. 5.966, de 11 de dezembro de 1973, é competente para expedir atos normativos e regulamentos técnicos, nos campos da Metrologia e da Avaliação da Conformidade de produtos, de processos e de serviços.

§ 1º Os regulamentos técnicos deverão dispor sobre características técnicas de insumos, produtos finais e serviços que não constituam objeto da competência de outros órgãos e de outras entidades da Administração Pública Federal, no que se refere a aspectos relacionados com segurança, prevenção de práticas enganosas de comércio, proteção da vida e saúde humana, animal e vegetal, e com o meio ambiente.

§ 2º Os regulamentos técnicos deverão considerar, quando couber, o conteúdo das normas técnicas adotadas pela Associação Brasileira de Normas Técnicas.

Art. 3º O Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro), autarquia vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, criado pela Lei no 5.966, de 1973, é competente para: I - elaborar e expedir regulamentos técnicos nas áreas que lhe forem determinadas pelo Conmetro;

II - elaborar e expedir regulamentos técnicos que disponham sobre o controle metrológico legal, abrangendo instrumentos de medição;

III - exercer, com exclusividade, o poder de polícia administrativa na área de Metrologia Legal;

IV - exercer poder de polícia administrativa, expedindo regulamentos técnicos nas áreas de avaliação da conformidade de produtos, insumos e serviços, desde que não constituam objeto da competência de outros órgãos ou entidades da administração pública federal, abrangendo os seguintes aspectos:

a) segurança;

b) proteção da vida e da saúde humana, animal e vegetal;

c) proteção do meio ambiente; e

d) prevenção de práticas enganosas de comércio;

V - executar, coordenar e supervisionar as atividades de metrologia legal e de avaliação da conformidade compulsória por ele regulamentadas ou exercidas por competência que lhe seja delegada;

VI - atuar como órgão acreditador oficial de organismos de avaliação da conformidade;

VII - registrar objetos sujeitos a avaliação da conformidade compulsória, no âmbito de sua competência;

VIII - planejar e executar atividades de pesquisa, ensino e desenvolvimento científico e tecnológico em metrologia, avaliação da conformidade e áreas afins;

IX - prestar serviços de transferência tecnológica e de cooperação técnica voltados à inovação e à pesquisa científica e tecnológica em metrologia, avaliação da conformidade e áreas afins;

X - prestar serviços visando ao fortalecimento técnico e à promoção da inovação nas empresas nacionais;

XI - produzir e alienar materiais de referência, padrões metrológicos e outros produtos relacionados;

XII - realizar contribuições a entidades estrangeiras congêneres, cujos interesses estejam amparados em acordos firmados entre si ou entre os respectivos países, como uma única ação;

XIII - designar entidades públicas ou privadas para a execução de atividades de caráter técnico nas áreas de metrologia legal e de avaliação da conformidade, no âmbito de sua competência regulamentadora;

XIV - atuar como órgão oficial de monitoramento da conformidade aos princípios das boas práticas de laboratório;

XV - conceder bolsas de pesquisa científica e tecnológica para o desenvolvimento de tecnologia, de produto ou de processo, de caráter contínuo, diretamente ou por intermédio de parceria com instituições públicas ou privadas;

XVI - estabelecer parcerias com entidades de ensino para a formação e especialização profissional nas áreas de sua atuação, inclusive para programas de residência técnica;

XVII - anuir no processo de importação de produtos por ele regulamentados que estejam sujeitos a regime de licenciamento não automático ou a outras medidas de controle administrativo prévio ao despacho para consumo; e

XVIII - representar o País em foros regionais, nacionais e internacionais sobre avaliação da conformidade.

§ 1º Para o exercício da competência prevista no inciso V do caput, o Inmetro poderá celebrar, com entidades congêneres dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, convênios, termos de cooperação, termos de parceria e outros instrumentos contratuais previstos em lei.

§ 2º As bolsas de que trata o inciso XV do caput poderão ser concedidas para estrangeiros que preencham os requisitos legais para a permanência no País.

