Da municipalização do trânsito.

1 da CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO MUNICIPIO E O SISTEMA DE TRÂNSITO

1.1.DisposiÇÕEs iNSTITUCIONAIS

O Trânsito [1] é uma superfunção urbana, que assim precisa ser entendido. (AQUINO PEREIRA, 2000). É muito mais que utilização das vias terrestres, “é um fenômeno altamente complexo e interdisciplinar, que ainda carece do necessário tratamento científico.” (HONORATTO, 2004, p.13).

Mas Franco (2004, p.11) salienta que o vocábulo definido pelo Código de Trânsito Brasileiro abrange o tráfego e a circulação:

O tráfego é somente de veículos seja automotor, seja de tração humana ou animal. Automotor são os automóveis, caminhões, ônibus, motocicletas, motonetas e outros. De tração animal são as carroças, carruagens, charretes ect. De tração humana são as bicicletas.

O Direito de Trânsito, como tantos outros ramos da ciência jurídica, encontra seus fundamentos e princípios no Direito Constitucional, e no Direito Internacional Público, relacionando-se com as mais diversas áreas da ciência jurídica, partindo do Direito Administrativo, Penal e Civil. (HONORATTO, 2004).

A livre circulação no território nacional, em tempo de paz, constitui um direito expressamente previsto na Constituição da República. O fenômeno trânsito repercute de forma decisiva sobre a vida e sobre os direitos fundamentais dos cidadãos.

1.2 Da Constitucionalização do Município

O Brasil tem adotado o regime da federação como forma de Estado, desde a Constituição de 1981, quando passou a ser República. Hoje, tal forma, tem previsão expressa na Constituição Federal (arts. 1 e 18). (CARVALHO, 2013).

A descentralização política é a característica fundamental do regime federativo. Significa que, “além do poder central, outros círculos de poder são conferidos às suas repartições. No Brasil, há três círculos de poder, todos dotados de autonomia, o que permite às entidades componentes a escolha de seus próprios dirigentes” (CARVALHO, 2013, p.6).  Compõem a federação brasileira a União Federal, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal (art. 18, CF).

A Constituição de 1988 modificou profundamente a posição do município na Federação, porque passou a considerar como componente da estrutura administrativa. “Não se criou uma federação de Municípios, tanto que estes ainda ficam sujeitos à intervenção do Estado e não da União, apenas a Constituição os configurou como ente federativo” (SILVA, 2010, p.13). Tratados pela constituição anterior como unidades político-administrativas, alçaram então status de entes da Federação.

Salienta Moraes (2011, p. 296, apud BONAVIDES, p.14) que:

Não conhecemos uma única forma de união federativa contemporânea onde o princípio da autonomia municipal tenha alcançado grau de caracterização política e jurídico tão alto e expressivo quanto aquele que consta da definição constitucional do novo modelo implantado no País com a Carta de 1988.

Desta forma, não se pode, quando da análise de municípios e suas competências constitucionais, afirma Cristóvam (2011, p. 226) descuidar do tratamento constitucional que lhes foi conferido pela Constituição de 1988, “alcançados que foram, em todos os seus contornos, ao verdadeiro status de entes federados autônomos, juntamente com a União, os Estados, e o Distrito Federal – art. 1º, c/c art. 18, CF.”

Assim salienta Silva (2010, p.13): “o sistema constitucional brasileiro eleva o Município à categoria de entidade autônoma, isto é, entidade dotada de organização e governo próprios e competências exclusivas”, pois a Constituição deixou registrado expressamente que os entes que compõem a federação brasileira são dotados de tal autonomia. (CARVALHO, 2013).

Com a Constituição de 1988 foi-lhes reconhecido o poder de autoorganização ao lado do governo próprio e de competências exclusivas, que correspondem ao mínimo para que uma entidade territorial tenha autonomia político-constitucional.

Pelo princípio da predominância do interesse, “como interesse resultante do conjunto de interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem” (MELLO, 2003, p.51), à União caberá as matérias e questões de predominância do interesse geral, ao passo que aos Estados, as matérias de predominante interesse regional e aos Municípios, por sua vez, os assuntos de interesse local. (CRISTÓVAM, 2011, p. 264) conceitua Interesse local como:

Caracteriza-se pela predominância (e não exclusividade) do interesse para o Município, em relação ao Estado e da União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau e não de substância.

Na verdade, critério ontológico do sistema funda-se na “prevalência do interesse da entidade federativa”. (CARVALHO, 2013, p.6).

A autonomia municipal é assegurada pelos arts. 18, 29 e 30 da Constituição de 1988. Significa nos dizeres de Silva (2010, p.13):

Capacidade ou poder de gerir os próprios negócios, dentro de um círculo prefixado por entidade superior. Esta autonomia pressupõe repartição competências e é a Constituição que aparece como distribuidor destas competências.

Embora não lhes tivesse permitido ter uma Constituição sob o aspecto formal, admitiu-se que fossem regidos por lei orgânica, de efeitos assemelhados aos que decorrem das Constituições (art. 29, CF) (CARVALHO, 2013). Então os Municípios reger-se-ão por leis orgânicas municipais, votadas em dois turnos, e aprovadas em dois terços dos membros do legislativo municipal, que as promulgará como dispõe o texto constitucional:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos. [...]

Estas Leis disporão e organizarão os órgãos da Administração Direta do Poder Executivo, bem como o Poder Legislativo e Judiciário, sempre atendendo aos preceitos constitucionais estabelecidos no art. 23, CF - competência comum entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, bem como a competência suplementar, disposta no art. 30, II, CF. Devendo-se atentar ao interesse, que deve ser sempre local (MORAES, 2011).

