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Um prefeito, um procurador

Um prefeito, um procurador

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O artigo evidencia a necessidade e viabilidade da existência de, no mínimo, um procurador concursado em cada município brasileiro e apresenta dados da advocacia pública municipal no Estado de Santa Catarina.

Resumo: Este artigo revela a necessidade de fortalecimento da advocacia pública municipal em âmbito nacional com espeque em dados coletados por pesquisa realizada no ano de 2017 com procuradores dos municípios catarinenses aplicada por meio de formulário eletrônico, além de visitas técnicas e pesquisa bibliográfica, documental e legal. A pesquisa coletou dados de gênero, idade, tempo de exercício do cargo, formação acadêmica, área de atuação, órgão de lotação e associativismo e forneceu um panorama da advocacia pública municipal em Santa Catarina. As visitas técnicas e a pesquisa bibliográfica evidenciaram que qualquer município, por menor que seja, pode e deve criar e prover, mediante concurso público, cargo de procurador municipal, que é indispensável à administração da justiça e ao qual compete a defesa dos interesses públicos constitucionalmente cometidos à administração do Estado, função que enfrenta inúmeros desafios em diversos municípios brasileiros.

Palavras-chave: Advocacia Pública Municipal; Concurso Público; Indispensabilidade.


A ADVOCACIA PÚBLICA MUNICIPAL

A Constituição Federal de 1988 dignificou a advocacia ao inserir no artigo 133, como resultado da luta da classe, sua indispensabilidade à administração da justiça. Assim, a advocacia, pública e privada, mostra-se imprescindível à preservação do estado democrático de direito. (COSTA, 2013)

A advocacia pública, por sua vez, pode ser historicamente compreendida como gênero lato sensu, de cuja espécie, a advocacia pública stricto sensu, cuida o presente estudo.

(...) a Advocacia Pública, na verdade, é gênero e se subdivide em três espécies: a advocacia dos interesses difusos e indisponíveis da sociedade (atribuída à instituição do Ministério Público), a advocacia dos hipossuficientes (atribuída à Defensoria Pública) e a advocacia dos interesses públicos constitucionalmente cometidos à administração do Estado (atribuída à Advocacia Pública stricto sensu): (...) (MOREIRA NETO, 1992 apud DUTRA; MUZZI FILHO, 2016, p. 22)

A importância da advocacia pública municipal é destacada por diversos autores:

Nesse cenário, a importância da figura do Procurador Municipal se torna clara, vez que é responsabilidade sua lembrar a população de seu dever, e agir em nome da sociedade na busca pela justiça. Ser Procurador significa, nesse sentido, ser instrumento do povo, para o povo, tanto quanto um vereador ou prefeito. Mais que isso, ser Procurador Municipal é ser, ao mesmo tempo que advogado público, um agente político transformador da sociedade, orientando a administração na observância dos princípios de Direito. (CAMPOS; DE FREITAS JÚNIOR, 2017, p. 336)

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É a advocacia de estado que garante continuidade na aplicação dos recursos e concretização dos projetos estabelecidos em cada gestão pública. Para implementarmos tudo que foi pensado na Constituição de 1988 para os Municípios é necessário consolidar a advocacia de Estado, pois os governantes, a população e o próprio ente público dela necessitam, como garantidora da ordem jurídica, de políticas de estado legais, justas e constitucionalmente adequadas. (DA COSTA NERY, 1996, p. 98)

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A procuradoria do município exerce papel fundamental no combate preventivo à corrupção, pois tem a função de verificar a regularidade dos atos praticados pela administração pública, no âmbito de atuação, antes que produzam efeitos nocivos. (DA CUNHA LIMA, 2013, p. 57)

Apesar de sua relevância, a advocacia pública, principalmente a municipal, sofre dificuldades de toda ordem, como a constante violação de prerrogativas de seus integrantes, a usurpação de competências, a fixação de remuneração incompatível com as atribuições do cargo, a falta de estruturação adequada da carreira e não instrumentalização, a apropriação indevida dos honorários, entre outras. 

Apesar das inúmeras vicissitudes enfrentadas pelos advogados públicos para o desenvolvimento de uma rede de proteção do patrimônio público isenta de influências políticas, tem-se que a advocacia pública surge como mais uma instituição voltada para a defesa da moralidade administrativa. (MAZZEI, 2015, p. 714)

Não raras as vezes em que essas dificuldades decorrem do exercício independente da função, como destaca Da Silva Velloso (2010, p. 263) “Os advogados do Estado, portanto, no desempenho de suas funções, ligadas à representação judicial ou à consultoria jurídica, devem ter presente que não se submetem à vontade dos governantes. Submetem-se, sim, à Constituição e às leis”, e mais:

Sendo o compromisso precípuo do Advogado Público com o Estado e com o interesse público, é possível que sua atuação contrarie interesses dos governantes de ocasião, sobretudo os que violem direitos e garantias fundamentais do cidadão. (DE MENEZES, 2016, p. 79)

Parte das causas dessa dificuldade enfrentada pela advocacia pública municipal decorre, por um lado, da ausência de sua expressa previsão no texto constitucional, o que, contudo, é mitigado pelo princípio da simetria, e por outro, da constante dependência da boa vontade do legislador e gestor locais em assegurar estruturação necessária à procuradoria municipal.