Como visto, cabe ao CONMETRO, como órgão normativo, expedir atos normativos e regulamentos técnicos, nos campos da Metrologia e da Avaliação da Conformidade de produtos, de processos e de serviços, podendo, para determinadas áreas, delegar a regulamentação ao INMETRO.

À autarquia federal, órgão executivo central do sistema, além dessa competência normativa subsidiária e das suas competências normativas exclusivas, cabe, fundamentalmente, o exercício do poder de polícia nas áreas de metrologia legal e de avaliação da conformidade (qualidade).

Outro aspecto importante da Lei n. 9.933/99 é a possibilidade de o INMETRO delegar competências de caráter técnico e que não se enquadrem no exercício do poder de polícia:

Art. 4º O Inmetro poderá delegar a execução de atividades de sua competência.

§ 1º As atividades materiais e acessórias da metrologia legal e da avaliação da conformidade compulsória, de caráter técnico, que não impliquem o exercício de poder de polícia administrativa, poderão ser realizadas por terceiros mediante delegação, acreditação, credenciamento, designação, contratação ou celebração de convênio, termo de cooperação, termo de parceria ou instrumento congênere, sob controle, supervisão e/ou registro administrativo pelo Inmetro.

§ 2º As atividades que abrangem o controle metrológico legal, a aprovação de modelos de instrumentos de medição, fiscalização, verificação, supervisão, registro administrativo e avaliação da conformidade compulsória que impliquem o exercício de poder de polícia administrativa somente poderão ser delegadas a órgãos ou entidades de direito público.

Os instrumentos citados na lei – acreditação, credenciamento, designação, contratação, convênio, termos de cooperação ou parceria – têm como norte uma atuação estatal mais célere e eficiente.

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4. O processo administrativo sancionador metrológico e de avaliação da conformidade

No exercício do poder de polícia, relevante para a efetivação do direito do consumidor, a já referida Lei n. 9.933/99, em seu art. 9º-A, dispõe que o INMETRO ou os órgãos públicos ou entidades delegadas deverão observar os critérios e procedimentos fixados em regulamento. Trata-se, como visto, da chamada norma administrativa em branco.

As penalidades, que poderão ser aplicadas de forma cumulativa, são as seguintes: advertência, multa, interdição, apreensão, inutilização e suspensão ou cancelamento do registro de objeto.

Na fixação da pena deverão ser considerados a gravidade da infração, a vantagem auferida pelo infrator, a condição econômica do infrator e seus antecedentes, o prejuízo causado ao consumidor, além da repercussão social da infração.

Ainda, há que se identificar a existência ou não de circunstâncias agravantes ou atenuantes. Quanto às primeiras, destacam-se a reincidência do infrator, a constatação de fraude e o fornecimento de informações inverídicas ou enganosas. Por outro lado, servirão de atenuantes a primariedade do infrator e a adoção de medidas para minorar ou reparar os efeitos do ilícito.

No que se refere à penalidade de multa, o valor mínimo será de R$ 100,00 (cem reais), e o máximo de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais).

Em relação aos recursos administrativos, a Lei n. 9.933/99, em seu art. 9º, § 5º, delega ao CONMETRO a definição das instâncias e dos procedimentos recursais, esclarecendo-se que a última instância recursal será exercida por uma comissão permanente instituída pelo referido Colegiado.

A regulamentação do processo administrativo sancionador metrológico e de avaliação da conformidade está veiculada na Resolução n. 08, de 20 de dezembro de 2006, do CONMETRO.

De acordo com esse ato normativo, o processo administrativo sancionador tem início com o auto de infração, permitindo-se ao órgão processante, dependendo da gravidade da irregularidade verificada, a apreensão de bens ou, sendo inviável a remoção, a adoção de interdições cautelares.

Do auto de infração, lavrado em duas vias, no ato da fiscalização ou em momento posterior, deverá constar necessariamente: o local, data e hora da lavratura; a identificação do autuado; a descrição da infração; o dispositivo normativo infringido; a indicação do órgão processante; e, por fim, a identificação e assinatura do agente autuante. Deverá constar também a indicação do prazo de 10 (dez) dias para oferecimento de defesa administrativa, bem como o local para protocolo.

