Regulação no ordenamento social

Publicado em 07/2004. Elaborado em 08/2003.

O trabalho visa a diagnosticar a forma de atuação do Estado no âmbito do Ordenamento Social, bem como estabelecer metas e parâmetros para uma maior descentralização de sua atuação e o conseqüente aprimoramento de suas funções.

SUMÁRIO : INTRODUÇÃO;CAPÍTULO I – DA SEGURIDADE SOCIAL ,1. SAÚDE ,1.1 MINISTÉRIO DA SAÚDE ,1.2 AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR ,1.3 AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA ,2. PREVIDÊNCIA ,2.1 MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL ,2.2 INSTITUTO NACIONAL DE SEGURIDADE SOCIAL ,2.3 DATAPREV ,3. ASSISTÊNCIA SOCIAL , 3.1 MINISTÉRIO DA ASSISTÊNCIA E PROMOÇÃO SOCIAL ,4. CONCLUSÕES PARCIAIS ;CAPÍTULO II - DA EDUCAÇÃO, DA CULTURA E DO DESPORTO ,1. EDUCAÇÃO ,1.1 MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO ,2. CULTURA ,2.1 MINISTÉRIO DA CULTURA ,2.2 AGÊNCIA NACIONAL DE CINEMA ,3. DESPORTO ,3.1 MINISTÉRIO DO ESPORTE ,3.2 MECANISMOS DE AUTO-REGULAÇÃO ,4. CONCLUSÕES PARCIAIS ; CAPÍTULO III - DA CIÊNCIA E DA TECNOLOGIA ,1. MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA ,2. CONCLUSÕES PARCIAIS ; CAPÍTULO IV - DA COMUNICAÇÃO SOCIAL ,1. CONSELHO NACIONAL DE AUTO-REGULAMENTAÇÃO PUBLICITÁRIA ,2. CONCLUSÕES PARCIAIS ;CAPÍTULO V - DO MEIO AMBIENTE ,1. MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE , 2. CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE ,3. AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS ,4. CONCLUSÕES PARCIAIS ; CAPÍTULO VI - DA FAMÍLIA, DA CRIANÇA, DO ADOLESCENTE, DO IDOSO E DOS ÍNDIOS ;CONCLUSÃO ;BIBLIOGRAFIA .

INTRODUÇÃO

Consoante leciona Marcos Juruena Villela Souto ^[1], "para desempenho de suas funções, a Administração pode funcionar de forma centralizada, isto é, o poder será exercido diretamente pelo ente político criado pela Constituição Federal, ou por criaturas decorrentes de seu poder de auto-organização, por execução direta ou em colaboração com terceiros. É o que se chama de descentralização".

Outrossim, citando Hely Lopes Meirelles, afirma Marcos Juruena Villela Souto ^[2], que descentralização "em sentido jurídico-administrativo, é atribuir a outrem poderes de Administração", cujo titular é o Estado, para afinal concluir que "daí a estrutura da Administração Pública em Administração Centralizada, chamada Administração Direta – entidades políticas criadas pela Constituição – e a Administração Descentralizada, englobando aí a Administração indireta – autarquias, sociedades de economia mista e empresas públicas (que exercem atribuições inerentes ao Estado) e a Administração Fundacional – que compreende as fundações de direito privado instituídas pelo Poder Público (as chamadas "fundações públicas" nada mais são do que "autarquias fundacionais").

Por seu turno, "cabe aqui, traçar conceptualmente o desenho das instituições jurídicas que passaram a desempenhar no Direito Administrativo contemporâneo essas funções homeostáticas em certos setores críticos da convivência social e econômica, de modo a proporcionarem o máximo de eficiência na solução de problemas, aliando, na dosagem necessária para cada hipótese, as vantagens da flexibilidade negocial privada com o rigor da coercitividade estatal", como bem asseverou Diogo de Figueiredo Moreira Neto ^[3], sendo certo que "a essa atividade dos subsistemas de harmonização é que se denomina de função reguladora, uma expressão que, não obstante o étimo, que a aproxima da voz vernácula regra, é, na verdade, um híbrido de atribuições de variada natureza: informativas, planejadoras, fiscalizadoras e negociadoras, mas também, normativas, ordinatórias, gerenciais, arbitradoras e sancionadoras".

Especificamente "quanto às agências reguladoras, as primeiras experiências foram do BACEN e do CADE, mas, com o processo de desestatização, envolvendo privatizações e concessões, com a nova disciplina legal (que prevê as regulações setoriais), o papel destas entidades tornou-se relevante, como no caso do petróleo, setor elétrico e de telecomunicações", conforme afirma Marcos Juruena Villela Souto ^[4].

Por outro lado, leciona Marcos Juruena Villela Souto ^[5], mais uma vez citando Diogo de Figueiredo Moreira Neto, "que ao Estado moderno não basta estabelecer as condicionantes do progresso econômico mas, também, que volte suas atenções para os setores não econômicos, com a finalidade de dignificar a pessoa humana e preservar-lhe os legítimos valores culturais; daí a disciplina reguladora do trabalho, da seguridade, do desporto e da proteção aos recursos naturais".

Ante a importância do tema, visa o presente trabalho, diagnosticar a forma de atuação do Estado no âmbito do Ordenamento Social, bem como, estabelecer metas e parâmetros para uma maior descentralização de sua atuação nesta área e o conseqüente aprimoramento de suas funções.

CAPÍTULO I – DA SEGURIDADE SOCIAL

De acordo com o disposto nas Seções do Capítulo II do Título VIII da Constituição da República Federativa do Brasil, a Seguridade Social é composta pela Saúde (Seção II), pela Previdência Social (Seção III) e pela Assistência Social (Seção IV), razão pela qual, este Primeiro Capítulo aborda as formas de atuação do Estado nestas três áreas. Vejamos:

1. SAÚDE

No que diz respeito à atuação estatal na Saúde cumpre esclarecer que esta se dá basicamente através de três esferas, quais sejam, o Ministério da Saúde, cuja função é a de "dispor de todas as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, reduzindo as enfermidades, controlando as doenças endêmicas e parasitárias, melhorando a vigilância à saúde e dando qualidade de vida ao brasileiro ^[6]", a Agência Nacional de Saúde Suplementar, que visa "proteger e promover a saúde da população garantindo a segurança sanitária de produtos e serviços e participando da construção de seu acesso ^[7]", e por fim, através da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, que atua "criando mecanismos e implementando as técnicas que melhor se ajustam aos comandos políticos do segmento de saúde privada ^[8]".

Assim, "os serviços de saúde podem ser fornecidos tanto pelo Poder Público (em caráter obrigatório), como pela iniciativa privada (como atividade econômica, exemplo típico de serviço econômico de interesse geral). A execução dos serviços pelo estado, ainda que por meio de agentes contratados, envolve uma regulação operacional, já que, de alguma forma, deve forçar a melhoria de condições (em especial, preço e qualidade do setor privado)", conforme leciona Marcos Juruena Villela Souto ^[9]

1.1 MINISTÉRIO DA SAÚDE

Segundo José Afonso da Silva ^[10], "a saúde é concebida como direito de todos e dever do Estado, que a deve garantir mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos. O direito à saúde rege-se pelos princípios da universalidade e da igualdade de acesso às ações e serviços que a promovem, protegem e recuperam. As ações de saúde são de relevância pública, por isso ficam inteiramente sujeitos à regulamentação, fiscalização e controle do poder Público, nos termos da lei, a que cabe executá-los diretamente ou por terceiros, pessoas físicas ou jurídicas de direito privado. Se a Constituição atribui ao Poder Público o controle das ações e serviços de saúde, significa que sobre tais ações e serviços tem ele integral poder de dominação, que é o sentido do termo controle, mormente quando aparece ao lado da palavra fiscalização."

Portanto, são atribuições do Ministério da Saúde, "a política nacional de saúde e coordenação do Sistema Único de Saúde, a saúde ambiental e ações de promoção, proteção e recuperação da saúde individual e coletiva, inclusive a dos trabalhadores e dos índios, as informações de saúde, os insumos críticos para a saúde, vigilância da saúde, especialmente drogas, medicamentos e alimentos, a pesquisa científica e tecnológica e ordenação da formação de recursos humanos na área de saúde", como leciona Hely Lopes Meirelles ^[11].

No entanto, ensina Paulo César Melo da Cunha ^[12], que "vislumbra-se que as ações estatais podem se dar tanto na execução dos serviços públicos pela própria máquina administrativa, como no campo da intervenção regulatória, mediante atos de condicionamento da atividade privada, desenvolvida em regime de livre iniciativa, aos anseios da coletividade".

No que tange a execução dos serviços públicos pela própria máquina administrativa, vale ressaltar que "o sistema único de saúde, integrado de uma rede regionalizada e hierarquizada de ações e serviços de saúde, constitui o meio pelo qual o Poder Público cumpre seu dever na relação jurídica de saúde que tem no pólo ativo qualquer pessoa e a comunidade, já que o direito à proteção da saúde é também um direito coletivo. O sistema único de saúde implica ações e serviços federais, estaduais, distritais (DF) e municipais, regendo-se pelos princípios da descentralização, com direção única em cada esfera de governo, do atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, e da participação da comunidade, que confirma seu caráter de direito social pessoal, de um lado, e de direito social coletivo, de outro. É também por meio dele que o Poder Público desenvolve uma série de atividades de controle de substâncias de interesse para a saúde e outras destinadas ao aperfeiçoamento das prestações sanitárias", é o que preceitua José Afonso da Silva ^[13].

De acordo com Paulo César Melo da Cunha ^[14], "a presença do Estado no segmento da saúde se dá por ações desenvolvidas pela máquina administrativa estatal para assegurar o cumprimento de um dever de fornecer saúde a todos (art. 196, c/c art. 200 da Constituição). Em caráter suplementar a esse dever, a presença do estado nesse segmento se dá, ainda, na fiscalização da atuação da iniciativa privada no fornecimento de bens e serviços, tendo em vista a liberdade de ingresso nesse setor, atendidos os requisitos fixados em virtude de lei (art. 174, da Constituição)".

Assim, cabe ainda ao Ministério da Saúde, através de Contrato de Gestão, regular as atividades desenvolvidas pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária e pela Agência Nacional de Saúde Suplementar.

Desta forma, no que diz respeito à atuação do Estado através do Ministério da Saúde, verifica-se que quando a atuação deste se der através do Sistema Único de Saúde, esta estará sendo feita de forma direta, ou seja, centralizada, uma vez que o poder decisório permanece em suas mãos. Em contra-partida, quando o Ministério da Saúde estiver desempenhando apenas a função de regulação das atividades desenvolvidas pelas agências a ela ligadas, tal atuação se dará de forma descentralizada, haja vista que o poder de tomar decisões não mais estará em suas mãos, mas sim, no âmbito das próprias agências, que possuem independência administrativa e técnica, como veremos adiante.

