A crise jurídica da covid-19. A competência dos governadores versus a presidencial.

Falar em princípio federativo é dizer que os membros da federação (União, Estados, Municípios e DF) devem possuir tratamento isonômico.

O poder político caracteriza-se por ser uno e indivisível, mas suas manifestações são plurais e podem emanar de um único centro ou de uma pluralidade deles. As clássicas formas de Estado podem ser representadas, em reduzida síntese, pela confederação, pela federação e pelo regime unitário, sem embargo de uma adoção em forma híbrida, com a presença simultânea de alguns elementos de uma modalidade e de outra.[1]

A autonomia revelada pelo princípio federativo origina inúmeras consequências, mas a mais elementar delas é o reconhecimento de que cada Estado-membro disciplina, nos seus limites territoriais, por lei própria, sua respectiva administração, reservando-se uma parcela de competência legislativa.

Mazilli ensina que:[2]

Numa Federação — e assim ocorre na brasileira — nem a União nem os Estados-membros são soberanos; são reciprocamente autônomos. Soberano, pois, é o Estado Federado, devidamente estruturado pela Constituição Federal.

Deve ser enfatizado que nas Federações costuma haver absoluta igualdade jurídica — enquanto pessoas de direito constitucional interno — entre os Estados federados e entre estes e a União. Daí a clássica definição de Antônio de Sampaio Dória:

“Federação é a autonomia recíproca da União e dos Estados, sob a égide da Constituição Federal”.

Os Estados-membros desfrutam, portanto, de autonomia constitucional e legislativa, observados, porém, os parâmetros fixados na Constituição da República. Neste sentido, o Estado de Pernambuco fez a opção de seguir os parâmetros estabelecidos na Constituição Federal e editou a Lei Orgânica do Ministério Público mais democrática do Brasil.

O projeto que democratizou o Ministério Público de Pernambuco é fundamentado em vários princípios constitucionais, entre eles podemos elencar: principio da igualdade, proporcionalidade e o princípio federativo.

Há no Brasil simpatizantes do federalismo centrípeto oriundo da Constituição Federal de 1967. São os opositores da efetivação da democracia dentro do Ministério Público brasileiro, e defendem que a Lei 8.625/1993, que estabeleceu normas gerais para o Ministério Público brasileiro e também vários inaceitáveis privilégios inconstitucionais, não pode ser confrontada por uma lei estadual, mesmo que esta tenha como principal escopo efetivar os preceitos mandamentais da nossa Carta Magna.

Dirley da Cunha Junior, sobre o tema, consigna o seguinte:

“Quanto à maior ou menor concentração de poder, temos o Federalismo centrípeto, o centrifugo e o de equilíbrio. O centrípeto é o Federalismo que proporciona uma maior concentração de poder no governo central (foi o que ocorreu no Brasil, com a carta de 1967); o centrifugo implica numa maior descentralização, com redução dos poderes centrais e ampliação dos poderes regionais (EUA); e o de equilíbrio, que visa instaurar uma equilibrada e equitativa repartição de poderes entre o governo central e regionais (tendência da constituição brasileira de 1988)”.  

No dizer de Manoel Gonçalves Ferreira Filho, “unidade dentro da diversidade”, ou seja, embora não se pretenda uma padronização institucional absoluta entre União e Estados, há necessidade de um mínimo de observância, por parte destes últimos, dos princípios formadores da Federação: “Uma certa uniformidade de instituições estaduais é requerida pela estabilidade e pela solidez da unidade federativa. Para assegurá-la, a Constituição impõe a observância de alguns princípios, sob pena de intervenção” (Comentários à Constituição brasileira, v. 1, p. 109, Saraiva, 1977).

O tema volta à evidência com a crise da COVID-19. Afinal, o isolamento social pode ser decretado pelo Estado sem a anuência da União?

Na ADPF nº 672-DF, o Ministro Alexandre de Moraes reforçou a importância do principio federativo na medida em que reconheceu a competência concorrente dos governos estaduais, cada qual no exercício de suas atribuições e no âmbito de seus respectivos territórios, PARA A ADOÇÃO OU MANUTENÇÃO DE MEDIDAS RESTRITIVAS LEGALMENTE PERMITIDAS DURANTE A PANDEMIA, INDEPENDENTEMENTE DE SUPERVENIENCIA DE ATO FEDERAL EM SENTIDO CONTRÁRIO.

