A dupla função do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás na fiscalização das contas do prefeito

Sumário: 1 Introdução; 2 O controle dos atos da Administração Pública; 3 Da obrigação de prestar contas; 4 O julgamento de contas pela Câmara Municipal; 5 Natureza das contas julgadas pelo Parlamento Municipal; 6 O julgamento de contas pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás; 7 Natureza das contas julgadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás; 8 O ordenador de despesa no sistema jurídico brasileiro e a exoneração de sua responsabilidade pelo Tribunal de Contas dos Municípios; 9 O julgamento das contas do Prefeito na condição de ordenador de despesa; 10 Do julgamento das contas do Prefeito como ordenador de despesas – Recentes decisões do Tribunal Superior Eleitoral; 11 Considerações finais; 12 Referências bibliográficas.

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1 INTRODUÇÃO

O presente artigo tem como objetivo examinar a dupla função do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás no que toca ao exercício da fiscalização das contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo Municipal, ora como agente político, ora como agente público gestor da coisa pública.

Como corolário do princípio do Estado Democrático de Direito surge para todos os poderes e órgãos constituídos a obrigação de submeter os seus atos ao controle fiscalizatório da sociedade e principalmente do próprio Estado.

No âmbito estatal ganham destaque os preceitos dos artigos 70 e seguintes do texto constitucional que atribuem o exercício da fiscalização financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas ao Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas.

Em decorrência do princípio da simetria das normas constitucionais, as regras sobre organização, composição e atribuições delineadas pela Constituição Federal devem também ser observadas pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais.

Atenta à matéria atinente à fiscalização da administração municipal, a Constituição Federal expressamente previu no art. 29 que o Município reger-se-á por Lei Orgânica, atendendo aos princípios estabelecidos na Constituição Federal e Estaduais. Mais adiante o art. 75 confirma o mencionado princípio da simetria ao afirmar que as normas relativas à fiscalização contábil, financeira e orçamentária devem ser aplicadas aos Tribunais e Conselhos de Contas Municipais, denotando-se a competência desta Corte para julgar os administradores e responsáveis por bens, dinheiros e valores públicos, também na esfera municipal.

Com base nas noções acima, procuraremos evidenciar as diferentes modalidades de controle exercidas sobre a Administração Pública nas três esferas de governo. Na sequência, destacaremos o modelo de controle externo realizado nos Municípios, bem como a diferença entre a natureza das contas anuais e de gestão apresentadas pelo Chefe do Executivo Municipal. Passaremos então a análise da figura do Prefeito Municipal como administrador responsável pela gestão de contas públicas e o julgamento dessas contas pelo Tribunal de Contas.

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2 O CONTROLE DOS ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O controle dos atos da Administração Pública é uma das principais características do Estado Democrático de Direito e tem como finalidade precípua preservar os interesses maiores do Estado enquanto sociedade politicamente organizada. Esse controle pode ser interno, quando ocorre a autofiscalização; ou externo, quando um órgão diverso do Executivo fiscaliza os atos deste. Assim, pode ser exercido pela própria Administração, pelo Judiciário, pelo Legislativo ou ainda pelo Tribunal de Contas.

O controle desempenhado pela própria Administração, também denominado administrativo, deriva do poder de autotutela que essa tem sobre seus atos e agentes.

O controle realizado pelo Judiciário está restrito à análise da legalidade dos atos, ou seja, à verificação da conformidade do ato com a norma legal que o disciplina.

O controle exercido pelo Legislativo, caracterizado por sua natureza política, opera-se por meio da aprovação dos instrumentos de planejamento (PPA, LDO e LOA) que consolidam as políticas públicas, estima receitas e despesas, e pela posterior fiscalização da execução desses instrumentos, tudo com objetivo de assegurar a boa aplicação e impedir o mau uso dos recursos.

A competência do Legislativo é caracterizada por sua amplitude, ressaltada pelo art. 70 da Constituição Federal ao estabelecer que a fiscalização exercida pelo Congresso Nacional, que se dá mediante controle externo, compreende os aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais da Administração Pública quanto à legalidade, à legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções, inclusive da renúncia de receita e dos repasses de recursos públicos a entidades privadas, a título de subvenção social.

Decorre ainda do texto constitucional, que nos aspectos enunciados pelo mencionado art. 70, o controle a cargo do Congresso Nacional deve ser realizado com o auxílio do Tribunal de Contas, que possui competências próprias, exclusivas e indelegáveis, cujas características serão abordadas neste artigo.

Na sua tarefa de prestar auxílio ao Poder Legislativo, que possui a missão institucional de julgar as contas anuais apresentadas pelo Chefe do Executivo, o Tribunal de Contas elabora o parecer prévio (art. 71, I), realiza auditorias ou inspeções (art. 71, IV) ou presta informações solicitadas (art. 70, VII), bem como, emite pronunciamentos sobre despesas não autorizadas, nos casos em que a autoridade governamental não tiver prestado os esclarecimentos necessários ou estes forem insuficientes (art. 72, §1º).

Em suma, incumbe ao Tribunal de Contas exercer com exclusividade as competências fiscalizatórias consignadas nos incisos I a XI, do art. 71, destacando-se o julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta ou indireta, o registro dos atos de admissão de pessoal e de aposentadoria, a realização de inspeções e auditorias, a aplicação aos responsáveis, em caso de ilegalidade ou irregularidade nas contas as sanções previstas em lei, podendo resultar a imputação de débito por danos ao erário e a aplicação de multa proporcional ao dano causado.

Não obstante as atribuições delineadas acima referirem-se ao texto da Constituição Federal, importa ressaltar que, por força do princípio da simetria, a estrutura da Carta Maior deve ser observada pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais.

