A coisa julgada na ação civil pública: a inconstitucionalidade do artigo 16 da Lei n. 7.347/85

Resumo:

O presente artigo tem como ponto central a discussão a respeito da constitucionalidade da nova redação do artigo 16, alterado pela Medida Provisória n. 1.570/97, convertida na Lei n. 9.494/1997. Diante das alterações legislativas promovidas à Lei da Ação Civil Pública, questiona-se: O artigo 16 da referida lei é constitucional? Qual o posicionamento da doutrina majoritária? Qual o posicionamento atual da jurisprudência? A fim de demonstrar a problemática, faz-se uma compilação do posicionamento da doutrina e da jurisprudência dos tribunais superiores, acerca da validade do artigo 16 da Lei n. 7.347/85, observando flagrante divergência entre os entendimentos, o que dificulta a correta aplicação do instituto.

Palavras-chave: Ação Civil Pública, Coisa julgada, Código de Defesa do Consumidor, Direitos Transindividuais.

Introdução

Com a consolidação dos “novos” direitos supraindividuais e sua positivação em diversos diplomas legislativos, gerando o que se convencionou chamar de microssistema de direito coletivo, tornou-se imperioso solucionar a questão dos efeitos da coisa julgada nas ações coletivas, notadamente na ação civil pública.

Diverge a doutrina, basicamente, entre dois posicionamentos: (i) a primeira corrente, com base em interpretação literal do artigo 16 da Lei n. 7.347/85, afirma que a coisa julgada tem efeito nos limites da competência do órgão prolator; (ii) a segunda corrente, partindo de uma interpretação sistemática e teleológica, sustenta que os efeitos da coisa julgada possuem apenas dois limites: a extensão do dano e a qualidade do direito coletivo tutelado.

Nesse contexto, a jurisprudência, ainda que de forma prematura, parece se inclinar pelo segundo posicionamento, seguindo a melhor doutrina, como se passa a enfrentar.

Evolução Legislativa

O estudo da evolução legislativa do artigo 16 da Lei da Ação Civil Pública se mostra imprescindível para entender os motivos que embasaram a redação original e suas posteriores modificações.

Ação civil pública está regulada pela Lei n. 7.347/85, que prevê o procedimento especial reservado a tutela de direitos e interesses transindividuais de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

Precisamente em relação aos efeitos da coisa julgada, a redação original do artigo 16 da Lei n. 7.345/85 se baseou no artigo 18 da Lei da Ação Popular (Lei n. 4.717/65):

“Art. 18. A sentença terá eficácia de coisa julgada oponível erga omnes, exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova”.

 

“Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, exceto se a ação for julgada improcedente por deficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova. (redação original)”.

Percebe-se pela leitura da redação original que não havia limitação territorial aos efeitos da coisa julgada em sede de ação civil pública. Isso significa que, durante a sua vigência, as decisões proferidas no bojo dessas ações tiveram validade em todo o território nacional, a depender, única e exclusivamente, da abrangência da lesão ou ameaça a lesão.

Mas o apogeu do processo coletivo, se é certo afirmar que este já foi atingido, se deu com o advento do Código de Defesa do Consumidor, em 1990 (Lei n. 8.078), que, em seus artigos 81 e 103, delineava os direitos metaindividuais e a coisa julgada no processo coletivo. Consolidou-se, assim, o processo coletivo, servindo a tutela da lesão ou ameaça de lesão à direitos metaindividuais, assim entendidos os interesses ou direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos.

Nesse período, houve uma explosão de ações coletivas no Poder Judiciário brasileiro.

O surgimento da cultura de ações coletivas, sobretudo para questionar a inconstitucionalidade e ilegalidade em matéria fiscal, passou a comprometer a arrecadação do Fisco. Isso porque as decisões proferidas em sede de tutela coletiva, por força da redação original do artigo 16 da Lei n. 7.347/85, teriam eficácia erga omnes, beneficiando a todos os contribuintes em detrimento da Administração Pública, além do fato de contar com um rol mais extenso de legitimados do que aquele previsto para os instrumentos constitucionais clássicos de controle da constitucionalidade. Por óbvio, isso desagradou o Fisco.

A partir de então, o microssistema de tutela coletiva sofreu inúmeras mudanças, sempre com o fim velado de fragilização do instituto, por meio do Poder Executivo, através das famigeradas medidas provisórias.

Foram basicamente duas alterações de incomensurável impacto ao processo coletivo. A primeira alteração limitou os efeitos da coisa julgada, enquanto que a segunda vedou o ajuizamento de ações civis públicas para ver declarada a inconstitucionalidade de lei, especialmente, sobre questão tributária[2].

Precisamente sobre o regime da coisa julgada, em 22 de julho de 1997, foi editada a Medida Provisória n. 1.570, posteriormente convertida na Lei n. 9.494/97, alterando o artigo 16 da Lei n. 7.347/85, limitando subjetivamente o âmbito de eficácia da coisa julgada nas ações civis públicas aos limites da competência territorial do órgão prolator.

Vale transcrever, nesse ponto, a alteração promovida à redação do artigo 16 da Lei n. 7.347/85:

 “Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova. (Redação dada pela Lei nº 9.494, de 10.9.1997)”.

Essa alteração acarretou significativa restrição quanto à abrangência dos efeitos da coisa julgada, prejudicando, sobremaneira, a força do recém-criado instrumento processual. A um só tempo, a modificação legislativa negou acesso à justiça coletiva, inviabilizou a participação democrática das classes sociais menos favorecidas; afogou ainda mais o Poder Judiciário com demandas atomizadas, negou aplicação ao princípio da isonomia e da segurança jurídica; inviabilizou a diminuição de custos da prestação jurisdicional; bem como a celeridade processual e a eficiência da prestação jurisdicional.