Aos Municípios foram atribuídas duas funções básicas governamentais: a função legislativa e a função executiva, no que tange à matéria de sua competência. O poder judiciário que atua neles é constituído por comarcas e é estadual e não municipal, sendo disciplinado pela Constituição Federal e suplementarmente pela Constituição Estadual. (SILVA, 2010).

Assim, compete à União legislar sobre trânsito, tráfego e transporte, nos termos do Art. 22, XI da CRFB/88, não obstante, o “Município tem competência constitucional para organizar e executar os serviços públicos ou de utilidade pública, inclusive aqueles relacionados com trânsito, tráfego e transporte.” (GOMES, 2006, p.21). [2] Outra questão a ser considerada, quando da análise da presente temática, ensina Cristóvam (2011, p.263):

 Refere-se ao modelo de federalismo brasileiro. Por certo, desde muito tempo antes da Constituição de 1988, mas, sobretudo, a partir dela, não é mais possível à defesa de um modelo federalista dualista, havendo sim, efetivamente, um sistema federativo fundado na cooperação/integração entre os entes federados.

Exemplos inequívocos da existência de um marco constitucional de cooperação entre entes federados podem ser encontrados em várias previsões constitucionais. “Claro que, não se pode olvidar, a competência dos Municípios: está prevista acerca de assuntos de interesse local, bem como organizar e prestar serviços públicos de interesse local” (CRISTÓVAM, 2011, p.264), conforme art. 30, I e V, CF:

Art. 30 – Compete aos Municípios:

I – legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

[...] V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

[...] VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; [...]” (CF/88, art. 30, I, V e VIII)

No caso do exercício de atividades de polícia, bem como especificamente na estruturação da segurança pública, não foi outra decisão constitucional, respaldando novamente o modelo de cooperação, prevendo a possibilidade de constituição, pelos Municípios, das “Guardas Municipais” (CRISTÓVAM, 2011), como dispõe o art. 144, CF:

Art. 144 - A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

(...)

§ 8º - Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.

Desta feita, as Guardas Municipais atuam na segurança pública, protegendo os bens e serviços, instalações, nos termos da lei, auxiliando na manutenção da ordem pública junto com a Polícia Federal, Polícia Civil e Polícia Militar. Segundo pesquisa do BNDES- Banco Nacional de Desenvolvimento Social, a Guarda Municipal já se faz presente e atua em mais da metade dos municípios com população superior a 100 mil habitantes: 51,7% para os municípios com população entre 100 mil e 500 mil habitantes e 80,8% para aqueles com população superior a 500 mil habitantes. (CÂMARA MG, 2013).

Assim, o município passa também a ter a responsabilidade pela Segurança Pública, em que poderá fazê-lo mediante a Guarda Municipal, conforme expresso dispositivo constitucional que incluiu a guarda como órgão na segurança pública.

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2Da Competência do Sistema Nacional de Trânsito

2.1Da abrangência da competência

A composição do Sistema Nacional de Trânsito está disposta no art. 7º, Código de Trânsito Brasileiro, e revela a indicação de todos os órgãos que dirigirão o Trânsito, a começar com o de maior importância, até aqueles que se encarregam de setores particularizados. São órgãos administrativos, instituídos pelo Código, o que se realiza por meio de resoluções, circulares, portarias e, inclusive, de ofícios e circulares. (FRANCO, 2004).

Como afirma Franco (2004, p.15) ao tratar do Sistema Nacional de Trânsito:

Não é um órgão autônomo, mas um conjunto de órgãos. Ele é o tronco principal dos órgãos executivos de Trânsito. O Sistema Nacional de Trânsito é um órgão que coordena os demais órgãos a ele subordinados. Quando a lei distingue órgãos de entidades, significa que as entidades são criadas pelos órgãos federais, estaduais, distrital ou municipal para auxiliarem, ficando a eles subalternos.

Quanto às executivas, será permitido delegar poderes de atividades específicas a órgãos ou entidades de categoria inferior. Então o órgão seja: federal, estadual, distrital e municipal, afirma Franco (2004, p.15) “tem de ser dividido em entidades a fim de descentralizar os seus serviços. É o caso dos DETRANS, que se descentralizam em CIRETRANS, cujas sedes são situadas nos municípios.”

A delegação dessas atividades tem por objetivo tornar mais flexível o Sistema Nacional de Trânsito. Descentralizando as decisões sobre determinados assuntos, ao mesmo tempo em que descongestiona os órgãos superiores acarreta uma solução mais rápida e eficiente.

Como já mencionado, quanto ao Sistema, enfatiza Rizzardo (2004, p.46):

É integrado por um conjunto de órgão e entidades federais, estaduais e municipais. A atuação se dá por meio de órgãos e entidades. Há competências da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, discriminadas pelo Código e em outros diplomas. Conforme dispõe o art. 8º do Código. [...] A atividade própria de trânsito se opera normalmente por meio da polícia federal, polícia civil, polícia civil, polícia militar e polícia rodoviária.

As polícias estaduais colocam em prática a fiscalização, e departamentos estaduais “constituem-se para prestar os serviços de emplacamentos e de concessão de licenças para dirigir. Já no tocante às sinalizações das vias, na órbita municipal, há órgãos que integram as prefeituras, destinados para tais atividades”. (RIZZARDO, 2004, p.47).

O Sistema Nacional de Trânsito tem como coordenação máxima o Ministério das Cidades, atribuído pelo Decreto 4.711/2003. A maior relação das funções atribuídas às autoridades de trânsito seria com o Ministério da Justiça, a quem também estão submissas a Polícia Federal e a Polícia Rodoviária Federal, sendo que esta última executa funções relativas ao trânsito apenas no que diz respeito à fiscalização. (RIZZARDO, 2004).

O Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAM – vem a ser o órgão máximo do Sistema Nacional de Trânsito, com funções especialmente normativas, de coordenação e algumas executivas e competência em todo o território nacional, subordinado diretamente ao Ministério das Cidades. (RIZZARDO, 2004).

No tocante à composição do Sistema Nacional de Trânsito- STN (DETRAN, 2013), faz parte:

• CONTRAN Conselho Nacional de Trânsito
• DENATRAN Departamento Nacional de Trânsito
• DETRAN Departamento de Trânsito dos Estados e do Distrito Federal
• CETRAN/CONTRANDIFE Conselho de Trânsito - Estados/Distrito Federal
• PRF Polícia Rodoviária Federal
• DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte
• JARI Órgãos Municipais
• Polícia Militar
• DER Departamento de Estradas e Rodagens.

2.2Da abrangência da competência do Município

Houve no CTB, em relação ao CTN, uma pequena mudança na “Municipalização” da administração do Trânsito, por meio de órgãos e entidades executivos, que, a partir da vigência do Código, planejam, projetam, regulamentam e atuam no Trânsito de veículos, de pedestres e de animais em suas áreas territoriais, promovendo, por igual, o desenvolvimento da circulação e da segurança de ciclistas (art. 24, II CTB) (ALMEIDA, 2005).

O Código de Trânsito Brasileiro dispõe partilha de responsabilidades e parceria entre órgãos federais, estaduais e municipais. Os municípios, em particular, tiveram seu domínio de competência ampliado nas demandas de trânsito. Afinal é nele que o cidadão mora, trabalha e se movimenta.

O Município, apesar de ser uma célula menor, é essencial, como salienta Torres (2006, p.58):

Integrante da Federação Brasileira, diante da tendência de descentralização dos serviços, tem melhores condições de conhecer e atender o munícipe que vive em sua área territorial, por isso a incumbência de desempenhar inúmeras missões em matéria de trânsito.

[...]

 Muitas atribuições estão sob a responsabilidade dos municípios, como a de organizar o trânsito na área urbana, disciplinar o estacionamento, inclusive o rotativo, dispor sobre aradas, circulação, sinalização, aplicação de multas, assim como a fiscalização dos transportes coletivos e tantas outras constantes da extensa lista do art. 24 do Código Brasileiro de Trânsito.

Ademais, é clara a disposição da legislação específica, não se pode negar que o serviço de “fiscalização de trânsito” é serviço público de competência municipal, que pode ser prestado diretamente pelo poder público municipal, mediante a constituição da Guarda Municipal, nos exatos termos do artigo 24 CTB c/c artigo 112, I, V e X da Constituição Estadual – SC, e artigo 144, §8º, da Constituição Federal. (CRISTÓVAM, 2011).

Conforme o art. 5º do CTB, o Município é um dos integrantes do Sistema Nacional de Trânsito, deste modo responsável pelo planejamento e pela implantação de uma política de trânsito, desde a organização, fiscalização, sinalização, imposição de penalidades, buscando sempre uma educação para o trânsito seguro. Portanto, como toda a administração, a do trânsito pode motivar responsabilidade para o Município. (TORRES, 2006).

Por conseguinte, resta evidente que o modelo de federalismo de cooperação, conforme o previsto na Constituição Federal, respalda a constituição pelos Municípios de Guardas Municipais, inclusive com a competência de organizar, fiscalizar, e, ainda, autuar infrações de trânsito em vias públicas municipais, nos termos do art. 144 §8º, c/c artigo 30, I e IV, da Constituição Federal (CRISTÓVAM, 2006), a fim de proteger os serviços públicos de interesse local.

Patente que “o serviço de fiscalização de trânsito urbano deve ser considerado serviço de interesse local, passível, portanto de execução pelo Município, a partir da instituição de Guarda Municipal”. (CRISTÓVAM, 2011, p. 268). Isso inclusive é o disposto no art. 112, I, V X da Constituição Estadual de Santa Catarina:

Art. 112. Compete ao Município:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

(...)

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local;

(...)

X- constituir guardas municipais destinadas a proteção de seus bens, serviços e instalações;

Uma das novidades trazidas pelo Código de Trânsito Brasileiro foi a possibilidade de atribuição do poder de polícia administrativa de Trânsito aos Municípios, prevista no art. 24, VI, XX, XXI, que trazem novas competências, dentre elas: fiscalizar, vistoriar, aplicar penas de polícia nas formas de advertência, multa, bem como medidas administrativas e atos que emanam do poder de polícia (art. 24, VI do Código). (CARVALHO, 2013).

Carvalho (2013, p.77) conceitua o poder de polícia, como sendo:

O modo de atuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exercício das atividades individuais suscetíveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objeto evitar qye se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que a lei procura prevenir. Não é desconhecido o fato de que o Estado deve atuar a sombra do principio da supremacia do interesse publico. Significa dizer que o interesse particular há de curvar-se diante do interesse coletivo. É fácil imaginar que, não fora assim, se implantaria o caos na sociedade.

Uma discussão importante e que tem demandado questionamentos no campo da responsabilidade, explica Torres (2006 p. 52-53): diz respeito à delegação de atividades próprias da administração direta, atribuindo tarefa de fiscalização e penalidades em matéria de trânsito, para uma outra entidade com personalidade jurídica de direito privado, tem sido afirmado por uma corrente doutrinária, que tal atitude fere a Constituição, e essa ideia tem base numa doutrina tradicional, entendendo que a atividade típica de Estado não pode ser transferida para particulares, como o caso do Poder de Polícia.