Ocorre que, no âmbito dos Municípios a atuação do Tribunal de Contas e do Legislativo no que se refere ao julgamento de contas dos administradores, tem se revelado deveras controvertida, tanto entre cidadãos e destinatários desses julgamentos, quanto entre os próprios julgadores administrativos e operadores do direito em geral, razão pela qual é importante esclarecer, com mais objetividade, a distinção entre as contas julgadas pela Câmara Municipal, mediante parecer prévio do Tribunal de Contas, e as contas julgadas pelo Tribunal com destaque para a natureza de cada qual.

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3 DA OBRIGAÇÃO DE PRESTAR CONTAS

Todo aquele que gere recursos de terceiros tem a obrigação de prestar contas. Na esfera da Administração Pública esse dever assume um significado ainda mais relevante, uma vez que a essa incumbe a essencial tarefa de gerir os recursos públicos de que é dona toda a coletividade.

O dever de prestar contas está consolidado no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal de 1988, o qual estabelece que “prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”.

A prestação de contas tem por finalidade levar à coletividade o resultado da gestão dos recursos públicos que são retirados, na sua grande maioria, do cidadão sob a forma de tributo. Destaca-se a relevância da obrigação de prestar contas nos Estados democráticos de direito, na medida em que exige dos governantes e administradores maior cuidado na administração dos recursos públicos e a necessária observância das normas regentes e dos princípios da boa administração.

Fundamental esclarecer que esse dever de prestar contas atribuído a todo aquele que gere recursos públicos, não se confunde com o dever atribuído ao Chefe do Executivo, de apresentar contas do ente, na condição de agregador das contas globais anuais, incluindo a administração indireta.

Em outras palavras, de um lado há o dever do Chefe do Executivo de consolidar as contas globais anuais de todos os poderes e entidades da administração indireta e submetê-las ao Legislativo, que profere julgamento estritamente político, após parecer prévio do Tribunal de Contas dos Municípios ou respectivo Tribunal de Contas Estadual quando for o caso.

De outro lado, há o dever de todo administrador que, na condição de gestor público, capta receitas e ordena despesas, de submeter suas contas direta e exclusivamente ao Tribunal de Contas, que profere julgamento técnico de legalidade, legitimidade e economicidade, podendo ensejar a responsabilização administrativa, civil e penal do gestor.

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4 O JULGAMENTO DAS CONTAS PELA CÂMARA MUNICIPAL

A Constituição Federal atribui exclusivamente ao Congresso Nacional a competência para julgar as contas anuais prestadas pelo Presidente da República e, pela dicção do art. 31 da Carta Magna, no âmbito municipal, a competência para julgar as contas anuais prestadas pelo Prefeito é da Câmara Municipal.

A norma constitucional encontra-se repetida na Constituição do Estado de Goiás (art. 70, inciso VII), que reservou à Câmara Municipal a competência para julgar a prestação de contas entregues anualmente pelo Prefeito.

Referida prestação de contas deve ser submetida, antes do julgamento da Câmara, a uma análise técnica do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás formalizada por meio de um parecer prévio. Importante observar que a competência da Câmara para julgar as contas anuais do Município afasta a competência do Tribunal para julgá-las, cabendo-lhe, tão somente apreciá-las, mediante parecer prévio.

A competência do Tribunal de Contas dos Municípios para emitir parecer prévio sobre as contas apresentas pelo Prefeito encontra-se expressamente prevista no art. 31, §§1º e 2º da Constituição Federal e no art. 77, inciso X e art. 79, §1º da Constituição do Estado de Goiás, constituindo-se em peça fundamental sem a qual o julgamento da Câmara não se efetiva.

Quando emite parecer prévio sobre a prestação de contas anual apresentada pelo Prefeito, o Tribunal de Contas exerce a função típica de auxílio ao Poder Legislativo, e nesse mister emite um pronunciamento técnico sobre os aspectos gerais da gestão com enfoque para os resultados.

O parecer prévio não vincula a Câmara Municipal que pode provar as contas mesmo diante de uma recomendação de rejeição feita pelo Tribunal de Contas dos Municípios, mediante a deliberação de dois terços de seus membros.

Essa desvinculação da Câmara ao parecer prévio guarda conformidade com a natureza política do controle parlamentar, considerando que o juízo de valor emitido pela Câmara quando julga as contas anuais do Município não envolve a legitimidade e a economicidade da gestão, afastando desse julgamento os atos de improbidade que tenham ou não causado dano ao erário, de responsabilidade do Prefeito enquanto ordenador de despesa e dos demais administradores públicos municipais, por isso o julgamento da Câmara possui apenas dimensão política.

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5 NATUREZA DAS CONTAS JULGADAS PELO PARLAMENTO MUNICIPAL

Por força do modelo federativo a que estão sujeitos Estados, Distrito Federal e Municípios, cabe aos respectivos parlamentos a atribuição de julgar as contas prestadas anualmente pelos Chefes do Poder Executivo de cada ente. Cumpre destacar, entretanto, que as contas a que o Legislativo tem o dever de julgar são aquelas apresentadas pelo Chefe do Executivo na condição de agente político comprometido com a atividade-fim do ente.

Na esteira municipal, cabe ao Prefeito consolidar os balanços anuais de todos os poderes, órgãos e entidades que compõem a administração direta e indireta e submetê-las à Câmara Municipal nos prazos previstos nas respectivas leis orgânicas municipais.

A título de corroboração, sobressaem as palavras de Heraldo da Costa Reis[1], segundo o qual, as contas que a Câmara julga “são aquelas que revelam ou evidenciam a gestão orçamentária, financeira, patrimonial, através de cada Poder constituído”.