Com esse novo regime da coisa julgada, feriu-se de morte a própria sistemática dos direitos metaindividuais e seus instrumentos processuais.

Nas palavras de ADA PELEGRINI GRINOVER, a alteração promovida fez com que a ação civil pública ficasse refém do autoritarismo do Poder Executivo Federal:

“Em primeiro lugar, pecou pela intenção. Limitar a abrangência da coisa julgada nas ações civis públicas significa multiplicar demandas, o que, de um lado, contraria a filosofia dos processos coletivos, destinados justamente a resolver molecularmente conflitos de interesses, ao invés de atomizá-los e pulverizá-los (...). Em segundo lugar, pecou pela incompetência. Desconhecendo a interação entre a Lei da Ação Civil Pública e o Código de Defesa do Consumidor, assim como muitos dispositivos deste, acreditou que seria suficiente modificar o art. 16 da Lei 7.347/1985 para resolver o problema. No que se enganou redondamente. Na verdade, o acréscimo introduzido é ineficaz”[3].

Percebe-se que a mudança proporcionada pelo legislador andou em sentido contrário a todas as preocupações que se buscou solucionar por meio do empreendimento das ações coletivas. Ao reduzir a eficácia subjetiva da coisa julgada ao espaço territorial da competência do juízo, negam-se todos aqueles propósitos e, em última análise, exige a propositura de tantas ações coletivas quantas forem as competências territoriais em uma determinada região ou em todo o país, conforme o dano seja regional ou nacional. Por consequência lógica, aumenta-se a possibilidade de decisões antagônicas, tendo em vista que fragmenta o objeto indivisível do direito tutelado, o que gera desgaste da imagem do Poder Judiciário, sem mencionar os custos operacionais para os órgãos públicos.

Em que pese a alteração legislativa, parte significante da doutrina entende, corretamente, que a mudança foi inócua.

O primeiro fundamento está ligado à ineficácia da modificação, pois, conforme dispõe o artigo 21 da Lei n. 7.347/85, o Código de Defesa do Consumidor tem regência supletiva no que não for incompatível com a lei em questão[4], não havendo nenhuma ressalva quanto aos efeitos da coisa julgada no artigo 103[5] do referido diploma. Com isso, a eficácia da coisa julgada nas ações coletivas, e também na ação civil pública, continua a produzir efeitos, limitados tão-somente pela extensão do dano e pela qualidade do direito transindividual.

O segundo fundamento tem como base a inconstitucionalidade das alterações realizadas na Lei de Ação Civil Pública, seja inconstitucionalidade material, por ferir princípios constitucionais; seja inconstitucionalidade formal, por desrespeitar os requisitos de edição da medida provisória.

Esses fundamentos serão aprofundados a seguir.

Posicionamento Doutrinário: Inaplicabilidade do artigo 16 da LACP

Em que pese a alteração legislativa do regime da coisa julgada nas ações civis públicas, a doutrina é quase unânime em afirmar que não houve alterações práticas.

Duas são as críticas formuladas pela doutrina. A primeira diz respeito à aplicação subsidiária do Código de Defesa do Consumidor às ações civis públicas. A segunda referente à inconstitucionalidade da alteração promovida pela Medida Provisória n. 1.570, tanto formal quanto material.

As críticas sobre os efeitos da coisa julgada são contundentes e inafastáveis, sobretudo face à motivação política e flagrante atecnia do legislador.

Confira-se, neste sentido, ELTON VENTURI, para quem:

“Os reais motivos determinantes que conduziram à edição e subseqüentes reedições da medida provisória alterando o regime da coisa julgada na ação civil pública não estando relacionados com qualquer tutela de interesses públicos, mas sim à defesa de interesses fazendários egoísticos, de cunho meramente fiscal e, – o que é pior – no mais das vezes inviabilizando o aproveitamento de decisões judiciais que buscavam justamente coibir toda sorte de abusos e ilegalidades perpetradas pelo Poder Público em matérias tributárias e previdenciárias”[6].

A tese da ineficácia da alteração promovida na Lei da Ação Civil Pública tem como fundamento a existência de um microssistema de tutela coletiva. O artigo 21 da referida lei manda aplicar, de forma subsidiária, o Código de Defesa do Consumidor, notadamente o Título III, que trata dos direitos coletivos. Para essa tese, o diploma consumerista já havia revogado o artigo 16 da Lei n. 7.347/85, não podendo a Lei n. 9.494/97 pretender alterar o que já não constava do mundo jurídico. Assim, em razão da remissão recíproca, manteve-se sem limite a eficácia da coisa julgada na ação civil pública.

Entretanto, uma análise mais aprofundada sobre a questão da aplicação subsidiária revela que esse argumento não pode prosperar, ao menos não como o único pilar a sustentar a ausência de limites à coisa julgada na ação civil pública.

Isso porque o próprio artigo 21 da Lei 7.347/85 afirma que a aplicação subsidiária do Código de Defesa do Consumidor ocorrerá somente naquilo que não contrariar a Lei da Ação Civil Pública. Como houve uma modificação da Lei 7.347/85 posterior ao diploma consumerista, estabelecendo limites territoriais à eficácia da coisa julgada, bem como dando tratamento especial ao tema em questão, a boa hermenêutica não pode ignorar o critério temporal e o critério especial, razão pela qual deveria prevalecer a nova redação do artigo 16, inserida pela Medida Provisória n. 1.570.