1.2 AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR

Criada pela Lei n.º 9.961, de 28 de janeiro de 2000, de acordo com os termos do parágrafo único do artigo 1º da referida lei, a Agência Nacional de Saúde Suplementar é uma autarquia sob regime especial ^[15] vinculada estruturalmente ao Ministério da Saúde, sendo uma agência reguladora caracterizada pela independência administrativa e técnica, estabilidade de seus dirigentes e autonomia orçamentária e financeira ^[16], garantida pela administração de sua própria receita, proveniente da arrecadação da Taxa de Saúde Suplementar (TSS).

Por oportuno, insta ressaltar que a Agência Nacional de Saúde Suplementar atua "criando mecanismos e implementando as técnicas que melhor se ajustam aos comandos políticos do segmento de saúde privada. Frise-se que, nesse contexto, o papel da entidade reguladora é manter-se eqüidistante dos pólos em tensão, promovendo tanto a defesa do consumidor, com o máximo de aproveitamento dos interesses envolvidos. No tocante à defesa do mercado, a garantia que se deve dar é a de criação de mecanismos que importem na defesa do livre ingresso, permanência e saída num mercado livre de quaisquer dominações e submetido à competição. Já no que diz respeito à defesa do consumidor, o que se preza é a defesa do destinatário final da cadeia de consumo, por ser intelectualmente mais frágil (não se desconhece que, na maioria dos casos, assimetria também é econômica; porém, a razão fundamental que autoriza o dirigismo contratual é a assimetria intelectual)", como bem lembrou Paulo César Melo da Cunha ^[17].

Desta forma, segundo o supramencionado autor ^[18], "o objetivo da Agência é harmonizar interesses dos consumidores e operadoras de planos de saúde, de modo a contribuir para o desenvolvimento das ações de saúde no País, tendo competências de polícia normativa, decisória e sancionatória exercidas sobre qualquer modalidade de produto, serviço e contrato que apresente, além de garantia de cobertura financeira de riscos de assistência médica, hospitalar e odontológica, outras características que os diferencie de atividades exclusivamente econômico-financeiras como: a) custeio de despesas; b) oferecimento de rede credenciada ou referenciada; c) reembolso de despesas; d) mecanismos de regulação; e) qualquer restrição contratual, técnica ou operacional para cobertura de procedimentos solicitados por prestador escolhido pelo consumidor; e f) vinculação de cobertura financeira à aplicação de conceitos ou critérios médico-assistenciais".

E mais ^[19], "a ANS terá por finalidade institucional promover a defesa do interesse público na assistência suplementar à saúde, regulando as operadoras setoriais, inclusive quanto às suas relações com prestadores e consumidores, contribuindo para o desenvolvimento das ações de saúde no País, competindo-lhe, entre outras, zelar pelo cumprimento do disposto na Lei n.º 9.656, de 1998, definindo procedimentos de credenciamento e descredenciamento de prestadoras de serviço às operadoras; estabelecer parâmetros e indicadores de qualidade e de cobertura em assistência à saúde para os serviços, bem como critérios, responsabilidades, obrigações e normas de procedimento para garantia dos direitos e critérios de aferição e controle da qualidade dos serviços; autorizar o registro dos planos privados de assistência à saúde ; monitorar a evolução dos preços dos planos de assistência à saúde, seus prestadores de serviços, e respectivos componentes e insumos; autorizar o registro e o funcionamento das operadoras de planos privados de assistência à saúde e, ainda, articular-se com os órgãos de defesa do consumidor visando a eficácia da proteção e defesa do consumidor de serviços privados de assistência à saúde, observado o disposto na Lei n.º 8.078, de 11 de setembro de 1990, tudo com vistas a zelar pela qualidade dos serviços de assistência à saúde suplementar", conforme competência atribuída à Agência Nacional de Saúde Suplementar através do artigo 4º da Lei n.º 9.961, de 28 de janeiro de 2000.

Por oportuno, insta ressaltar que a fim de alcançar os objetivos previstos na Lei n.º 9.961/00, através do artigo 18 do diploma legal em questão, estabeleceu-se a cobrança da Taxa de Saúde Suplementar, valendo aqui transcrever ensinamento de Rogério Carvalho ^[20], in verbis:

"TRIBUTÁRIO. TAXA DE SAÚDE SUPLEMENTAR. LEI N.º 9.961/00. ART. 18. ARGUIÇÃO DE INSCONSTITUCIONALIDADE. Inadmissível a alegação de inconstitucionalidade da referida taxa, porquanto fundada no regular exercício do poder de polícia da Agência Nacional de Saúde – ANS, para viabilizar a fiscalização dos serviços prestados pelas empresas de medicina e odontologia em grupo. Apelo improvido." (Grifos nossos).

Corroborando o entendimento acima transcrito, afirma Fernando Marques ^[21]:

"TRIBUTÁRIO. TAXA DE SAÚDE SUPLEMENTAR. LEI 9.961/00. PODER DE POLÍCIA. LEGITIMIDADE DA COBRANÇA. Legítima a cobrança da Taxa de Saúde Suplementar, eis que decorrente do exercício do poder de polícia praticado pela Agência Nacional de Saúde – ANS, ao fiscalizar operadoras de serviço da área e controlar as relações entre essas e os consumidores, cumprindo com sua finalidade, que é defender o interesse público, no que diz respeito à assistência suplementar de saúde." (Grifos nossos).

Quanto à função normativa desenvolvida pela Agência Nacional de Saúde Suplementar, afirma Paulo César Melo da Cunha ^[22], que "as Agências Reguladoras brasileiras exercem, precipuamente, uma função normativa sobre um determinado setor, explicitando princípios e regras, fazendo executar os comandos por elas emanados e fiscalizando os atos decorrentes das atividades praticadas. Desde já cabe esclarecer que a natureza jurídica das Agências Reguladoras não lhes autoriza a prática de atos regulamentares, como observado da leitura de alguns pronunciamentos daqueles que se aplicaram ao estudo e se manifestaram sobre o assunto, eis que o papel da entidade regulatória se limita a editar atos normativos, implementa-los e a fiscalizar sua correta aplicação".

Mais adiante, afirma o autor acima mencionado ^[23], que "o poder normativo das Agências Reguladoras é legal e legítimo, porque exercido "em virtude de lei" para explicitar conceitos e obrigações dela decorrentes. Busca reger eficazmente uma coletividade cada vez mais complexa, em relação à qual o Legislativo não tem conhecimento técnico suficiente para a sua disciplina".

Outro aspecto importante a ser aqui enfocado é a importância do papel da Ouvidoria, que segundo Manuelito P. Magalhães Júnior ^[24], Ouvidor da Agência Nacional de Saúde Suplementar, "filia-se ao mesmo processo que levou à criação da própria Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) – o de dotar o Estado da capacidade técnica necessária para exercer seu papel inalienável de defesa dos interesses da sociedade. Assim, em paralelo à atribuição de regular e fiscalizar o setor de saúde suplementar, é preciso acompanhar e avaliar a atuação do próprio órgão regulador, para que sejam efetivadas as correções necessárias ao aprimoramento dessa atuação. Nesse sentido, a Ouvidoria deverá estar apta a ser um canal entre os usuários externos da ANS (pessoas físicas e jurídicas) e suas instâncias internas e, sobretudo, apta a agir de maneira imparcial na solução de problemas não-resolvidos ou resolvidos de maneira insatisfatória, tanto em casos isolados quanto, especialmente, em casos que envolvam interesses coletivos maiores. A ouvidoria da ANS exercerá suas atividades de modo independente, não possuindo vinculação hierárquica com quaisquer das outras unidades organizacionais que compõem a estrutura básica da ANS. Porém, tais atividades não podem ser exercidas de forma autônoma, relativamente ao conjunto da ANS, posto que o funcionamento da ouvidoria, por sua própria característica, é diretamente dependente do grau de interação com as demais unidades da ANS. Interação essa que, repetimos, deve ocorrer, respeitadas a independência e a não-subordinação recíprocas. Atuando dessa maneira, a ouvidoria será um mecanismo de fortalecimento e desenvolvimento da ANS, pois, o resultado de sua ação deve se constituir num conjunto de informações gerenciais que possibilitem mensurar o grau de satisfação do usuário externo e, também, o grau de desenvolvimento institucional alcançado pela agência".

Desta forma, possibilita-se através da atuação da Ouvidoria, maior agilidade na apuração e identificação de falhas na atuação da Agência Nacional de Saúde Suplementar, o que garante um melhor aprimoramento no desempenho de suas atividades.

Não obstante isto, faz-se mister ressaltar que consoante o disposto no artigo 14 da Lei n.º 9.961, de 28 de janeiro de 2000, a administração da Agência Nacional de Saúde Suplementar será regida por um contrato de gestão, negociado entre esta e o Ministério da Saúde e aprovado pelo Conselho de Saúde Suplementar.

Assim, de acordo com os termos da Cláusula Primeira do Contrato de Gestão celebrado entre a Agência Nacional de Saúde Suplementar e o Ministério da Saúde, o controle das atividades desempenhadas por esta se dá através do referido termo, uma vez que este "tem por objeto a pactuação de resultados com a finalidade de permitir a avaliação objetiva do desempenho da ANS, mediante o estabelecimento de diretrizes estratégicas, ações e indicadores constantes dos Anexos I e II, respectivamente", ou seja, através da fixação de metas e do estudo de indicadores de desempenho como o impacto das normas de regulação no estímulo à adaptação dos contratos, a consolidação do modelo de regulação do mercado de Saúde Suplementar, fiscalizações e acompanhamentos realizados em garantia ao cumprimento da lei, apuração de denúncias, acompanhamento dos padrões de entrada, operação e saída das operações do setor, imagem da ANS junto aos Usuários, Operadoras e Prestadores, satisfação do usuário com os serviços prestados pelas operadoras, ressarcimento ao SUS, sistema de informações epidemológicas dos usuários de Planos de Saúde, implantação de núcleos regionais, formação do quadro permanente de Recursos Humanos, capacitação do quadro de pessoal, implantação de estrutura de tecnologia da informação e produção e difusão do conhecimento em Saúde Suplementar.

Ante todo o acima exposto, podemos concluir que no tange à Saúde Privada, o Estado obteve êxito na fórmula encontrada, o que permitiu um avanço rápido nesta área face ao maior poder de captura e sistematização das informações ligadas ao setor.

1.3 AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA

Criada pela Lei n.º 9.782, de 26 de janeiro de 1999, de acordo com os termos do parágrafo único do artigo 3º do diploma legal em evidência, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária, assim como a Agência Nacional de Saúde Suplementar, é uma autarquia sob regime especial vinculada estruturalmente ao Ministério da Saúde, sendo desta forma, uma agência reguladora caracterizada pela independência administrativa e técnica, estabilidade de seus dirigentes e autonomia orçamentária e financeira.