Cabe evidenciar ainda que a prestação de contas de governo dos Prefeitos Municipais do Estado de Goiás está prevista nos arts. 163 a 168 do Regimento Interno do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, bem como nos arts. 6º e 7º da Lei Estadual n. 15.958, de 18 de janeiro de 2.007 (Lei Orgânica do TCM/GO).

Já o detalhamento da forma da apresentação das contas de governo dos Municípios goianos está disposto nos arts. 22 e 23 da Resolução Normativa n. 007/08 do TCM/GO.

Diz o art. 27, caput e art. 28 da Instrução Normativa TCM/GO n. 012/2014:

Art. 27. A prestação das contas anuais dos municípios, denominadas contas de governo, de responsabilidade do chefe do poder executivo, relativas ao exercício financeiro de 2014 e seguintes, após remessa obrigatória por meio da internet, nos moldes do layout contido no Anexo IV desta Instrução Normativa, deverão ser protocolizadas no Tribunal, devidamente consolidadas num único processo, em até 60 (sessenta) dias contados da abertura da sessão legislativa, nos termos do art. 77, inciso X, da Constituição Estadual, para emissão do parecer prévio, pelo Tribunal, e posterior julgamento pela Câmara Municipal.

 (...)

Art. 28. Após a emissão do parecer prévio pelo Tribunal, cabe à Câmara Municipal, por meio de sua Presidência ou de seu representante legal, as providências para o retorno do processo das Contas de Governo ao município, para que sejam julgadas.

Parágrafo único. Após o julgamento das Contas de Governo, pela Câmara, compete à Presidência daquela Casa enviar obrigatoriamente cópia do referido ato para conhecimento e registro neste Tribunal, observado o disposto no art. 31, § 2º, da CF, c/c art. 79, § 2º, da CE.

Salienta-se, ademais, que o §4º do art. 6º da Lei Orgânica do TCM/GO exclui expressamente do parecer prévio os atos de responsabilidade dos agentes públicos, porque referidos aos serão objeto da prestação de contas de administrador (contas de gestão), sujeita ao julgamento pelo Tribunal de Contas, ex vi:

Art. 6º. (...)

§4º As contas de governo prestadas pelo Prefeito deverão refletir a execução orçamentária e financeira do Município, sem prejuízo da apuração das responsabilidades individuais ou solidária quando da apreciação e julgamento pelo Tribunal das contas de gestão.

São as chamadas contas de governo, que devem conter informações sobre os resultados gerais da gestão financeira, contábil, orçamentária e patrimonial do Município, sem adentrar aos atos específicos de ordenação de despesa e captação de receita. Trata-se de prestação de contas cujo julgamento recaíra sobre resultados e não sobre resultados e não sobre a regularidade dos atos decorrentes da função administrativa que levaram aos resultados.

Sobre a natureza das contas de governo, Flávio Sátiro Fernandes[2], lembra que:

Nelas (nas contas globais) são oferecidos os resultados apresentados pela administração municipal ao final do exercício anterior e referentes à execução orçamentária, realização da receita prevista, movimentação de créditos adicionais, resultados financeiros, situação patrimonial, cumprimento das aplicações mínimas em educação e saúde, enfim, todo um quadro indicativo do bom ou do mau desempenho da administração municipal no decorrer do exercício a que se referem as contas apresentadas. Por não conterem tais demonstrações indicativo de irregularidade nas contas dos ordenadores de despesas, mas apenas os resultados do exercício, é que seu julgamento, pela Câmara dos Vereadores, pode ser emprestado caráter político, facultando-se ao Poder Legislativo Municipal aprová-las ou rejeitá-las seguindo esse critério.

O Superior Tribunal de Justiça, por ocasião do julgamento do ROMS n. 11.060/GO também distinguiu, com muita objetividade, a natureza das contas globais prestadas pelo Prefeito, da natureza das contas dos demais administradores públicos, deixando evidente que aquelas não contêm atos de gestão.

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ATOS PRATICADOS POR PREFEITO, NO EXERCÍCIO DE FUNÇÃO ADMINISTRATIVA E GESTORA DE RECURSOS PÚBLICOS. JULGAMENTO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NÃO SUJEIÇÃO AO DECISUM DA CÂMARA MUNICIPAL. COMPETÊNCIAS DIVERSAS. EXEGESE DOS ARTS. 31 E 71 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

Os arts. 70 a 75 da Lex legum deixam ver que o controle externo – contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial – da administração pública é tarefa atribuída ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas. O primeiro, quanto atua nesta seara, o faz com o auxílio do segundo que, por sua vez, detém competências que lhe são próprias e exclusivas e que para serem exercitadas independem da interveniência do Legislativo.

O conteúdo das contas globais prestadas pelo Chefe do Executivo é diverso do conteúdo das cotas dos administradores e gestores de recurso público. As primeiras demonstram o retrato da situação das finanças da unidade federativa (União, Estados, DF e Municípios). Revelam o cumprir do orçamento, dos planos de governo, dos programas governamentais, demonstram os níveis de endividamento, o atender aos limites de gasto mínimo e máximo previstos no ordenamento para saúde, educação, gastos com pessoal. Consubstanciam-se, enfim, nos Balanços Gerais prescritos pela Lei 4.320/64. Por isso, é que se submetem ao parecer prévio do Tribunal de Contas e ao julgamento pelo Parlamento (art. 71, c/c. 49, IX da CF/88).