Dessa forma, restou a doutrina valer-se do fundamento da inconstitucionalidade da modificação legislativa.

Sobre a inconstitucionalidade formal, a doutrina costuma afirmar que, em razão da alteração do artigo 16 da Lei n. 7.347/85 ter se dado através de medida provisória, instrumento admissível em caráter excepcional, deveria respeitar os requisitos constitucionais, cumulativos: relevância e urgência[7], o que não ocorreu no caso concreto, eis que não se pode pretender fundamentar a urgência da alteração de um dispositivo que há vigorava há pelo menos 12 anos.

No que tange à inconstitucionalidade material, fartos são os princípios constitucionais violados. A título de exemplo, houve violação aos princípios da: (i) restrição ao acesso à justiça (artigo 5º, XXXV da CRFB); (ii) isonomia; (iii) razoabilidade e proporcionalidade; (iv) vedação ao retrocesso social.

Houve restrição ao acesso à justiça, posto que a modificação inserida pela Lei n. 9.494/97 acaba por exigir dos titulares de bens lesados e ameaçados de lesão a propositura de tantas ações quantas forem as competências territoriais referentes às regiões onde o dano ou o perigo de dano se perpetuam, chegando até mesmo ao ponto de negar a realização de uma ordem jurídica justa.

Sobre o princípio da isonomia, nota-se que a alteração do dispositivo da Lei da Ação Civil Pública enseja desigualdade de tratamento entre os jurisdicionados, porquanto as pessoas situadas fora da esfera de competência do juízo prolator da decisão não auferirão os benefícios dela gerados, ainda que se trate de bem jurídico indivisível, podendo, inclusive, gerar decisões contraditórias apenas em razão do critério espacial.

Em relação aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, afirma CANOTILHO que toda limitação gerada por lei tendente a restringir garantias individuais deve atender aos subprincípios que norteiam esses valores: “(...) no âmbito específico das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, que qualquer limitação, feita por lei ou com base na lei, deve ser adequada (apropriada), necessária (exigível) e proporcional (com justa medida)” [8]., o que efetivamente não ocorreu no caso em tela.

No que tange a vedação ao retrocesso, ELTON VENTURI aduz que:

“(...) Não é difícil identificar que o microssistema legal originário, sem as alterações supramencionadas, e em especial a alteração do art. 16 da Lei 7.347/1985, garantia, com habilidade técnica indiscutível e com uma amplitude sem precedentes, o acesso à justiça, tanto pela via individual como pela coletiva. De fato, é lícito afirmar-se que no Brasil, com o advento do Código do Consumidor (L. 8.078/1990), atingiu-se o máximo aperfeiçoamento quanto à realização ideal do princípio do acesso à justiça, sintetizando na conjugação das técnicas de extensão da eficácia erga omnes ou ultra partes e do aproveitamento in utilibus dos provimentos das demandas coletivas, assim como pela formação da coisa julgada secundum eventum probationis, constituindo tais expedientes o núcleo essencial da garantia da inafastabilidade. Assim sendo, todas as alterações impostas posteriormente ao sistema nacional de tutela de direitos meta-individuais, seja via medida provisória ainda não analisada pelo Congresso Nacional (caso da Medida Provisória 2.180-35), na exata medida em que restringem, amesquinham ou constrangem a plena funcionalidade do referido núcleo essencial da tutela coletiva, podem e devem ser considerados inconstitucionais, por via de controle concentrado ou por via de controle jurisdicional difuso”[9].

Sintetizando as duas principais críticas formuladas pela doutrina, afirma NELSON NERY:

“A norma, na redação dada pela Lei 9.495/1997, é inconstitucional e ineficaz. Inconstitucional por ferir os princípios do direito de ação (CF-5º, XXXV), da razoabilidade e da proporcionalidade e porque o Presidente da República a editou, por meio de medida provisória, sem que houvesse autorização constitucional para tanto, pois não havia urgência (o texto anterior vigorava há 12 anos, sem oposição ou impugnação), nem relevância, requisitos exigidos pela CF-62, caput, para que o Presidente da República possa, em caráter absolutamente excepcional, legislar por medida provisória. Ineficaz porque a alteração ficou capenga, já que incide o CDC-103 nas ações coletivas ajuizadas com fundamento da Lei da Ação Civil Pública, por força da LACP-21 e CDC-90. Para que tivesse eficácia, deveria ter havido alteração da LACP-16 e do CDC-103. De conseqüência, não há limitação territorial para a eficácia erga omnes da decisão proferida em ação coletiva, quer esteja fundada na Lei da Ação Civil Pública, quer no Código de Defesa do Consumidor”[10].

Fato é que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, em sede de cautelar, na ADI-MC 1.576/DF entendeu pela constitucionalidade da nova redação do artigo 16 da Lei da Ação Civil Pública. Importante salientar que esse posicionamento se deu em caráter liminar, bem como a referida ação foi julgada extinta sem resolução do mérito por falta de aditamento do pedido.

Por todo o exposto, nota-se o acerto da melhor doutrina ao considerar inconstitucional o artigo 16 da Lei 7.347/85, seja com base na inconstitucionalidade formal, seja com base na inconstitucionalidade material. Contudo, até que seja declarada a inconstitucionalidade do referido dispositivo pelo Supremo Tribunal Federal, fica a doutrina restrita a dogmática jurídica.