A ideia de Estado não pode abstrair-se da de pessoa jurídica. O Estado, na verdade, é considerado um ente personalizado. Quando se trata de federação, vigora o pluripersonalismo, porque além da pessoa central existem outras internas que compõe o sistema político. Sendo uma pessoa jurídica, o Estado demonstra sua vontade por meio de seus agentes que pertencem a seus quadros em seus órgãos. (CARVALHO, 2013).

Estes órgãos podem ser conceituados, segundo Carvalho (2003, p. 06), como “compartimento na estrutura estatal a que são cometidas funções determinadas, sendo  integrada por agentes que, quando as excutam, manifestam a própria vontade do Estado”.

A ele é conferido o poder de descentralizar os serviços de Estado às pessoas jurídicas criadas por lei. Note-se que na desconcentração[3] o serviço era centralizado e continua centralizado. (CARVALHO, 2013).

Descentralização é o fato administrativo que traduz a transferência da execução de atividade estatal a determinada pessoa, integrante ou não da Administração Pública. É importante não confundir a descentralização com o que a doutrina denomina de desconcentração. Aquela implica a transferência do serviço para outra entidade, “à desconcentração é um processo eminentemente interno, significa apesar da substituição de um órgão por dois ou com o objetivo de melhorar a acelerar a prestação do serviço”. (CARVALHO, 2013, p.349).

 São duas as formas básicas por meio das quais o Estado processa a descentralização: uma delas é a que se efetiva por meio da lei, e a outra, é a que se dá por negócio jurídico de direito público (delegação negocial). Essa descentralização é confiada a uma entidade criada pela Administração Direta, vindo a ter caráter de entidade da Administração Indireta, já comentada.

Nesse contexto, os municípios podem desempenhar o policiamento de trânsito quando presente “o interesse local, com suas especialidades e no cumprimento de uma missão institucional, e podem fazê-lo através de entidades da administração indireta, criadas por lei, dentro dos cânones do Direito Privado”. (TORRES, 2006, p.54). É preciso raciocinar com a efetividade na prestação do serviço de trânsito, com a ideia de descentralização, buscando a segurança e o bem-estar do cidadão como usuário das vias públicas.

Carvalho (2013, p. 359) conceitua a administração indireta[4] “conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à respectiva Administração Direta, tem objetivo de desempenhar as atividades administrativas de forma descentralizada”

Para os municípios se integrarem ao Sistema Nacional de Trânsito, pondo em prática as suas competências dispostas na Constituição Federal, necessitam instituir de um órgão de trânsito municipal vinculado ao poder executivo com estrutura para desenvolver atividades de engenharia de tráfego, fiscalização de trânsito, educação de trânsito e controle e análise de estatística, podendo ser também uma autarquia. Desta forma, conforme o tamanho do município, poderá ser reestruturada uma secretaria já existente, instituindo uma divisão ou coordenação de trânsito, podendo ser um departamento ou uma autarquia. (DENATRAM, 2013).

Ainda no tocante à competência do Município, este é responsável por um trânsito seguro, tanto que o art. 80 do Código de Trânsito Brasileiro enfatiza a necessidade de uma sinalização visível, legível no sistema viário, abrangendo tamanho e distância adequados, que tendem à circulação de pedestres e veículos de forma segura.

Tendo em vista as competências conferidas aos Municípios, o art. 24 do CTB traz:

Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição:

I - cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito de suas atribuições;

II - planejar, projetar, regulamentar e operar o trânsito de veículos, de pedestres e de animais, e promover o desenvolvimento da circulação e da segurança de ciclistas;

III - implantar, manter e operar o sistema de sinalização, os dispositivos e os equipamentos de controle viário;

IV - coletar dados estatísticos e elaborar estudos sobre os acidentes de trânsito e suas causas;

V - estabelecer, em conjunto com os órgãos de polícia ostensiva de trânsito, as diretrizes para o policiamento ostensivo de trânsito;

VI - executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, no exercício regular do Poder de Polícia de Trânsito;

VII - aplicar as penalidades de advertência por escrito e multa, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, notificando os infratores e arrecadando as multas que aplicar;

VIII - fiscalizar, autuar e aplicar as penalidades e medidas administrativas cabíveis relativas a infrações por excesso de peso, dimensões e lotação dos veículos, bem como notificar e arrecadar as multas que aplicar;

IX - fiscalizar o cumprimento da norma contida no art. 95, aplicando as penalidades e arrecadando as multas nele previstas;

X - implantar, manter e operar sistema de estacionamento rotativo pago nas vias;

XI - arrecadar valores provenientes de estada e remoção de veículos e objetos, e escolta de veículos de cargas superdimensionadas ou perigosas;

XII - credenciar os serviços de escolta, fiscalizar e adotar medidas de segurança relativas aos serviços de remoção de veículos escolta e transporte de carga indivisível;

XIII - integrar-se a outros órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito para fins de arrecadação e compensação de multas impostas na área de sua competência, com vistas à unificação do licenciamento, à simplificação e à celeridade das transferências de veículos e de prontuários dos condutores de uma para outra unidade da Federação;

XIV - implantar as medidas da Política Nacional de Trânsito e do Programa Nacional de Trânsito;

XV - promover e participar de projetos e programas de educação e segurança de trânsito de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo CONTRAN;

XVI - planejar e implantar medidas para redução da circulação de veículos e reorientação do tráfego, com o objetivo de diminuir a emissão global de poluentes;

XVII - registrar e licenciar, na forma da legislação, ciclomotores, veículos de tração e propulsão humana e de tração animal, fiscalizando, autuando, aplicando penalidades e arrecadando multas decorrentes de infrações;

XVIII - conceder autorização para conduzir veículos de propulsão humana e de tração animal;

XIX - articular-se com os demais órgãos do Sistema Nacional de Trânsito no Estado, sob coordenação do respectivo CETRAN;

XX - fiscalizar o nível de emissão de poluentes e ruído produzidos pelos veículos automotores ou pela sua carga, de acordo com o estabelecido no art. 66, além de dar apoio às ações específicas de órgão ambiental local, quando solicitado;

XXI - vistoriar veículos que necessitem de autorização especial para transitar e estabelecer os requisitos técnicos a serem observados para a circulação desses veículos.