Quanto à independência administrativa da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, asseverou o Ministro Ilmar Galvão ^[25], in verbis:

"Registre-se, por fim, não haver falar, como pretendido pela agravante, em responsabilidade indireta do Presidente da República pelos atos praticados pela autarquias federais, entes dotados de personalidade jurídica própria, que não se confunde com a da União e, muito menos, com a do chefe de seu Poder Executivo."

Assim, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária possui como principal missão ^[26], "proteger e promover a saúde da população garantindo a segurança sanitária de produtos e serviços e participando da construção de seu acesso", como valores primordiais o "conhecimento como fonte da ação, transparência, cooperação e responsabilização", visando, por fim, "ser agente da transformação do sistema descentralizado de vigilância sanitária em uma rede, ocupando um espaço diferenciado e legitimado pela população, como reguladora e promotora do bem-estar social".

Por conseguinte, podemos concluir que "a finalidade institucional da Agência é promover a proteção da saúde da população por intermédio do controle sanitário da produção e da comercialização de produtos e serviços submetidos à vigilância sanitária, inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados. Além disso, a Agência exerce o controle de portos, aeroportos e fronteiras e a interlocução junto ao Ministério das Relações Exteriores e instituições estrangeiras para tratar de assuntos internacionais na área de vigilância sanitária" ^[27].

Ademais, importante se faz salientar, que a ANVISA tem o objetivo de prevenir e não punir, haja vista que "a Anvisa vem trabalhando para propagar sua missão principal que é "proteger e promover a saúde, garantindo a segurança sanitária de produtos e serviços". Infelizmente, para cumpri-la é preciso, muitas vezes advertir, punir e utilizar o poder da instituição. Entretanto a filosofia da Agência não é essa. O objetivo é de prevenção, orientação, educação", conforme bem asseverou Lourdes Maria Frazão de Moraes ^[28].

No intuito de alcançar seus objetivos, atua a Agência Nacional de Vigilância Sanitária, através da formação de parcerias com os agentes regulados, no atingimento de metas de defesa da saúde da população, corroborando para uma mudança gradativa e sistemática de comportamentos sanitários nos ambientes fiscalizados, pela informação precisa e eloqüente, inexistindo, portanto, qualquer contrato de concessão com as empresas fiscalizadas.

Outrossim, cumpre asseverar que tais metas são fixadas através de Contrato de Gestão celebrado entre a Agência Nacional de Vigilância Sanitária e o Ministério da Saúde, que prevê em sua Cláusula Primeira, que o referido termo "tem por objeto o fomento e a execução de atividades na área de vigilância sanitária, por meio do estabelecimento de parceria entre as partes contratantes, com a finalidade de promover a proteção da saúde da população", servindo o mesmo, "como instrumento de avaliação da atuação administrativa da autarquia e de seu desempenho, conforme o disposto no artigo 19 da Lei n.º 9.782/99", consoante preceitua a Subcláusula Segunda da Cláusula Primeira.

Não obstante isto, anualmente são assinados termos aditivos ao referido Contrato de Gestão, o que permite uma maior adequação dos indicadores e metas a serem alcançadas.

Apenas para exemplificar o acima afirmado, vale dizer que no termo aditivo firmado em 10 de setembro de 2002, foram estipulados 20 (vinte) indicadores e metas para 2003, dentre eles a redução do tempo de conclusão do processo de autorização de funcionamento de empresa de medicamentos, cosméticos e saneantes e a redução do tempo de conclusão do processo de registro de cosméticos.

Por seu turno, assim como na Agência Nacional de Saúde Suplementar, no intuito de obter maior agilidade na apuração e identificação de falhas na atuação da Agência, foi criada a figura da Ouvidoria.

Desempenha ainda a Agência Nacional de Vigilância Sanitária, função normativa vinculada à sua área de atuação, estabelecendo princípios e regras, e fazendo executar os comandos por dela provenientes, sendo vedado, no entanto, a prática de atos regulamentares, haja vista que o papel da entidade regulatória se limita a editar atos normativos, implementa-los e a fiscalizar sua correta aplicação".

2. PREVIDÊNCIA

No que tange à atuação estatal na Previdência, apesar de existir a possibilidade de prestação de serviços tanto pelo Poder Público, como pela iniciativa privada, conforme adiante se verá, importante se faz salientar que atualmente esta ocorre apenas e tão somente através de uma única esfera, qual seja, o Ministério da Previdência Social.

Outrossim, vale aqui destacar a importância do Instituto Nacional do Seguro Social e da DATAPREV no desempenho das funções do Ministério da Previdência Social. Vejamos:

2.1 MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

Ab initio, faz-se mister salientar que o Ministério da Previdência Social é composto pela Secretaria de Previdência Social (SPS), pela Secretaria de Previdência Complementar (SPC), pela Secretaria Executiva (SE), pelo Conselho de Recursos da Previdência Social (CRPS), pelo Conselho Nacional de Previdência Social (CNPS) e pelo Conselho de Gestão da Previdência Complementar (CGPC), sendo certo que de acordo com ensinamento de José Afonso da Silva ^[29], "a previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados os critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e compreende prestações de dois tipos: benefícios e serviços".

Mais adiante esclarece o supramencionado autor ^[30] que "os benefícios previdenciários são prestações pecuniárias aos segurados e a qualquer pessoa que contribua para a previdência social na forma dos planos previdenciários, e são os seguinte: (1) auxílios por doença, maternidade, reclusão e funeral (art. 201, I a III); (2) seguro desemprego (arts. 7º, Ii, 201, III, 239); (3) salário-família e auxílio reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda; (4) pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, que não poderá ter valor inferior ao salário mínimo (art. 201, V, §5º, e art. 202); (5) a aposentadoria, que é o mais importante dos benefícios, e é direito de todos os trabalhadores (art. 7º, XXIV) à inatividade remunerada com proventos calculados na forma ao art. 202, nos seguintes casos: (a) por invalidez; (b) por tempo de contribuição: (b.1) trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher (art. 201, 7º, I); (b.2) trinta anos de contribuição, se professor, e vinte e cinco de contribuição, se professora, que comprovem exclusivamente tempo de efetivo exercício nas funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio (art. 201, §8º); (c) por idade: aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta, se mulher, reduzido em cinco anos o limite de idade para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, neste incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal", para afinal concluir que "os serviços previdenciários são prestações assistenciais: médica, farmacêutica, odontológica, hospitalar, social e de reeducação ou readaptação profissional".

No que diz respeito ao tema, leciona Marcos Juruena Villela Souto ^[31], que "a previdência social é gerida pelo Poder Público, que arrecada e administra contribuições cobradas compulsoriamente dos segurados; a atividade regulatória se desenvolve na definição dos critérios para gestão desses recursos e das condições para fruição dos benefícios; entretanto, trata-se de mais uma atividade normativa que é técnica (e não política), mas que é exercida sem a necessária independência dos gestores. A existência de uma previdência estatal também representa um opção regulatória, porque delimita o espaço de atuação dos segmentos privados nesse ramo; a previdência privada, por sua vez, sofre regulação normativa de entidades estatais (Banco central e Superintendência de Seguros Privados), com normas despolitizadas sobre a higidez da poupança privada".

Conclui-se, portanto, que cabe ao Ministério da Previdência Social, arrecadar e administrar contribuições cobradas compulsoriamente dos segurados, definindo critérios para gestão desses recursos e as condições para fruição dos benefícios, o que poderia ser feito de forma independente, através de gestores, uma vez que se trata de uma atividade normativa que é técnica.

Outrossim, cabe ainda ao Ministério da Previdência Social, através da Secretaria de Previdência Complementar, a regulação das entidades fechadas de previdência complementar, os chamados fundos de pensão, cuja adesão só ocorre para aqueles que têm vínculo empregatício com a empresa que patrocina o fundo, o que também poderia vir a ser feito de forma independente.

Por outro lado, no que diz respeito à previdência complementar privada, verifica-se uma opção regulatória ainda mais clara, apesar desta já sofrer regulação normativa de entidades estatais como o Banco central e a Superintendência de Seguros Privados. Por conseguinte, seria pertinente a criação de agências regulatórias sob regime especial vinculadas estruturalmente ao Ministério da Previdência Social, caracterizadas pela independência administrativa e técnica, estabilidade de seus dirigentes e autonomia orçamentária e financeira.

2.2 INSTITUTO NACIONAL DE SEGURIDADE SOCIAL

Autarquia federal vinculada ao Ministério da Previdência Social, o Instituto Nacional de Seguridade Social tem por finalidade promover a arrecadação, a fiscalização e a cobrança das contribuições sociais, gerir os recursos do Fundo de Previdência e Assistência Social (FPAS) e conceder e manter os benefícios previdenciários.

Ocorre que, apesar de ser uma autarquia federal vinculada ao Ministério da Previdência Social, ao contrário da Agência Nacional de Saúde Suplementar e da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, o Instituto nacional de Seguridade Social, não se encontra sob regime especial, não possuindo independência administrativa e técnica, nem tão pouco estabilidade de seus dirigentes e autonomia orçamentária e financeira, o que a incompatibiliza com as agências acima referidas.

Vale ressalvar, no entanto, que não vislumbramos qualquer empecilho que impossibilite a "transformação" do Instituto Nacional de Seguridade Social em uma agência regulatória propriamente dita.

2.3 DATAPREV

Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social, é através da DATAPREV que são fornecidos subsídios ao Ministério da Previdência Social para que este possa vir a definir da melhor maneira possível sua estratégia e campo de atuação, o que justifica sua existência.

3. ASSISTÊNCIA SOCIAL

De acordo com o disposto no artigo 203 da Constituição da República Federativa do Brasil, "a assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II – o amparo às crianças e adolescentes carentes; III – a promoção da integração ao mercado de trabalho; IV – a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; V – a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei".

Ocorre que ante ao fato da assistência social não possuir natureza de seguro social, sendo financiada com recursos do orçamento da seguridade social, conforme previsto no artigo 204 da Constituição da República Federativa do Brasil, os objetivos acima transcritos atualmente ficam a cargo única e exclusivamente do Ministério da Assistência e Promoção Social, sendo certo que "o setor não é objeto de regulação, mas de políticas assistenciais implementadas diretamente por meio de órgãos e entidades criadas ou mantidas pelo Poder Público (fundações de assistência social, abrigos de menores, idosos, carentes, portadores de deficiência, aposentados)", como leciona Marcos Juruena Villela Souto ^[32].

3.1 MINISTÉRIO DA ASSISTÊNCIA E PROMOÇÃO SOCIAL

Consoante acima exposto, o Ministério da Assistência e Promoção Social, tem como áreas de competência ^[33]: a política nacional de assistência social; a normatização, orientação, supervisão e avaliação da execução da política de assistência social; a orientação, acompanhamento, avaliação e supervisão de planos, programas e projetos relativos à área da assistência social; a articulação, coordenação e avaliação dos programas sociais do governo federal; gestão do Fundo Nacional de Assistência Social; aprovação dos orçamentos gerais do Serviço Social da Indústria (SESI), do Serviço Social do Comércio (SESC) e do Serviço Social do Transporte (SEST).

