Da possibilidade de efetivação do direito fundamental à moradia por meio das Zonas Especiais de Interesse Social

Art. 17 - As Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS - são áreas de assentamentos habitacionais de população de baixa renda, surgidos espontaneamente, existentes, consolidados ou propostos pelo Poder Público, onde haja possibilidade de urbanização e regularização fundiária.

O conceito dado pela Prefeitura de Recife está em consonância com o apresentado por José Afonso da Silva, em seu livro Direito Urbanístico Brasileiro. O instrumento das ZEIS tem a finalidade de dar maior efetividade ao direito à moradia, promovendo a valorização da função social da propriedade em um contexto em que se dê prioridade do direito de moradia sobre o direito de propriedade, se esta propriedade estiver descumprindo a função social, no caso das ZEIS de vazio (ZEIS 3).

É fato que a nossa Constituição, diferentemente da Constituição Portuguesa, não define especificamente qual o conceito de moradia digna, mas é notória a existência de dispositivos que declaram o direito de todos à habitação digna. Destacamos a Declaração Universal dos Direitos Humanos e a Emenda Constitucional 26/2000, que inclui o direito à moradia no rol dos direitos sociais e institui o poder-dever do Poder Público em satisfazer esse direito, colocado por José Afonso da Silva como direito-necessidade.

No entanto, a efetivação do direito à moradia não é simples, sobretudo em cidades, a exemplo de Recife e Fortaleza, em que a especulação imobiliária reina, e existem vários grupos lutando pela supressão dos instrumentos populares que o Plano Diretor prevê. Não por acaso poucos Municípios conseguiram implementar as ZEIS, como é o caso de Recife, que ora relatamos.

Observamos que são vários os requisitos para o reconhecimento das ZEIS, o que confere maior segurança ao instituto, bem como fornece uma definição bem precisa do que ele é, no intuito de tornar mais claro ao Poder Público se determinada área pode ou não ser reconhecida enquanto ZEIS.

No Plano de Governo da atual gestão da Prefeitura de Recife encontrou-se um dos pontos-prioridade, juntamente com Educação e Saúde, qual seja o programa de requalificação das ZEIS:

Esse programa visa a melhoria da qualidade de vida da população residente nas ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social), mediante a legalização da posse da terra, a definição dos parâmetros urbanísticos e edificantes especiais e a implementação de projetos de urbanização visando a sua integração à estrutura urbana da cidade, preservando a sua tipologia e garantindo a permanência da população nessas áreas. São parceiros nessa ação: BID, União (OGU - Orçamento Geral da União) PREZEIS, e Prefeitura do Recife.

Recife, segundo estatísticas do próprio Município, conta hoje com 66 ZEIS (uma população de cerca de 600 mil pessoas), o que a torna uma cidade pioneira e em estágio avançado da legislação urbanística municipal. Enquanto cidades como Fortaleza apenas recentemente conseguiram a inserção do instituto no Plano Diretor, Recife há muito já as tinha previsto e implementado, contando agora com programas de requalificação. No entanto, dificuldades inúmeras passa a cidade de Recife com relação às ZEIS, no que tange aos avanços de qualificação urbana nas áreas. As reclamações das classes populares persistem, certamente por conta de diversos problemas por que passa a cidade, mas, em virtude do espaço limitado deste estudo, não será abordada detidamente a realidade recifense.

Interessante para o Município de Fortaleza seria estudar os programas e intervenções urbanísticas de Recife, através de seminários entre as prefeituras, por exemplo, no intuito de discutir experiências e fomentar políticas públicas exitosas. Sobretudo no que concerne à experiência da lei do PREZEIS e da criação de instâncias de participação popular, certamente a troca de conhecimentos entre os governos parece importante, diante da atual e premente necessidade da instituição dos Conselhos Gestores nas ZEIS em Fortaleza.

2.3 O novo Plano Diretor Participativo de Fortaleza e as ZEIS

O novo Plano Diretor Participativo de Fortaleza - PDPFOR - inovou sobremaneira no que se refere ao planejamento da cidade, trazendo o macrozoneamento urbano e, em específico, as ZEIS. Neste ponto, faremos uma análise do que o PDPFOR dispôs sobre as ZEIS, sem, contudo, pretender esgotar o tema.

Conforme se observa da análise do PDPFOR no que diz respeito às ZEIS, de acordo com o mapa constante do Anexo B, são várias as áreas reconhecidas enquanto Zonas Especiais de Interesse Social. As áreas em vermelho correspondem às ZEIS tipo 1, as de cor marrom são as ZEIS tipo 2 e as de cor laranja são as ZEIS tipo 3 também chamadas de ZEIS de vazio. Em Fortaleza, a maior parte das ZEIS reconhecidas pelo PDPFOR foram as ZEIS 1 e 3. As espécies de ZEIS serão detalhadas e caracterizadas nos próximos pontos.

Observa-se no supracitado mapa que existem algumas ZEIS que são áreas extensas, a maioria delas são ZEIS 1 e ZEIS 3. Neste sentido, cita-se a ZEIS 1 do Grande Pirambu, que corresponde à maior área vermelha do mapa, abrangendo os bairros do Pirambu, do Cristo Redentor e parte da Barra do Ceará. Esta ZEIS é a maior não somente em tamanho, mas também em densidade populacional. Pode-se citar ainda outras ZEIS 1 de tamanho expressivo, que são: Bom Jardim, Planalto Pici e Mucuripe. Já com relação às ZEIS de tipo 3, as maiores em Fortaleza são: Praia do Futuro, Sapiranga, Papicu e Álvaro Weyne.

A maioria das ZEIS, no entanto, corresponde a algumas áreas intermédias em extensão territorial, não sendo correto afirmar que as grandes áreas de ZEIS são o padrão em Fortaleza. Como exemplo destas ZEIS médias, são as seguintes áreas: Moura Brasil, Praia de Iracema e Caça e Pesca (ZEIS 1); Manoel Sátiro e Siqueira (ZEIS 2); bem como Parque Dois Irmãos, Passaré e Vila União, todos estes ZEIS 3.