§ 1º As competências relativas a órgão ou entidade municipal serão exercidas no Distrito Federal por seu órgão ou entidade executivos de trânsito.

§ 2º Para exercer as competências estabelecidas neste artigo, os Municípios deverão integrar-se ao Sistema Nacional de Trânsito, conforme previsto no art. 333 deste Código.

Os tribunais pátrios já tiveram a oportunidade de decidir acerca do tema, conforme se demonstra no acórdão do Desembargador Newton Trisotto, do Egrégio TJSC, datado de 31.08.2010 (CRISTÓVAM, 2011, p.280):

Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2008.045151-7, de Laguna

Relator: Des. Newton Trisotto

AÇÃO DIRETA DE INCOSNTITUCIONALIDADE – LEI QUE CRIA E DEFINE ATRIBUIÇÕES DA “GUARDA MUNICIPAL” – PRETENSÃO JULGADA IMPORCEDENTE.

Não é inconstitucional lei que cria “guarda municipal” para a “proteção do patrimônio, bens, e serviços e instalações públicas municipais, a proteção do meio ambiente e a fiscalização do uso de vias públicas urbanas e estradas municipais”, conferindo-lhe a atribuição de exercer a “fiscalização do Trânsito” e a “fiscalização ambiental” e poderes para autuar os “infratores do CTB” e os “infratores da legislação ambiental”. (Voto vencido na ADI n. 2006.036548-5).

No mesmo sentido, segue a decisão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, conforme se extrai ementa do julgado daquele Egrégio Tribunal de Justiça (CRISTÓVAM, 2011, p.280):

AÇÃO DIRETA DE INCOSNTITUCIONALIDADE. LEI DECRETO MUNICIAPL. PODER D AUTUAÇÃO. POLICIAMENTO DO TRÂNSITO E IMPOSIÇÃO DE SANÇÃO PECUNIÁRIA AOS INFRATORES. POSSIBILIDADE. REPRESENTAÇÃO JULGADA IMPORCENDENTE.

Em consonância com o posicionamento adotado pelo Supremo Tribunal Federal, o Município detém competência para coibir o estacionamento em locais proibidos, inclusive com competência para impor multas, sanção pecuniária de caráter administrativo.

Não basta só a fiscalização: uma fiscalização sem sanção não significa nada; do contrário. Ela nem precisaria existir.

Desta forma a aprovação do projeto de Lei pelo Legislativo local, sancionado pelo Prefeito Municipal, vem apenas atender a uma realidade do Município de Belo Horizonte.

Representação julgada improcedente.

Portanto, de acordo com as ponderações alinhadas, pode-se concluir que não há qualquer inconstitucionalidade na política legislativa e administrativa, representada pela constituição de “Guarda Municipal”, com as atribuições de fiscalização de Trânsito, havendo sim a total “compatibilidade da instituição de tais órgãos municipais com atribuições de polícia de trânsito. Afinal, qual é o instrumento, o mecanismo, a forma, a disposição do Poder Público capaz de efetivamente contribuir para a organização no trânsito”, senão a fiscalização e a sanção às infrações. (CRISTÓVAM, 2011, p.281).

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3 MUNCIPALIZAÇÃO DO TRÂNSITo

Os órgãos instituídos após a edição do Código de Trânsito Brasileiro só terão existência legal e a competência que lhes confere o Código “após cumprirem as exigências previstas no parágrafo 2º do art. 333. As Juntas criadas após a vigência do CTB obedecerão às diretrizes elaboradas pelo comitê Executivo do CONTRAN”. (PINHEIRO, 2001, p.74).

É conveniente lembrar o que consta no parágrafo 2º do art. 24, para órgão executivo das Juntas Administrativas “para exercer as competências estabelecidas neste artigo, os Municípios deverão integrar-se ao Sistema Nacional de Trânsito, conforme previsto no art. 333 deste Código” (Pinheiro, 2001, p.75).

Os governos estaduais eram responsáveis por todo o sistema de Trânsito, desde a fiscalização até a emissão de Carteira Nacional de Habilitação – CNH. Com a atual legislação, passam Às prefeituras a fazerem o trabalho de fiscalização do Trânsito, e os governos estaduais, licenciamento, serviço de guincho, formação de condutores, etc. Assim, o município passou a ser reconhecido como autoridade de Trânsito e passou a poder montar sua própria equipe de fiscais, como acontece em grandes cidades. (ALMEIDA, 2004).

A matéria é polêmica, como afirma Torres (2006, p. 48), quando se discute a competência dos municípios frente ao Código, isso porque “a Constituição é expressa em seu art. 30, I, ao determinar que os municípios possam legislar sobre assuntos de interesse local. Esses interesses, segundo melhor doutrina, são considerados peculiares”.