No entanto, ensina Marcos Juruena Villela Souto, que "sempre houve o reconhecimento legal – e, agora constitucional, dos serviços sociais autônomos (SESI, SENAI, SESC, SENAC, sendo criados posteriormente o SENAR, SENAT, SEST), além dos chamados serviços reconhecidos de utilidade pública, desenvolvidos por entidades privadas sem finalidade lucrativa. No âmbito dos programas de reforma do Estado passou-se a estimular o surgimento de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, com nas quais serão firmados, respectivamente, contratos de gestão e termos de parceria para o desenvolvimento de ações de interesse da sociedade, com incentivo estatal (mediante prévia discussão de metas e critérios de controle de resultados). O estímulo ao surgimento de tais entidades viabiliza a transformação do Estado Bem-Estar em Estado Regulador, bem como os documentos contratuais utilizados representam a própria instrumentalidade da regulação social do terceiro setor".

No que tange aos programas sociais a serem desenvolvidos pelo governo federal, verifica-se que o Ministério da Assistência e Promoção Social não vem alcançando os objetivos traçados, haja vista que "aborrecido com o rendimento dos ministros da área social, o presidente tem feito cobranças duras. Há três semanas, num encontro da Câmara de Política Social, Lula queixou-se: "Quando vocês vão me apresentar o projeto? Quero um resultado concreto para logo, as ações precisam acontecer." O presidente esperava que nesse encontro, ocorrido no dia 12, fosse finalmente apresentado o programa de unificação dos programas sociais, como o Fome Zero e o Bolsa –Escola, encomendado nos primeiros dias de governo" ^[34].

Percebeu-se ainda, que "a avaliação no governo é de que a ministra Benedita tem dificuldade em formular propostas e também em executa-las. "A Benedita realmente não está dando conta do recado, mas ela não vai sair do governo porque foi para o sacrifício na campanha eleitoral e ajudou Lula a vencer", afirma um líder governista. "Criamos um ministério que não existia e tivemos pouco tempo para mostrar resultados. Estamos trocando os pneus com o carro em movimento", defende-se a ministra" ^[35].

4. CONCLUSÕES PARCIAIS

Ante o acima exposto, podemos concluir que no que tange à Saúde, seja através da Agência Nacional de Saúde Suplementar, seja por intermédio da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, o Estado obteve êxito nas fórmulas encontradas, o que permitiu um avanço rápido nesta área face ao maior poder de captura e sistematização das informações ligadas ao setor.

No que diz respeito à Previdência Social verifica-se que as funções de arrecadar e administrar contribuições cobradas compulsoriamente dos segurados, definindo critérios para gestão desses recursos e as condições para fruição dos benefícios atualmente são desempenhadas pelo Ministério da Previdência Social. Contudo, tais funções poderiam vir a ser feitas de forma independente, através de gestores, assim como a regulação das entidades fechadas de previdência complementar, que hoje se encontra vinculada à Secretaria de Previdência Complementar, e a regulação das atividades de previdência complementar privada, que se encontram ligadas a entidades estatais como o Banco Central e a Superintendência de Seguros Privados.

Desta forma, a fim de atribuir maior independência às decisões da área da Previdência Social, seria necessário apenas e tão somente "transformar" o Instituto Nacional de Seguridade Social em uma agência regulatória propriamente dita, atribuindo ao mesmo as mesmas características da Agência Nacional de Saúde Suplementar e da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, fazendo o mesmo quanto à regulação das entidades fechadas de previdência complementar, e criando ainda, agências regulatórias para fiscalização das atividades de previdência complementar privada, desvinculando-as de entidades estatais como o Banco Central e a Superintendência de Seguros Privados, e vinculando-as ao Ministério da Previdência Social.

Quanto à Assistência e Promoção Social, temos que considerar principalmente as áreas de competência do Ministério pertinente, o que nos permite concluir pela possibilidade de que suas funções venham a ser desempenhadas por uma agência regulatória para controle dos serviços sociais autônomos (SESI, SENAI, SESC, SENAC, sendo criados posteriormente o SENAR, SENAT, SEST) edos chamados serviços reconhecidos de utilidade pública, que atualmente são fiscalizadas através de contratos de gestão e termos de parceria firmados com o Ministério da Assistência e Promoção Social, instrumentos verdadeiramente regulatórios que viabilizam a transformação do Estado Bem-Estar em Estado Regulador.

Por oportuno, vale ressaltar que dita transformação somente viria a trazer benefícios ao governo federal que de certa forma veria a pressão social diminuir sobre o referido ministério.

CAPÍTULO II - DA EDUCAÇÃO, DA CULTURA E DO DESPORTO

1. EDUCAÇÃO

De acordo com José Afonso da Silva ^[36], "a educação como processo de reconstrução da experiência é um atributo da pessoa humana, e, por isso, tem que ser comum a todos. É essa concepção que a Constituição agasalha nos arts. 205 a 214, quando declara que ela é um direito de todos e dever do Estado. Tal concepção importa, como já assinalamos, em elevar a educação à categoria de serviço público essencial que ao Poder Público impende possibilitar a todos, daí a preferência constitucional pelo ensino público, pelo que a iniciativa privada, nesse campo, embora livre, é no entanto, meramente secundária e condicionada (arts. 209 e 213).

Por seu turno, afirma Marcos Juruena Villela Souto ^[37], referindo-se não apenas à Educação, mas também, à Cultura, è Pesquisa e à Informação, que "tais campos, de baixa rentabilidade econômica – e, por isso, de pouca atratividade ao particular – ainda se encontram fortemente reguladas operacionalmente pela presença do Estado, com as estruturas e recursos necessários ao seu desempenho. Ainda assim, pode-se observar algumas normas técnicas (despolitizadas) emanadas de órgãos como o Ministério da Educação, a CAPES, a FINEP sobre condições técnicas a serem atendidas pelas entidades privadas voltadas para a educação e pesquisa".

1.1 MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO

Citando Anísio Teixeira, afirma José Afonso da Silva ^[38], que "obrigatória, gratuita e universal, a educação só poderia ser ministrada pelo Estado. Impossível deixa-la confiada a particulares, pois estes somente podiam oferecê-la aos que tivessem posses (ou a "protegidos") e daí operar antes de perpetuar as desigualdades sociais, que para removê-las."

Mais adiante assevera José Afonso da Silva ^[39], que "o dever estatal com a educação implica a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, cada qual com seu sistema de ensino em regime de colaboração mútua e recíproca, destinando anualmente, a União não menos de dezoito por cento da receita de impostos, compreendida a proveniente de transferências, com prioridade de aplicação no ensino obrigatório. Esses recursos, como qualquer outro recurso público, serão destinados à escola pública. Faculta-se, por exceção, dirigir recursos públicos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, inclusive por meio de bolsas de estudos a quem demonstrar insuficiência de recursos, quando houver falta de vagas e cursos regulares na rede pública na localidade da residência do educando".

Por oportuno, vale salientar que "a preferência constitucional pelo ensino público importa em que o Poder Público organize os sistemas de ensino de modo a cumprir o respectivo dever com a educação, mediante prestações estatais que garantam, no mínimo: ensino fundamental, obrigatório e gratuito, assegurado, inclusive sua oferta gratuita a todos os que a ele não tiverem acesso na idade própria (EC 14/96); progressiva universalização do ensino médio gratuito (EC 14/96); atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino; atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade; acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um; oferta de ensino noturno regular, adequado à condições do educando; atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde; conteúdo mínimo para o ensino fundamental, de maneira a assegurar formação básica comum e respeito aos valores culturais e artísticos, nacionais e regionais (arts. 208 e 210)", conforme bem salientou José Afonso da Silva ^[40].

Assim, cabe ao Estado, através do Ministério da Educação, promover gratuitamente o ensino oficial nos três níveis – fundamental, médio e superior - e além disso avaliar o desempenho das entidades educacionais, promover o credenciamento e autorizar o funcionamento das mesmas, o que ocorre através do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), que é uma autarquia federal vinculada ao Ministério da Educação (MEC), e cuja missão é promover estudos, pesquisas e avaliações sobre o Sistema Educacional Brasileiro com o objetivo de subsidiar a formulação e implementação de políticas públicas para a área educacional a partir de parâmetros de qualidade e eqüidade, bem como produzir informações claras e confiáveis aos gestores, pesquisadores, educadores e público em geral.

Note-se que de acordo com Otaviano Helene ^[41], "desde 1990, o Inep realiza o Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb), por meio de provas aplicadas, a cada dois anos, em uma amostra de estudantes matriculados na 4ª e 8ª séries do ensino fundamental e na 3ª do ensino médio. (...omissis...) Também são realizados os levantamentos censitários da educação básica e superior. Esses levantamentos, embora quantitativos, são instrumentos para a tomada de decisões políticas e suas informações podem constituir indicadores para direcionar políticas que visem à melhoria da qualidade do ensino. Na educação superior há um processo de aferição da qualidade essencial e indispensável: a Avaliação das Condições de Ensino (ACE), cuja verificação é feita in loco, em cada curso, por uma equipe de especialistas. (...omissis...) Ainda na educação superior há a Avaliação Institucional que subsidia a decisão sobre o credenciamento e re-credenciamento das instituições. A partir dessa avaliação, a instituição fica autorizada, ou não, a iniciar ou manter seu funcionamento, podendo, também, solicitar mudança de sua natureza. (...omissis...) O Inep é responsável, ainda, pelo Exame Nacional de Cursos (ENC/Provão) e o Exame Nacional do Ensino Médio (Enem). O ENC é um exame ao qual os concluintes de cursos superiores estão sendo obrigados a se submeter. Implantado de forma progressiva, atingiu, este ano, 435 mil alunos de cursos de graduação. Tanto pela forma como foi implantado quanto por suas características, sobretudo em relação aos critérios de divulgação, o ENC tem recebido severas críticas de vários setores da sociedade. (...omissis...) Já o Enem foi criado com a expectativa de ser um instrumento de auto-avaliação dos alunos e, posteriormente, passou a ser utilizado como um dos critérios para ingresso no ensino superior, com a pretensão de favorecer jovens competentes e habilidosos, mas com desempenho "insuficiente" por terem freqüentado escolas "mais fracas". (...omissis...) Há, ainda, outros mecanismos de avaliação sob a responsabilidade do Inep, como o Programa Internacional de Comparação de Desempenho Estudantil (Pisa), e os censos e levantamentos de dados especiais".

2. CULTURA

Assevera José Afonso da Silva ^[42], que "a constituição estatui que o estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e o acesso às fontes de cultura nacional, apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais, destacadamente as populares, indígenas e afro-brasileiras e de outros grupos participantes do processo civilizatório nacional".