Posicionamento dos Tribunais Superiores: Controvérsia acerca da Inconstitucionalidade do artigo 16 da LACP

Tradicionalmente, os tribunais superiores firmaram entendimento no sentido da constitucionalidade do artigo 16 da Lei n. 7.347/85, em que pese as severas críticas doutrinárias dos maiores expoentes em processo civil coletivo.

Com isso, desde a edição da Medida Provisória n. 1.570 em 1997, que alterou a Lei da Ação Civil Pública, os tribunais superiores passaram a aplicar a nova redação, afirmando que a coisa julgada estaria circunscrita aos limites da competência territorial do tribunal que proferiu a decisão.

Isso consagra, conforme demonstrado anteriormente, a atecnia do legislador pátrio ao confundir competência com jurisdição.

Nas palavras de MAZZILLI, “(...) essa alteração não só foi infeliz como inócua (...). Na alteração procedida em 1997 ao art. 16 da LACP, o legislador confundiu limites da coisa julgada (a imutabilidade erga omnes da sentença, ou seja, seus limites subjetivos, atinentes às pessoas atingidas pela imutabilidade) com competência territorial (que nada tem a ver com a imutabilidade da sentença, dentro ou fora da competência do juiz prolator, até porque, na ação civil pública, a competência sequer é territorial, e sim funcional)”[11].

A partir de então, surgiram vozes minoritárias na doutrina, defendendo a constitucionalidade da nova redação do artigo 16 da Lei n. 7.347/85.

Neste sentido, CARVALHO FILHO aduz que:

“O limite da territorialidade, no caso, não pretende ofender as competências territoriais atribuídas aos tribunais, mas, ao contrário, o que se pretende é demarcar a área em que poderão ser produzidos esses efeitos, tomando em consideração o território dentro do qual o juiz de primeiro grau tem competência para processamento e julgamento desses feitos” [12].

Corroborando o entendimento, WAMBIER acrescenta que o caráter metaindividual das ações coletivas não foi extirpado:

“Parece-nos, todavia, que o novo art. 16 é lei vigente e como tal deve ser respeitado, eis que o direito de acesso às soluções jurisdicionais, ao nosso ver, não foi alterado por essas regras. Ademais, tenha-se presente que o caráter metaindividual das ações coletivas foi reduzido, mas não eliminado” [13].

O entendimento dessa corrente doutrinária minoritária e jurisprudencial não merece prosperar, em razão dos argumentos acima aduzidos, principalmente no tocante à distinção dos conceitos relacionados a jurisdição e a competência, bem como à perda do caráter metaindividual das ações coletivas provocada pela alteração da redação do artigo 16 da Lei n. 7.347/85 e, por fim, em razão de sua inconstitucionalidade.

Até o ano de 2011, os tribunais superiores vinham se posicionando, para infelicidade do processo coletivo e prejuízo do cidadão, a favor da nova redação, ou seja, que a eficácia erga omnes da decisão proferida em ação civil pública estaria circunscrita aos limites da competência do órgão prolator.

Não se ignora o fato de que, em sede medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.576, o Supremo Tribunal Federal teve a oportunidade de se manifestar acerca da constitucionalidade da alteração promovida no artigo 16 da Lei n. 7.347/85, pela medida provisória n. 1.570, convertida na Lei n. 9.494/97. Porém, esse entendimento não merece prosperar não só pelo fato de ter se dado em sede de medida liminar, mas também porque a referida ação foi julgada extinta sem resolução do mérito por falta de aditamento do pedido.

A ementa do acórdão, que, sublinhe-se, deve ser visto com cautela, traduz o entendimento liminar da Corte:

(...) SENTENÇA - EFICÁCIA - AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Em princípio, não se tem relevância jurídica suficiente à concessão de liminar no que, mediante o artigo 3º da Medida Provisória nº 1.570/97, a eficácia erga omnes da sentença na ação civil pública fica restrita aos limites da competência territorial do órgão prolator.

Reitere-se que a prejudicada decisão liminar em ação direta padeceu do mesmo equívoco do legislador pátrio, em flagrante desconhecimento acerca da distinção entre jurisdição, que é una, e competência.

Ademais, admitir essa possibilidade seria violar, em sua essência, os direitos supraindividuais, assim entendidos os direitos difusos e os coletivos, que tem objeto indivisível, não podendo ser fracionado por simples regra de competência, a possibilitar decisões contraditórias para os jurisdicionados atingidos pelo mesmo dano[14].

Vale lembrar, nesse ponto, que a jurisdição singular em nada difere da coletiva, posto que uma decisão proferida em determinada circunscrição, inevitavelmente terá efeitos, ainda que inter partes, em todo território nacional.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça durante muitos anos oscilou entre decisões ora defendendo a literalidade do artigo 16 da Lei n. 7.347/85, ora defendendo a eficácia erga omnes da decisão para todo o território nacional, independentemente da competência territorial do órgão prolator.

A título de exemplo colaciona-se um julgado refletindo a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça até então:

“Direito Processual Civil. Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios. Recursos especiais. Ausência de violação ao artigo 535 do Código de Processo Civil. Artigo 54 da Lei nº 9.784/99. Ausência de prequestionamento. Súmulas 282 e 356/STF. Aplicação do CDC. Possibilidade. Limites da coisa julgada. Competência Territorial do Órgão Prolator da Decisão. Sucumbência da Parte Ré. Condenação em honorários advocatícios. Não cabimento. Exercício da Função Institucional do Parquet, que é financiado pelos cofres públicos. Destinação da verba a que se refere o CPC, art. 20. Impossibilidade de condenação da parte. Sucumbente ao pagamento de honorários advocatícios quando a parte adversa é o Ministério Público.  IV. A decisão proferida em ação civil pública fará coisa julgada erga omnes nos limites da competência territorial do órgão prolator, no caso, no Distrito Federal e Territórios. Precedentes da Corte Especial” (RESP nº 1.034.012/DF, Relator Ministro Sidnei Beneti, 3ª Turma do STJ, D.J. em 22/09/2009).