Decorrido o prazo, com a apresentação ou não de defesa, será juntado aos autos a certidão de antecedentes do infrator, e, após, encaminhada à Procuradoria para elaboração de parecer. Destaca-se que, sendo o órgão processante o próprio INMETRO, através de suas Superintendências Regionais nos Estados do Rio Grande do Sul ou de Goiás, ou nas Unidades da Federação em que o INMETRO não tenha celebrado convênio com entidades locais (Institutos de Pesos e Medidas), tal incumbência ficará a cargo da Procuradoria Federal junto a esta autarquia.

A juntada da certidão de antecedentes tem importância para a verificação da ocorrência ou não de reincidência, que, como visto, é circunstância agravante da penalidade. Haverá reincidência quando o autuado cometer nova infração após 2 (dois) anos do trânsito em julgado de qualquer apenação anterior.

Proferida decisão administrativa, que poderá homologar ou julgar insubsistente o auto de infração, deverá o infrator ser notificado para, no primeiro caso, apresentar recurso administrativo, no prazo de 10 (dez) dias, o qual, caso não haja retratação da autoridade que proferiu a decisão, será julgado, em segunda e última instância, pela Comissão Permanente composta pelo Presidente do INMETRO, que a preside, e por representantes da Procuradoria Federal junto à autarquia federal, da Diretoria de Metrologia Legal, nos processos relativos a questões metrológicas, ou da Diretoria da Qualidade, nos processos relativos à Avaliação da Conformidade.

O recurso administrativo não será conhecido quando for interposto fora do prazo, perante órgão incompetente, por quem não seja legitimado, ou, ainda, quando exaurida a esfera administrativa.

No caso de a autoridade de primeira instância julgar insubsistente o auto de infração, deverá obrigatoriamente recorrer de ofício à Comissão Permanente.

Da decisão final deverá ser feita a notificação do interessado.

No caso de decisão que imponha sanção de multa, não sendo paga, caberá às Unidades da Procuradoria-Geral Federal efetuar a inscrição em dívida ativa do INMETRO e, se for o caso, proceder à sua cobrança judicial.

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5. A Transação Administrativa

O processo administrativo para apuração de irregularidades nas áreas de metrologia e de avaliação da conformidade, por ter apenas duas instâncias e por haver um sistema de gestão processual integrado (SGI), tende a ter uma resolução rápida.

Contudo, a decisão administrativa deve ser efetiva, ou seja, deve o infrator cumprir a obrigação administrativa a ele imposta e gerar na sociedade o sentimento de segurança jurídica, dando o Estado a necessária credibilidade às relações de consumo.

Ocorre que há casos em que o infrator, por ter praticado uma infração considerada leve, além de ser primário e ter condição econômica de menor porte, tem contra si uma decisão que lhe impôs uma multa no valor mínimo de R$ 100,00 (cem reais). Não pode o Estado, apenas considerando o valor, deixar de exigir o pagamento dessa sanção. Ocorre que, de acordo com estudo feito pelo Instituto de Pesquisas Econômica Aplicada (IPEA)[v], o custo total médio de uma execução fiscal na Justiça Federal é de R$ 4.685,39 (quatro mil, seiscentos e oitenta e cinco reais e trinta e nove centavos) e o tempo de tramitação média é de 8 anos, 2 meses e 9 dias. Portanto, caso o infrator não pague espontaneamente o valor hipotético de R$ 100,00 (cem reais), o Estado terá que desembolsar quase cinquenta vezes esse valor e esperar por cerca de 8 (oito) anos para arrecadar o valor cobrado.

Trata-se de uma obrigação desproporcional imposta ao Estado e à sociedade, que arca com esse custo através do pagamento dos impostos. Sendo assim, surge a transação administrativa como forma de garantir a efetivação do poder de polícia e a diminuição de custos estatais.

A transação é vista com várias reservas quando um de seus atores é um órgão público, as quais são embasadas pelo que dispõe o Código Civil:

Art. 841. Só quanto a direitos patrimoniais de caráter privado se permite a transação.