2.3.1. Diretrizes gerais do Plano

Antes mesmo de mencionar as Zonas Especiais de Interesse Social, o novo PDPFOR em seu artigo 2º afirma que as disposições nele contidas são aplicáveis a todo o território municipal e determina que devam "o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei anual do orçamento municipal orientar-se pelos princípios fundamentais, objetivos gerais e ações estratégicas prioritárias nele contidas". Tal disposição é de importância ímpar para as ZEIS, porque está dito no artigo 2º que os objetivos, princípios e estratégias do PDPFOR devem ser contemplados nas leis orçamentárias.

Uma vez que as ZEIS são dispostas como estratégia prioritária da política urbana municipal, é de suma importância que a lei de diretrizes orçamentárias e a lei anual do orçamento municipal prevejam investimentos constantes nas Zonas Especiais de Interesse Social. A efetivação e a manutenção das ZEIS dependem da previsão contínua de recursos públicos destinados a elas, sob pena de serem apenas mais um instituto sem efetividade na política urbanística municipal. Enfatiza-se esta questão por se entender que é prioritário que o Estado cumpra essa disposição normativa e que os movimentos populares e as comunidades inseridas em ZEIS reivindiquem anualmente as disposições orçamentárias para as ZEIS, para que de fato as melhorias urbanísticas e sociais possam ocorrer.

Logo adiante, o PDPFOR em seus princípios e objetivos coloca expressamente que uma das diretrizes da política urbana municipal é garantir o direito à cidade e a função social da propriedade, coibindo a especulação imobiliária. Conforme os artigos 3º e 4º:

(...)

II — a função social da propriedade;

(...)

§ 2º A função social da propriedade é cumprida mediante o pleno desenvolvimento da sua função socioambiental.

§ 3° A propriedade cumpre sua função socioambiental quando, cumulativamente:

I — for utilizada em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental;

II — atenda às exigências fundamentais deste Plano Diretor;

(...)

VI — não for utilizada para a retenção especulativa de imóvel.

Art. 4º São objetivos deste Plano Diretor:

V — combater a especulação imobiliária;

(grifos nossos)

A respeito da especulação imobiliária, observe-se a leitura da seção 1.3 do presente trabalho.

Ainda no artigo 3º, o Plano prevê o respeito às diferenças entre as pessoas e os grupos sociais, de acordo com o Princípio da Equidade. A instituição das ZEIS contempla a finalidade desta disposição, uma vez que este instrumento possibilita o reconhecimento dos diversos tipos de ocupação na cidade, bem como a possibilidade do tratamento diferenciado a cada uma delas.

Diz ainda o PDPFOR que outro dos princípios fundamentais da política urbana é reduzir as desigualdades sociais, de acordo com os §5º e §6º do artigo 3º:

§ 5º O princípio da equidade será cumprido quando as diferenças entre as pessoas e os grupos sociais forem respeitadas e, na implementação da política urbana, todas as disposições legais forem interpretadas e aplicadas de forma a reduzir as desigualdades socioeconômicas no uso e na ocupação do solo do Município de Fortaleza, devendo atender aos seguintes objetivos:

§ 6º O Município deverá dispor de legislações, políticas públicas e programas específicos voltados para a redução da desigualdade social, que objetivem:

I — a garantia de condições dignas de habitabilidade para a população de baixa renda;

Enquanto objetivos elencados pelo Plano Diretor, além de combater a especulação imobiliária, o artigo 4º fala da ampliação da oferta de áreas para habitação de interesse social (VIII); da promoção de urbanização e regularização fundiária de áreas irregulares ocupadas por população de baixa renda (IX); da indução da utilização de imóveis não edificados, inutilizados ou subutilizados (X) e ainda da distribuição equitativa dos equipamentos sociais básicos (XI).

Nesta primeira parte do PDPFOR, são estabelecidas as diretrizes de acordo com as quais deve ser aplicado o Plano, guardando assim correlação direta com a aplicação das ZEIS, que também deve observar os objetivos e princípios dispostos no Plano Diretor.

A primeira vez em que as ZEIS são citadas expressamente no PDPFOR é no artigo 6º, in verbis:

Art. 6º São ações estratégicas prioritárias da política habitacional e de regularização fundiária:

VIII — instituir as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), segundo os critérios e procedimentos estabelecidos pelo Plano Diretor;

(grifo nosso)

Observa-se, assim, que a instituição das ZEIS é descrita como ação prioritária da política habitacional. A disposição expressa no artigo 6° pode e deve ser utilizada como cobrança ao Poder Público para a implementação do instituto às áreas que já foram previstas no Plano para serem ZEIS, bem como para as demais áreas que, no futuro, possam vir a ser Zonas Especiais. De acordo com este artigo, as ZEIS não são meramente um dos instrumentos possíveis de serem aplicados na ordem urbanística municipal. Pelo contrário: sua instituição trata-se de estratégia prioritária, e como tal deve ser cobrada e efetivada.

Ainda sobre as ZEIS em termos gerais, disposição importante é trazida no artigo 51:

Art. 51. São ações estratégicas da política de desenvolvimento econômico:

IV — desenvolver cooperativas sociais e arranjos de economia solidária para o segmento de pessoas em situação de desvantagem social, em especial nas Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS);

Esse artigo 51, em específico, lembra uma questão central no debate sobre as Zonas Especiais de Interesse Social, que é a importância da formulação de políticas públicas dentro das ZEIS. Ou seja, pouco adianta a previsão legislativa de uma ZEIS em determinada área e sua posterior implementação, por meio dos planos específicos que são necessários, se logo após isso o Poder Público esquece aquela ZEIS.

É preciso garantir que os moradores lá permaneçam, e isso só ocorre quando são criadas as condições para tanto. A exigência da infra-estrutura na área, por meio da presença dos serviços básicos como água, energia e saneamento, é indiscutível e prevista no Plano Diretor. A natureza, o conceito e a positivação das ZEIS determinam que, uma vez instituídas, o Poder Público é obrigado a instalar nelas os serviços essenciais, gerando a qualificação ou a requalificação urbana.

O que o artigo 51 aponta é que, para além da infra-estrutura, é necessário gerar e desenvolver alternativas de emprego e renda para a população, possibilitando a melhoria da qualidade de vida.