Ocorre que, em 19 de outubro de 2011, a Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça, em julgamento de recurso repetitivo, reviu seu entendimento anteriormente consolidado, passando a afirmar que os efeitos da sentença na ação civil pública não se restringem ao limite territorial do órgão julgador, tendo como critério a extensão do dano e a qualidade dos direitos metaindividuais colocados em juízo.

Nesse sentido, colaciona-se o REsp 1.243.887/PR, de Relatoria do Ministro Luiz Felipe Salomão:

DIREITO PROCESSUAL. RECURSO REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA (ART. 543-C, CPC). DIREITOS METAINDIVIDUAIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. APADECO X BANESTADO. EXPURGOS INFLACIONÁRIOS. EXECUÇÃO/LIQUIDAÇÃO INDIVIDUAL. FORO COMPETENTE. ALCANCE OBJETIVO E SUBJETIVO DOS EFEITOS DA SENTENÇA COLETIVA. LIMITAÇÃO TERRITORIAL. IMPROPRIEDADE. REVISÃO JURISPRUDENCIAL. LIMITAÇÃO AOS ASSOCIADOS. INVIABILIDADE. OFENSA À COISA JULGADA. 1. Para efeitos do art. 543-C do CPC: 1.1. A liquidação e a execução individual de sentença genérica proferida em ação civil coletiva pode ser ajuizada no foro do domicílio do beneficiário, porquanto os efeitos e a eficácia da sentença não estão circunscritos a lindes geográficos, mas aos limites objetivos e subjetivos do que foi decidido, levando-se em conta, para tanto, sempre a extensão do dano e a qualidade dos interesses metaindividuais postos em juízo (arts. 468, 472 e 474, CPC e 93 e 103, CDC). 1.2. A sentença genérica proferida na ação civil coletiva ajuizada pela Apadeco, que condenou o Banestado ao pagamento dos chamados expurgos inflacionários sobre cadernetas de poupança, dispôs que seus efeitos alcançariam todos os poupadores da instituição financeira do Estado do Paraná. Por isso descabe a alteração do seu alcance em sede de liquidação/execução individual, sob pena de vulneração da coisa julgada. Assim, não se aplica ao caso a limitação contida no art. 2º-A, caput, da Lei n. 9.494/97. 2. Ressalva de fundamentação do Ministro Teori Albino Zavascki. 3. Recurso especial parcialmente conhecido e não provido.

Com base no entendimento firmado em sede de recurso repetitivo, percebeu-se uma tendência à pacificação da jurisprudência no sentido da ausência de limites territoriais, como se constata dos julgados a seguir colacionados:

PROCESSUAL CIVIL. INOVAÇÃO RECURSAL. VEDAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. LIMITAÇÃO DOS EFEITOS DA COISA JULGADA AO TERRITÓRIO SOBRE JURISDIÇÃO DO ÓRGÃO JULGADOR. IMPROPRIEDADE. ENTENDIMENTO FIRMADO EM RECURSO REPETITIVO. RESP PARADIGMA 1.243.887/PR. LIMITAÇÃO SUBJETIVA. (...) 2. Os efeitos da sentença proferida em ação coletiva não estão limitados a lindes geográficos, mas aos limites objetivos e subjetivos do que foi decidido. REsp 1.243.887/PR, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Corte Especial, julgado em 19.10.2011, DJe 12.12.2011 (firmado pelo rito dos recurso repetitivos). 3. A limitação subjetiva contida no art. 2º-A, caput, da Lei n. 9.494/97, introduzida pela MP n. 2.180-35/2001, não pode ser aplicada aos casos em que a ação coletiva foi ajuizada antes da entrada em vigor do mencionado dispositivo, sob pena de perda retroativa do direito de ação das associações, bem como deve estar expressa no título executivo, sob pena de violação à coisa julgada. 4. A interposição de agravo regimental para debater questão já apreciada em recurso submetido ao rito do art. 543-C do CPC atrai a aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, CPC. Agravo regimental improvido, com aplicação de multa. (STJ, 2a T., AgRg no AREsp 294672 / DF, Min. Rel. Humberto Martins, julg. em 02.05.2013, publicado em 16.05.2013).