Pode-se afirmar que a prestação de contas de governo que é submetida ao julgamento da Câmara Municipal deve conter registros e informações sobre a situação financeira e patrimonial e o nível de endividamento do Município, além de retratar a execução orçamentária em termos de cumprimento das metas físicas e financeiras dos programas governamentais previstos no PPA e na LOA, o alcance de metas de receita, de resultado nominal e primário, o cumprimento dos limites constitucionais para saúde e educação, dos limites legais da despesa com pessoal, a posição da dívida ativa com a demonstração das providências adotadas para a cobrança do crédito tributário e do desempenho da arrecadação em relação à previsão, exigidos no art. 58 da LRF.

Dentre os aspectos de resultados abordados na prestação de contas anual sujeita ao julgamento da Câmara Municipal, destaca-se, por sua relevância, a execução dos programas de governo consolidados no Plano Plurianual (PPA) para execução num período de quatro anos, em especial porque tais programas constituem compromissos de real significado para o povo, consistentes nas políticas pública eleitas pelo governante e aprovadas pela Câmara com vistas a assegurar o atendimento das demandas sociais quanto à saúde, à educação, à segurança, ao saneamento básico, à habitação, etc.

Nesse julgamento político, a Câmara verifica se os interesses maiores do Município estão sendo preservados com vistas a realização do bem comum e, ao mesmo tempo, informa ao povo se o governante cumpriu rigorosamente as políticas públicas que ele mesmo compôs através do PPA e da lei Orçamentária, segundo as diretrizes fixadas na Lei de Diretrizes orçamentárias, para o atendimento das necessidades de toda a coletividade.

Em síntese, a Administração Pública Municipal presta contas, como um todo, por meio do Prefeito, na condição de Chefe do Poder Executivo, que tem a função de agregar as contas dos demais Poderes e entidades da administração indireta e submeter ao respectivo Parlamento, que por sua vez, profere um julgamento estritamente político, após parecer técnico do Tribunal de Contas dos Municípios ou do Estado (quando for o caso), ao qual não fica vinculado.

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6 O JULGAMENTO DE CONTAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS (TCM/GO)

Por expressa disposição do art. 71, II da Constituição Federal, repetida em face do princípio da simetria, nos art. 26 da Constituição do Estado de Goiás, é da competência exclusiva do Tribunal de Contas o julgamento das contas dos administradores públicos do Estado e dos demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público estadual, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário.

No âmbito municipal, a competência do Tribunal de Contas dos Municípios para julgar as contas dos administradores e responsáveis foi assegurada pela remissão feita no art. 79, §1º da Constituição do Estado de Goiás e está expressamente prevista no art. 1º, inciso III da Lei Estadual n. 15.958/2007 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás).

Ao contrário da prestação de contas de governo em que o Tribunal emite parecer prévio na condição de órgão de controle auxiliar do Poder Legislativo, na prestação de contas dos administradores públicos e dos demais responsáveis por bens, dinheiros e valores públicos, o Tribunal atua diretamente, emitindo juízo de valor sobre a gestão pública, devendo julgar regular ou irregular as contas. Esse julgamento, quanto ao mérito, é exclusivo do Tribunal de Contas, não se submetendo ao crivo dos Poderes Legislativo e do Judiciário.

Nessa função julgadora, o Tribunal de Contas faz um juízo sobre a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos dos agentes públicos, podendo emitir um acórdão condenatório com natureza de título executivo extrajudicial nos casos de dano ao erário decorrente de atos de ordenação irregular de despesa ou de irregularidade na captação de receitas, e ainda nos casos de locupletamento de recursos públicos. Pode ainda o Tribunal de Contas decidir por aplicar sanções previstas na sua atual Lei Orgânica, em destaque, aquelas previstas no art. 47-A, razão pela qual o julgamento do Tribunal de Contas tem natureza política, punitiva e indenizatória (reparação do dano causado ao erário).

Destarte, o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, em matéria de prestação de contas, detém duas funções específicas: uma de auxiliar o julgamento que as Câmaras Municipais deve fazer sobre as contas de governo e outra de julgar as contas dos administradores públicos e de todos os responsáveis por bens, dinheiros e valores públicos no âmbito do Estado e dos Municípios goianos. Resta conhecer a natureza dessa prestação de contas.

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7 NATUREZA DAS CONTAS JULGADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS

As contas que estão sujeitas ao julgamento do Tribunal de contas são as denominadas contas de gestão. Veja-se o conceito dessas segundo Heraldo Costa Reis[3]:

São pura e simplesmente demonstrações e relatórios das gestões individualizadas dos agentes da administração, legalmente habilitados para gerirem as parcelas de patrimônio da entidade sob a sua responsabilidade, tais como direitos e obrigações assumidos em nome dessa mesma entidade.

Trata-se da prestação de contas individual de cada unidade orçamentária (gestora), consistente no balanço geral do exercício, podendo ser acrescida, no âmbito do Tribunal de Contas, dos atos de responsabilidade (atos de gestão, atos de ordenação de despesa e de captação de receitas) expedidos no período correspondente à gestão, quando auditados ou inspecionados pelo Tribunal de Contas. Por isso sua natureza é distinta da prestação de contas do Município, que está focada nos resultados.

As contas que o Tribunal julga têm por objeto os atos: a) dos administradores públicos que atuam em nome do Estado; b) dos responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, neles compreendidos toda e qualquer pessoa física ou jurídica pública ou privada, que mantiver em sua guarda dinheiros, bens ou valores públicos; c) de todo e qualquer agente público que der causa a perda, extravio ou outra irregularidade que resulte dano ao erário.

A fiscalização do Tribunal de Contas abrange não apenas os administradores público titulares de unidades gestoras de recursos públicos, também conhecidos como ordenadores de despesa, como toda e qualquer pessoa que tiver sob sua guarda bens, dinheiros ou valores públicos, compreendendo a legalidade, a legitimidade e a economicidade da gestão, da renúncia de receitas e da concessão de subvenções.