Destacou o Ministro, em síntese, que:

Por outro lado, em respeito ao Federalismo e suas regras constitucionais de distribuição de competência consagradas constitucionalmente, assiste razão à requerente no tocante ao pedido de concessão de medida liminar, “para que seja determinado o respeito às determinação dos governadores e prefeitos quanto ao funcionamento das atividades econômicas e as regras de aglomeração”.

A adoção constitucional do Estado Federal gravita em torno do princípio da autonomia das entidades federativas, que pressupõe repartição de competências legislativas, administrativas e tributárias.

Em relação à saúde e assistência pública, inclusive no tocante à organização do abastecimento alimentar, a Constituição Federal consagra, nos termos dos incisos II e IX, do artigo 23, a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Igualmente, nos termos do artigo 24, XII, o texto constitucional prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde; permitindo, ainda, aos Municípios, nos termos do artigo 30, inciso II, a possibilidade de suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local; devendo, ainda, ser considerada a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços e distribuição dos encargos financeiros entre os entes federativos, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990).

Dessa maneira, não compete ao Poder Executivo federal afastar, unilateralmente, as decisões dos governos estaduais, distrital e municipais que, no exercício de suas competências constitucionais, adotaram ou venham a adotar, no âmbito de seus respectivos territórios, importantes medidas restritivas como a imposição de distanciamento/isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outros mecanismos reconhecidamente eficazes para a redução do número de infectados e de óbitos, como demonstram a recomendação da OMS (Organização Mundial de Saúde) e vários estudos técnicos científicos, como por exemplo, os estudos realizados pelo Imperial College of London, a partir de modelos matemáticos (The Global Impact of COVID-19 and Strategies for Mitigation and Suppression, vários autores; Impact of non-pharmaceutical interventions (NPIs) to reduce COVID19 mortality and healthcare demand, vários autores).

Presentes, portanto, a plausibilidade inequívoca de eventual conflito federativo e os evidentes riscos sociais e à saúde pública com perigo de lesão irreparável, CONCEDO PARCIALMENTE A MEDIDA CAUTELAR na arguição de descumprimento de preceito fundamental, ad referendum do Plenário desta SUPREMA CORTE, com base no art. 21, V, do RISTF, para DETERMINAR a efetiva observância dos artigos 23, II e IX; 24, XII; 30, II e 198, todos da Constituição Federal na aplicação da Lei 13.979/20 e dispositivos conexos, RECONHENDO E ASSEGURANDO O EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DOS GOVERNOS ESTADUAIS E DISTRITAL E SUPLEMENTAR DOS GOVERNOS MUNICIPAIS, cada qual no exercício de suas atribuições e no âmbito de seus respectivos territórios, para a adoção ou manutenção de medidas restritivas legalmente permitidas durante a pandemia, tais como, a imposição de distanciamento/isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outras; INDEPENDENTEMENTE DE SUPERVENIENCIA DE ATO FEDERAL EM SENTIDO CONTRÁRIO, sem prejuízo da COMPETÊNCIA GERAL DA UNIÃO para estabelecer medidas restritivas em todo o território nacional, caso entenda necessário.

De quanto se expôs, é lícito concluir que os Estados-membros detêm o poder de, no exercício de suas atribuições e no âmbito de seus respectivos territórios, editarem suas leis que não podem ser limitadas por leis federais, devendo adequar-se apenas à ordem constitucional imposta pela Constituição da República.

No mesmo sentido Gustavo de Freitas Cavalcante Costa:

“Trata-se de outra característica imprescindível ao Estado Federal e corresponde ao poder de auto-organização que as entidades político – jurídicas componentes possuem. Este poder de auto-organização significa a competência da entidades federativas para fixarem sua própria estrutura orgânica básica, respeitados os limites fixados pela Constituição Federal.”

---

Notas

[1] No mesmo sentido: CARVALHO FILHO, José dos Santos. Pacto federativo: aspectos atuais. Revista da Emerj, v. 4, n. 15, 2001, p. 200-209.

[2] Artigo escrito em dez. 1988 e publicado na revista Justitia, 146, 2º trim. 1989, do Ministério Público do Estado de São Paulo.