Logo, constatou-se a situação delicada dos Municípios, que não possuem alusão expressa no texto constitucional sobre a sua instituição jurídica, tal como ocorre com os seus congêneres. Todavia, apesar da omissão, confirmou-se a hipótese de que aos Municípios se deve aplicar o regime constitucional conferido expressamente à Advocacia Pública Federal e aos Procuradores dos Estados e do DF, principalmente em relação às atribuições do órgão jurídico (representação judicial,consultoria e assessoria jurídica), vez que há, inclusive, proposta de súmula vinculante nesse sentido em andamento, que trata, como comuns, as competências nos três planos federativos. Entretanto, constatou-se que a omissão não é só em relação às Procuraturas Municipais e aos seus membros, mas para com toda a Advocacia Pública, que se vê a mercê da boa vontade do legislador local ou de governantes de plantão, para proceder à escorreita tutela dos direitos públicos a ela cometidos. Desse modo, confirmou-se que é necessário o aprimoramento na estrutura orgânica da Advocacia Pública, que deve ser feito a partir de princípios dessumidos do próprio texto constitucional (essencialidade, institucionalidade, igualdade, unidade, organicidade unipessoal, independência técnico-funcional e autonomia institucional), que norteiam as atividades das Procuraturas Públicas. (DUTRA; MUZZI FILHO, 2016, p. 91)_____

A crítica, nesse novo cenário político-administrativo brasileiro, reside no baixo grau de atenção dispensado pelos gestores públicos locais à funcionalidade dos núcleos jurídicos, tanto no poder executivo como na câmara municipal, permitindo estruturas precárias que, por sua fragilidade orgânica, absorvem desvios de função, improvisações, induções e produção técnica desidentificada (DE SOUZA, 2014, p. 147)

Neste cenário, diversas instituições como a Ordem dos Advogados do Brasil - OAB, a Associação Nacional dos Procuradores Municipais - ANPM, os Tribunais de Contas, Ministérios Públicos e Tribunais de Justiça dos Estados, tem atuado em suas respectivas áreas de competência, em favor da advocacia pública municipal, embora haja necessidade e possibilidade de ampliação dessas ações, citam-se como exemplo:

a) A edição pelo Conselho Federal da OAB de 10 súmulas sobre o exercício e defesa da Advocacia Pública;

Súmula 1: O exercício das funções da Advocacia Pública, na União, nos Estados, nos Municípios e no Distrito Federal, constitui atividade exclusiva dos advogados públicos efetivos a teor dos artigos 131 e 132 da Constituição Federal de 1988. 

Súmula 2: A independência técnica é prerrogativa inata à advocacia, seja ela pública ou privada. A tentativa de subordinação ou ingerência do Estado na liberdade funcional e independência no livre exercício da função do advogado público constitui violação aos preceitos Constitucionais e garantias insertas no Estatuto da OAB. 

Súmula 3: A Advocacia Pública somente se vincula, direta e exclusivamente, ao órgão jurídico que ela integra, sendo inconstitucional qualquer outro tipo de subordinação. 

Súmula 4: As matérias afetas às atividades funcionais, estruturais e orgânicas da Advocacia Pública devem ser submetidas ao Conselho Superior do respectivo órgão, o qual deve resguardar a representatividade das carreiras e o poder normativo e deliberativo. 

Súmula 5: Os Advogados Públicos são invioláveis no exercício da função. As remoções de ofício devem ser amparadas em requisitos objetivos e prévios, bem como garantir o devido processo legal, a ampla defesa e a motivação do ato. 

Súmula 6: Os Advogados Públicos são invioláveis no exercício da função, não sendo passíveis de responsabilização por suas opiniões técnicas, ressalvada a hipótese de dolo ou fraude. 

Súmula 7: Os Advogados Públicos, no exercício de suas atribuições, não podem ser presos ou responsabilizados pelo descumprimento de decisões judiciais. A responsabilização dos gestores não pode ser confundida com a atividade de representação judicial e extrajudicial do advogado público. 

Súmula 8: Os honorários constituem direito autônomo do advogado, seja ele público ou privado. A apropriação dos valores pagos a título de honorários sucumbenciais como se fosse verba pública pelos Entes Federados configura apropriação indevida. 

Súmula 9: O controle de ponto é incompatível com as atividades do Advogado Público, cuja atividade intelectual exige flexibilidade de horário. 

Súmula 10: Os Advogados Públicos têm os direitos e prerrogativas insertos no Estatuto da OAB. (ORDEM, DOS ADVOGADOS DO BRASIL. 2012)

b) O exercício de fiscalização, e eventual aplicação de penalidades a gestores municipais, pelos Tribunais de Contas estaduais pela não realização de concurso público para funções técnicas, como da advocacia pública;

PREJULGADO 1501

(...)