Neste sentido, podemos destacar a atuação do Ministério da Cultura e da Agência Nacional de Cinema. Vejamos:

2.1 MINISTÉRIO DA CULTURA

Criado em 1985, pelo decreto n.º 91.144, de 15 de março daquele ano, reconheceu-se assim, a autonomia e importância desta área fundamental, até então tratada em conjunto com a educação. "A cultura, ademais de elemento fundamental e insubstituível na construção da própria identidade nacional é, cada vez mais, um setor de grande destaque na economia do País, como fonte de geração crescente de empregos e renda. Em 1990, por meio da Lei n.º 8.028, de 12 de abril daquele ano, o Ministério da Cultura foi transformado em Secretaria de Cultura, diretamente vinculada à Presidência da República, situação que foi revertida pouco mais de dois anos depois, pela Lei n.º 8.490, de 19 de novembro de 1992. A gestão do Presidente Fernando Henrique Cardoso trouxe importantes transformações para o Ministério da Cultura, como a ampliação de seus recursos e a reorganização de sua estrutura, promovida pela Medida Provisória n.º 813, de 1º de janeiro de 1995, transformada na Lei n.º 9.649, de 27 de maio de 1998. ^[43]"

Outrossim, para maior agilidade na tomada de decisões, o Ministério da Cultura divide-se basicamente em Órgãos de Assistência Direta e Imediata ao Ministro de Estado (Gabinete do Ministro, Secretaria Executiva e Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração), e Órgãos Específicos Singulares (Secretaria do Livro e Cultura, Secretaria do patrimônio, Museus e Artes Plásticas, secretaria de Música e Artes Cênicas e Secretaria do Audiovisual).

Por oportuno, importante se faz ressaltar que os Órgãos Específicos Singulares desempenham funções nitidamente regulatórias, emitindo normas de característica puramente técnicas e sem qualquer cunho político, tal como fornecer os Certificados de Produto Brasileiro e de Registro de Contrato, atividade desenvolvida pela Secretaria do Audiovisual.

2.2 AGÊNCIA NACIONAL DE CINEMA

"A Agência Nacional do Cinema - ANCINE foi criada pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso dentro da Política Nacional do Cinema, estabelecida na MP 2228-1, de 6 de setembro de 2001. É um órgão de fomento, regulação e fiscalização da indústria cinematográfica e videofonográfica, dotado de autonomia administrativa e financeira. Entre outros, seus objetivos são estimular o desenvolvimento desta indústria; promover a integração das atividades governamentais a ela relacionadas; aumentar competitividade, promover a auto sustentabilidade e articulação dos vários elos de sua cadeia produtiva, estimular a universalização do acesso às obras cinematográficas e videofonográficas, especialmente as nacionais e garantir a participação diversificada das obras estrangeiras no mercado brasileiro." ^[44]

"Todos estes objetivos e as competências deles decorrentes implicam no desenvolvimento e aperfeiçoamento da gestão pública dos assuntos cinematográficos e videofonográficos, inclusive na sua interface com a televisão, paga ou aberta. A modernização imposta por esta proposta passa forçosamente pela criação de um sistema de informações para o monitoramento das atividades da indústria cinematográfica e videofonográfica em seus diversos meios de produção, distribuição, exibição e difusão. Integra este monitoramento a arrecadação da sua principal receita, aquela que garante a autonomia da agência. É a Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional - CONDECINE, em suas duas modalidades, por título e percentual. Logo, a agilidade e a operacionalidade desta arrecadação, alem do compromisso de bom atendimento ao contribuinte, participa da política geral da ANCINE. A criação de um "site" que informe o público em geral e atenda a clientela e os contribuintes da ANCINE, cria oportunidades de transparência, eficiência, e desburocratização, colocando a serviço de todos as inúmeras ferramentas e recursos proporcionados pela informática." ^[45]

Ocorre que apesar da Agência Nacional de Cinema possuir funções similares àquelas atribuídas à Secretaria do Audiovisual, esta encontra-se vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, conforme preceitua o Caput do artigo 5º da Medida Provisória n.º 2.228-1, de 6 de setembro de 2001.

Não obstante isto, cumpre ressaltar que de acordo com o disposto no supramencionado artigo, a Agência Nacional de Cinema possui autonomia administrativa e financeira, característica fundamental das agências regulatórias.

Apenas ad argumentandum¸ vale salientar que de acordo com Alexandre Santos de Aragão ^[46], "podemos constatar que as competências da ANCINE são mais de fomento do que de regulação propriamente dita (cf. Capítulo I), o que, todavia, não a descaracteriza como agência reguladora. Além da qualificação expressa conferida pelo art. 5º, o fato de possuir menos competências regulatórias que as demais agências reguladoras, não faz que não possa ser considerada como tal, até porque não há agências reguladoras que exerçam apenas competências regulatórias. Trata-se, portanto, de uma questão apenas de quantidade das suas competências regulatórias. Note-se, inclusive, que, além de competências normativas e de polícia administrativa expressamente conferidas à ANCINE, também possui competências regulatórias inferidas da sua atribuição de executar e implementar a Política Nacional do Cinema: para fazê-lo terá, naturalmente, que regular o setor (implied powers doctrine)".

3. DESPORTO

Conforme leciona Marcos Juruena Villela Souto ^[47], "a regulação do desporto tem por objetivo a implementação de políticas nos setores da saúde e da educação, além de viabilizar políticas assistenciais, com os recursos oriundos da exploração de concursos de prognósticos (entre os quais, as loteriais esportivas), que destinam parte de seus rendimentos para tais ações. Há dois tipos de regulação, uma envolvendo o desporto amador, e a outra, o desporto profissional. No primeiro caso, tem-se a regulação social (voltada para a eficiência em políticas sociais, não centrada, pois, no custo da regulação); no segundo, a regulação econômica (orientada pelo critério da maximização dos benefícios econômicos e sociais)."

No entanto, afirma ainda Marcos Juruena Villela Souto ^[48], que "o espaço para regulação estatal é reduzido, tendo em vista que o desporto, na grande maioria de suas modalidades, é praticado por associações (sem finalidade lucrativa), razão pela qual é vedada a interferência estatal (vide, por exemplo, o art. 5º, XVI e XVII da Constituição Federal). Isso fortalece os mecanismos de auto-regulação, que são universalmente reconhecidos nos meios esportivos e jurídicos, destacando-se o papel dos organismos internacionais como o Comitê Olímpico Internacional e a FIFA – Federation Internacional of Football Association, que têm normas próprias de regência de seu funcionamento e da conduta de seus associados em todo o mundo, os quais, no ato de associação, se comprometem a obedecer ainda que outros direitos sejam assegurados pelo ordenamento jurídico estatal". Assim, vejamos:

3.1 MINISTÉRIO DO ESPORTE

Conforme acima exposto, no que diz respeito ao esporte, existem dois tipos de regulação, uma envolvendo o desporto amador, através de regulação social voltada para a eficiência em políticas sociais, não centrada, no custo da regulação e a outra, o desporto profissional, através da regulação econômica, orientada pelo critério da maximização dos benefícios econômicos e sociais.

Note-se que assim como no Ministério da Cultura, o Ministério dos Esportes encontra-se dividido em Órgãos de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado (Gabinete do Ministro, Consultoria Jurídica e Secretaria Executiva) e Órgãos específicos singulares (Secretaria Nacional de Esporte Educacional, Secretaria Nacional de Desenvolvimento de Esporte e de Lazer e Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento), sendo certo que estes últimos desempenham funções nitidamente regulatórias, emitindo normas de característica puramente técnicas e sem qualquer cunho político, apesar do espaço para regulação estatal ser bastante reduzido, o que fortalece os mecanismos de auto-regulação.

A título de exemplo, importante se faz ressaltar que o Conselho Nacional de Esporte (CNE) é órgão colegiado de deliberação, normatização e assessoramento, diretamente vinculado ao Ministro de Estado do Esporte, e parte integrante do Sistema Brasileiro de Desporto, tendo por objetivos, zelar pela aplicação dos princípios e preceitos constantes da Lei n.º 9.615, de 1998, oferecer subsídios técnicos à elaboração do Plano Nacional do Desporto e contribuir para a implementação de suas diretrizes e estratégias, estabelecer diretrizes, apreciar e aprovar os programas de inserção social dos menos favorecidos à prática desportiva, formular a política de integração entre o esporte e o turismo visando o aumento da oferta de emprego, emitir pareceres e recomendações sobre questões desportivas nacionais, aprovar os Códigos de Justiça Desportiva e suas alterações, expedir diretrizes para o controle de substâncias e métodos proibidos na prática desportiva, estudar ações visando coibir a prática abusiva na gestão do desporto nacional, dar apoio a projetos que democratizem o acesso da população à atividade física e práticas desportivas e exercer outras atribuições previstas na legislação em vigor, relativas a questões de natureza desportiva.

3.2 MECANISMOS DE AUTO-REGULAÇÃO

Assevera Marcos Juruena Villela Souto ^[49], que "dos ensinamentos de Diogo de Figueiredo Moreira Neto pode-se extrair a noção de que a auto-regulação de interesses meta-individuais tem fundamento na liberdade constitucional de associação para proteção de interesses lícitos (artigo 5º, XVII, CF), tanto para defender os interesses individuais homogêneos dos associados (artigo 5º, XXI, CF) como para defender os interesses coletivos e difusos de uma coletividade, podendo abranger produtores, comerciantes e consumidores num determinado mercado. Destaca o surgimento das "entidades intermediárias" para prosseguir interesses públicos não-estatais (distintos, pois, dos interesses privados), voltadas a apoiar e até a substituir a ação tutelar do Estado pluriclasse, valendo-se, para tanto, da lição de Massimo Severo Giannini, que afirma que qualquer interesse emergente na coletividade pode constituir-se num centro organizado de referência (citando, como exemplo, a tutela de categorias como consumidores, usuários, pescadores, artesãos, pequenos produtores etc). Destarte, na auto-regulação, segmentos da população, organizados na forma de associações diversas, exercem um tipo de representação da sociedade, à medida que seus interesses difusos e coletivos são promovidos e defendidos tanto contra a ação de infratores privados quanto contra ação antagônica do próprio Estado (que não assume com exclusividade o controle e o perfil do que deva entender-se por interesse público)."

Mais adiante, afirma ainda Marcos Juruena Villela Souto ^[50], que "tais entidades intermediárias atuam segundo normas próprias na prossecução de seu objetivo metaindividual, não se resumindo, pois, a ordem jurídica de um País apenas às normas hetero reguladoras baixadas pelo Estado, mas, também, as normas auto-reguladoras por aquelas produzidas, classificadas como entidades públicas não-estatais, legitimadas pelo artigo 82, IV, do Código de Defesa do Consumidor, ao lado do Ministério Público, das entidades políticas e das entidades e órgãos de administração pública para defesa dos interesses e direitos protegidos pelo Código (não sendo sequer necessário que tal defesa seja o seu objetivo exclusivo).