Além disso, em relação aos créditos tributários, assim estabelece o Código Tributário Nacional:

Art. 171. A lei pode facultar, nas condições que estabeleça, aos sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária celebrar transação que, mediante concessões mútuas, importe em determinação de litígio e conseqüente extinção de crédito tributário.

Parágrafo único. A lei indicará a autoridade competente para autorizar a transação em cada caso.

A referida lei, no entanto, nunca foi publicada, razão pela qual, esse instituto, em relação a esse tipo de crédito, ainda é vedado, conforme estabelece o Decreto n. 2.346, de 10 de outubro de 1997:

Art. 7º O Advogado-Geral da União e os dirigentes máximos das autarquias, das fundações e das empresas públicas federais poderão autorizar a realização de acordos ou transações, em juízo, para terminar o litígio, nas causas de valor até R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), a não-propositura de ações e a não-interposição de recursos, assim como requerimento de extinção das ações em curso ou de desistência dos respectivos recursos judiciais, para a cobrança de créditos, atualizados, de valor igual ou inferior a R$ 1.000,00 (mil reais), em que interessadas essas entidades na qualidade de autoras, rés, assistentes ou opoentes, nas condições aqui estabelecidas.

(...)

§ 2º Não se aplica o disposto neste artigo às causas relativas ao patrimônio imobiliário da União e às de natureza fiscal.

Mas alguns passos estão sendo dados para se efetivar uma mudança de cultura, a fim de vencer, na prática, a vagueza dos conceitos de interesse público e de indisponibilidade do crédito fiscal, trazendo resultados mais vantajosos para a Administração Pública. Sobre essa evolução, o Supremo Tribunal Federal assim já decidiu:

"Transação. Validade. Em regra, os bens e o interesse público são indisponíveis, porque pertencem à coletividade. É, por isso, o Administrador, mero gestor da coisa pública, não tem disponibilidade sobre os interesses confiados à sua guarda e realização. Todavia, há casos em que o princípio da indisponibilidade do interesse público deve ser atenuado, mormente quando se tem em vista que a solução adotada pela administração é a que melhor atenderá à ultimação deste interesse."

(RE 253.885, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 4-6-2002, Primeira Turma, DJ de 21-6-2002.)

Moreira Neto (2008, p. 16) observa que,

[...] em tudo o que puder ser mais vantajosamente atendido pela consensualidade, notadamente com a ampliação do campo de debate aberto e de negociação de interesses metaindividuais, flexibilizando, assim, um outrora marmóreo e inexorável conceito de interesse público, que deixa de ser, cada vez mais claramente, aquele confundido com o seu próprio, para ser não mais que a incumbência que o Direito põe a seu cargo.

A transação tem sido utilizada mais frequentemente nas ações previdenciárias, movidas pelos segurados contra o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS. É preciso, no entanto, avançar no modelo, a fim de que a transação se verifique também nas ações em que os órgãos públicos sejam autores ou credores, e, principalmente, ainda no âmbito administrativo. Nessa perspectiva, há aproximação do Estado com o cidadão e colaboração para uma definitiva implantação de uma Administração democrática.

Com relação aos créditos tributários, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei n. 5.082/2009, que trata da transação tributária no âmbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Afastou-se, portanto, desse projeto, a possibilidade de transação no âmbito das autarquias e fundações públicas federais e da Procuradoria-Geral Federal. Pelo princípio da simetria, seria interessante que tal possibilidade fosse estendida a essas entidades. O projeto prevê quatro hipóteses de transação: a) transação em processo judicial; b) transação em insolvência civil, recuperação judicial e falência; c) transação por recuperação tributária; e, d) transação administrativa por adesão. Atualmente, o referido Projeto de Lei n. 5.082/2009 está apensado ao Projeto de Lei n. 2.412/2007.

Além disso, o Projeto de Lei Complementar n. 469/2009, que altera o Código Tributário Nacional, dá novos contornos ao conceito de transação tributária:

Art. 171. A lei, geral ou específica, pode facultar, nas condições que estabeleça, aos sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária celebrar transação que importe em composição de conflito ou de litígio, visando a extinção de crédito tributário.