Os cargos da Câmara de Vereadores, cujas atividades sejam típicas, permanentes e contínuas, tais como de contador, advogado, analista (nível superior) e técnico legislativo (nível médio), devem ser ocupados por servidores efetivos e providos mediante concurso público.

[...]

Excepcionalmente é admissível a contratação de profissional habilitado em caráter temporário, em razão da inexistência de cargo efetivo, desde que autorizado por lei municipal, determinando o prazo máximo da contratação, até a criação e o provimento do cargo, em atendimento ao disposto no art. 37, IX, da Constituição Federal.

2. De acordo com o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal - STF, as decisões do Tribunal de Contas, em sede de consulta têm caráter normativo, podendo seu descumprimento ensejar aplicação de multa, nos termos do art. 109, II, do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina.

Caso o Tribunal de Contas do Estado já tenha notificado o Presidente da Câmara Municipal de decisão que determine a observância do art. 37, II, da Constituição da República Federativa do Brasil, o descumprimento por parte do administrador pode ensejar a aplicação de multa, nos termos do art. 109, III e § 1º, do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. 

O Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina poderá comunicar os fatos ao Ministério Público para que este adote os procedimentos constantes da Lei Federal nº 8.429/92 (Lei da Improbidade Administrativa).

(Processo: CON-03/07349837, Parecer:COG-583/03, Decisão:4355/2003, Origem: Câmara Municipal de Içara, Relator: Auditor Altair Debona Castelan, Data da Sessão: 22/12/2003, Data do Diário Oficial:18/03/2004)

c) A impetração de Ações Diretas de Inconstitucionalidade pelo Ministérios Públicos estaduais contra as leis municipais de criação de cargos em comissão para funções técnicas, como da advocacia pública, portanto não relativas à direção, chefia e assessoramento;

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ANEXO "I-E" DA LEI COMPLEMENTAR N. 143/2009 DO MUNICÍPIO DE (...). DEFINIÇÃO DE COMISSIONADOS OS CARGOS DE SUBPROCURADOR E PROCURADOR ADJUNTO. ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS. FALTA DE ESPECIFICAÇÃO NA LEI QUE OS CRIOU. REGULAMENTAÇÃO POR DECRETO EXECUTIVO. VEDAÇÃO. ATRIBUIÇÕES NÃO COMPATÍVEIS COM AS FUNÇÕES DE CHEFIA, ASSESSORAMENTO E DIREÇÃO. FUNÇÕES EMINENTEMENTE TÉCNICAS. ATIVIDADES TÍPICAS DA ADVOCACIA PÚBLICA QUE NÃO PRESSUPÕEM RELAÇÃO DE CONFIANÇA COM A AUTORIDADE NOMEANTE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO PRÉVIO CONCURSO PÚBLICO. AFRONTA A ORDEM CONSTITUCIONAL. EXEGESE DO ART. 21, "I" E "IV", DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. MODULAÇÃO TEMPORAL DOS EFEITOS DA DECISÃO. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.   "A criação de cargos em comissão para o exercício de atribuições técnicas e operacionais pela Municipalidade exige a descrição de suas respectivas atribuições na própria lei. Precedente: ADI 4.125, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe 15/2/2011" (STF, RE n. 806436 AgR, rel. Min. Luiz Fux, j. em 2-9-2014).   É inconstitucional a criação de cargos de provimento em comissão que, além de possuírem caráter eminentemente técnico, não ostentam atribuições de chefia, direção ou assessoramento, não possuindo, por consequência, a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado. (TJSC, Direta de Inconstitucionalidade n. 9172131-28.2013.8.24.0000, de Brusque, rel. Des. Fernando Carioni, Órgão Especial, j. 21-09-2016).

d) O reconhecimento pelos Tribunais de Justiça Estaduais da imprescindibilidade de concurso público para exercício da advocacia pública municipal, a incompatibilidade do controle de jornada, a impossibilidade dos entes disporem dos honorários que pertencem ao advogado;

Ex - Positis D E C I D O: JULGO PROCEDENTE, em parte, na forma do art. 269, inc. I, do Código de Processo Civil, os pedidos formulados nos autos do presente MANDADO DE SEGURANÇA, processo n° 040.13.000407-3, fulcrado no art. 5, inc. LXII, da Constituição Federal de 1988 e na Lei n. 12.016/2009, em que figuram como impetrantes RICARDO AUGUSTO SILVEIRA e ADRIANO TEIXEIRA MASSIH, devidamente qualificados, e como impetrados ato do SECRETÁRIO MUNICIPAL DE ADMINISTRAÇÃO E SERVIÇOS PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE LAGUNA e PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE LAGUNA, igualmente qualificados. Consequentemente, CONCEDO, em definitivo, a ORDEM MANDAMENTAL pleiteada nos autos, tendente a COMPELIR as Autoridades Impetradas a ABSTEREM-SE de exigir dos impetrantes o controle de sua jornada diária de trabalho através do "relógio ponto", "registro biométrico", ou qualquer tipo de controle da frequência diária dos impetrantes na Procuradoria Municipal, conforme pretendido pelo "Memorando Interno - ADM" de fls. 19/20, que ficam fazendo parte integrante da presente, sem prejuízo de seus subsídios. Em decorrência, CONFIRMO a decisão que concedeu liminarmente a ordem pretendida (fls. 136/142). Sem custas processuais. Sem honorários, eis que incabíveis à espécie. Publique-se Registre-se Intime-se Transitando em julgado para as partes, ao reexame necessário perante o Tribunal de Justiça.  (TJSC, Mandado de Segurança n. 0000407-86.2013.8.24.0040, de Laguna, Juiz Paulo da Silva Filho, 2ª Vara Civel, j. 10-06-2013)