Desta forma, verifica-se a coexistência das funções exercidas pelo Conselho Nacional de Esporte (CNE) e pelas entidades esportivas, limitando-se o primeiro, basicamente, a zelar pela aplicação dos princípios e preceitos constantes da Lei n.º 9.615, de 1998, oferecer subsídios técnicos à elaboração do Plano Nacional do Desporto e contribuir para a implementação de suas diretrizes e estratégias, estabelecer diretrizes, apreciar e aprovar os programas de inserção social dos menos favorecidos à prática desportiva, formular a política de integração entre o esporte e o turismo visando o aumento da oferta de emprego, emitir pareceres e recomendações sobre questões desportivas nacionais, aprovar os Códigos de Justiça Desportiva e suas alterações, expedir diretrizes para o controle de substâncias e métodos proibidos na prática desportiva, estudar ações visando coibir a prática abusiva na gestão do desporto nacional, dar apoio a projetos que democratizem o acesso da população à atividade física e práticas desportivas e exercer outras atribuições previstas na legislação em vigor, relativas a questões de natureza desportiva, respeitado o limite constitucional previsto no artigo 5º, inciso XVIII.

4. CONCLUSÕES PARCIAIS

Conforme acima exposto, dada a baixa rentabilidade econômica dos temas enfocados neste Capítulo, exceção feita às atividades esportivas, pode-se constatar a presença do Estado ainda de uma forma maciça. Contudo é nítida a presença de algumas normas técnicas emanadas de órgãos como os Ministérios da Educação, da Cultura e até mesmo dos Esportes, acerca de condições técnicas a serem atendidas pelas entidades privadas.

No que diz respeito à Educação, vale mais uma vez salientar que cabe ao Estado, através do Ministério da Educação, promover gratuitamente o ensino oficial nos três níveis – fundamental, médio e superior - e além disso avaliar o desempenho das entidades educacionais, promover o credenciamento e autorizar o funcionamento das mesmas, o que ocorre através do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP).

Assim, nos parece prudente a transformação do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira em uma Agência Reguladora propriamente dita, dotada de autonomia e independência financeira e com a principal competência de regular as atividades desenvolvidas pelas instituições privadas de ensino, assim como funciona a Agência Nacional de Saúde Suplementar, que cuida apenas e tão somente dos plano privados de saúde suplementar.

No que tange à Cultura, tendo em vista que os Órgãos Específicos Singulares desempenham funções nitidamente regulatórias, verificamos aqui, uma possibilidade regulatória limitada à emissão de normas tal como o fornecimento de Certificados de Produto Brasileiro e de Registro de Contrato, atividade atualmente desenvolvida pela Secretaria do Audiovisual, e que possui funções similares àquelas atribuídas à Agência Nacional de Cinema, que deveria estar vinculada ao Ministério da Cultura, dada a sua importância para o desenvolvimento da mesma.

Quanto aos esportes, vale mais uma vez salientar que em que pese o fato de existirem dois tipos de regulação, uma envolvendo o desporto amador, através de regulação social voltada para a eficiência em políticas sociais, não centrada, no custo da regulação e a outra, o desporto profissional, através da regulação econômica, orientada pelo critério da maximização dos benefícios econômicos e sociais, motivo pelo qual o Ministério dos Esportes encontra-se dividido em Órgãos de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado e Órgãos específicos singulares, que desempenham funções nitidamente regulatórias, emitindo normas de característica puramente técnicas e sem qualquer cunho político, o espaço para regulação estatal é bastante reduzido, uma vez que a auto-regulação tem fundamento na liberdade constitucional de associação para proteção de interesses lícitos (artigo 5º, XVII, CF), tanto para defender os interesses individuais homogêneos dos associados (artigo 5º, XXI, CF) como para defender os interesses coletivos e difusos de uma coletividade.

Desta forma, ao menos na área esportiva, não vemos a necessidade de regulação estatal, uma vez que o seu campo de atuação encontra-se constitucionalmente limitado.

CAPÍTULO III - DA CIÊNCIA E DA TECNOLOGIA

Consoante leciona José Afonso da Silva ^[51], "é incumbência do Estado promover e incentivar o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológica. A Constituição distingue a pesquisa em pesquisa científica básica, que receberá tratamento prioritário do Estado, tendo em vista o bem público e o progressos da ciência, e pesquisa tecnológica, que deverá voltar-se preponderantemente para a solução dos problemas brasileiros e para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional; para tanto o Estado apoiará e estimulará a formação de recursos humanos nessas áreas do saber."

Outrossim, afirma ainda José Afonso da Silva ^[52], que "a regra do art. 219 deveria figurar entre os dispositivos da ordem econômica, onde melhor se enquadraria. Reza o dispositivo que o mercado interno integra o patrimônio nacional e será incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e sócio-econômico, o bem-estar da população e a autonomia tecnológica do País, nos termos da lei federal. É uma regra de ordem econômica mais do que de ciência e tecnologia, na qual a intervenção no domínio econômico encontra importante fundamento para o controle do mercado interno".

Não obstante o acima exposto, atualmente, a área não é objeto de regulação, cabendo apenas e tão somente ao Ministério da Ciência e Tecnologia, regular o setor. Vejamos:

1. MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA

De acordo com Hely Lopes Meirelles ^[53], "o Ministério da Ciência e Tecnologia tem as seguintes atribuições: formulação e implementação da política de pesquisa científica e tecnológica; planejamento, coordenação, supervisão e controle das atividades da Ciência e Tecnologia e formulação e execução da política de desenvolvimento e Automação".

"Responsável pela formulação e implementação da Política Nacional de Ciência e Tecnologia, o Ministério da Ciência e Tecnologia tem suas ações pautadas nas disposições do Capítulo IV da Constituição Federal de 1988 e foi criado em 15 de março de 1985, pelo decreto n.º 91.146, como órgão central do sistema federal de Ciência e Tecnologia. O surgimento do novo ministério, além de expressar a importância política desse segmento, atendeu a um antigo anseio da comunidade científica e tecnológica nacional. Sua área de competência abriga: o patrimônio científico e tecnológico e seu desenvolvimento; a política de cooperação e intercâmbio concernente a esse patrimônio; a definição da Política Nacional de Ciência e Tecnologia; a coordenação de políticas setoriais; a política nacional de pesquisa, desenvolvimento, produção e aplicação de novos materiais e serviços de alta tecnologia." ^[54]

Por oportuno, vale salientar que "a Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Inovação (Secti) e o Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) vão investir, somente no Rio de Janeiro, R$ 10 milhões na implantação do Programa de Apoio à Inovação Tecnológica (PAIT) ainda em 2003. Até 2004, outros R$ 10 milhões devem ser liberados. O objetivo da iniciativa, anunciada durante a 3ª Semana da Micro e Pequena Empresa, é viabilizar projetos inovadores chegarem ao mercado. O programa prevê também a criação de Agências de Apoio à Inovação Tecnológica para suporte aos pesquisadores e empreendedores responsáveis pelo produto. Os governos federal e estadual dividirão os custos do programa. A verba federal aplicada é proveniente dos fundos setoriais do Governo para agronegócios, petróleo e gás, saúde, biotecnologia e energia, cujos projetos serão financiados ^[55]", o que possibilita a criação de uma agência regulatória voltada para tal fim.

2. CONCLUSÕES PARCIAIS

Com a implantação do Programa de Apoio à Inovação Tecnológica, que prevê também a criação de Agências de Apoio à Inovação Tecnológica para suporte aos pesquisadores e empreendedores responsáveis pelo produto possibilitou-se a criação de uma agência regulatória voltada para tal fim, sob regime especial, vinculadas estruturalmente ao Ministério da Ciência e Tecnologia, caracterizadas pela independência administrativa e técnica, estabilidade de seus dirigentes e autonomia orçamentária e financeira.

Contudo, as funções de promover e incentivar o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológica básica permaneceriam sob o controle do Estado, mais precisamente do Ministério da Ciência e Tecnologia, haja vista a necessidade de tratamento prioritário do Estado, tendo em vista o bem público e o progressos da ciência, e pesquisa tecnológica, voltando-se preponderantemente para a solução dos problemas brasileiros e para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional, apoiando e estimulando a formação de recursos humanos nessas áreas do saber.

CAPÍTULO IV - DA COMUNICAÇÃO SOCIAL

Quanto à comunicação social, importante se faz ressaltar que a atuação direta do Estado limita-se apenas e tão somente à emissão de normas relativas à matéria, tais como o Código Brasileiro de Telecomunicações (Lei n.º 4.117, de 27 de agosto de 1962), a Lei de Imprensa (Lei n.º 5.250, de 09 de fevereiro de 1967) e a Lei n.º 9.472, de 16 de julho de 1997, que dispõe principalmente sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento da Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) e outros aspectos institucionais, e não exatamente sobre os critérios e políticas a serem adotados no que diz respeito à comunicação social, razão pela qual, tal agência encontra-se vinculada ao Ministério das Telecomunicações.

Não obstante isto, importante se faz salientar o papel desempenhado pelo Conselho Nacional de Auto-regulamentação Publicitária. Vejamos:

1. CONSELHO NACIONAL DE AUTO-REGULAMENTAÇÃO PUBLICITÁRIA

Ab initio, cumpre ressaltar que o Conselho Nacional de Auto-regulamentação (CONAR) possui como missão, "impedir que a publicidade enganosa ou abusiva cause constrangimento ao consumidor ou a empresas. Constituído por publicitários e profissionais de outras áreas, o Conar é uma organização não-governamental que visa promover a liberdade de expressão publicitária e defender as prerrogativas constitucionais da propaganda comercial. Sua missão inclui principalmente o atendimento a denúncias de consumidores, autoridades, associados ou formuladas pelos integrantes da própria diretoria. As denúncias são julgadas pelo Conselho de Ética, com total e plena garantia de direito de defesa aos responsáveis pelo anúncio. Quando comprovada a procedência de uma denúncia, é sua responsabilidade recomendar alteração ou suspender a veiculação do anúncio. O Conar não exerce censura prévia sobre peças publicitárias, já que se ocupa somente do que está sendo ou foi veiculado. Mantido pela contribuição das principais entidades da publicidade brasileira e seus filiados - anunciantes, agências e veículos -, tem sede na cidade de São Paulo e atua em todo o País. Foi fundado em 1980. ^[56]"

Ocorre que, apesar do Conselho Nacional de Auto-regulamentação apresentar algumas das características das agências reguladoras, tais como a autonomia orçamentária e financeira, não se pode afirmar que o mesmo possua independência administrativa e técnica, haja vista que não se trata de uma autarquia sob regime especial, mas sim, de uma Organização Não Governamental, tão pouco que o mesmo possui poder normativo legal e legítimo, uma vez que não se trata de um poder exercido em virtude de lei.