É imperativo, portanto, não realizar uma leitura no sentido de exclusividade. Torres (2006, p.49) assinala que:

Trata-se de matéria privativa ou única, porque essa linha de pensamento levaria à conclusão de que não cabe aos municípios legislarem em matéria de trânsito, pela natureza da ordem pública que possui e, conforme a leitura do art. 22, XI e do art. 144 da CRFB/88, que estabelece uma concepção de competência privativa da União para legislar sobre Trânsito e transporte.[...]

 Nessa diretriz de raciocínio, toda a matéria de fiscalização e do próprio policiamento ostensivo de trânsito não poderia ser atribuída aos municípios, porque dizem respeito à ordem pública, portanto, caberia a casa unidade da Federação essa responsabilidade.

Destaca aí a competência conferida aos municípios que passaram a controlar a “circulação no âmbito das vias sob sua jurisdição, com o que resta atenuada a hipertrofia centralizadora do Estado, dando-se relevo ao fato de revelar o Trânsito, sobretudo interesse local”. Distribuindo-se as funções, criando-se órgãos técnicos para atuarem em setores especializados (RIZZARDO, 2004, p.46).

Portanto, compete aos órgãos executivos municipais de trânsito desempenhar 21 (vinte e uma) atribuições. De acordo com o preenchimento dos requisitos para integração do município ao Sistema Nacional de Trânsito, ele adquire a responsabilidade pelo planejamento, o projeto, a operação e a fiscalização, não apenas no perímetro urbano, mas também nas estradas municipais. Passa então a prefeitura a executar serviços de sinalização, fiscalização, aplicação de penalidades, bem como a educação de trânsito. (DENATRAM, 2013).

Decorridos alguns anos da vigência do CTB, como afirma Almeida (2004, p.1203) “cerca de 90% dos municípios ainda não estão integrados ao Sistema Nacional de Trânsito, o que pode acarretar a sua responsabilização por evento de Trânsito      que ocorra, conforme a Lei nº 9.503/97”.

Denota-se que em 1999 foi publicada a Resolução nº 106, de 21 de dezembro de 1999, que dispõe sobre a integração dos órgãos e entidades executivos municipais rodoviários e de Trânsito ao Sistema Nacional de Trânsito; depois a Resolução nº 147, de 19 de setembro de 2003, que estabelece as diretrizes para a elaboração do Regimento Interno. (ALMEIDA, 2004).

O gerenciamento de Trânsito pelos Municípios constitui-se em “iniciativa lógica e coerente, eis o Trânsito uma questão local, ressaltando-se, todavia como ressalvado, competir privativamente à União legislar sobre Trânsito”. (MITIDIERO, 2005, p.58).

3.1Características da “Municipalização” do Trânsito

Conforme dispõe o art. 7º do CTB, o município, por meio de órgãos e entidades executivos rodoviários, faz parte do STN. Mas para estar formalmente integrado, contudo, como explica Almeida (2004, p.1214):

precisa preencher uma série de requisitos, entre eles a organização de órgão executivo de Trânsito (art. 8º), encarregado de executar várias tarefas (art. 24) ao órgão de Trânsito e estará vinculada a Junta Administrativa de Recursos de Infração de Trânsito – JARI.

(Art. 1º da Resolução nº 106/99 – CONTRAN), que assim estabelece:

Integra o Sistema Nacional de Trânsito os municípios cujos órgãos ou entidades executivos de Trânsito e rodoviário disponham de mecanismos legais para o exercício das atividades de engenharia, tráfego, fiscalização de Trânsito, educação de Trânsito e controle e análise de estatísticas, bem como a de Junta Administrativa – JARI.

O DENATRAM homologará “mediante ato administrativo publicado no D.O.U., a integração declarando-a completa nos termos da Resolução n. 29/98. Sem esta homologação os Municípios não estão autorizados ao exercício das competências previstas no Código”. (PINHEIRO 2001, p.75).

Não há necessidade de criação de uma secretaria municipal específica para cuidar de assuntos de Trânsito. Como opções de estruturação, Almeida (2004, p.1215) ilustra:

Uma nova secretaria de Trânsito e transportes;

Um departamento de Trânsito subordinado a uma secretaria existente;

Uma empresa pública de Trânsito e transportes;

Uma coordenadoria de Trânsito subordinada a uma secretaria existente ou ao gabinete do prefeito;

Um departamento ou seção dentro de outra existente.

Apesar de aparentar a complexidade das atividades a serem desenvolvidas pelo município, boa parte delas pode ser implementada por meio de parcerias, de acordo com o Código de Trânsito, em seu art. 25, que assim dispõe:

Art. 25. Os órgãos e entidades executivos do Sistema Nacional de Trânsito poderão celebrar convênio delegando as atividades previstas neste Código, com vistas à maior eficiência e à segurança para os usuários da via.

Parágrafo único. Os órgãos e entidades de trânsito poderão prestar serviços de capacitação técnica, assessoria e monitoramento das atividades relativas ao trânsito durante prazo a ser estabelecido entre as partes, com ressarcimento dos custos apropriados.

Além das atividades de fiscalização e processamento de informações delegadas em convênio, resta ao município cuidar das questões viárias, por intermédio de competente serviço de engenharia de tráfego (quanto aos padrões de engenharia, o CTB trata dessa questão nos arts. 91 a 95).) Salienta Almeida (2004, p.1219) que:

As questões envolvendo o trânsito estão inseridas no contexto do planejamento urbano como um todo. Por isso o município deve preocupar-se com um plano diretor capaz de contemplar a circulação viária em todos os seus aspectos, incluindo o transporte coletivo, de carga, não desprezando o aspecto do uso do solo.