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MANDADO DE SEGURANÇA Associação dos Procuradores Municipais de Barueri  Lei Municipal nº 2.435/2015, que concedeu redução e parcelamento de multa, juros e honorários advocatícios a contribuintes em atraso, aos que pretendessem quitar seus débitos  Inadmissibilidade, em razão de ilegalidade, quanto aos honorários  Verba que pertence ao causídico  Sentença denegatória da segurança reformada  Recurso provido - “A verba honorária constitui direito autônomo do advogado, integra o seu patrimônio, não podendo ser objeto de transação entre as partes sem a sua aquiescência” (STJ, 4ªT., REsp nº 468.949-MA, rel. Min. Barros Monteiro, j. 18.2.03). (TJSP;  Apelação 1002755-14.2016.8.26.0068; Relator (a): Luis Ganzerla; Órgão Julgador: 11ª Câmara de Direito Público; Foro de Barueri - Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento: 21/03/2017; Data de Registro: 23/03/2017)

e) A atuação da Associação Nacional de Procuradores Municipais - ANPM perante os poderes e órgãos de todas as esferas governamentais que, de alguma forma, potencial ou efetivamente, influenciem nos direitos e prerrogativas da advocacia pública municipal, além do estímulo ao associativismo e realização de eventos de âmbito estadual e local;

Proposta de Súmula Vinculante (PSV) 18 

Relator: ministro presidente Autor: União dos Advogados Públicos Federais do Brasil (Unafe)

Proposta de edição de enunciado de súmula vinculante formulado pela União dos Advogados Públicos Federais do Brasil, que disponha sobre a exclusividade do exercício das funções da advocacia pública federal, estadual e municipal pelos advogados públicos concursados e organizados em carreira com a seguinte redação: 

“O exercício das funções da Advocacia Pública Federal constitui atividade exclusiva dos seus integrantes efetivos, a teor dos artigos 131 e 132 da Constituição Federal de 1988”. 

Pleiteia, ainda, que o STF, com base no artigo 2º da Lei nº 11.417/2006, edite, de ofício, um enunciado de maior amplitude, com o seguinte teor: 

“O exercício das funções da Advocacia Pública, na União, nos Estados e nos Municípios, nestes onde houver, constitui atividade exclusiva dos seus integrantes efetivos, a teor dos artigos 131 e 132 da Constituição Federal de 1988”. 

A Associação Nacional dos Procuradores Municipais – ANPM manifestou-se no sentido de incluir expressamente os municípios e seus procuradores na atividade exclusiva das funções da advocacia pública municipal e propõe a seguinte redação: 

“O exercício das funções da Advocacia Pública na União, nos Estados e nos Municípios, constitui atividade exclusiva dos advogados públicos efetivos, a teor do artigo 131 da Constituição Federal de 1988”. 

Em discussão: saber se estão presentes os pressupostos e os requisitos necessários à aprovação da súmula vinculante. (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2016)

A elaboração e revisão de enunciados por ocasião da realização dos Congressos Brasileiros de Procuradores Municipais, promovidos anualmente pela ANPM, por sua vez, é uma estratégia eficiente de percepção das necessidades dos integrantes da carreira e de uniformização e difusão de interpretação e aplicação das normas afetas à advocacia pública municipal. 

Os enunciados aprovados no XIII Congresso realizado em 2016, por exemplo, defendem a necessidade de intimação pessoal da advocacia pública nos termos do CPC-15, de estruturação da carreira pelos municípios; de promoção da qualificação de seus integrantes; de destinação dos honorários aos procuradores efetivos sob pena de apropriação indébita, o que inclusive se mostra compatível com o regime de subsídio.

Enunciado 313 (AI-VI): A intimação dos advogados públicos, na forma do art. 182, §1º do CPC, será pessoal e far-se-á por carga, remessa ou meio eletrônico, nos processos eletrônicos, inclusive dos Procuradores das Procuradorias do interior em relação aos processos em curso no segundo grau e Tribunais Superiores. 

Enunciado 314 (AI-VI): A representação judicial dos Municípios, na forma do art. 182 do CPC, tanto da Administração Direta quanto da Indireta, será feita pela Advocacia Pública, estruturada em carreira definida em lei, exercida por Procuradores Municipais selecionados para cargos efetivos por concurso público, motivo pelo qual os Municípios devem fazer os investimentos necessários em estrutura material e de pessoal para o atendimento da missão de suas Procuradorias. 