 

RECURSO ESPECIAL. PROCESSO CIVIL. EXECUÇÃO INDIVIDUAL DE SENTENÇA COLETIVA. SENTENÇA GENÉRICA. CONDENAÇÃO DO BANCO DO BRASIL AO PAGAMENTO DE EXPURGOS INFLACIONÁRIOS DO PLANO VERÃO PARA CADERNETAS DE POUPANÇA COM VENCIMENTO EM JANEIRO DE 1989. EXEQUENTES NÃO DOMICILIADOS NO DISTRITO FEDERAL. ABRANGÊNCIA NACIONAL DA DEMANDA. COISA JULGADA. REGULARIDADE DO TÍTULO EXECUTIVO. PROSSEGUIMENTO DA EXECUÇÃO INDIVIDUAL. 1. Acórdão recorrido que manteve a extinção da execução individual de sentença coletiva, por ausência de título executivo, por entender que a sentença genérica, que condenara o Banco do Brasil ao pagamento de expurgos inflacionários decorrentes do Plano Verão para detentores de caderneta de poupança com vencimento em janeiro de 1989, teve sua abrangência restrita aos poupadores domiciliados no Distrito Federal, por força do art. 16 da Lei n. 7.347/85. 2. Matéria relativa à abrangência nacional da demanda protegida, no caso, pela imutabilidade do manto da coisa julgada, considerando ter sido expressamente decidida no curso da ação civil pública. 3. Embora a abrangência nacional não tenha constado do dispositivo da sentença, fez coisa julgada, porquanto não configura mero motivo da decisão, mas o próprio alcance subjetivo da demanda. 4. Impossibilidade de a questão voltar a ser rediscutida em execução individual, sendo que eventual incorreção em face do art. 16 da Lei n. 7.347/85 deveria ser objeto de ação rescisória. 5. Sentença proferida na ação civil pública em questão que se aplica indistintamente a todos os detentores de caderneta de poupança com vencimento em janeiro de 1989, independentemente de sua residência ou domicílio no Distrito Federal. 6. Regularidade do título executivo judicial no caso, permitindo o prosseguimento da execução individual. 7. Precedente específico da Quarta Turma do STJ no mesmo sentido (REsp n. 1.348.425/DF). 8. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. (STJ, 3a T., REsp 1.321.417/DF, Min. Rel. Paulo de Tarso Sanseverino, julg. em 18.04.2013, publicado em 30.04.2013).

No entanto, em que pese a definição por meio de recurso repetitivo, que não tem efeito vinculante, sublinhe-se, observa-se que permanece alguma controvérsia sobre a questão no Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSO CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO COLETIVA AJUIZADA POR SINDICATO. SOJA TRANSGÊNICA. COBRANÇA DE ROYALTIES. LIMINAR REVOGADA NO JULGAMENTO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO. CABIMENTO DA AÇÃO COLETIVA. LEGITIMIDADE DO SINDICATO. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. EFICÁCIA DA DECISÃO. LIMITAÇÃO À CIRCUNSCRIÇÃO DO ÓRGÃO PROLATOR. (...) 4. A Corte Especial do STJ já decidiu ser válida a limitação territorial disciplinada pelo art. 16 da LACP, com a redação dada pelo art. 2-A da Lei 9.494/97. Precedente. Recentemente, contudo, a matéria permaneceu em debate. 5. A distinção, defendida inicialmente por Liebman, entre os conceitos de eficácia e de autoridade da sentença, torna inócua a limitação territorial dos efeitos da coisa julgada estabelecida pelo art. 16 da LAP. A coisa julgada é meramente a imutabilidade dos efeitos da sentença. Mesmo limitada aquela, os efeitos da sentença produzem-se erga omnes, para além dos limites da competência territorial do órgão julgador. 6. O art. 2º-A da Lei 9.494/94 restringe territorialmente a substituição processual nas hipóteses de ações propostas por entidades associativas, na defesa de interesses e direitos dos seus associados. A presente ação não foi proposta exclusivamente para a defesa dos interesses trabalhistas dos associados da entidade. Ela foi ajuizada objetivando tutelar, de maneira ampla, os direitos de todos os produtores rurais que laboram com sementes transgênicas de Soja RR, ou seja, foi ajuizada no interesse de toda a categoria profissional. Referida atuação é possível e vem sendo corroborada pela jurisprudência do STF. A limitação do art. 2-A, da Lei nº 9.494/97, portanto, não se aplica. 7. Recursos especiais conhecidos. Recurso da Monsanto improvido. Recurso dos Sindicatos provido. (STJ, 3ª T., REsp 1243386 / RS, Min. Rel. Nancy Andrighi, julg em 12.06.2012, publicado em 26.06.2012).

 

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVOS NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO COLETIVA. IDEC. LITISPENDÊNCIA. FUNDAMENTO DO ACÓRDÃO NÃO IMPUGNADO. SÚMULA 283/STJ. LEGITIMIDADE ATIVA EXTRAORDINÁRIA. HARMONIA ENTRE O ACÓRDÃO RECORRIDO E A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. EFICÁCIA DA DECISÃO. JURISDIÇÃO. ÓRGÃO PROLATOR. (...) Em sede de ação civil pública, a sentença civil fará coisa julgada erga omnes nos limites da competência territorial do órgão prolator, consoante o art. 16 da Lei n.º 7.347/85, alterado pela Lei n.º 9.494/97. - Recurso especial conhecido em parte e, nesta extensão, provido. - Agravos não providos. (STJ, 3ª T., AgRg no REsp 1134957 / SP, Min. Rel. Nancy Andrighi, julg. em 11.12.2012, publicado em 17.12.2012).

Conclui-se que, após o julgamento do REsp 1.243.887/PR em regime de recursos repetitivo, há forte tendência de pacificação da questão da inaplicabilidade do limite territorial previsto no artigo 16 da Lei n. 7.347/85, devendo os efeitos da decisão se basearem apenas na natureza jurídica do direito transindividual em questão e na extensão do dano.

Conclusão

É flagrante a discussão sobre o devido processo legal no Estado Democrático de Direito – mormente no que tange à duração razoável do processo –, numa sociedade altamente globalizada, marcada por relações massificadas, e com um contingente populacional que ultrapassa a grandeza de 6 bilhões de pessoas[15].