Em contra-partida, pode-se afirmar que trata-se de uma modalidade de auto-regulação, conforme leciona Marcos Juruena Villela Souto ^[57], haja vista que trata-se de interesses meta-individuais, que possuem fundamento na liberdade constitucional de associação para proteção de interesses lícitos (artigo 5º, XVII, CF), tanto para defender os interesses individuais homogêneos dos associados (artigo 5º, XXI, CF) como para defender os interesses coletivos e difusos de uma coletividade, atuando segundo normas próprias na prossecução de seu objetivo metaindividual, não se resumindo, pois, às normas hetero reguladoras baixadas pelo Estado, mas, também, as normas auto-reguladoras por aquelas produzidas, classificadas como entidades públicas não-estatais, legitimadas pelo artigo 82, IV, do Código de Defesa do Consumidor, ao lado do Ministério Público, das entidades políticas e das entidades e órgãos de administração pública para defesa dos interesses e direitos protegidos pelo Código (não sendo sequer necessário que tal defesa seja o seu objetivo exclusivo).

No entanto, "cumpre, pois, não confundir a regulação, que é um conceito econômico, com a regulamentação, que é um conceito jurídico (político). Aquela é sujeita a critérios técnicos, que tanto podem ser definidos por agentes estatais (envolvendo a Teoria da Escolha Pública) preferencialmente dotados de independência (para fazer valer o juízo técnico sobre o político), como pelos próprios agentes regulados (auto-regulação)", como bem salientou Marcos Juruena Villela Souto ^[58].

Note-se, por oportuno, que o próprio nome do Conselho Nacional de Auto-regulamentação Publicitária nos faz crer que o mesmo não pode ser enquadrado como órgão de auto-regulação, uma vez que, de acordo com o acima exposto, seu próprio nome nos transmite uma idéia política, e não técnica, como deveria ser uma agência reguladora propriamente dita.

2. CONCLUSÕES PARCIAIS

Conforme acima esposado, a atuação do Estado na área da comunicação social limita-se apenas e tão somente à emissão de normas relativas à matéria. Contudo, pode-se afirmar que o Conselho Nacional de Auto-regulamentação Publicitária desempenha papel de fundamental importância no que diz respeito à defesa dos interesses da sociedade, mesmo não se tratando de um agência reguladora.

Outrossim, se o referido conselho viesse a apresentar uma idéia técnica em vez daquela transmitida e ainda, se seu poder normativo viesse a ser legitimado através de legislação competente, sendo o mesmo transformado em uma agência reguladora, ou seja, em uma autarquia sob regime especial, dotada ainda, de autonomia orçamentária e financeira, poder-se-ia admitir sua função regulatória, o que somente viria a trazer benefícios ao Estado, que passaria a fiscalizar efetivamente o cumprimento da legislação por ele emanada com relação à matéria.

CAPÍTULO V - DO MEIO AMBIENTE

Conforme leciona Marcos Juruena Villela Souto ^[59], "a Lei n.6.938, de 31/8/1981, sobre a Política Nacional do Meio Ambiente (regulamentada pelo Decreto n.º 99.274, de 7/6/1990), tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana. Como o meio ambiente é um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo, deve haver racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar, bem como planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais, proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas, controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras".

Com o fito de alcançar tais objetivos, o Estado atua de forma direta, através do Ministério do Meio Ambiente, e mais especificamente, através do Conselho Nacional de Meio Ambiente e de forma indireta, através da Agência Nacional de Águas.

1. MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE

O Ministério do Meio Ambiente possui como principais objetivos, o planejamento, a coordenação, a supervisão e controle das ações relativas ao meio ambiente, a formulação e execução da política nacional do meio ambiente e promover a garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Outrossim, são órgãos colegiados do Ministério do Meio Ambiente, o Conselho de Gestão do Patrimônio Genético, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, o Conselho Nacional do Meio Ambiente e a Fundação Nacional do Meio Ambiente, sendo entidades vinculadas, a Agência Nacional de Águas e o Ibama. Contudo, apenas o Conselho Nacional de Meio Ambiente e a Agência Nacional de Águas possuem importância regulatória, razão pela qual nosso trabalho se limitará a analisar suas funções.

2. CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE

De acordo com o disposto no artigo 1º da Portaria n.º 499, de 18 de dezembro de 2002, "o Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA, órgão colegiado de caráter normativo, deliberativo e consultivo do Ministério do Meio Ambiente, instituído pela Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981, regulamentada pelo Decreto n.º 99.274, de 06 de junho de 1990, integra a estrutura do Sistema Nacional do meio Ambiente – SISNAMA, com a finalidade de: I – assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo e demais órgãos governamentais, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais; II – deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida; e III – praticar outros atos e atividades compatíveis com sua finalidade".

Por oportuno, cumpre salientar, que consoante preceituam os incisos I e VI do artigo 2º do supramencionado diploma legal, compete ao Conselho Nacional de Meio Ambiente, dentre outras atribuições, estabelecer normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e Municípios e supervisionado pelo Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) e estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente, com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos.

Ante os termos dos incisos acima mencionados, verifica-se que o Conselho Nacional de Meio Ambiente possui caráter eminentemente técnico, o que é característica das agências regulatórias. No entanto, seu poder normativo não se apresenta devidamente legitimado, haja vista que o mesmo lhe foi concedido através de Portaria emanada do Ministério do Meio Ambiente, não apresentando ainda, autonomia orçamentária e financeira.

3. AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS

Criada pela Lei n.º 9.984, de 17 de julho de 2000, de acordo com os termos do artigo 3º da referida lei, a Agência Nacional de Águas é uma autarquia sob regime especial ^[60] vinculada estruturalmente ao Ministério do Meio Ambiente, sendo uma agência reguladora caracterizada pela independência administrativa e financeira com a finalidade de implementar, em sua esfera de atribuições, a Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei n.º 9.433, de 8 de janeiro de 1997), integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.

Ocorre que, ao contrário das demais agências reguladoras, "para apoiar a implementação do sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos em todo o território nacional, a ANA promove a construção de pactos entre a Agência, estados e comitês, por meio de Convênios de Integração. Esse trabalho conjunto tem possibilitado o estabelecimento de procedimentos comuns para implantar os instrumentos que facilitam o gerenciamento das bacias. Os convênios de integração colaboram para fortalecer ou incentivar a criação de instâncias descentralizadas e para harmonizar os critérios e procedimentos no que diz respeito à implantação e operacionalização das instituições gestoras de recursos hídricos" ^[61].

Desta forma, "a fiscalização se configura como um dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, sendo uma atividade finalística da ANA. Pode ser definida como a atividade de controle e monitoramento dos usos dos recursos hídricos, voltada à garantia dos usos múltiplos da água. Tem caráter repressivo e preventivo, na medida em que deve fazer com que os usuários de recursos hídricos cumpram a legislação e, ao mesmo tempo, informar os usuários dos preceitos legais e dos procedimentos para sua regularização. A regularização se dá por meio da declaração do uso que faz da água e obtenção da outorga de direito de uso dos recursos hídricos, concedida pelo Poder Público federal ou estadual. A ação fiscalizadora de caráter preventivo da ANA baseia-se nos planos de bacias hidrográficas, nas decisões dos comitês de bacia e na outorga. Direcionada a orientar o usuário para a regularização, a ação preventiva se desenvolve de forma sistêmica e inclui campanhas de fiscalização em bacias hidrográficas prioritárias. Já a ação corretiva ou repressiva decorre, em grande parte, do atendimento a denúncias ou de campanhas de fiscalização, em um trabalho "corpo a corpo" com o usuário, inicialmente orientando-o e, nos casos de conflitos pelo uso da água, buscando o consenso entre usuários, ou, ainda, aplicando os instrumentos regulamentares previstos na Resolução ANA n.º 082/02." ^[62]

No entanto, a fórmula escolhida vem sofrendo inúmeras críticas, como bem asseverou Ana Amélia Menna Barreto de Castro Ferreira ^[63], haja vista que "foi porém transferida à ANA, o poder de arrecadar, distribuir e aplicar as receitas auferidas por intermédio da cobrança pelo uso de recursos hídricos de domínio da União, devendo a receita ser mantida em conta única do Tesouro Nacional, enquanto não destinadas às respectivas programações (art. 21). As prioridades de aplicação, ainda serão definidas pelo Conselho nacional de Recursos Hídricos em articulação com os Comitês de Bacia Hidrográfica, uma vez que por força do art. 22 da Lei 9.433 (ainda em vigor), devem estes ser destinados, prioritariamente, à bacia hidrográfica em que foram gerados e utilizados."

Mais adiante afirma Ana Amélia Menna Barreto de Castro Ferreira ^[64], que "desta forma, ao invés de agilizar a estrutura de aplicação de tais recursos, operou justamente o oposto. A transferência de titularidade à ANA, promoveu a quebra do sistema de gerenciamento de recursos, tornando mais burocrática e lenta sua aplicação" e "como consequência, gera o esvaziamento das responsabilidades dos Comitês, introduzindo uma triangulação desnecessária, pois o recurso financeiro arrecadado fará um grande passeio burocrático até que retorne novamente para aplicação na bacia na qual foi gerado. Mencione-se que pela antiga forma, teria-se também a certeza, bem como mecanismos de controle de fiscalização, de que o fruto da arrecadação seria efetivamente aplicado na bacia em que foram gerados", para afinal concluir que "como visto, lamentavelmente, a nova agência denominada ANA, veio somente aumentar o peso da máquina administrativa governamental, introduzindo mecanismos que em nada contribuem para o aperfeiçoamento e descentralização da gestão dos recursos hídricos no país".

4. CONCLUSÕES PARCIAIS

No que tange ao meio ambiente, temos que, apesar da boa intenção do legislador, ao que tudo indica, este não conseguiu lograr êxito na experiência relativa à Agência Nacional de Águas, haja vista que, não conferiu à esta, a autonomia necessária às agências reguladoras.

Não obstante isto, nos parece que o Estado vem apresentando resultados satisfatórios no que diz respeito à preservação do meio ambiente mesmo que de forma direta. Assim, caberia apenas e tão somente, aperfeiçoar o modelo utilizado na Agência Nacional de Águas, corrigindo as falhas apresentadas, e emprega-lo nos demais setores pertinentes ao Meio Ambiente.

CAPÍTULO VI - DA FAMÍLIA, DA CRIANÇA, DO ADOLESCENTE, DO IDOSO e DOS ÍNDIOS

Quanto à família, à criança, ao adolescente, ao idoso e aos índios, importante se faz ressaltar que a atuação do Estado ocorre de forma direta, limitando-se apenas e tão somente à emissão de normas relativas às matérias, tais como o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei n.º 8.069, de 13 de julho de 1990), a Política Nacional do Idoso (Lei n.º 8.842, de 04 de janeiro de 1994, regulamentada pelo Decreto n.º 1.948, de 03 de julho de 1996), o Estatuto do Idoso, recentemente sancionado pelo Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, o Estatuto do Índio (Lei n.º 6.001, de 19 de dezembro de 1973) e o Estatuto da Fundação Nacional do Índio – FUNAI (Decreto n.º 564, de 08 de junho de 1992).