As ZEIS aparecem ainda no PDPFOR em vários outros dispositivos, a exemplo dos que abordam a macrozona de proteção ambiental em Fortaleza. A regularização fundiária das ZEIS, assim, é disposta como objetivo das Zonas de Recuperação Ambiental (ZRA), no artigo 68, V e das Zonas de Interesse Ambiental (ZIA), artigo 73, VII.

Para as ZEIS localizadas em alguma área da Macrozona Ambiental, aliás, o artigo 270, §3º, estipula que o plano integrado de regularização fundiária da ZEIS deve prever critérios e parâmetros que visem à proteção da área, em virtude da fragilidade ambiental. É necessário considerar, para estas áreas, a necessidade de redução das construções e taxas maiores de permeabilidade, conforme dispõe o §3º.

O PDPFOR determina que sejam aplicados às Zonas de Ocupação Preferencial 1 e 2 (ZOP 1 e ZOP 2), especialmente, alguns institutos, e dentre eles estão as ZEIS, nos artigos 82, XI e 86, XII, respectivamente. Quanto às Zonas de Ocupação Consolidas, no artigo 90, XI também está prevista a aplicação das ZEIS.

Nas Zonas de Requalificação Urbana (ZRU´s) há disposição acerca das ZEIS. Nos artigos 94, X e 98, X, respectivamente, as ZEIS estão também previstas para serem aplicadas.

Nas Zonas de Ocupação Moderada (ZOM) 1 e 2 da mesma forma, artigo 102, XII e 106, XII. Mesmo nas chamadas Zonas de Ocupação Restrita (ZOR), no artigo 110 do PDPFOR as ZEIS são trazidas como instrumentos a serem aplicados, no inciso V. Também nas Zonas de Orla (ZO), no artigo 121, X.

Assim, nas mais diversas grandes áreas estabelecidas pelo macrozoneamento municipal, como se pôde observar, as ZEIS estão sendo sempre citadas como instrumentos prioritários, dignas da maior atenção, não importando a macrozona em que estejam inseridas.

No plano diretor, as ZEIS são expressamente elencadas como instrumentos de regularização fundiária, conforme se observa do artigo 256, inciso VI, o que contempla as diretrizes urbanísticas municipais:

Art. 256. São instrumentos de regularização fundiária:

(...)

VI — zonas especiais de interesse social (ZEIS);

(grifo nosso)

As ZEIS podem e devem ser utilizadas como institutos que auxiliem a regularização fundiária das áreas de habitação popular, e a disposição expressa do artigo 256 é bastante importante neste sentido.

2.3.2 Seções dedicadas às ZEIS

A definição de ZEIS é feita no Plano Diretor no artigo 123, contemplando as características de que falamos acima, na seção 2.1. No citado artigo, as ZEIS são conceituadas e é dito que a sua destinação é a regularização urbanística e fundiária dos assentamentos habitacionais de baixa renda.

Art. 123. As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) são porções do território, de propriedade pública ou privada, destinadas prioritariamente à promoção da regularização urbanística e fundiária dos assentamentos habitacionais de baixa renda existentes e consolidados e ao desenvolvimento de programas habitacionais de interesse social e de mercado popular nas áreas não edificadas, não utilizadas ou subutilizadas, estando sujeitas a critérios especiais de edificação, parcelamento, uso e ocupação do solo.

É importante destacar-se que existem três tipos de ZEIS, que são dispostas no artigo 124 como: ZEIS 1, ZEIS 2 e ZEIS 3, das quais falar-se-á amiúde posteriormente.

Acerca do mecanismo de instituição das ZEIS, este é previsto no artigo 125, que estabelece que a sua criação deve se dar por meio de lei municipal específica, conforme se observa:

Art. 125. A instituição de novas ZEIS 1, 2 e 3 deverá ser feita através de lei municipal específica, respeitando os critérios estabelecidos nesta Lei, considerando as demandas oriundas da comunidade.

§ 1º A iniciativa legislativa para o reconhecimento e instituição de novas ZEIS 1, 2 e 3 é do chefe do Poder Executivo Municipal, condicionada ao atendimento dos critérios estabelecidos nesta seção, podendo também ser objeto de iniciativa popular na forma da Lei Orgânica e legislação pertinente.

§ 2º A criação de novas ZEIS 1, 2 e 3 poderá ainda ser proposta por associações representativas dos vários segmentos da comunidade ou pelo proprietário da área, através de requerimento encaminhado ao órgão municipal competente.

§ 3º Aprovadas pelo órgão municipal competente, as propostas de novas delimitações das ZEIS 1, 2 e 3 serão encaminhadas para a Câmara Municipal, através de projeto de lei, com a respectiva delimitação de seus perímetros.

O interessante é que, apesar de somente a lei municipal específica poder instituir as ZEIS, a proposta poderá ser dada por associações ou pelo proprietário da área. Essa última, gerada pelo proprietário, poderia vir a ser uma destinação social dada para cumprimento da função social da propriedade, quando esta não esteja sendo respeitada. No entanto, compreende-se que a possibilidade desta hipótese ocorrer é bastante remota, tendo em vista os interesses individualistas dos proprietários que, podendo optar entre dar destinação social ou valorizar o terreno por meio da especulação, normalmente reproduzem a retenção especulativa do imóvel, conforme abordado no capítulo 1.

As ZEIS estabelecidas no PDPFOR são de 3 tipos, e o primeiro tipo trazido no Plano é a ZEIS de tipo 1. Estas podem ser definidas como áreas de ocupação de população de baixa renda, em que geralmente aquela se deu de forma desordenada. Normalmente ocorrem espontaneamente, mas nada obsta que a ocupação da área tenha sido organizada.

Art. 126. As Zonas Especiais de Interesse Social 1 (ZEIS 1) são compostas por assentamentos irregulares com ocupação desordenada, em áreas públicas ou particulares, constituídos por população de baixa renda, precários do ponto de vista urbanístico e habitacional, destinados à regularização fundiária, urbanística e ambiental.

Uma das características da ZEIS 1 é que os moradores encontram-se na irregularidade por não possuírem relação jurídica/legal com o dono do terreno. A ocupação se dá de forma abstraída das normas legais, e seus ocupantes chegaram nestes terrenos em virtude da necessidade de moradia e por não encontrarem outros locais onde habitar. Normalmente estes terrenos não possuíam destinação alguma, caracterizando descumprimento da função social da propriedade por conta do abandono do imóvel.