Parágrafo único. A lei indicará a autoridade competente para autorizar a transação em cada caso, podendo prever hipóteses de delegação.

De acordo com essa nova redação, do conceito de transação não consta mais a tradicional formula de “concessões mútuas”. Adota-se um conceito mais amplo e moderno, pautado pela composição.

Quanto aos créditos não tributários das autarquias e fundações públicas federais, por não se encaixarem no conceito de “natureza fiscal”, não se lhes aplica a vedação contida no § 2º, do artigo 7º, do Decreto n. 2.346/97. Do mesmo modo, não sendo tais créditos enquadrados como “fiscais”, a transação não representa renúncia de receita, expressão essa constante da Lei de Responsabilidade Fiscal:

Art. 14. (...)

§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

Seguindo nessa linha, a Lei n. 9.469, de 10 de julho de 1997, com a redação dada pela Lei n. 11.941, de 27 de maio de 2009 (conversão em lei da Medida Provisória n. 449, de 3 de dezembro de 2008), assim estabelece:

Art. 1º O Advogado-Geral da União, diretamente ou mediante delegação, e os dirigentes máximos das empresas públicas federais poderão autorizar a realização de acordos ou transações, em juízo, para terminar o litígio, nas causas de valor até R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais).

§ 1º Quando a causa envolver valores superiores ao limite fixado neste artigo, o acordo ou a transação, sob pena de nulidade, dependerá de prévia e expressa autorização do Advogado-Geral da União e do Ministro de Estado ou do titular da Secretaria da Presidência da República a cuja área de competência estiver afeto o assunto, ou ainda do Presidente da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, de Tribunal ou Conselho, ou do Procurador-Geral da República, no caso de interesse dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, ou do Ministério Público da União, excluídas as empresas públicas federais não dependentes, que necessitarão apenas de prévia e expressa autorização de seu dirigente máximo.

§ 2º Não se aplica o disposto neste artigo às causas relativas ao patrimônio imobiliário da União.

Note-se que em momento algum a Lei restringe a celebração de acordos a casos em que o Poder Público é réu na ação. Os critérios são objetivos: valor (com o estabelecimento de competências) e finalidade (terminar litígio). Afasta-se da possibilidade de acordo ou transação apenas as causas relativas ao patrimônio imobiliário da União. Contudo, seu espaço de atuação fica limitado às questões já judicializadas.

No chamado Estado Gerencial, movido em especial pelo princípio da eficiência, impõe-se que se admitam e se incentivem que as transações ocorram ainda na fase administrativa, ou de constituição do crédito, conforme se prefira chamar. O Estado precisa disseminar a idéia da solução administrativa de conflitos. Sobre esse tema, Moreira Neto (2008, p. 120) conclui que

Ao atuar nesse campo, da solução administrativa de conflitos, deve-se reconhecer ao Estado a necessária flexibilidade para ponderar interesses em jogo e definir, a partir de processos administrativos, abertos e transparentes, fórmulas que se mostrem as mais eficientes sob o critério finalístico, ou seja, para se lograr, mais completa e celeremente a composição pretendida pelo Direito, o que necessariamente conduz a uma profunda revisão do que, afinal, é ou não indisponível para o Estado administrador.

No mesmo sentido, Godoy (2009, p. 12) aponta que “é necessário que se exercite a imaginação institucional, livrando-se da reflexão do complexo de Medusa que engessa o pensamento jurídico brasileiro. O modelo atual é inadequado e precisa de urgente revisão.” Confirmando essa tendência, Moreira Neto (2008, p. 119) adverte que

Essas mudanças não poderiam deixar de se refletir sobre o mais conservador dos subsistemas estatais: o executor da função jurisdicional. A convocação da Administração Pública para cooperar para reduzir os conflitos com uma atuação vestibular de solução de controvérsias, não mais apenas no sentido de controle da legalidade, que sempre a caracterizou, como nos controles ampliados da legitimidade e da licitude, é uma promissora providência para o desafogo das cortes judiciais e, por isso, acenando com um ganho de eficiência judicante dos juízos e tribunais. Existe, com efeito, um extenso número de conflitos, que, não obstante suas preponderantes características técnicas, se acumulam nos tribunais e que afogam o trabalho. São processos raramente versativos sobre questões substancialmente jurídicas, de sorte que poderiam ser objeto de composição fácil, rápida e especializada por órgãos parajudiciais, cujas decisões só seriam admitidas para serem revistas na justiça comum, se fossem identificadas violações de direitos e garantias individuais.