Nesse sentido, Almeida (2004, p.1219) conceitua plano diretor: “é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, conforme determina o art. 182 parágrafo 1º, CF, e é obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes”. Lembrando que “são objetivos gerais de um sistema de transporte humano, os que estejam inseridas na meta de uma cidade sustentável a qualidade de vida urbana a eficiência e a qualidade ambiental”.(PEREIRA, 2000, p. 223).

No tocante à JARI, é vinculada a um órgão e é tão importante quanto ele. Para que seja instituída uma JARI é necessário que seja promulgado um Decreto. Para sua composição o município deve seguir as diretrizes estabelecidas no CTB e na Resolução nº147/03 – CONTRAN. (ALMEIDA, 2004).

Posteriormente à adoção das providências até aqui elencadas, o município deve efetuar o cadastramento de todos os seus dados no órgão. A Resolução nº106/99 do CONTRAN estabelece quais os procedimentos adequados para tal cadastramento. (ALEMIDA, 2013). Para concretizar a integração do município ao Sistema Nacional de Trânsito, necessitará ser encaminhado ao Denatran ( DENATRAM, 2013):

A legislação de criação do órgão municipal executivo de trânsito com os serviços de engenharia do trânsito, educação para o trânsito, controle e análise de dados estatísticos e fiscalização;

Legislação de criação da JARI e cópia do seu regimento interno;

Ato de nomeação do dirigente máximo do órgão executivo de trânsito (autoridade de trânsito);

Nomeação dos membros da JARI, conforme Resolução Contran nº 357;

Endereço, telefone, e-mail, fax do órgão ou entidade executivo de trânsito e rodoviário.

Estes documentos servem como parâmetro para que os municípios cumpram a legislação em matéria de Trânsito, envolvendo todos as etapas. Deve o município providenciar a imediata complementação, atendendo parcialmente as exigências.

Desta forma, Município é também um órgão arrecadador, e o caso de ser aplicada multa por infração de Trânsito na circunscrição de um Município, apenas aquele incumbe o valor da multa recebido, bem como, é à JARI do Município que o infrator inconformado deve providenciar recurso, ou no seu domicílio, em que o expediente deve ser encaminhado pela CIRETRAN para a JARI do local da infração. Caso não haja recurso, o infrator pode recolher a multa num outro Município qualquer, através da agência bancária informada no auto de infração, cujo valor será dirigido ao município correspondente, por meio de câmara de compensação. (FRANCO, 2005).

Os guardas municipais são os servidores com maior probabilidade de aproveitamento, deste modo deve haver programa especial e treinamento para habilitação às novas atividades. Lembrando exceção prevista em relação à Polícia Militar para fiscalização do Trânsito, que é inteiramente justificada enquanto o município tiver seus próprios agentes de Trânsito. A corporação integra o Sistema Nacional de Trânsito e é ela quem exerce a fiscalização para as competências do Estado, além de fazer policiamento ostensivo do trânsito (art. 23, III).

Ademais, tal proposição é contemplada no art. 280 §4º, CTB. (ALMEIDA, 2004). Além de serviços prestados por órgãos públicos, há ambém os executados pela iniciativa privada, como por exemplo credenciamento para escolta e remoção de veículos, bem como depósito destes, conforme disposição do art. 262, CTB. Cabe lembrar, sempre que houver a iniciativa privada executando serviço de interesse público deverá ser observado o procedimento da licitação. Procedimento este que é

Administrativo pelo qual um ente público, no exercício de função pública, abre a todos os interessados, que se sujeitem ao instrumento convocatório, a possibilidade de formularem propostas dentre as quais selecionará e aceitará a mais conveniente para a celebração do contrato. (DI PIETRO, 2011, p. 356.)

Uma das alternativas de alguns municípios para a realização de atividades de trânsito é o consórcio intermunicipal. Consórcio Público (PIETRO, p. 487) “trata de acordo de vontades, que não constituem personalidade jurídica”. Estão previstos no art. 241, CF:

Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

Entretanto, afirma Almeida (2004, p. 1226) que não é recomendável:

Alguns municípios têm adquirido sob a responsabilidade de formação de consórcios públicos ou contratação de terceiros para o serviço de fiscalização e composição da JARI (a maior parte dos serviços delegados decorre de interpretação do art. 25, CTB (1224).

Quando da “Municipalização” do Trânsito, Santa Catarina contava com setenta e sete de seus duzentos e noventa e três Municípios, já o Brasil conta com mil e trezentos e trinta e sete Municípios, que já fazem parte da integração (DENATRAN, 2013).                                               

Não há na lei previsão de destinação de recursos financeiros para a gestão de trânsito no Brasil. Diverso do que acontece com a Educação e a Saúde. Desta forma, muitas prefeituras encaram a Municipalização como algo muito dispendioso. Embora de fato isso não aconteça, pois existe um Fundo para esta finalidade, o Fundo Nacional de Segurança e Educação de Trânsito – FUNSET, que nada mais é do que um fundo de abrangência nacional dedicado à segurança e educação do trânsito.

A criação do Fundo Nacional de Segurança e Educação de Trânsito – FUNSET colabora para que os municípios reúnam todos os requisitos estabelecidos em lei e  possam vir a integrar-se ao STN.

O CTB criado através da Lei nº 9.503/1997 dispõe em seu art. 320, parágrafo único, que precisa ser depositado mensalmente na conta do FUNSET o percentual de 5% (cinco por cento) do valor das multas de trânsito recolhidas no período. Este Fundo foi instituído pela Lei nº 9.602/1998 e regulamentado pelo Decreto nº 2.613/06/1998, eles instituem a competência de gestão do Fundo ao Departamento Nacional de Trânsito – DENATRAN (DENATRAN, 2013), é o que se constata:

Código de Trânsito Brasileiro (CTB)

Art. 320. A receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito será aplicada, exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito.