Outra característica das ZEIS de tipo 1 é a falta de infra-estrutura urbana. São áreas carentes do ponto de vista urbanístico, em que é comum a inexistência de serviços públicos básicos como esgotamento. Também se observa a falta de espaços públicos para convivência e lazer da comunidade. A carência habitacional também é visível na estrutura das habitações, normalmente constituída de barracos e casas de lona, em que a falta de ventilação e de banheiros é latente.

Por estes motivos, são destinadas à Regularização Fundiária, Urbanística e Ambiental. São exemplos de ZEIS 1 o Pirambu, o Serviluz e o Bom Jardim, conforme se observa do Mapa no Anexo B. O plano diretor aborda as ZEIS 1 nos artigos 126 a 128, onde são dispostos os objetivos da ZEIS 1 e os instrumentos que nela podem ser utilizados. Estas normas estão dispostas no Anexo A.

Já as ZEIS de tipo 2 englobam duas modalidades de assentamentos. Os primeiros são os loteamentos clandestinos e irregulares, constituindo amplos terrenos que são divididos em ruas e lotes, que desrespeitam a legislação e, por isto, têm impossibilitada a regularização. Por conta da irregularidade destes loteamentos, o acesso a eles é opção para as classes populares em virtude do preço mais baratos. Os casos mais comuns dessas áreas são loteamentos que formalmente existem, mas jamais foram efetivados, muitas vezes inexistindo inclusive arruamento e serviços básicos.

O segundo tipo de assentamento que compõe as ZEIS 2 é o conjunto habitacional, que pode ser público ou privado. São projetos de construção de casas que não foram feitos de acordo com a lei e precisam ser regularizados. Os dois tipos são destinados à Regularização Fundiária e Urbanística. Existe um número considerável de conjuntos habitacionais irregulares em Fortaleza, sendo contabilizados pelo HABITAFOR mais de 50 destes conjuntos construídos até a época da Gestão Juracy Magalhães.

São exemplos de ZEIS 2 os conjuntos habitacionais construídos pela Prefeitura, principalmente os de mutirão. Algumas destas ZEIS estão localizadas nos bairros Alagadiço Novo, Curió e Manoel Sátiro, conforme o Mapa constante no Anexo B. O PDPFOR aborda as ZEIS 2 nos artigos 129 a 131, constantes também do Anexo A.

Art. 129. As Zonas Especiais de Interesse Social 2 (ZEIS 2) são compostas por loteamentos clandestinos ou irregulares e conjuntos habitacionais, públicos ou privados, que estejam parcialmente urbanizados, ocupados por população de baixa renda, destinados à regularização fundiária e urbanística.

Os critérios de reconhecimento das áreas enquanto ZEIS 1 e 2 são elencados no artigo 132, que se segue:

Art. 132. São critérios para o reconhecimento de uma área como ZEIS 1 e 2:

I — ser a ocupação predominantemente de população de baixa renda;

II — estar a ocupação consolidada há, no mínimo, 5 (cinco) anos, contados até a publicação desta Lei;

III — ter uso predominantemente residencial;

IV — ser passível de regularização fundiária e urbanística, observado o disposto no art. 265 desta Lei.

§ 1º Considerar-se-ão como população de baixa renda as famílias com renda média não superior a 3 (três) salários mínimos.

§ 2º Fica vedado o remembramento de lotes, que resulte em área maior que 150m² em ZEIS 1 e 2, para o uso residencial unifamiliar.

(grifos nossos)

Estes critérios foram bastante discutidos nas audiências públicas que deliberaram sobre o Novo PDPFOR. O inciso I foi o menos polêmico, tendo em vista a própria destinação social das ZEIS, determinando que as classes populares sejam prioritariamente beneficiadas por elas. Já o inciso II consistiu no maior absurdo positivado no artigo 132, uma vez que foi a criação de uma das maiores barreiras para o reconhecimento de ZEIS no futuro.

Segundo o inciso II, somente podem ser reconhecidas como ZEIS as áreas que estivessem ocupadas, de forma consolidada, a pelo menos 5 (cinco) anos da publicação da Lei do PPDU. Ou seja, se a lei foi publicada em 2009, somente poderia ser ZEIS a área que fosse de ocupação consolidada até 2004. As áreas que constituíssem ocupação consolidada de 2005 em diante, por exemplo, estariam impossibilitadas de serem ZEIS, ainda que cumprissem todos os demais requisitos para sê-lo.

Por este motivo, uma das principais bandeiras dos movimentos populares nesse momento foi pela retirada desse inciso da proposta, para que ele não fosse aprovado no Plano, por ser um verdadeiro despropósito, que não encontrava justificativa alguma que não fosse simplesmente limitar a instituição das ZEIS, o que correspondia ao interesse do mercado imobiliário. No entanto, apesar da pressão popular, este inciso passou na votação e foi incluído no projeto que foi aprovado e publicado.

Em virtude da pressão exercida contrariamente a este artigo, que continuou mesmo depois da aprovação do plano, ainda em abril de 2009, foi enviado pela Prefeitura de Fortaleza à Câmara Municipal projeto de lei complementar que emenda o Plano Diretor para a reforma do inciso II do artigo 132. A referida Lei Complementar foi aprovada em 22/04/2010, sendo, portanto, bastante recente.

A redação do artigo 132 no inciso II foi alterada por esta lei complementar, determinando que os 5 anos devem ser anteriores ao projeto de lei que institui a área como ZEIS, o que felizmente corrigiu o despropósito da redação anterior. Assim, se o projeto de lei que institui determina ZEIS for de 2012, é necessário que a ocupação esteja consolidada em 2008, no mínimo. O "período de consolidação" de uma ocupação, segundo esta disposição legal, é de 5 anos. Após este tempo é que pode a referida ocupação pleitear a inclusão como ZEIS.

O uso predominantemente residencial (art. 132, III) também é característico das ZEIS, não só no plano diretor de Fortaleza, mas também no de Recife. Entende-se que a expressão "predominantemente" deve ser entendida como regra que comporta exceções, como é bastante comum o comércio familiar dentro da própria residência. Compreende-se que esse tipo de comércio, que constitui muitas vezes a única fonte de renda da família, deve ser respeitado, uma vez que não caracteriza descumprimento do artigo 132.