Enunciado 315 (AI-VI): Considerando o papel das Procuradorias no controle da legalidade dos atos administrativos e no atendimento dos princípios informadores da ação da Administração Pública, os Municípios devem qualificar e capacitar os Procuradores para a plena aplicação da legislação correlata, entre as quais a lei de improbidade administrativa, a lei anti-corrupção, as leis de mediação e arbitragem, entre outras necessárias ao desempenho da missão. 

Enunciado 316 (AI-VI): titularidade dos honorários advocatícios prevista no §19 do Art. 85  do CPC e no Capítulo VI da Lei 8.906/94 é exclusiva dos Procuradores Municipais do respectivo ente, independentemente de lei municipal e a retenção dos respectivos valores constitui apropriação indébita pelo ente federado, na forma da Súmula 8 do CFOAB. 

Enunciado 318 (AI-VI): Os honorários advocatícios previstos no §19 do Art. 85 do CPC, acordados ou fixados em decisão judicial, constituindo obrigação exigível da parte contrária, e contra ela executável, não são, por isso, incompatíveis com o regime de subsídio e devem ser percebidos por todos os procuradores ocupantes de cargos de provimento efetivo, ou estabilizados (ADCT 19). (ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES MUNICIPAIS, 2016)

Essa sistemática também tem sido adotada em eventos estaduais, como os enunciados compilados na Carta de Itajaí, elaborada durante o II Encontro Catarinense de Procuradores Municipais.

1) O FORTALECIMENTO DA ADVOCACIA PÚBLICA E A PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO PÚBLICO E A PREVENÇÃO E COMBATE À CORRUPÇÃO: O fortalecimento da advocacia pública é medida efetivamente capaz de proteger o patrimônio público municipal e combater a corrupção de forma preventiva e direta nos municípios catarinenses.

2) COMPETÊNCIA PRIVATIVA: A consultoria jurídica e a representação judicial dos entes públicos municipais, no âmbito da Administração Direta e Indireta dos Poderes Executivo e Legislativo, é competência privativa dos advogados públicos municipais titulares de cargo de provimento efetivo, não devendo ser admitido o exercício dessas atribuições por titulares de cargo de provimento em comissão fora das hipóteses constitucionais ou por terceiros contratados, de acordo com as decisões do TJSC nas ADI nº 2010.055218-4, de Itajaí, rel. Des. Gaspar Rubick, j. 20-05-2015, n° 2013.036756-0, de (...), rel. Des. Fernando Carioni, e Súmula nº 1 da Comissão da Advocacia Pública do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB.

3) HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS: Os honorários advocatícios constituem verba de natureza privada e pertencem exclusivamente ao advogado, público ou privado, de forma que os municípios devem adequar suas legislações ao disposto no artigo 22, caput, da Lei Federal nº 8.906/1994, artigo 85, §19, da Lei Federal nº 13.105/2015 – Novo Código de Processo Civil e à Súmula nº 8 da Comissão da Advocacia Pública do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB.

4) VENCIMENTO E REMUNERAÇÃO DIGNA E CONSTITUCIONAL: Visando à paridade de armas em relação às demais carreiras essenciais à justiça, devem as administrações municipais buscar a aproximação da remuneração do advogado público municipal ao subteto constitucional a eles aplicável, qual seja o correspondente a 90,25% do subsídio dos membros do Supremo Tribunal Federal – STF, conforme Prejulgado nº 1.665 do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina – TCE/SC.

5) INCOMPATIBILIDADE DO CONTROLE DE JORNADA: Os advogados públicos municipais não estão sujeitos a controle de jornada, em razão da incompatibilidade deste mecanismo com as formas de exercício das atribuições do cargo, consoante estabelecido na Súmula nº 9 da Comissão da Advocacia Pública do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB.

6) APROVAÇÃO DE MATÉRIAS LEGISLATIVAS: É premente a necessidade de aprovação das Propostas de Emendas Constitucionais n°. 17/12, 443/09 e 82/07, que tramitam no Congresso Nacional, matérias de interesse da advocacia pública e que influenciam significativamente na proteção jurídica dos entes municipais catarinenses.

7) COMISSÃO PERMANENTE DE ADVOCACIA PÚBLICA MUNICIPAL: Dada a natureza das suas atribuições, conclama-se que as indicações para composição das comissões de advocacia pública na Seccional e nas Subseções de Santa Catarina da Ordem dos Advogados do Brasil recaiam sempre sobre titulares de cargos de provimento efetivo de advogado ou procurador. (ASSOCIAÇÃO DOS PROCURADORES DO MUNICÍPIO DE ITAJAÍ; et al, 2016, p. 1)

Outra ação inovadora foi a criação do I Prêmio Catarinense de Procuradorias Municipais, concurso que selecionou e premiou, durante o III Encontro Catarinense de Procuradores Municipais realizado em Lages, a Procuradoria municipal que obteve maior pontuação final na avaliação de critérios como estruturação legal e administrativa, respeito às prerrogativas e direitos dos procuradores, índice de dívida ativa, entre outros.