Parágrafo único. O percentual de cinco por cento do valor das multas de trânsito arrecadadas será depositado, mensalmente, na conta de fundo de âmbito nacional destinado à segurança e educação de trânsito.

De acordo com o art. 4º do Decreto nº 2.613/98, tais recursos arrecadados ao Fundo Nacional de Segurança e Educação de Trânsito – FUNSET serão aplicados da seguinte forma:

Art 4º Os recursos do FUNSET serão aplicados:

I - no planejamento e na execução de programas, projetos e ações de modernização, aparelhamento e aperfeiçoamento das atividades do DENATRAN relativas à educação e segurança de trânsito;

II - para cumprir e fazer cumprir a legislação de trânsito no âmbito de suas atribuições;

Ill - na supervisão, coordenação, correição, controle e fiscalização da execução da Política Nacional de Trânsito e do Programa Nacional de Trânsito;

IV - na articulação entre os órgãos dos Sistemas Nacional de Trânsito, de Transporte e de Segurança Pública, por intermédio do DENATRAN, objetivando o combate à violência no trânsito e mediante a promoção, coordenação e execução do controle de ações para a preservação do ordenamento e da segurança do trânsito;

V - na supervisão da implantação de projetos e programas relacionados com a engenharia, educação, administração, policiamento e fiscalização do trânsito, visando à uniformidade de procedimentos para segurança e educação de trânsito;

VI - na implementação, informatização e manutenção do fluxo permanente de informações com os demais órgãos do Sistema Nacional de Trânsito e no controle dos componentes do trânsito;

VII - na elaboração e implementação de programas de educação de trânsito, distribuição de conteúdos programáticos para a educação de trânsito e promoção e divulgação de trabalhos técnicos sobre trânsito;

VIII - na promoção da realização de reuniões regionais e congressos nacionais de trânsito, bem como na representação do Brasil em congressos ou reuniões internacionais relacionados com a segurança e educação de trânsito;

IX - na elaboração e promoção de projetos e programas de formação, treinamento e especialização do pessoal encarregado da execução das atividades de engenharia, educação, informatização, policiamento ostensivo, fiscalização, operação e administração de trânsito;

X - na organização e manutenção de modelo padrão de coleta de informações sobre as ocorrências e os acidentes de trânsito;

XI - na implementação de acordos de cooperação com organismos internacionais com vista ao aperfeiçoamento das ações inerentes à segurança e educação de trânsito.

§ 1º Para os efeitos da aplicação dos recursos do FUNSET, consideram-se operacionalização da segurança e educação de trânsito as atividades necessárias ao planejamento, manutenção, execução, organização, aperfeiçoamento e avaliação do Sistema Nacional de Trânsito.

§ 2º As despesas a que se refere o inciso VIII deste artigo não poderão ser superiores a dois por cento da receita total do FUNSET.

Portanto, constituem recursos do FUNSET, de acordo com o art. 6º da Lei nº 9.602 e art. 3º do Decreto nº 2.613/98, o percentual de 5% das multas de trânsito arrecadadas pela União, Estados, DF e Municípios:

Art. 6º Constituem recursos do FUNSET:

  I - o percentual de cinco por cento do valor das multas de trânsito arrecadadas, a que se refere o parágrafo único do art. 320 da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997;

  II - as dotações específicas consignadas na Lei de Orçamento ou em créditos adicionais;

  III - as doações ou patrocínios de organismos ou entidades nacionais, internacionais ou estrangeiras, de pessoas físicas ou jurídicas nacionais ou estrangeiras;

  IV - o produto da arrecadação de juros de mora e atualização monetária incidentes sobre o valor das multas no percentual previsto no inciso I deste artigo;

  V - o resultado das aplicações financeiras dos recursos;

  VI - a reversão de saldos não aplicados;

  VII - outras receitas que lhe forem atribuídas por lei.

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4 REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS

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Notas

[1] Proximamente em 1896 e 1897 intensificaram na Alemanha, França, Inglaterra e EUA os trabalhos tendentes a aperfeiçoar os veículos movidos por motores de explosão. (HONORATTO, 2004, p.4.)

[2] Simone Maiato Gomes. Procuradora do Estado do Rio de Janeiro e Consultora Jurídica do Ibam. IBAM ano 52, n. 260.

[3] Desconcentração - Dentre essas atividades inserem-se os serviços públicos. Desse modo podem-se considerar dois tipos de serviços quanto à figura de quem os presta – os serviços centralizados prestados em execução direta pelo Estado, e os serviços descentralizados prestados por outras pessoas. (Não é desconhecido o fato de que o Estado deve atuar a sombra do principio da supremacia do interesse publico. Significa dizer que o interesse particular há de curvar-se diante do interesse coletivo. É fácil imaginar que, não fora assim, se implantaria o caos na sociedade. (CARVALHO, 2013, p.348)

[4] Administração Indireta – o grande e fundamental objetivo da Administração Indireta do Estado é a execução de algumas tarefas de seu interesse por pessoas jurídicas. Quando não pretende executar determinada atividade através de seus próprios órgãos, o Poder Público transfere a titularidade ou a mera execução a outras entidades, surgindo então o fenômeno da delegação. (CARVALHO, 2013, p.459) – art. 4º, II do Decreto-Lei nº 200/1967, a Administração Indireta compreende as a) Autarquias; b) as Empresas Públicas; c) as Sociedades de Economia Mista;  e d) as Fundações Públicas. (CARVALHO, 2013, p.461).