Uma das proibições relevantes trazidas para as habitações incluídas em ZEIS é a constante do §2º do artigo 132, que é a proibição do remembramento de lotes. O remembramento é proibido no intuito de garantir a permanência das famílias nos lotes, evitando que o mercado imobiliário se insira dentro das ZEIS, adquirindo os lotes e alterando-os, conforme for do interesse do comprador. É das maiores preocupações do PDPFOR que a permanência seja estimulada, e que o mercado não entre nas ZEIS, pois isso faria subir o preço dos imóveis e fechar novamente o acesso das classes populares àquelas áreas.

A última e talvez mais importante das Zonas Especiais de Interesse Social é a ZEIS de tipo 3, pois constituem os chamados terrenos vazios. Apesar de vazios, esses terrenos normalmente são dotados de infra-estrutura (saneamento, água, asfaltamento, energia), e, no entanto, são descumpridores de sua função social. A instituição de ZEIS nestes terrenos possibilita que eles passem a cumprir a função social e sejam direcionados para a construção de habitação de interesse social.

O PDPFOR descreve as ZEIS 3 no artigo 133:

Art. 133. As Zonas Especiais de Interesse Social 3 – ZEIS 3 – são compostas de áreas dotadas de infra-estrutura, com concentração de terrenos não edificados ou imóveis subutilizados ou não utilizados, devendo ser destinadas à implementação de empreendimentos habitacionais de interesse social, bem como aos demais usos válidos para a Zona onde estiverem localizadas, a partir de elaboração de plano específico.

Assim, as ZEIS 3 são um mecanismo bastante interessante para que os imóveis vazios que não vêm sendo utilizados passem a ser destinados para a população de baixa renda, proporcionando a toda a população o acesso à moradia. É preciso a elaboração de um plano específico para cada uma dessas ZEIS. No Plano Diretor de Fortaleza são reconhecidas como ZEIS 3 áreas na Francisco Sá, na Praia do Futuro e no Papicu (vide Mapa no Anexo B).

Especificamente sobre as ZEIS 3 o PDPFOR traz os artigos 133 e 138, todos constantes do Anexo A desta monografia. Destacam-se, no entanto, as disposições dos seguintes artigos:

Art. 134. São objetivos das Zonas Especiais de Interesse Social 3 (ZEIS 3):

I — ampliar a oferta de moradia para a população de baixa renda;

II — combater o déficit habitacional do Município;

III — induzir os proprietários de terrenos vazios a investir em programas habitacionais de interesse social.

(grifos nossos)

Observa-se que os objetivos das ZEIS 3 são um tanto diferentes dos objetivos das ZEIS 1 e 2, pois está prevista a indução do proprietário da área vazia a investir nos programas habitacionais. Dessa forma, combate-se tanto o número de imóveis vazios na cidade, o que é um combate direto à especulação imobiliária, quanto se obriga o proprietário a investir na área, com finalidade de auxiliar na efetivação do direito à moradia.

As ZEIS 3, diferentemente das ZEIS 1 e 2, não são voltadas para a regularização fundiária, pois nelas inexiste ocupação irregular. São áreas vazias que contraditoriamente são dotadas de toda a infra-estrutura urbana. Por conta destas características, o objetivo central destas ZEIS é prover moradia popular, determinando a obrigatoriedade de o Poder Público proporcionar essas construções seja por iniciativa pública ou por convênios com particulares.

As chamadas ZEIS de vazio servem para assegurar a destinação de terras bem localizadas e com infra-estrutura para as classes populares, no intuito da criação de uma reserva de mercado de terras para a habitação de interesse social. A instituição das ZEIS 3 amplia a oferta de terras urbanizadas e bem localizadas para a população de baixa renda, além de aumentar a capacidade de negociação da prefeitura com os proprietários de terras bem localizadas.

Outra observação acerca das normas especificamente sobre as ZEIS 3, é a nítida preocupação maior do PDPFOR em detalhar. O número de artigos, portanto, que discorrem sobre as ZEIS 3 é bem maior do que o das demais ZEIS, conforme se depreende da análise do Anexo A. A existência de um maior número de artigos não é surpresa, nem se dá ao acaso. Uma vez que com relação a elas se está interferindo de forma mais incisiva nas propriedades vazias na cidade, é interesse do mercado imobiliário que existam limitações maiores para a instituição da ZEIS 3. As referidas limitações serão abordadas logo a seguir.

O artigo 136 determina os critérios para estabelecimento de novas ZEIS 3:

Art. 136. São critérios para demarcação de novas ZEIS 3:

I — ser área dotada de infraestrutura urbana;

II — existência de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que permita a implantação de empreendimentos habitacionais de interesse social e de mercado popular;

III — não estar localizada em áreas de risco;

IV — estar integralmente localizada na macrozona de ocupação urbana.

Os incisos I e II são concernentes ao próprio conceito de ZEIS 3, qual seja de área vazia urbana dotada de infra-estrutura que permita a implantação de habitação popular, razão pela qual dispensam maiores comentários. Já o inciso III aponta que as ZEIS 3 não podem estar localizadas em áreas de risco, o que é ao mesmo tempo uma limitação e uma garantia. Limitação porque veda que sejam criadas ZEIS 3 em áreas de risco, e garantia porque, por meio do inciso III, se estabelece que o Poder Público não poderá buscar o caminho mais fácil, que normalmente foi de destinar para as classes populares somente as áreas socioambientalmente mais frágeis.

Compreende-se, assim, que o inciso III do artigo 136 é muito mais uma garantia para a população de que, ao ser estabelecida uma ZEIS 3, ela será dotada de segurança e infra-estrutura urbana. A exigência de infra-estrutura, aliás, é descrita no inciso I e, portanto, destinar uma área que não comportasse infra-estrutura – como é o caso da área de risco – já seria uma impossibilidade flagrante.

Ainda no artigo 136, o inciso IV diz que as ZEIS 3 devem estar totalmente dentro do perímetro da macrozona estipulada para ocupação urbana.