Por esta razão e a fim de otimizar a prestação jurisdicional do Estado, faz-se imperativo que haja um tratamento “molecularizado”[16] para a resolução de conflitos envolvendo direitos metaindividuais.

A existência de um processo coletivo possibilita a plena efetividade do princípio do acesso à justiça, tendo em vista que muitas vezes as lesões causadas não apresentam, do ponto de vista econômico-financeiro, vantagens para o ajuizamento de demandas atomizadas. Além disso, diminui-se, consideravelmente, o desequilíbrio que porventura possa existir entre as partes, posto que muitas vezes o valor patrimonial da causa individualmente considerado não despertaria o interesse de profissionais qualificados.

No mais, é cristalino o benefício da economia processual que as ações coletivas propiciam. Além de desafogar o Poder Judiciário, diminuindo significativamente o número de ações ajuizadas e, por consequência, aumentando a celeridade – reivindicação esta contemporânea da comunidade jurídica – permite, também, a redução das custas judiciais.

Por fim, a cumulação de demandas é uma garantia ao princípio da isonomia e da segurança jurídica, na medida em que as demandas serão submetidas a um único juízo, não sendo pulverizadas em diversos órgãos judiciais, evitando-se assim, decisões contraditórias.

A partir da edição da Lei da Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/85), o processo coletivo ganhou mais destaque sobretudo em matéria fiscal. E foi justamente em razão deste ponto que ação civil pública sofreu seu maior golpe, com a edição da medida provisória n. 1.570. Este instrumento legislativo foi utilizado para atender aos interesses do poder público em matéria tributária, que, valendo-se desse subterfúgio – eis que não foram respeitados os requisitos formais de relevância e urgência – editou a medida para limitar o alcance subjetivo da coisa julgada na Ação Civil Pública.

Posteriormente, a medida provisória n. 1.570 foi convertida na Lei n. 9.494/97, encerrando-se de vez o assunto, ao menos no âmbito do direito positivo, pois não faltaram críticas doutrinárias sobre as alterações, em especial à nova redação do artigo 16 da Lei n. 7.347/85.

Doutrinadores renomados criticavam a alteração legislativa sob o ponto de vista de sua ineficácia, bem como sua inconstitucionalidade, formal e material.

A jurisprudência dos tribunais superiores sempre oscilou entre a limitação e a ausência de limites aos efeitos da decisão proferida em sede de tutela coletiva. A partir de 2011, com o julgamento do REsp 1.243.887/PR, de Relatoria do Ministro Luiz Felipe Salomão, parece ter o Superior Tribunal de Justiça pacificado a questão, afirmando, em sede de recurso repetitivo, que os efeitos da decisão proferida em processo coletivo não estão sujeitos ao limite territorial da competência do órgão prolator.

Nessa decisão, foram fixados dois critérios, já amplamente difundidos pela doutrina: (i) natureza jurídica do direito coletivo em litígio e (ii) extensão do dano causado.

Embora a decisão do Superior Tribunal de Justiça não apresente efeitos vinculantes, fixou-se um norte para a interpretação do malfadado artigo 16 da Lei n. 7.347/85, que se espera seja amplamente acatada pelos tribunais superiores, pela Administração Pública e pelos operadores do direito.

Até o presente momento foram editadas outras tantas leis tratando, de forma incipiente, dos direitos metaindividuais. No entanto, como ainda não há um diploma unificador, percebe-se uma desarmonia no bojo dessas ações, dificultando em muito a compreensão e aplicação da matéria. O magistrado muitas vezes é compelido a utilizar instrumentos da processualística tradicional, ainda que utilizados cum grano salis, que nem sempre são satisfatórios para o processo coletivo. Destarte, faz-se cada vez mais imperiosa a elaboração de um Código de Processo Civil Coletivo, a fim de, a um só tempo, dirimir os conflitos existentes na legislação extravagante, como também incorporar as conquistas e inovações apontadas no campo doutrinário.

Referências

CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional. 7ª Ed. rev. Coimbra: Alamedina, 2003.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ação civil pública: comentários por artigo. 7ª Ed. rev. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.

GRINOVER, Ada Pelegrini. A ação civil pública refém do autoritarismo. RePro 96/32.

LENZA, Pedro, Teoria geral da ação civil pública. 3ª ed., São Paulo: RT, 2008.

LEONEL, Ricardo de Barros. Manual do processo coletivo. 3ª ed., São Paulo: RT, 2013.

MANCUSO, Rodolfo Camargo. Ação civil pública. 10ª ed., São Paulo: RT, 2007.

MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesas dos interesses difusos em juízo: meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural, patrimônio público e outros interesses. 26ª ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2013.

MENDES, Aluisio Gonçalves de Castro. Ações coletivas no direito comparado e nacional. 3ª ed. São Paulo: RT, 2012.

NERY, Nelson. Código de processo civil comentado e legislação extravagante. 12ª ed., São Paulo: RT, 2012.

RODRIGUES, Marcelo Abelha. Ação civil pública e meio ambiente. 3 Ed., São Paulo: Forense Universitária, 2009.

VENTURI, Elton. Processo civil coletivo: a tutela jurisdicional dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos no Brasil – Perspectivas de um Código Brasileiro de Processos Coletivos. São Paulo: Malheiros, 2007.

WAMBIER, Luiz Rodrigues. Liquidação de sentença. 5. Ed. Ver. E ampl. São Paulo: RT, 2011.

ZAVASCKY, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.