O Prêmio Catarinense de Procuradorias Municipais doravante simplesmente denominado Prêmio é uma iniciativa do Fórum de Procuradores Municipais do Estado de Santa Catarina - FOPROMUSC, que é veículo de debate e promoção permanente e coordenada da advocacia pública no âmbito dos municípios catarinenses, representado pelos Presidentes das Associações Municipais de Procuradores signatários das manifestações.

O FOPROMUSC tem o apoio da Comissão da Advocacia Pública da Seccional de Santa Catarina da Ordem dos Advogados do Brasil - OAB/SC.

O Prêmio visa estimular os municípios a fortalecerem a advocacia pública municipal, bem como as Procuradorias Municipais a adotarem boas práticas de gestão e assim desenvolver a promoção da defesa dos interesses públicos municipais.

1. Objetivo 

1.1 Reconhecer e premiar as Procuradorias Municipais com carreira e regulação mais adequadas à consecução dos seus fins.

2. Justificativa

2.1 O FOPROMUSC realiza o Prêmio com o compromisso de disseminar e estimular os fundamentos que representem melhoria da gestão, fortalecimento da carreira, bem como contribuir para o fortalecimento da defesa dos interesses públicos municipais. (FÓRUM DOS PROCURADORES MUNICIPAIS DE SANTA CATARINA; et al, 2017, p. 1)

Apesar das ações favoráveis exemplificativas acima, a evolução do cenário é muito lenta, cita-se como exemplo a demora na apreciação das PECs 82/2007, 452/2009 e 17/2012, ou da PSV 18, o que reclama ação cada vez mais contundente para, não apenas fortalecer a advocacia pública municipal, mas também para fortalecer a defesa do patrimônio e interesses públicos municipais.

Em relação às PECs interessante citar uma proposta que sumariza em um único texto, os avanços nelas pleiteados:

Art. 1º O art. 131 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação: 

“Art. 131. A Advocacia Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a representação judicial, a assessoria e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas e, sem prejuízo da atuação dos demais órgãos competentes, o controle interno da licitude dos atos da administração pública. 

§ 1º São princípios institucionais da Advocacia Pública a autonomia institucional, a essencialidade, a institucionalidade, a unidade, a organicidade unipessoal e a independência funcional, aplicando-se também, no que couber, o disposto no art. 93 e no inciso II do art. 96 desta Constituição Federal. 

§ 2º Lei complementar organizará a Advocacia Pública da União e do Distrito Federal e dos Territórios e prescreverá normas gerais para sua organização nos Estados e nos Municípios, em cargos de carreira, providos, na classe inicial, mediante concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases assegurada a seus integrantes as seguintes garantias: 

a) inamovibilidade, salvo por motivo de interesse público, mediante decisão do órgão colegiado competente, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, assegurada ampla defesa; 

b) irredutibilidade de subsídio, fixado na forma do art. 39, § 4º, e ressalvado o disposto nos arts. 37, X e XI, 150, II, 153, III, 153, § 2º, I; 

c) independência funcional e autonomia de impulso; 

d) vitaliciedade, após dois anos de exercício, não podendo perder o cargo senão por sentença judicial transitada em julgado; 

e) inviolabilidade, por seus atos e manifestações no exercício da profissão;

f) aplicação subsidiária do Estatuto da Advocacia. 

§ 3º - Os membros das carreiras de Advogado da União, Procurador da Fazenda Nacional, Procurador Federal, Procurador do Banco Central do Brasil, Procurador do Estado, Procurador do Distrito Federal e Procurador do Município exercerão, com exclusividade e observadas as suas respectivas atribuições, as competências previstas no caput deste artigo. 

§ 3º Os membros da Advocacia Pública formarão lista tríplice dentre integrantes da carreira, na forma da lei respectiva, para escolha de seu Procurador-Geral, que será nomeado pelo Chefe do Poder Executivo, para mandato de dois anos, permitida a recondução. 

§ 4º À Advocacia Pública são asseguradas autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de suas políticas remuneratórias e das propostas orçamentárias anuais, dentro dos limites estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias.”

Art. 2º O art. 132 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação: 

“Art. 132. Nos Municípios com menos de quinhentos mil habitantes é facultada a instituição da Procuradoria Geral do Município, podendo ser criado apenas o cargo efetivo de Procurador Municipal, que deverá ser provido mediante concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, sendo-lhe garantidas as mesmas prerrogativas dos demais integrantes da Advocacia Pública. 

Parágrafo único: Sendo criada a Procuradoria Geral do Município aplica-se à instituição o disposto no art. 131.”  

Art. 3º O art. 168 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação: 

“Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público, da Advocacia-Geral da União, das Procuradorias Gerais dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º da Constituição Federal.”

(...)