Em seguida, diz o artigo 137 que os empreendimentos habitacionais populares necessitam de parâmetros definidos por lei municipal específica. Novamente, trata-se de uma norma que pode ser entendida tanto como garantia, quanto limitação ou burocracia que irá impedir ou dificultar a instituição de novas ZEIS.

O artigo 138 traz o que anteriormente foi dito como sendo a limitação maior ao estabelecimento das ZEIS 3. Conforme o seu teor:

I — logradouros públicos (ruas, avenidas, praças e parques);

II — imóvel edificado com índice de aproveitamento igual ou maior que o índice de aproveitamento mínimo estabelecido para a Zona em que esteja inserido o imóvel.

(grifos nossos)

Este artigo criou uma série de limitações para a instituição de novas ZEIS 3, o que certamente não se deu por acaso, e sim por forte pressão dos setores imobiliários. Conforme se observa, diz o parágrafo único do artigo 138 que devem ser criadas regras específicas para as ZEIS 3 em áreas próximas a hotéis e postos de combustível, bem como vários tipos de depósitos, subestações de energia ou pontes e viadutos. O estabelecimento destes limites é, de forma clara, uma medida desarrazoada, pois pouquíssimas devem ser as áreas urbanas que não sejam vizinhas ou muito próximas de postos de combustível, hotéis, depósitos ou viadutos, por exemplo. O parágrafo único, desta forma, traz limites que diminuem sensivelmente as áreas possíveis de serem estabelecidas como ZEIS.

Ademais, as limitações não se justificam nem de forma ética nem legal. Ainda que se possa pensar que alguns dos itens são para segurança da própria ZEIS, como é o caso da restrição às ZEIS próximas de estações de energia e postos de combustíveis, não se pode esquecer que a elaboração destas normas está inserida no contexto de disputa do espaço urbano, de que falamos no capítulo 1.

Não se compreende porque não pode haver ZEIS 3 próximo a hotéis, por exemplo. A imposição desta limitação é do interesse unicamente do setor hoteleiro, para isolar os pobres da proximidade dos hotéis e tirá-los do campo de visão dos turistas, o que não se conforma de forma alguma com o interesse público existente no PDPFOR e na política habitacional municipal. O interesse particular, neste momento, sobrepôs-se ao interesse público, pois prevaleceu a vontade dos hotéis sobre a necessidade de moradia.

Houve forte disputa com relação a este artigo, e várias propostas de alterá-lo ou mesmo retirá-lo foram dadas pelo Campo Popular. No projeto de lei complementar enviado em 14/04/2009 para a Câmara Municipal de Fortaleza, a Prefeitura também propôs alteração a este artigo 138, segundo a Prefeitura para "garantir maior segurança para instalações de áreas de habitação popular". No entanto, a única alteração realizada neste artigo foi com relação ao inciso II, cuja redação passou a ser: "imóvel edificado com índice de aproveitamento igual ou maior que o índice de aproveitamento mínimo estabelecido para a Zona que esteja inserido o imóvel, exceto se o mesmo estiver desocupado e sem utilidade a mais de um ano."

Ou seja, não foi o artigo 138 alterado substancialmente, uma vez que mantém o parágrafo único com a redação original. Permanece, portanto, um dos piores dispositivos com relação à resolução da demanda por moradia da população, pois será com certeza um obstáculo para a efetivação das ZEIS.

Ainda com relação às disposições específicas sobre ZEIS, o Plano Diretor, no Capítulo X (Da regularização fundiária), estabelece em toda a Seção III um rol de dispositivos abordando os planos necessários para a efetiva regularização fundiária das áreas inseridas como ZEIS. A Seção III está integralmente disposta no Anexo B.

Art. 264. O Município promoverá a regularização fundiária nas Zonas Especiais de Interesse Social 1 e 2 – ZEIS 1 e 2, atendidas as exigências dos arts. 129 e 132.

O artigo 265 traz a disposição de que o loteador tem a obrigação de regularizar os terrenos, ainda que haja o reconhecimento como ZEIS, tratando-se de norma que autoriza a responsabilização do loteador que não proceda corretamente, como determina a legislação. O estabelecimento das ZEIS não pode servir de escusa para que o proprietário do loteamento continue praticando os atos ilícitos ou as omissões anteriores.

Art. 265. O reconhecimento como ZEIS de loteamentos irregulares ou clandestinos não eximirá os loteadores das obrigações e responsabilidades civis, administrativas e penais previstas em lei.

Parágrafo único. O Município, a partir da constatação da irregularidade ou clandestinidade, oficiará ao Ministério Público, a fim de que seja apurada a responsabilidade penal dos infratores.

Já o artigo 266 traz expressamente quais são as áreas em que não pode ser realizada regularização fundiária e urbanística, caso elas estejam integralmente localizadas, por exemplo: em pontes e viadutos (inciso I); sob redes de alta tensão (inciso III); em Zonas de Preservação Ambiental – ZPA (inciso V) ou áreas de risco (inciso VI).

Estas limitações se dão em virtude de impossibilidades materiais, vez que não se pode regularizar uma área de risco, por exemplo, em que sazonalmente as casas são inundadas por algum rio. Muitas vezes, em virtude da própria vulnerabilidade das áreas, o mais acertado a fazer é o Poder Público dialogar com a comunidade residente, pensando conjuntamente quais seriam as melhores alternativas para aquela situação. Se realmente inexistir possibilidade de solução, há casos em que o recomendável é a remoção, mas ressaltando-se a responsabilidade governamental de realocação imediata das famílias em áreas estruturadas e próximas aonde elas residiam anteriormente.

A este respeito, a garantia de que, em caso de remoção, esta se dará prioritariamente para áreas próximas está nos artigos 5º e 277 do Plano Diretor:

Art. 5º São diretrizes da política de habitação e regularização fundiária:

(...)

XVI — garantia de alternativas habitacionais para a população removida das áreas de risco ou decorrentes de programas de recuperação e preservação ambiental e intervenções urbanísticas, com a participação das famílias na tomada de decisões e reassentamento prioritário em locais próximos às áreas de origem do assentamento.

Art. 277. As famílias que ocupam imóveis localizados em áreas de risco e Zona de Preservação Ambiental (ZPA), situados dentro das ZEIS 1 e 2, serão reassentadas, preferencialmente, em local próximo à área anteriormente ocupada, necessariamente dotada de infra-estrutura urbana, garantido o direito à moradia digna.