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[2] “Na tentativa de imunizar definitivamente o controle judicial das políticas fiscais e tributárias por via das ações coletivas, lançou-se mão de argumento pretensamente técnico-processual: o do não cabimento de ação civil pública para argüição da inconstitucionalidade de lei que crie ou aumente tributo, uma vez que a eficácia erga omnes das decisões então proferidas ocasionaria pretensa usurpação da competência exclusiva do STF quanto à declaração da inconstitucionalidade de lei ou ato normativo com eficácia erga omnes”. VENTURI, Elton. Processo civil coletivo: a tutela jurisdicional dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos no Brasil – Perspectivas de um Código Brasileiro de Processos Coletivos. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 416.

[3] GRINOVER, Ada Pelegrini. A ação civil pública refém do autoritarismo. RePro 96/32. Veja-se também, RODRIGUES, Marcelo Abelha. Ação civil pública e meio ambiente. 3 Ed., São Paulo: Forense Universitária, 2009, pp. 254-255.

[4] CDC. Art. 21. Aplicam-se à defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for cabível, os dispositivos do Título III da lei que instituiu o Código de Defesa do Consumidor.  (Incluído Lei nº 8.078, de 1990)

[5] CDC. Art. 103. Nas ações coletivas de que trata este código, a sentença fará coisa julgada: I - erga omnes, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação, com idêntico fundamento valendo-se de nova prova, na hipótese do inciso I do parágrafo único do art. 81; II - ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe, salvo improcedência por insuficiência de provas, nos termos do inciso anterior, quando se tratar da hipótese prevista no inciso II do parágrafo único do art. 81; III - erga omnes, apenas no caso de procedência do pedido, para beneficiar todas as vítimas e seus sucessores, na hipótese do inciso III do parágrafo único do art. 81. § 1° Os efeitos da coisa julgada previstos nos incisos I e II não prejudicarão interesses e direitos individuais dos integrantes da coletividade, do grupo, categoria ou classe. § 2° Na hipótese prevista no inciso III, em caso de improcedência do pedido, os interessados que não tiverem intervindo no processo como litisconsortes poderão propor ação de indenização a título individual. § 3° Os efeitos da coisa julgada de que cuida o art. 16, combinado com o art. 13 da Lei n° 7.347, de 24 de julho de 1985, não prejudicarão as ações de indenização por danos pessoalmente sofridos, propostas individualmente ou na forma prevista neste código, mas, se procedente o pedido, beneficiarão as vítimas e seus sucessores, que poderão proceder à liquidação e à execução, nos termos dos arts. 96 a 99. § 4º Aplica-se o disposto no parágrafo anterior à sentença penal condenatória.

[6] VENTURI, Elton. Processo civil coletivo: a tutela jurisdicional dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos no Brasil – Perspectivas de um Código Brasileiro de Processos Coletivos. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 428.

[7]Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

[8] CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional. 7ª Ed. rev. Coimbra: Alamedina, 2003, p. 617.

[9] VENTURI, Elton. Processo civil coletivo: a tutela jurisdicional dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos no Brasil – Perspectivas de um Código Brasileiro de Processos Coletivos. São Paulo: Malheiros, 2007, pp. 437-438.

[10] NERY, Nelson. Código de processo civil comentado e legislação extravagante. P. 1.349. Neste sentido, confira-se MANCUSO, Rodolfo Camargo. Ação civil pública. 10ª ed., São Paulo: RT, 2007, pp. 289 e 322; LENZA, Pedro, Teoria geral da ação civil pública. 3ª ed., São Paulo: RT, 2008, pp. 270-276; MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. 26ª ed., São Paulo: Editora Saraiva, 2013, pp. 216 e 419-421; LEONEL, Ricardo de Barros. Manual do processo coletivo. 3ª ed., São Paulo: RT, 2013, pp. 175-180.

[11] MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesas dos interesses difusos em juízo: meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural, patrimônio público e outros interesses. 26ª ed., São Paulo: Editora Saraiva, 2013, p. 527.

[12] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ação civil pública: comentários por artigo. 7ª Ed. rev. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, pp. 417-418.

[13] WAMBIER, Luiz Rodrigues. Liquidação de sentença. 5. Ed. Ver. E ampl. São Paulo: RT, 2011, pp. 279-280.

[14] “A jurisdição, como já visto, não se confunde com a competência. Todos os juízes são investidos na jurisdição, estando limitada tão-somente a sua competência para conhecer, processar e julgar os processos. Por outro lado, a jurisdição é um poder, decorrente diretamente da soberania, razão pela qual guarda aderência sobre o território nacional, ainda quando o órgão seja estadual. As regras de competência fixarão, sim, quem deva ser responsável pelo processo, não se prestando, portanto, para tolher a eficácia da decisão, principalmente sob o prisma territorial. Da mesma forma, há que ser invocada, mais uma vez, a indivisibilidade do objeto, quando o interesse for difuso ou coletivo, não sendo possível o seu fracionamento para atingir parte dos interessados, quando estes estiverem espalhados também fora do respectivo foro judicial” (Aluisio Gonçalves de Castro. Ações Coletivas no Direito Comparado e Nacional. 3ª ed., São Paulo: RT. 2012).

[15] MENDES, Aluisio Gonçalves de Castro. Ações coletivas no direito comparado e nacional. 3ª ed. São Paulo: RT, 2012, p. 27.

[16] MENDES, Aluisio Gonçalves de Castro. Ações coletivas no direito comparado e nacional. 3ª ed. São Paulo: RT, 2012, p. 302.