Referida prestação de contas deve ser apresentada ao Tribunal de Contas pelos administradores públicos na condição de responsáveis pelo gerenciamento das atividades-meio, nos prazos fixados em ato normativo do Tribunal.

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8 O ORDENADOR DE DESPESA NO SISTEMA JURÍDICO BRASILEIRO E A EXONERAÇÃO DE SUA RESPONSABILIDADE PELO TRIBUNAL DE CONTAS

A definição de ordenador de despesa foi consolidada no ordenamento jurídico brasileiro pelo art. 80, §1º do Decreto-Lei n. 200/67 que assim dispõe:

Art. 80 (...)

§1º Ordenador de despesa é toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da união ou pela qual esta responda.

Depreende-se da leitura do citado dispositivo que ordenador da despesa é o administrador, o dirigente da unidade gestora de recursos públicos. É a autoridade administrativa que assina atos de efeitos concretos com repercussão na despesa pública, como por exemplo, uma portaria concedendo determinado benefício a servidor público; ou ainda, um contrato de execução de obras ou serviços públicos.

De acordo com Hélio Saul Mileski[4], o ordenador da despesa pode ser classificado como originário ou derivado:

1.Ordenador de Despesa originário ou principal é a autoridade administrativa que possui poderes e competência, com origem na lei e regulamentos, para ordenar as despesas orçamentárias alocadas para o Poder, órgão ou entidade que dirige. Como se trata de autoridade principal, cujas competências e atribuições se originam da lei, o seu poder ordenatório é originário, cujo exercício cabe tão somente a ele.

2.Ordenador de Despesa derivado ou secundário é aquele com competências e atribuições derivadas do Ordenamento originário, por isso, podendo ser chamado também de secundário. O Ordenador de Despesa derivado assume esta circunstância mediante o exercício de função delegada ou por ter exorbitado das ordens recebidas, na forma prevista pelo §2º do art. 80 e art. 84 do Dec-lei 200/67.

 A responsabilidade por danos causados ao erário pela má gestão de recursos públicos ou por negligência na guarda e conservação de bens públicos é, em princípio, do ordenador de despesa em face da regra estabelecida no caput do art. 80 do Decreto-Lei n. 200/67, berço da disciplina federal sobre a responsabilidade contábil no âmbito da Administração Pública, que determina a inscrição do ordenador de despesa como responsável perante a contabilidade pública por todo e qualquer ato lesivo ao erário:

Art. 80. Os órgãos de contabilidade inscreverão como responsável todo o ordenador da despesa, o qual só poderá ser exonerado de sua responsabilidade após julgadas regulares suas contas pelo Tribunal de Contas.

A parte final do dispositivo legal assevera que o ordenador da despesa só será exonerado da responsabilidade contábil por decisão do Tribunal de contas. Nessa ótica, cabe à Corte de Contas, no desempenho da importante missão de julgar contas, além de formular juízo de valor sobre a regularidade dos atos de gestão, identificar o respectivo responsável mediante o exame do nexo de causalidade entre a conduta do agente e o resultado produzido, podendo desse exame resultar a confirmação ou a exoneração da responsabilidade contábil do ordenador de despesa prevista no referido dispositivo. Nesse propósito, o Tribunal de Contas não pode prescindir da leitura conjugada do art. 80 do Decreto-Lei n. 200/67 com os princípios aplicáveis á responsabilidade civil.

Cabe aqui uma breve alusão às duas vertentes da responsabilização do agente público perante o Tribunal de Contas: a responsabilidade administrativa decorrente do julgamento das contas no qual, após juízo de legalidade, legitimidade e economicidade dos atos praticados pelo agente público, é possível a aplicação de sanção aos responsáveis por ilegalidade de despesa, irregularidade de contas e por eventuais danos ao erário (multa proporcional), e a responsabilidade civil que decorre do acórdão condenatório do Tribunal de Contas tornando obrigatório o ressarcimento aos cofres públicos do valor correspondente aos prejuízos causados ao erário por ação ou omissão do agente.

Portanto, a apuração da responsabilidade civil dos agentes públicos no âmbito do Tribunal de Contas deve ser pautada nos princípios e normas aplicáveis à responsabilidade extracontratual prevista no Código Civil Brasileiro e no art. 37, §6º, parte final, da Constituição Federal, fundados no dever de indenizar imposto a todos que, por ação ou omissão dolosa ou culposa, causarem prejuízo a terceiros, ressaltando que a responsabilidade do agente público por danos causados ao erário em decorrência da má gestão de bens públicos é sempre de natureza subjetiva, dependendo, portanto, do exame da culpabilidade.

Apesar de não haver norma expressa a respeito da natureza subjetiva da responsabilidade do agente público por danos que vier a causar ao erário, ganha corpo na doutrina a tese que defende “a aplicação, no julgamento de contas pelo Tribunal de Contas, por analogia, da norma estabelecida no art. 37, §6º, segunda parte, da Constituição Federal”[5]. Referido dispositivo consagra a responsabilidade objetiva do Estado quando estabelece que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, independente de culpa ou dolo, prevendo na parte final, a responsabilidade subjetiva do agente quando assegura ao Estado o direito de regresso contra o responsável somente nos casos de dolo ou culpa.

Nesse sentido, o juízo de valor que o Tribunal de Contas faz quando julga contas, nelas inseridos os atos de gestão ilegítimos ou antieconômicos dos quais tenha resultado prejuízos ao erário quando auditados previamente ao julgamento, não pode prescindir da análise criteriosa dos seguintes elementos: a) ação (comissiva ou omissiva) e antijurídica do agente; b) existência do dano; c) nexo de causalidade entre a ação do agente e o resultado dessa ação; d) culpabilidade do agente.