Verifica-se, portanto, que o setor encontra-se completamente carente de regulação. Contudo, não conseguimos vislumbrar qualquer possibilidade de regulação das matérias em evidência.

CONCLUSÃO

Ante todo o exposto, podemos concluir que no que tange à Saúde, seja através da Agência Nacional de Saúde Suplementar, seja por intermédio da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, o Estado obteve êxito nas fórmulas encontradas.

Já no que diz respeito à Previdência Social seria necessário promover uma verdadeira do Instituto Nacional de Seguridade Social em uma agência regulatória propriamente dita, sendo certo que quanto à Assistência e Promoção Social, temos que considerar principalmente as áreas de competência do Ministério pertinente, o que nos permite concluir pela possibilidade de que suas funções venham a ser desempenhadas por uma agência regulatória para controle dos serviços sociais autônomos edos chamados serviços reconhecidos de utilidade pública.

No que diz respeito à Educação, nos parece prudente a transformação do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira em uma Agência Reguladora propriamente dita, dotada de autonomia e independência financeira e com a principal competência de regular as atividades desenvolvidas pelas instituições privadas de ensino.

No que tange à Cultura, verificamos uma possibilidade regulatória limitada à emissão de normas tal como o fornecimento de Certificados de Produto Brasileiro e de Registro de Contrato, atividade atualmente desenvolvida pela Secretaria do Audiovisual, e que possui funções similares àquelas atribuídas à Agência Nacional de Cinema, que deveria estar vinculada ao Ministério da Cultura.

Quanto aos esportes, o espaço para regulação estatal é bastante reduzido, não vemos a possibilidade, nem tão pouco a necessidade de regulação estatal, uma vez que o seu campo de atuação encontra-se constitucionalmente limitado.

Outrossim, com a implantação do Programa de Apoio à Inovação Tecnológica, que prevê também a criação de Agências de Apoio à Inovação Tecnológica, constatamos a possibilidade de criação de uma agência regulatória voltada para tal fim.

Por fim, quanto à família, à criança, ao adolescente, ao idoso e aos índios, não conseguimos vislumbrar qualquer possibilidade de regulação das matérias em evidência.

BIBLIOGRAFIA

- ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências Reguladorase a Evolução do Direito Administrativo Econômico. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2003.

- CUNHA, Paulo César Melo da. Regulação Jurídica da Saúde Suplementar no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2003.

- MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Editora Malheiros, 22ª Edição, 1997.

- MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito Regulatório. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 2003.

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- SOUTO, Marcos Juruena Villela. Desestatização – Privatização, Concessões, Terceirizações e Regulação. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 4ª Edição, 2001.

- SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2003.

Artigos de periódicos

- FERREIRA, Ana Amelia Menna Barreto de Castro. ANA: órgão não regulador. Artigo publicado no site Jus Navigandi, endereço: http://jus.com.br/artigos/451;

- HELENE, Otaviano. O Inep e as avaliações. Artigo publicado no site do Inep, endereço: http://www.inep.gov.br/imprensa/artigos/inep_avaliacoes.htm.

- MAGALHÃES JÚNIOR, Manuelito P.. Palavra do Ouvidor. Artigo publicado no site da Agência Nacional de Saúde Suplementar, endereço: http://www.ans.gov.br/portal/site/aans/ouvidoria_palavra.asp;

- MORAES, Loudes Maria Frazão de. A ANVISA E O PODER DE POLÍCIA. Artigo publicado no site da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, endereço: http://www.anvisa.gov.br/divulga/noticias/2002/060502.htm;

- Começa a Pressão Social. Matéria publicada na Revista Época n.º 267, de 30/06/2003;

NOTAS

¹ SOUTO, Marcos Juruena Villela. Desestatização – Privatização, Concessões, Terceirizações e Regulação. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 4ª Edição, 2001, fls. 04;

² SOUTO, Marcos Juruena Villela. Desestatização – Privatização, Concessões, Terceirizações e Regulação. Ob. cit., fls. 04;

³ MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito Regulatório. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 2003, fls. 107;

⁴ SOUTO, Marcos Juruena Villela. Desestatização – Privatização, Concessões, Terceirizações e Regulação. Ob. cit., fls. 437;

⁵ SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2003, fls. 142;

⁶ Informações colhidas através do site do Ministério da Saúde, endereço: http://portalweb02.saude.gov.br/saude/area.cfm?id_area=281;

⁷ Informações colhidas através do site da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, endereço: http://www.anvisa.gov.br/inst/apresentacao.htm;

⁸ CUNHA, Paulo César Melo da. Regulação Jurídica da Saúde Suplementar no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2003, fls. 05;

⁹ SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório. Ob. cit., fls. 145;

¹⁰ SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Editora Malheiros, 21ª Edição, 2002, 806/807;

¹¹ MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Editora Malheiros, 22ª Edição, 1997, fls. 654;

¹² Ob. cit., fls. 25;

¹³ Ob. cit., fls. 807;

¹⁴ Ob. cit., fls. 89/90;

¹⁵ Artigo 3º, CAPUT, da Lei n.º 9.782, de 26 de janeiro de 1999;

¹⁶ Artigo 3º, Parágrafo Único, da Lei n.º 9.782, de 26 de janeiro de 1999;

¹⁷ Ob. cit., fls. 05;

¹⁸ Ob. cit., fls. 93;

¹⁹ CUNHA, Paulo César Melo da. Regulação Jurídica da Saúde Suplementar no Brasil. Ob. cit., fls. 94/96;

²⁰ Acórdão prolatado nos autos da Apelação em Mandado de Segurança n.º 2000.02.01.071930-8, que teve curso perante a Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da Segunda Região, sendo Relator o Juiz Rogério Carvalho;

²¹ Aresto proferido nos autos do Agravo Regimental na Apelação em Mandado de Segurança n.º 2002.02.01.006315-1, que teve curso perante a Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da Segunda Região, sendo Relator o Juiz Fernando Marques;

²² Ob. cit., fls. 141/142;

²³ Ob. cit., fls. 155;

²⁴ MAGALHÃES JÚNIOR, Manuelito P.. Palavra do Ouvidor. Artigo publicado no site da Agência Nacional de Saúde Suplementar, endereço: http://www.ans.gov.br/portal/site/aans/ouvidoria_palavra.asp;

²⁵ Trecho de voto proferido nos autos do Agravo Regimental no Mandado de Segurança n.º 24.096-2, que teve curso perante o Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal, cuja relatoria coube ao Ministro Ilmar Galvão;

²⁶ Informações obtidas junto ao site da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, endereço: http://www.anvisa.gov.br/inst/apresentacao.htm;

²⁷ Informações obtidas junto ao site da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, endereço: http://www.anvisa.gov.br/inst/apresentacao.htm;

²⁸ MORAES, Loudes Maria Frazão de. A ANVISA E O PODER DE POLÍCIA. Artigo publicado no site da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, endereço: http://www.anvisa.gov.br/divulga/noticias/2002/060502.htm;

²⁹ Ob. cit., fls. 808;

³⁰ Ob. cit., fls. 808/809;

³¹ SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório. Ob. cit., fls. 144;

³² SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório. Ob. cit., fls. 144;

³³ Informaçãoes obtidas junto ao site do Ministério da Assistência e Promoção Social, endereço: http://www.assistenciasocial.gov.br/optimalview/optimalview.urd/portal.show;

³⁴ Começa a Pressão Social. Matéria publicada na Revista Época n.º 267, de 30/06/2003, fls. 44/45;

³⁵ Começa a Pressão Social. Matéria publicada na Revista Época n.º 267, de 30/06/2003, fls. 44/45;

³⁶ Ob. cit., fls. 812/813;

³⁷ SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório. Ob. cit., fls. 149;

³⁸ Ob. cit., fls. 813;

³⁹ Ob. cit., fls. 815;

⁴⁰ Ob. cit., fls. 814/815;

⁴¹ HELENE, Otaviano. O Inep e as avaliações. Artigo publicado no site do Inep, endereço: http://www.inep.gov.br/imprensa/artigos/inep_avaliacoes.htm.

⁴² Ob. cit., fls. 817;

⁴³ Informações obtidas junto ao site do Ministério da Cultura, endereço: http://www.cultura.gov.br/minist/histor/histor.htm;

⁴⁴ Informações obtidas junto ao site da Agência Nacional de Cinema, endereço: http://www.ancine.gov.br/ancine/;

⁴⁵ Informações obtidas junto ao site da Agência Nacional de Cinema, endereço: http://www.ancine.gov.br/ancine/;

⁴⁶ ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências Reguladoras e a Evolução do Direito Administrativo Econômico. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2003, fls. 285/286;

⁴⁷ SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório. Ob. cit., fls. 157;

⁴⁸ SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório. Ob. cit., fls. 157;

⁴⁹ SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório. Ob. cit., fls. 43/44;

⁵⁰ SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório. Ob. cit., fls. 44;

⁵¹ Ob. cit., fls. 818;

⁵² Ob. cit., fls. 819;

⁵³ Ob. cit., fls. 655/656;

⁵⁴ Informações obtidas junto ao site do Ministério da Ciência e Tecnologia, endereço: http://www.mct.gov.br/sobre/default.htm;

⁵⁵ Artigo publicado no Jornal do Commércio do dia 10/10/03;

⁵⁶ Informações obtidas junto ao site do Conselho Nacional de Auto-regulamentação Publicitária, endereço: http://www.conar.org.br/adCmsDocumentoShow.aspx?Documento=232&Area=614;

⁵⁷ SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório. Ob. cit., fls. 43/44;

⁵⁸ SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório. Ob. cit., fls. 43;

⁵⁹ SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório. Ob. cit., fls. 149/150;

⁶⁰ Artigo 3º, CAPUT, da Lei n.º 9.984, de 17 de julho de 2000;

⁶¹ Informações obtidas em Nota Técnica veiculada junto ao site da Agência Nacional de Águas, endereço: http://www.ana.gov.br/;

⁶² Informações obtidas junto ao site da Agência Nacional de Águas, endereço: http://www.ana.gov.br/gestaoRecHidricos/Fiscalizacao/default2.asp;

⁶³ FERREIRA, Ana Amelia Menna Barreto de Castro. ANA: órgão não regulador. Artigo publicado no site Jus Navigandi, endereço: http://jus.com.br/artigos/451;

⁶⁴ Ob. cit.;

Autor

Rodrigo de Morais Kraemer

advogado no Rio de Janeiro (RJ)

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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

KRAEMER, Rodrigo de Morais. Regulação no ordenamento social. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 9, n. 366, 8 jul. 2004. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/5419. Acesso em: 18 abr. 2024.

Regulação no ordenamento social