Alterar o panorama atual é o grande desafio dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Aliado ao chamado Estado Gerencial, a Emenda Constitucional n. 45, ao inserir o inciso LXXVIII no art. 5º da Constituição Federal, estabeleceu como diretriz a celeridade de tramitação de processos em âmbito administrativo e judicial. Para tanto, é preciso adotar medidas que estejam em sintonia com o novo modelo, como, exemplificativamente, a revisão total da lei de execução fiscal e o reaparelhamento estatal, com investimento na criação de sistemas de localização de devedores e de seus bens, além do estabelecimento de metas e divulgação de resultados. Moraes (2007, p. 215) afirma que

eficiência significa o dever de escolher meio menos custoso, ou seja, o que implique menos dispêndio financeiro. Nesse aspecto, eficiência confunde-se com economicidade. Por outro lado, a eficiência significa o dever de promover de modo satisfatório os fins atribuídos à Administração pública.

Quanto ao mito, talvez o maior, que simplifica a transação a um instrumento de fraudes e corrupções, a solução reside no estabelecimento de parâmetros para a celebração das transações, com escalonamento de competências, em razão do valor, facilitando-se a fiscalização pelos órgãos de controle e pela sociedade. Tal premissa deve ser invertida, passando-se a considerar que os representantes das entidades atuam pautados pelos princípios estampados no caput artigo 37 da Constituição Federal: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Além disso, há que se ter em mente que a proporcionalidade e a razoabilidade norteiam a atuação da Administração, conforme estabelece a Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999:

Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Todas as transações terão necessariamente motivação e levarão em conta que a sociedade está obtendo vantagens, especialmente se ponderados os critérios de custos de manutenção dos créditos, tempo de cobrança e percentuais de recuperação. Quanto a esse aspecto, Fiorenza afirma que

Uma questão importante destacada nessa decisão, e que, ao lado do princípio da legalidade, justifica a realização de acordos em hipóteses praeter legem, é que a conciliação pode, em verdade, atender melhor ao interesse público que a negativa em fazê-la. Isso porque, por definição, a transação exige concessões mútuas dos interessados, de modo que a Administração, quando concilia, economiza, pois pode fazer um acordo para pagar um valor menor que aquele a que provavelmente seria condenada. Além disso, poupa o tempo dos seus procuradores, evita custos administrativos inerentes ao acompanhamento processual e se livra do pagamento de honorários. A iniciativa conciliatória, portanto, além de atender ao princípio da legalidade, presta contas também ao princípio constitucional da economicidade (artigo 70, caput), ligado ao princípio da eficiência.[vi]

O INMETRO, adotando uma posição de vanguarda na Administração, já havia tomado essa iniciativa, editando a Portaria n. 339, de 11 de novembro de 2009, que em seu artigo 1º estabelecia a possibilidade de transação administrativa:

Art. 1º Autorizar as pessoas jurídicas de direito público, a quem o Inmetro, mediante convênio delegou atividades de sua competência, a realizarem acordos ou transações com vistas ao recebimento dos créditos das penalidades de multas aplicadas em processos administrativos, não inscritos em dívida ativa, que envolvam valores de até R$ 100.000,00 (cem mil reais).

§ 1º O acordo ou transação, mencionados no caput, não poderá exceder a 50% (cinquenta por cento) do valor do crédito atualizado.

§ 2º Os créditos acima do valor estipulado no caput deverão ser encaminhados para conhecimento e deliberação do Presidente do Inmetro.

Ocorre que, por cautela, em razão de não haver autorização legal expressa e para evitar possíveis questionamentos judiciais ou do Ministério Público, a inovadora portaria havia sido revogada.

