E o velho/novo problema da criação de municípios no Brasil - afinal eles podem ser criados?

O Município é a célula territorial do Estado.^[1] Não há corpo sem células, não há Estado sem municipalidades. Não pode existir matéria vivente sem vida orgânica. Não se pode imaginar existência da nação, existência do povo constituído, existência do Estado, sem vida municipal^[2].

O direito de auto-administrar-se, autogovernar-se, autolegislar-se, pertencendo ao povo nas democracias, integra cada um dos seus círculos de convivência, em cada um dos graus de sua formação^[3], a denominada autonomia - daí a diversidade. Cada município poderá ter sua forma própria de organização. A padronização não se coaduna com a vida, que implica, por si mesma, em heterogeneidade.

E, nas palavras de Levi Carneiro^[4], “não sacrificando o espírito local que apenas desperta; não o esmagando ao peso de responsabilidade e encargos excessivos. Antes, tutelando-o, amparando-o. Não eliminando, de chofre, por completo, a assistência do poder central. Consagrando a autonomia local – sem se deixar desvairar pela sua sedução”.  Já Tocqueville^[5] defendeu a autonomia do município, como corpo independente, em tudo o que a ele especificamente se referisse.

Tal associação é perfeitamente legítima não só porque corresponde a um instituto e a uma necessidade natural do homem, como a um instrumento de progresso de si próprio^[6]. Por estar mais perto do cidadão, com o qual lida mais direta e frequentemente, os municípios são os maiores interessados nos problemas locais, por sentirem na carne os efeitos de sua organização ou não, através de problemas diários.

O Estado deve reconhecer ao município não só a legitimidade de sua existência, como há de abster-se de interferir em sua vida. A administração municipal nem sempre é de seu exclusivo interesse, porque, na organização do Estado, o município pode ser envolvido em problemas tanto estaduais como nacionais^[7].

Assim, a intervenção no município deve ser um mecanismo de exceção, como, por exemplo  as possibilidades definidas expressamente no artigo 35, da Carta de 1988^[8].

Esta probabilidade de criação de municípios está prevista expressamente no artigo 18, § 4º da carta constitucional. Estes serão criados mediante incorporação (fusão), subdivisão (cisão) e desmembramento. Já o procedimento engloba quatro fases, que são obrigatórias: lei estadual, lei complementar federal, plebiscito e estudo de viabilidade.

O estudo de viabilidade consiste em analisar a possibilidade de criação municipal em uma determinada região do país, tendo em conta a apresentação e publicação destes estudos, com suas especificidades. O plebiscito envolve da população diretamente interessada, ou seja, as comunidades envolvidas e a lei estadual será a responsável pela validação desta criação.

A Lei complementar da União deverá estabelecer o período possível para a criação de novos municípios. Mas, e se a lei não existir, poderá o município ser criado?

Tendo em vista a não existência da referida lei complementar, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI por omissão, de nº 3.682,  julgou procedente o pedido formulado pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso do Sul, declarando a omissão do poder legislativo. O Supremo estipulou prazo de 18 meses para que a lei complementar fosse feita a partir de sua decisão de 09 de maio de 2007. Este prazo foi ultrapassado, sem que o legislador tenha produzido a lei. Em 10 de setembro de 2008, o Ministro Gilmar Mendes, relator do processo, oficiou o Presidente da Câmara dos Deputados, esclarecendo:

 “Não se trata de impor um prazo para a atuação legislativa do Congresso Nacional, mas apenas da fixação de um parâmetro temporal razoável, tendo em vista o prazo de 24 meses determinado pelo Tribunal nas ADI nºs. 2.240, 3.316, 3.489 e 3.689 para que as leis estaduais que criam municípios ou alteram seus limites territoriais continuem vigendo, até que a lei complementar federal seja promulgada contemplando as realidades desses municípios.”

Mesmo sem a existência da lei complementar, vários Estados continuaram, mediante lei estadual, a criar novos municípios sem a observância expressa do art. 18, §4º da Constituição Federal^[9]. Assim, várias ADIN’s foram ajuizadas, questionando a constitucionalidade das leis criadoras destes municípios, que nitidamente são inconstitucionais.

Neste caso, surge uma situação jurídica muito peculiar: temos um município criado, que possui autonomia, com auto-organização, legislação, governo e administração, sob o qual não poderá haver ingerência, pois as determinações do art. 35 da carta constitucional são taxativas.

E qual foi  a solução encontrada  pelo Supremo? Na ADI nº 2.240, julgada em 09 de maio de 2007, foi declarada a inconstitucionalidade das leis estaduais, sem pronuncia de nulidade.

Sem a edição da lei complementar, e com prazo ultrapassado, o poder legislativo, atuando como poder constituinte derivado-reformador, promulgou em 18 de dezembro de 2008 a Emenda Constitucional de nº 57. Foi acrescentado aos Atos das disposições Transitórias o artigo 96, com a seguinte redação: “ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação”^[10].

Simplesmente 57 municípios foram literalmente anistiados. E como dito por Bernardo^[11], “o nosso constituinte derivado deu um péssimo exemplo, permitiu que práticas inconstitucionais se tornassem constitucionais justamente por meio da própria Constituição”.