Observe-se que o texto sugerido engloba as ideias e teses principais trabalhadas no presente estudo, bem como as concepções amplamente debatidas no âmbito da PEC 452/2009, da PEC 17/2012 e, principalmente da PEC 82/2007, buscando-se aperfeiçoar o desenho constitucional da Advocacia Pública, sem corporativismos, na busca pela necessária segurança jurídica para o escorreito exercício desta função pública em prol de toda a sociedade. Não se descuidou dos Municípios de pequeno porte (aqui considerados o de população inferior a quinhentos mil habitantes), aos quais se entende que, por questões econômico financeiras, deve ser facultada a instituição de uma Procuratura, mas não a do cargo de Procurador Municipal. (DUTRA; MUZZI FILHO, 2016, passim)

As carências normativas e estruturais da advocacia pública municipal têm impactado negativamente nessa função indispensável à administração da justiça e para obter informações de seus integrantes com o objetivo de subsidiar ações afirmativas, realizou-se pesquisa, que se apresenta a seguir.


DA PESQUISA

A pesquisa foi realizada através do envio de formulário eletrônico aos procuradores municipais concursados dos municípios do Estado de Santa Catarina.

Como não existe uma base de dados unificada, utilizou-se a maior base disponível que era a relação dos integrantes de grupo do aplicativo de comunicação, que possuía no período 140 integrantes, dos quais 94 (67%) procuradores, de 33 (11%) municípios responderam, no período compreendido entre 27/03/2017 e 12/05/2017.

Foram coletados, além dos dados de identificação cujo sigilo se preserva, dados de gênero, idade, tempo de exercício do cargo, formação acadêmica, área de atuação, órgão de lotação, associativismo e obteve-se assim um panorama da advocacia pública municipal em Santa Catarina, que se apresenta abaixo:

Grafico 1 - Elaborado pelo autor

A diferença inferior a 10% revela a igualdade de gênero da advocacia pública municipal catarinense.

Grafico 2 - Elaborado pelo autor

Com relação à formação acadêmica, 70 (74%) procuradores são Especialistas, 6 (6%) são Mestres e não há nenhum Doutor. Assim, embora a maioria esteja um nível acima da formação exigida para o cargo, revela-se a necessidade de estímulo à ampliação da formação acadêmica, principalmente em razão da complexidade das atribuições.

Grafico 3 - Elaborado pelo autor

Quanto ao órgão de vinculação, vê-se que 87 (93%) atuam na administração direta e o restante está dividido entre poder legislativo e administração indireta.

Grafico 4 - Elaborado pelo autor

No que pertine a atuação, vê-se que 36 (38%) dos procuradores atua em todas as áreas sem segregação temática, o que pode ter relação tanto com o porte do município e quantidade de procuradores, como dar-se pela falta de organização e estruturação da procuradoria.

Grafico 5 - Elaborado pelo autor

O gráfico acima revela que menos da metade, 41 (44%) dos participantes são filiados à ANPM, porém 29 (31%) tem interesse no associativismo, o que evidencia a possibilidade de ampliação da representatividade da ANPM em Santa Catarina que, se efetivada, alcançará (75%) dos participantes, quase o dobro do número atual.

A pesquisa ainda identificou que a idade dos procuradores municipais catarinenses varia de 25 a 59 anos, com média de 39 anos, e o tempo de exercício do cargo, por sua vez, varia de menos de 1 ano até 26 anos, com média de 8 anos, portanto a advocacia pública municipal em Santa Catarina é relativamente nova.

Os dados colhidos na pesquisa e apresentados acima, embora possam e devam no futuro ser ampliados e atingir uma amostra maior, revelam características importantes dos integrantes da advocacia pública municipal.

As visitas técnicas e pesquisa bibliográfica e documental ofertaram ainda outros dados relevantes:

a) Há apenas 12 associações locais de procuradores municipais.

Imagem 1 - Adaptado pelo autor a partir de de Abreu (2006)

A imagem acima mostra que a maioria das associações concentra-se na região litorânea, que também compreende os municípios de maior porte, populacional e econômico, distribuídas da seguinte forma: 4 na Região da Grande Florianópolis, 3 na Região do Vale, 2 na Região Norte, 2 na Região Oeste e 1 na Região Sul:

1. Associação dos Procuradores do Município de Joinville - APROJOI

2. Associação de Procuradores e Consultores do Município de Florianópolis - APCMF

3. Associação dos Procuradores do Município de Blumenau - APROBLU

4. Associação dos Procuradores do Município de Itajaí - APROMI

5. Associação dos Procuradores do Município de Jaraguá do Sul - APMJS

6. Associação dos Procuradores do Município de Balneário Camboriú - APROBALC

7. Associação dos Procuradores do Município de Laguna - APML

8. Associação dos Profissionais Advogados Públicos da Comarca de Biguaçu - APROBIG

9. Associação dos Procuradores e Advogados Públicos do Município de Palhoça - APAMPA

10. Associação dos Procuradores e Advogados Municipais de São José - APAMSJ

11. Associação Dos Procuradores do Municipio de Fraiburgo - APROFRAI

12. Associação Dos Procuradores Municipais do Oeste de Santa Catarina - APMOSC

b) O Estado de Santa Catarina é o 8º estado da federação em receita pública realizada, exercício de 2016, evidenciando sua relevância nacional, além disso possui 295 municípios, distribuídos em 6 Mesoregiões, dos quais apenas 13 possuem mais de 100 mil habitantes e 105 possuem menos de 5 mil habitantes. O menor município é Santiago do Sul, com apenas 1.317 habitantes.