(grifo nosso)

Em continuidade ao que dispõe o PDPFOR sobre os planos necessários para a regularização urbanística das ZEIS, estabelece o artigo 267:

Art. 267. Para as Zonas Especiais de Interesse Social 1 e 2 – ZEIS 1 e 2 – será elaborado um plano integrado de regularização fundiária, entendido como um conjunto de ações integradas que visam ao desenvolvimento global da área, elaborado em parceria entre o Município e os ocupantes da área, abrangendo aspectos urbanísticos, socioeconômicos, de infra-estrutura, jurídicos, ambientais e de mobilidade e acessibilidade urbana.

(grifo nosso)

Este plano integrado de regularização fundiária, conforme é disposto no PDPFOR, deve corresponder a um conjunto de intervenções públicas ordenadas (integradas) com a finalidade de regularizar as áreas previstas como ZEIS. É importante frisar-se que a integração é intuito maior deste plano, tendo como objetivo evitar as ações desordenadas e pontuais do Poder Público, muitas vezes em completa falta de diálogo das ações estaduais e municipais, por exemplo.

A falta de integração ocorre muitas vezes entre órgãos da própria Prefeitura, em virtude de não serem pensadas ações conjuntas, mesmo por órgãos que não se concebe trabalharem isoladamente. Foi para evitar este tipo de equívoco que o Plano Diretor foi bastante expresso, determinando a elaboração do plano integrado de regularização fundiária.

A natureza do plano integrado de regularização fundiária é múltipla, podendo se reconhecer os vieses vários deste instrumento: jurídico, urbanístico, sócio-ambiental, econômico e territorial. O objetivo do plano integrado é promover as intervenções urbanísticas, jurídicas e sócio-ambientais necessárias de forma integrada, visando à melhoria do ambiente urbano, à regularização fundiária e à ampliação da cidadania e da qualidade de vida dos habitantes das ZEIS.

O artigo 268 é um dos mais relevantes desta Seção, vez que dispõe sobre os Conselhos Gestores, conforme se observa:

Art. 268. Deverão ser constituídos, em todas as ZEIS 1 e 2, Conselhos Gestores compostos por representantes dos atuais moradores e do Município, que deverão participar de todas as etapas de elaboração, implementação e monitoramento dos planos integrados de regularização fundiária.

A participação popular é uma das diretrizes determinadas pelo PDPFOR para o plano integrado de regularização fundiária. Compreende-se que a existência destes conselhos será crucial para fomentar a participação das pessoas na gestão das ZEIS, mas uma enorme dificuldade se apresenta com relação a isto: o PDPFOR não dispôs como se dará a instituição dos Conselhos. Ao contrário, por meio do parágrafo único do artigo 268, disse que as atribuições, as formas de funcionamento e os modos de representação da comunidade e do governo deverão ser estabelecidos por meio de decreto municipal. Conforme veremos, a não regulamentação desta questão pelo PDPFOR pode configurar um dos grandes obstáculos para a efetivação das ZEIS.

As diretrizes do plano integrado são dispostas no artigo 269, e é de vital importância que elas sejam observadas, para a correta criação e manutenção das ZEIS:

Art. 269. São diretrizes dos planos integrados de regularização fundiária:

I — a integração dos assentamentos informais à cidade formal;

II — a integração do traçado viário das ZEIS com o sistema viário do seu entorno;

III — a inclusão social, com atenção especial aos grupos sociais vulneráveis;

IV — a promoção do desenvolvimento humano e comunitário, com a redução das desigualdades de renda e respeito à diversidade de gênero, orientação sexual, raça, idade e condição física;

V — a articulação das políticas públicas para a promoção humana;

VI — a qualidade ambiental dos assentamentos;

VII — o controle do uso e ocupação do solo;

VIII — o planejamento e a gestão democráticos, com efetiva participação da população diretamente beneficiária;

IX — o respeito à cultura local e às características de cada assentamento na definição das intervenções específicas.

(grifos nossos)

O plano integrado deve, desta forma, visar à integração dos assentamentos informais à urbe e à articulação das políticas públicas, conforme explanado anteriormente. Não se olvide ainda que uma das diretrizes nucleares é a inclusão social e o desenvolvimento humano das comunidades habitantes das ZEIS, tendo em vista que o maior objetivo das Zonas Especiais de Interesse Social é promover a dignidade e a melhoria de vida das pessoas, no intuito da redução das desigualdades sociais, não sendo este um instrumento urbanístico formalista, que se preocupa apenas com parâmetros técnicos sobre a cidade.

Uma diretriz das mais importantes é prevista no inciso VIII (art. 269), qual seja a participação e a gestão democrática do plano integrado, que deve ser exercida com a instituição dos Conselhos Gestores, a respeito dos quais se falou acima. É importantíssimo que estes Conselhos cheguem a existir, contando com forte representatividade da comunidade local. É necessário que os Conselhos se reúnam e sejam atuantes, instigando a população a participar e cobrar a efetivação das disposições do plano integrado. Ainda sobre os Conselhos Gestores, o artigo 270, §1º também afirma que o plano integrado de regularização fundiária deve ser elaborado com efetiva participação da população envolvida.

O plano integrado de regularização fundiária deve atender às demandas da região por infra-estrutura e equipamentos sociais dentro das ZEIS, de acordo com o que se depreende do artigo 272 do PDPFOR. Para atender estas demandas, o Plano Diretor aponta que o plano integrado deve conter, no mínimo (art. 272):

I — a identificação de imóveis não edificados, subutilizados ou não utilizados, em especial aqueles com potencial para o uso habitacional;

II — o mapeamento das áreas não passíveis de ocupação, a fim de evitar futuras situações de risco e de baixa qualidade ambiental para a população residente das ZEIS;

III — os projetos e as intervenções de caráter urbanístico necessários à recuperação física da área e à promoção da qualidade ambiental para a população residente em conformidade com o diagnóstico produzido previamente e com as demandas comunitárias;

IV — projetos de provisão habitacional, caso seja necessário, com definição dos beneficiários e área de implantação, que deverá, prioritariamente, integrar o perímetro da ZEIS ou estar localizada em área próxima;

V — ações de acompanhamento social durante o período de implantação das intervenções.