No entanto, o problema relativo à previsão legal foi sanado através da Medida Provisória n. 541, de 2 de agosto de 2011, convertida na Lei n. 12.545, de 14 de dezembro de 2011, que inseriu o art. 11-B à Lei n. 9.933/99:

Art. 11-B. Compete ao Presidente do Inmetro autorizar a realização de acordos ou transações de créditos não tributários e não inscritos em dívida ativa, de valor até R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), até o limite de 50% (cinquenta por cento), e o parcelamento administrativo em prestações mensais e sucessivas, até o máximo de 60 (sessenta)

§ 1º Quando o valor do crédito for superior ao limite fixado no caput, o acordo ou a transação, sob pena de nulidade, dependerá de prévia e expressa autorização do Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.

§ 2º O valor de cada prestação mensal, por ocasião do pagamento, será acrescido de juros e multa de mora, na forma da legislação vigente para títulos federais.

§ 3º As competências previstas neste artigo poderão ser delegadas.

Assim como se verifica na Lei n. 9.469/97, a Lei n. 9.933/99 traz critérios objetivos – competências e valores – permitindo a sua aplicação sem necessidade de regulamentação. Todavia, será necessária a edição de ato normativo para a delegação de atribuições, a fim de atender à demanda e evitar que essa salutar alternativa de composição de conflitos e redutora de demandas judiciais destoe para a burocracia.

Na prática, a transação administrativa poderá corresponder, além do tradicional pagamento parcelado, na conversão de penalidade de multa de valores inferiores aos custos de cobrança em advertência, sendo que, havendo a prática que nova infração dentro do prazo de dois anos, ocorrerá a reincidência e consequente aplicação de pena de multa em montante mais elevado. Ainda, poderá a transação significar a redução do valor da multa. Nesse caso, nada obsta que o INMETRO, conforme previsto na Lei n. 7.347/85[vii], celebre com o infrator um termo de ajustamento de conduta como contrapartida pela redução do valor da multa, o qual, se descumprido, poderá ser imediatamente executado.

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6. Considerações finais

A metrologia e a avaliação da conformidade (qualidade) estão inseridas no contexto de proteção estatal aos consumidores.

A violação das normas veiculadas pelos órgãos normativo (CONMETRO) e executivo central (INMETRO) do Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (SINMETRO) acarreta a apuração da responsabilidade e aplicação, se for o caso, de penalidade.

A sociedade e a Constituição exigem do Estado uma atuação célere e efetiva. No âmbito do SINMETRO, os processos administrativos, por existir apenas duas instâncias e por seu regulamento ser de fácil entendimento e haver um sistema de gestão integrado, tende a ter uma tramitação mais rápida.

Contudo, os custos de cobrança administrativa e judicial muitas vezes exigem a adoção de alternativas que, além de cumprir com o princípio da eficiência, cumpram com seu aspecto pedagógico.

Nesse panorama, a transação administrativa, prevista na Lei n. 9.933/99, surge não só como uma alternativa, mas como instrumento de modificação do paradigma de atuação estatal, aproximando-a dos administrados e, desafogando, por outro lado, o Poder Judiciário.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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BRASIL. Lei n. 5.966, de 11 de dezembro de 1973. Institui o Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial, e dá outras providências. Brasília, 12 dez. 1973. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em 26 jan. 2014.

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BRASIL. Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990. Dispõe sobre a proteção do consumidor e dá outras providências. Brasília, 12 set. 1990. Disponível em: www.planalto.gov.br>. Acesso em 26 jan. 2014.

BRASIL. Lei n. 9.469, de 10 de julho de 1997. Regulamenta o disposto no inciso VI do art. 4º da Lei Complementar n. 73, de 10 de fevereiro de 1993; dispõe sobre a intervenção da União nas causas em que figurarem, como autores ou réus, entes da administração indireta; regula os pagamentos devidos pela Fazenda Pública em virtude de sentença judiciária; revoga a Lei nº 8.197, de 27 de junho de 1991, e a Lei nº 9.081, de 19 de julho de 1995, e dá outras providências. Brasília, 11 jul. 1997. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em 26 jan. 2014.

BRASIL. Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Brasília, 1º fev. 1999. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em 26 jan. 2014.