E o que foi a Emenda nº 57? Uma gambiarra, pois, se novas legislações estaduais surgirem, elas serão novamente inconstitucionais, pois a anistia só convalidou os municípios criados até 31 de dezembro de 2006.

E neste passo, eis que surge uma luz no fim do túnel… O projeto de lei nº 104/2014^[12] do Senado Federal dispõe sobre o procedimento para a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios.

Dentre as disposições, estão também considerados: as definições sobre o procedimento de criação; o período em que deverá ser criado – compreendido entre a posse dos Prefeitos e Vice-Prefeitos, na forma do art. 29, III da CFRB/88, e o último dia do ano, anterior ao da realização de eleições municipais; requerimento dirigido a Assembleia Legislativa, com número mínimo de 20% dos eleitores no caso de criação e desmembramento e 3% no caso de fusão ou incorporação; condição de população mínima aos Municípios que perderam população; os estudos de viabilidade abordando aspectos econômica-financeiros, político-administrativos, socioambientais e urbanos; a publicidade destes estudos que deverão ficar a disposição do cidadão por pelo menos 120 dias, acessível também pela internet; o plebiscito da populacão diretamente envolvida, etc.

A luz se apagou! Em 27 de agosto de 2014 foi publicado no Diário Oficial a mensagem de nº 250, da Presidência da República,  a qual vetou integralmente o projeto sob o seguinte argumento:

Ouvido, o Ministério da Fazenda manifestou-se pelo veto ao projeto de lei complementar pelas seguintes razões:

“Embora se reconheça o esforço de construção de um texto mais criterioso, a proposta não afasta o problema da responsabilidade fiscal na federação. Depreende-se que haverá aumento de despesas com as novas estruturas municipais sem que haja a correspondente geração de novas receitas. Mantidos os atuais critérios de repartição do Fundo de Participação dos Municípios - FPM, o desmembramento de um Município causa desequilíbrio de recursos dentro do seu Estado, acarretando dificuldades financeiras não gerenciáveis para os Municípios já existentes.”

Essas, Senhor Presidente, as razões que me levaram a vetar projeto em causa, as quais ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional. (grifo nosso)

Não seria o argumento, de que “haverá aumento das despesas com as novas estruturas municipais, sem que haja a correspondente geração de riquezas”; “mantidos os atuais critérios do Fundo de Participação dos Municípios que causa desequilíbrio de recursos dentro do seu Estado” inconstitucional? A criação de Municípios é uma possibilidade determinada pela Constituição Federal e a sua viabilidade tem que ser legitimada!

Os estudos de viabilidade financeira-econômico existem para considerar a arrecadação própria, considerando os agentes já instalados, com base na arrecadação dos três anos anteriores ao da realização do estudo; as receitas de transferências estaduais e federais; as despesas com pessoal, custeio e investimento, dívidas vencíveis e eventuais restos a pagar; indicação, diante das estimativas de receitas e despesas, da possibilidade de cumprimento da aplicação dos mínimos constitucionais nas áreas de educação e sáude. De atendimento na prestação dos serviços públicos de interesse local; indicação diante das estimativas de receitas e despesas, da possibilidade de cumprimento da Lei Complementar nº 101, de 2000. Não pretende o projeto que o Município seja tutelado pelo Estado e pela União…

Seguindo, temos a observância do art. 66, §4º, onde é previsto que o veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de 30 dias a contar de seu recebimento. Podendo ser rejeitado, pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores em escrutíneo secreto.

Que o Projeto mereça ser aperfeiçoado, de novas construções, novos olhares, é possível… o que não é possível, é o Estado não reconhecer a legitimidade de sua existência, sua constitucionalidade e relegar a subcategoria a definição de “democracia”, a qual também pertence ao município.

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Notas

^[1] PAUPERIO, A. Machado. Teoria Geral do Estado. 6.ed. Rio de Janeiro: Forense, 1971, p. 40.

^[2] Rui Barbosa.

^[3] PAUPERIO, A. Machado. Teoria Geral do Estado. 6.ed. Rio de Janeiro: Forense, 1971, p. 40.

^[4][4] CARNEIRO, Levo. Organização dos Municípios e do Distrito Federal. Rio de Jnaeiro, 1953, p. 12.

^[5] TOCQUEVILLE. De la democracie en Amérique. Vol. I, p. 111.

^[6] PAUPERIO, A. Machado. Teoria Geral do Estado. 6.ed. Rio de Janeiro: Forense, 1971, p. 41.

^[7] PAUPERIO, A. Machado. Teoria Geral do Estado. 6.ed. Rio de Janeiro: Forense, 1971, p. 42.

^[8] Art. 35 da CRFB/88 “Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando: I - deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada; II - não forem prestadas contas devidas, na forma da lei; III – não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde;; IV - o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial.

^[9] FERNANDES, Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 3 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 618.

^[10] FERNANDES, Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 3 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 619.

^[11] FERNANDES, Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 3 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 619.

^[12] O projeto na íntegra encontra-se disponível no endereço eletrônico < http://www.senado.gov.br/atividade/materia/getPDF.asp?t=147597&tp=1>.