Do exame minucioso desses requisitos poderá resultar a exclusão da responsabilidade do ordenador em face de delegação de competência e nos casos em que o agente subordinado causar dano ao erário por ter exorbitado das ordens recebidas, conforme prevê o art. 80, §2º do Decreto-Lei n. 200/67:

§2º O ordenador de despesa, salvo conivência, não é responsável por prejuízos causados à Fazenda Nacional decorrentes de atos praticados por agente subordinado que exorbitar das ordens recebidas.

Pode ainda o Tribunal, à vista desse exame criterioso, decidir pela responsabilidade solidária do ordenador de despesa e dos agentes subordinados, em especial quanto restar claro que o primeiro teve conhecimento da prática de atos irregulares pelos agentes subordinados e não adotou providências para a efetiva correção. É o que se depreende da norma prevista no art. 80, §3º, parte final, do referido Decreto-Lei n. 200/67:

§3º As despesas feitas por meio de suprimentos, desde que não impugnadas pelo ordenador, serão escrituradas e incluídas na sua tomada de contas, na forma prescrita; quando impugnadas, deverá o ordenador determinar imediatas providências administrativas para a apuração das responsabilidades e imposição das penalidades cabíveis, sem prejuízo do julgamento da regularidade das contas pelo Tribunal de Contas.

Da sistematização das normas até aqui citadas, fica claro que somente após a análise circunstanciada dos requisitos clássicos aplicáveis a apuração da responsabilidade civil do agente, é que deve o Tribunal de Contas proceder ao julgamento da prestação de contas dos administradores, decidindo pela regularidade ou irregularidade das contas do ordenador da despesa, exonerando-o ou não da responsabilidade pelos atos de gestão inquinados com a consequente liberação da responsabilidade contábil de que trata o art. 80 do Decreto-Lei n. 200/67.

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9 O JULGAMENTO DAS CONTAS DO PREFEITO NA CONDIÇÃO DE ORDENADOR DE DESPESA

O modelo de administração adotado no Brasil admite a partilha de responsabilidade entre os agentes políticos e os agentes administrativos, de modo que o agente político (Governador e Prefeito) pratica atos de governo em face de seu comprometimento com a atividade-fim, voltada ao atendimento do interesse público primário. O governo, através dos instrumentos de planejamento, é o grande formulador das políticas públicas destinadas a assegurar ao povo condições dignas de saúde, segurança, transporte, educação, prestação jurisdicional, dentre outros.

O agente administrativo (o gestor), por sua vez, é encarregado do gerenciamento da atividade-meio, ou seja, é o responsável pela execução das políticas públicas eleitas, mediante a ordenação de despesa e a captação de receitas.

A grande maioria dos Municípios brasileiros é de pequeno e médio porte, razão pela qual a administração é conduzida praticamente de forma unipessoal pelo Prefeito, que une as figuras de agente político e administrativo.

Nesses casos, com bem apregoa Hélio Saul Mileski[6], “o Prefeito Municipal é mais que o condutor político do Município, ele também é o administrador, o gestor dos bens e dinheiros públicos, assumindo uma dupla função – política e administrativa”. Daí de se concluir que, sendo ele responsável por dupla função, deve se submeter ao duplo julgamento: um pelo Parlamento, precedido do parecer prévio do Tribunal de Contas, e outro técnico, somente pelo Tribunal de Contas.

Esse entendimento, no entanto, não é uníssono, de forma que recentemente o Tribunal Superior Eleitoral tem decidido de forma diversa, dando ensejo a dúvidas e divergências jurisprudenciais sobre a possibilidade jurídica de a prestação de contas do Prefeito ser julgada pelo Tribunal de Contas quando este também assume a função de ordenar despesas. Essas divergências, por óbvio, surgem em razão das consequências práticas advindas do julgamento de contas do Prefeito pelo Tribunal de Contas, que será analisada mais adiante.

Para dirimir tais dúvidas há que se analisar primeiramente o modelo desenhado pela Constituição Federal quando o assunto é a atividade fiscalizadora do Tribunal de Contas.

A Constituição Federal descreve no art. 31 um regramento peculiar, em certos aspectos, no que se refere à fiscalização dos Municípios:

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

§ 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

Deve-se atentar ao fato de que o caput do art. 31 aduz que a fiscalização do Município, ou seja, do Município como entidade política será exercida pelo Parlamento Municipal, por meio do controle externo. Significa dizer que, aos moldes dos arts. 70 e 71 da Constituição, a fiscalização do ente, no que se refere à execução financeira e orçamentária será exercida pelo Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas.

A diferença marcante nos Municípios é que o parecer prévio elaborado pelo Tribunal de Contas, no que se refere às contas do Município (contas que o Prefeito deve anualmente prestar), poderá deixar de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

Assim como ocorre nas esferas federal e estaduais, o julgamento parlamentar das contas apresentadas pelo Chefe do Executivo não exime os administradores de terem suas contas julgadas pelo Tribunal de contas. Isso porque, as contas apresentadas pelo Chefe do Executivo não se referem apenas às suas próprias contas, mas sim, conforme diferenciado quando tratado sobre a natureza das contas julgadas pelo Legislativo e Tribunal de Contas, referem-se às contas de toda a administração direta e indireta daquele respectivo ente, sendo também diversa a natureza desse julgamento.

As disposições trazidas no art. 31 não têm o condão de neutralizar a aplicação do art. 71, II, aos Municípios, pois se assim fosse, os administradores públicos em geral (demais ordenadores que não o Prefeito), no âmbito dos Municípios, também não poderiam ser julgados pelos Tribunais de Contas.