BRASIL. Lei n. 9.933, de 20 de dezembro de 1999. Dispõe sobre as competências do Conmetro e do Inmetro, institui a Taxa de Serviços Metrológicos, e dá outras providências. Brasília, 21 dez. 1999. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em 26 jan. 2014.

BRASIL. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Brasília, 11 jan. 2002. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em 26 jan. 2014.

BRASIL. Lei n. 11.941, de 27 de maio de 2009. Altera a legislação tributária federal relativa ao parcelamento ordinário de débitos tributários; concede remissão nos casos em que especifica; institui regime tributário de transição, alterando o Decreto no 70.235, de 6 de março de 1972, as Leis nos 8.212, de 24 de julho de 1991, 8.213, de 24 de julho de 1991, 8.218, de 29 de agosto de 1991, 9.249, de 26 de dezembro de 1995, 9.430, de 27 de dezembro de 1996, 9.469, de 10 de julho de 1997, 9.532, de 10 de dezembro de 1997, 10.426, de 24 de abril de 2002, 10.480, de 2 de julho de 2002, 10.522, de 19 de julho de 2002, 10.887, de 18 de junho de 2004, e 6.404, de 15 de dezembro de 1976, o Decreto-Lei no 1.598, de 26 de dezembro de 1977, e as Leis nos 8.981, de 20 de janeiro de 1995, 10.925, de 23 de julho de 2004, 10.637, de 30 de dezembro de 2002, 10.833, de 29 de dezembro de 2003, 11.116, de 18 de maio de 2005, 11.732, de 30 de junho de 2008, 10.260, de 12 de julho de 2001, 9.873, de 23 de novembro de 1999, 11.171, de 2 de setembro de 2005, 11.345, de 14 de setembro de 2006; prorroga a vigência da Lei no 8.989, de 24 de fevereiro de 1995; revoga dispositivos das Leis nos 8.383, de 30 de dezembro de 1991, e 8.620, de 5 de janeiro de 1993, do Decreto-Lei no 73, de 21 de novembro de 1966, das Leis nos 10.190, de 14 de fevereiro de 2001, 9.718, de 27 de novembro de 1998, e 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.964, de 10 de abril de 2000, e, a partir da instalação do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, os Decretos nos 83.304, de 28 de março de 1979, e 89.892, de 2 de julho de 1984, e o art. 112 da Lei no 11.196, de 21 de novembro de 2005; e dá outras providências. Brasília, 28 maio 2009. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em 26 jan. 2014.

BRASIL. Lei n. 12.545, de 14 de dezembro de 2011. Dispõe sobre o Fundo de Financiamento à Exportação (FFEX), altera o art. 1o da Lei no 12.096, de 24 de novembro de 2009, e as Leis nos 10.683, de 28 de maio de 2003, 11.529, de 22 de outubro de 2007, 5.966, de 11 de dezembro de 1973, e 9.933, de 20 de dezembro de 1999; e dá outras providências. Brasília, 15. dez. 2011. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em 27 jan. 2014.

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MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Quatro Paradigmas do Direito Administrativo Pós-Moderno. Belo Horizonte. Ed. Fórum. 2008.

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NOTAS:

[i] Código de Defesa do Consumidor:

Art. 3° Fornecedor é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços.

[ii] Disponível em: <http://www.inmetro.gov.br/inmetro/sinmetro.asp>. Acesso em 06 jan. 2014, às 21h42min.

[iii] Disponível em: <http://www.inmetrogo.gov.br/portal/?page_id=36>. Acesso em 27 jan. 2014, às 21h54min.

[iv] De acordo com o contido no sítio eletrônico do INMETRO: <http://www.inmetro.gov.br/inmetro/sinmetro.asp>. Acesso em 27 jan. 2014, às 22h.

[v] Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/110331_comunicadoipea83.pdf >. Acesso em 26 jan. 2014, às 2h13min.

[vi] Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/17131/conciliacao-e-administracao-publica#ixzz2rbmtnAhW>. Acesso em 27 jan. 2014, às 12h26min.

[vii] Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:

[...]

IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista;

[...]

§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.