Imagem 2 - Elaborado pelo autor

Embora seja o menor município do estado, Santiago do Sul possui procurador municipal concursado, com vencimento inicial básico proporcional à carga horária fixada de 20 horas semanais, a quem distribui os honorários sucumbenciais e que não está sujeito à ilegal controle de jornada, respeitada ainda sua independência técnica e funcional, o que revela observância das normas aplicáveis a advocacia pública municipal, consideradas as características do ente municipal.

Ademais, o Município ostenta excelentes indicadores, obteve parecer pela aprovação das contas do exercício de 2015, último analisado conforme Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (2016, passim), do que se extrai ainda seu Índice da Dívida Ativa - IDA de apenas 0,77% e Índice de Esforço de Cobrança de 33,22%, valor inclusive superior à média dos municípios que integram a Associação dos Municípios do Oeste de Santa Catarina - AMOSC.

Imagem 3 - Elaborado pelo autor

Como a maioria dos municípios brasileiros é de pequeno porte, o principal argumento utilizado por gestores públicos para a não estruturação adequada das procuradorias municipais é a suposta dificuldade financeira dos municípios. Contudo a assertiva não merece crédito.

Afinal, como já exaustivamente demonstrado, a criação de pelo menos um cargo de Procurador Municipal não representa ônus relevante ao Município de pequeno porte, que disciplinará, por meio de lei, a sua remuneração, de acordo com a capacidade financeira própria, peculiaridades e conveniência locais.

Ademais, a criação de pelo menos um cargo de Procurador vinculado à administração, mas não subordinado a ela, pode representar, na verdade, é economia ao Município, com a seleção de profissional capacitado intelectualmente, que preservará a sua memória jurídico institucional, defendendo de maneira imparcial e apartidária, os interesses públicos, tanto por meio de acompanhamento de processos relevantes (que seguramente duram mais de um mandato), quanto por meio da consultoria e assessoria jurídica, que viabilizam a implementação de políticas públicas (compatibilizando-as ao ordenamento jurídico) e que alertam sobre escolhas equivocadas que podem gerar graves prejuízos ao erário e, pessoalmente, ao gestor público, frente aos órgãos de controle externo (Ministério Público e Tribunal de Contas). (DUTRA; MUZZI FILHO, 2016, p. 30)

Onde está a sociedade, aí está o direito (ubi societas ibi jus), tanto mais quando se constitui um ente estatal, o Município, expressão mais próxima que o cidadão e a sociedade tem do Estado e de suas instituições, ao qual não se pode negar condições mínimas para o alcance de seus fins. Logo, se o Município possui condições de existir e tem um Prefeito, também deve possuir um procurador municipal concursado, que exerça a advocacia dos interesses públicos constitucionalmente cometidos à sua administração.

... nós brasileiros somos mais municipalistas que federalistas no sentido de atermos à entidade federada, à entidade estadual. Exemplo disso é que quando se pergunta a alguém ‘– De onde você é?’ a pessoa que sempre faz referência aos Municípios e não ao Estado. O que é bem contrário, por exemplo, ao que acontece nos Estados Unidos, em que eles são, evidentemente mais estadualistas, até por que os Estados Unidos no seu próprio nome indica que as entidades federadas é que se uniram dando origem ao Estado norte-americano. (ROCHA, 1998, p. 89 apud DE MARCO, 2003, p. 3)

E como se viu, Santiado do Sul é a prova de que mesmo os menores municípios brasileiros podem e devem criar e prover, mediante concurso, cargo de procurador municipal, revelando-se plenamente possível a aprovação e aplicação da PEC 17 e da PSV 18, que prevê a exigência de ao menos 1 (um) procurador concursado, em todos os municípios brasileiros.


CONCLUSÃO

Este artigo revela a necessidade de fortalecimento da advocacia pública municipal diante da sua indispensabilidade à justiça e missão constitucional simétrica e de melhor estruturação da carreira nos entes municipais. A pesquisa evidenciou a igualdade de gênero na ocupação dos cargos da advocacia pública municipal em Santa Catarina, a predominância de especialistas frente ao número reduzido de mestres e inexistência de doutores, a pequena participação de procuradores do poder legislativo e da administração indireta dentro do conjunto de procuradores municipais, a meia idade dos procuradores e o tempo médio de exercício do cargo de apenas 8 anos, o baixo número de filiados à ANPM com perspectiva de ampliação e o baixo associativismo regional ou local. As visitas técnicas e a pesquisa bibliográfica evidenciaram que qualquer município, por menor que seja, pode e deve criar e prover mediante concurso público cargo de procurador municipal, a exemplo do menor município de Santa Catarina, Santiago do Sul.


REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

ELIAS, Alexandre Rafael Melquiades. Um prefeito, um procurador. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 23, n. 5515, 7 ago. 2018. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/63544. Acesso em: 29 maio 2020.