Ademais, o caput do art. 75 da Constituição, inserto na seção que trata da fiscalização contábil, financeira e orçamentária, afirma expressamente que as normas previstas naquela seção aplicam-se aos Tribunais e conselhos de Contas Municipais:

Art. 75. As normas estabelecidas nesta Seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

Sobre esse assunto, Luciano Ferraz[7] faz interessante observação:

Aos Chefes do Executivo quando agem na qualidade de agente político, executor do orçamento, têm prerrogativas especiais e, portanto, submetem-se ao crivo do Legislativo. Se descem do pedestal e praticam meros atos de gestão, igualam-se aos demais administradores de recursos públicos, sendo julgados pelo Tribunal de Contas.

O Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás tem entendido cabível o julgamento do Prefeito como ordenador de despesas. Quando verificadas irregularidades nas contas do Chefe do Executivo na qualidade de gestor, referida Corte tem orientação para aplicar-lhe multas.

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10 DO JULGAMENTO DAS CONTAS DO PREFEITO COMO ORDENADOR DE DESPESAS – RECENTES DECISÕES DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL

Embora patente entendimento sobre a possibilidade de o Chefe do Poder Executivo Municipal poder figurar como responsável em processo de julgamento de contas perante a Corte de Contas, o Tribunal Superior Eleitoral tem se posicionado em sentido contrário em reiteradas decisões.

Segundo a redação do art. 11, §5º da Lei n. 9.504/1997, é atribuição do Tribunal de Contas disponibilizar à Justiça Eleitoral relação dos que tiverem sãs contas relativas ao exercício de cargos ou função públicas, rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente.

Art. 11. Os partidos e coligações solicitarão à Justiça Eleitoral o registro de seus candidatos até as dezenove horas do dia 5 de julho do ano em que se realizarem as eleições.

(...)

§ 5º Até a data a que se refere este artigo, os Tribunais e Conselhos de Contas deverão tornar disponíveis à Justiça Eleitoral relação dos que tiveram suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, ressalvados os casos em que a questão estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, ou que haja sentença judicial favorável ao interessado.

A atribuição da Corte de Contas é informar a lista das pessoas físicas que serão, a critério da Justiça Eleitoral, consideradas inelegíveis. São inelegíveis, segundo art. 1º, inciso I, alínea “g” da Lei Complementar n. 64/1990, “os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargo ou função pública rejeitadas por órgão competente.”

Art. 1º São inelegíveis:

   I - para qualquer cargo:

(...)

g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição;  (Redação dada pela Lei Complementar nº 135, de 2010)

Disponibilizada a lista, e tendo nela figurado nome de Prefeito em face de contas julgadas irregulares, o Tribunal Superior Eleitoral tem reiterado suas decisões no sentido de que o Prefeito Municipal não se sujeita ao Julgamento pelo Tribunal de Contas, sob o argumento de que as contas do Prefeito estão sujeitas apenas ao julgamento da Câmara, mesmo que tenha agido na qualidade de gestor de contas públicas.

Agravos regimentais. Recursos Ordinários. Registro de candidatura. Deputado federal, Inelegibilidade. LC n. 64/90, art. 1º, inc. I, “g”. Alteração LC n.. 135/2010. Rejeição de contas públicas. TCM. Prefeito. Órgão competente. Câmara Municipal. Desprovimento.

1.A despeito da ressalva final constante da nova redação do art. 1º, inc. I, “g” LC n. 64/90, a competência para o julgamento das contas de Prefeito, sejam relativas ao exercício financeiro, à função de ordenador de despesas ou a de gestor, é da Câmara Municipal, nos termos do art. 31 da Constituição Federal. Precedente.

2.Cabe ao Tribunal de Contas apenas a emissão de parecer prévio, salvo quando se tratar de contas atinentes a convênios, pois, nesta hipótese, compete à Corte de Contas decidir e não somente opinar.

3.Agravos desprovidos. (Agravo Regimental no Recurso Ordinário nº 682-47.2010.6.27.0000/TO)

Do acórdão acima, que representa o entendimento esposado pelo Tribunal Superior Eleitoral, percebe-se que esta Colenda Corte, sem analisar de forma detalhada questão tão relevante, parece desconsiderar o disposto na lei e na Constituição.

Ora, conforme já demonstrado no decorrer deste estudo, o argumento levantado pelo Tribunal Eleitoral não deve prevalecer. Primeiro, porque as contas que se submetem apenas ao julgamento da Câmara são as contas anuais apresentadas pelo Prefeito e não as contas do Prefeito, como se refere o Tribunal Superior. As contas apresentas pelo Prefeito referem-se às contas anuais globais do ente, as quais, por disposição do legislador constituinte, devem ser consolidadas e apresentadas ao Legislativo pelo Chefe do Poder Executivo. De natureza diversa, são as contas do próprio Prefeito, as quais representam os casos em que o então Chefe do Executivo tenha figurado como ordenador de despesas. A corroborar tal asserção, a própria Lei Complementar n. 64/1990 afirma que são inelegíveis aqueles que tiverem as suas contas rejeitadas por irregularidade insanável ou decisão irrecorrível.

Segundo, porque conforme assevera a referida Lei Complementar, com redação dada pela Lei Complementar nº 135/2010, o art. 71, inciso II da Constituição (que afirma que compete ao Tribunal de contas o julgamento das contas dos administradores e responsáveis por bens, dinheiro ou valores públicos) deve ser aplicado a todos os ordenadores de despesa. Com essa nova redação, parece que o legislador quis deixar claro que todo administrador que figurar como responsável deve submeter suas contas ao julgamento da Corte de Contas. Resta claro que se o Prefeito agir nessa qualidade não poderá se eximir de ter suas contas julgadas pela Corte competente.

Terceiro, porque a Constituição Federal dispôs de forma expressa (no caput do art. 75), que as normas relativas à fiscalização contábil, financeira e orçamentária, previstas nos arts. 70 e seguintes da Carta Política aplicam-se aos Tribunais e conselhos de Contas Municipais. Desse modo, fica evidente que, não obstante regramento peculiar no art. 31 da Constituição sobre o julgamento das contas do Município apenas pelo Parlamento (as quais se referem às contas do ente Municipal como um todo e não às contas do gestor considerado individualmente), as contas do administrador gestor de recursos deverão ser submetidas ao julgamento pelo Tribunal de Contas, aos moldes do disposto no mencionado art. 71, II.

Sendo assim, respeitadas as considerações do Tribunal Superior Eleitoral, é certo que a matéria merece maior exame e compreensão por parte dessa Corte, sob pena de tornar imunes de responsabilização inúmeros administradores municipais, tornando letra morta os princípios republicanos da legalidade, moralidade, eficiência, transparência, dentre muitos outros.

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11 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Conforme demonstrado no estudo acima, a Constituição Federal deferiu a competência fiscalizatória contábil, financeira e orçamentária ao respectivo Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas.

Sendo assim, conferiu ao Parlamento, mediante controle externo e após parecer prévio do Tribunal de Contas, a atribuição de julgar as contas gerais anuais de toda a administração direta e indireta, as quais devem ser consolidadas e apresentadas pelo Chefe do Executivo nos prazos definidos na Constituição.

A referida prestação de contas anuais da Administração Pública, outrossim, não exime os administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos de submeterem as contas relativas à sua gestão individual ao julgamento do Tribunal de Contas.

Isso ocorre porque o julgamento realizado pelo Parlamento em relação às contas anuais tem natureza diversa do julgamento realizado pelo Tribunal de Contas em relação às contas individuais dos gestores. Enquanto o Legislativo faz uma análise política da situação orçamentária e financeira da Unidade Federativa e sua respectiva administração indireta, o Tribunal de Contas examina a legalidade do todos os atos de gestão, envolvendo arrecadação, realização de despesa e administração de bens, dinheiros e valores públicos.

Em face da realidade dos Municípios brasileiros, que normalmente são de pequeno e médio porte, a administração municipal é conduzida praticamente de forma unipessoal pelo Prefeito, que une as figuras de agente político e agente administrativo. Ou seja, o Prefeito assume tanto a função política de conduzir toda a administração municipal quanto à função de bem gerir os recursos públicos, arrecadando e ordenando despesas em nome do ente.

Diante da dupla função, entendemos que deve se submeter ao duplo julgamento: um político perante o Parlamento e outro técnico perante o Tribunal de Contas. Esse juízo é defendido tanto pela doutrina quanto por parte do Judiciário e Tribunais de Contas. De forma diversa, no entanto, tem sido a posição do Tribunal Superior Eleitoral, segundo o qual o Prefeito somente se sujeita ao julgamento perante a Câmara Municipal.

Após minuciosa análise do tema, consideramos imprescindível uma revisão no posicionamento sufragado pela Superior Corte Eleitoral, sob pena de admitirmos a isenção de fiscalização sobre os atos de gestão praticados no âmbito dos Municípios, que na grande maioria dos casos são administrados de forma unipessoal pelo Prefeito Municipal.

Ademais, deixar de aplicar as normas relativas à fiscalização previstas nos arts. 70 e seguintes da Constituição aos Municípios implica violar frontalmente o texto constitucional que afirma que as normas relativas à fiscalização contábil, financeira e orçamentária devem ser aplicadas aos Tribunais e Conselhos de Contas Municipais.

Desta forma, o art. 31 da Carta Magna que trata de forma peculiar sobre alguns aspectos da fiscalização municipal não tem o condão de neutralizar a aplicação do art. 71, inciso II no âmbito dos Municípios, pois se assim fosse, as contas de todos os administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos municipais acabariam por ficar à margem do controle exercido pelo Tribunal de Contas, o que, por óbvio, não foi a intenção do legislador constitucional.

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12 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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BRASIL. Presidência da República. Decreto-Lei n. 200, de 07 de dezembro de 1967. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 19 fev. 2015.

BRASIL. Presidência da República. Decreto-Lei n. 201, de 27 de fevereiro de 1967. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. 19 fev. 2015.

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TCM/GO, Instrução Normativa n. 012/14, de 04 de dezembro de 2014. Disponível em: < http://www.tcm.go.gov.br/site/legislacao>. Acesso em: 19 fev. 2015.

ZYMLER, Benjamin. Direito administrativo e controle. Belo Horizonte: Fórum, 2005.

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Notas

[1] REIS. Heraldo da Costa. Prestação de Contas: contas de gestão: contas de governo: contas de entidade. Rio de Janeiro: IBAM/SPMC, 1997, pag. 37.

[2] FERNANDES, Flávio Sátiro. O Tribunal de Contas e a fiscalização municipal. Revista do TCSP, São Paulo, n. 65, jan./jun. 1991, p.28.

[3] REIS. Heraldo da Costa. Prestação de Contas: contas de gestão: contas de governo: contas de entidade. Rio de Janeiro: IBAM/SPMC, 1997, pag. 37.

[4] Mileski, Helio Saul. O controle da gestão pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 286.

[5] ZYMLER, Benjamin. Direito administrativo e controle. Belo Horizonte: Fórum, 2005, p. 336.

[6] Mileski, Helio Saul. O controle da gestão pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 274.

[7] FERRAZ, Luciano. Controle da Administração Pública. Belo Horizonte: Mandamentos, 1999, p. 15.