O cumprimento destes requisitos mínimos estipulados no artigo 272 é essencial para que seja possível a regularização fundiária e urbanística das ZEIS, que corresponde a um dos anseios maiores da população destas áreas. O mapeamento das áreas (inciso II) e a identificação dos imóveis não edificados ou subutilizados (inciso I), por exemplo, é vital para o conhecimento amiúde das áreas, visando à elaboração de medidas compatíveis com cada realidade local.

É imprescindível também que haja no plano integrado de regularização fundiária a previsão dos projetos e intervenções necessárias para a qualificação das áreas (inciso III do artigo 272), e que estes projetos estejam em consonância com as demandas apresentadas pela comunidade.

Além dos requisitos mínimos elencados no artigo 272, o inciso I do artigo 270 aponta como conteúdo essencial ao plano integrado: o diagnóstico da realidade local, contendo análises físico-ambiental, urbanística e fundiária; o mapeamento das áreas de risco e das demandas da comunidade; a identificação dos serviços e equipamentos públicos, bem como da infra-estrutura local; e a caracterização socioeconômica da população.

Compreende-se, desta forma, que o objetivo central do plano integrado é dispor sobre as especificidades de cada ZEIS, possibilitando o conhecimento esmiuçado da situação infra-estrutural, bem como dos problemas experimentados por aquela região. Tanto é assim que a descrição da situação local é requisito mínimo para o plano, bem como os projetos apontados como solucionadores dos problemas locais, e há a necessidade expressa de que estes projetos estejam em consonância com as demandas da comunidade.

No plano integrado de regularização fundiária deve haver ainda a normatização especial de parcelamento, edificação, uso e ocupação do solo (inciso II, artigo 270). Essa normatização especial é disposta no artigo 271 do plano diretor, onde é dito que ela precisa conter:

I — as diretrizes para a definição de índices e parâmetros urbanísticos específicos para o parcelamento, edificação, uso e ocupação do solo;

II — a definição dos índices de controle urbanístico para parcelamento, edificação, uso e ocupação do solo, de acordo com as diretrizes previamente estabelecidas;

III — a definição do lote padrão e, para os novos parcelamentos, as áreas mínimas e máximas dos lotes;

IV — as regras relativas ao remembramento de lote;

V — os tipos de uso compatíveis com o residencial e os percentuais permitidos dentro da ZEIS.

Essa normatização especial é da própria natureza das ZEIS, tendo em vista que é por meio dela que serão reconhecidos os parâmetros urbanísticos próprios de cada ZEIS. Deve ser definido o tamanho do lote padrão, bem como a área mínima e máxima para cada lote. O ordenamento do uso e ocupação do solo corresponde à definição de quais atividades e usos são compatíveis com cada área das ZEIS, e quais os percentuais permitidos dentro delas. Deve ainda ser estipulado a respeito do remembramento de lotes, e sobre o parcelamento e edificação do solo.

O PDPFOR dispõe sobre a possibilidade de o plano integrado de regularização fundiária abranger mais de uma ZEIS, mas para tanto é obrigatória a participação dos Conselhos Gestores e das populações de ambas as áreas envolvidas (artigo 270, §2º).

O plano integrado, na verdade, congrega a existência de vários outros planos, que são mais concernentes a assuntos mais específicos. Estes outros planos estão dispostos no artigo 270, e são: plano de urbanização (inciso III); plano de regularização fundiária (IV); plano de geração de trabalho e renda (V) e plano de participação comunitária e desenvolvimento social (VI).

Diz o PDPFOR no artigo 273 que o plano de regularização fundiária (artigo 270, IV) visa à legalização das ocupações existentes de forma irregular para melhorar o ambiente urbano e resgatar a cidadania daquela população. Este plano deve contar com, pelo menos: os procedimentos e instrumentos jurídicos aplicáveis para a regularização fundiária (inciso I) e ações de acompanhamento social durante o período de implantação das intervenções (inciso II).

Já o plano de geração de trabalho e renda, disposto no artigo 274:

Art. 274. O plano de geração de trabalho e renda poderá ser constituído de:

I — projetos de capacitação e aperfeiçoamento técnico;

II — ações de aproveitamento da mão-de-obra local nas intervenções previstas para a ZEIS;

III — fomento para o desenvolvimento de cooperativas, incluindo capacitações de gestão de empreendimentos e programas de créditos;

IV — ações voltadas para a formação de redes e parcerias entre os atores públicos e privados que atuam na ZEIS;

V — programas de créditos especiais para projetos individuais ou coletivos de socioeconomia solidária.

Impende destacar que o rol disposto no artigo 274 é meramente exemplificativo, sendo nítido que os incisos nele constantes são possibilidades, pois o caput anuncia que o plano "poderá ser" constituído daquelas hipóteses. Estas possibilidades são sugestões da legislação, que podem muito bem ser utilizadas genericamente para as ZEIS, mas é importantíssimo que sejam consideradas as especificidades de cada ZEIS para quem sejam formuladas as diretrizes e ações que mais sejam efetivas em cada situação.

Para cumprimento dos objetivos das ZEIS é necessário que a população residente na área não seja forçada a sair por algum motivo exterior futuro, que pode ser a pressão do mercado imobiliário querendo adentrar nas ZEIS (após as melhorias urbanísticas realizadas pelo Poder Público), ou alguma impossibilidade que se apresente para as famílias não conseguirem se manter no local. Uma impossibilidade concreta pode ser a falta de emprego próximo às ZEIS, que acabe forçando a família a se mudar para outra área. Dessa forma, a instituição do plano de geração de emprego e renda vem no intuito de efetivar o objetivo das ZEIS de gerar melhoria urbana e cidadania para os residentes na área.

É preciso bem mais que criar a ZEIS por meio de uma lei específica, de acordo com o que se observa das próprias disposições do PDPFOR. Há a necessidade de gerar condições para que os ocupantes permaneçam nas ZEIS, caso contrário este instrumento será fadado ao insucesso. É necessário atentar para o fato de que a regularização fundiária e urbanística, ou seja, a legalização, trará também ônus para a comunidade. Os gastos para as famílias irão crescer, ou devido aos impostos, ou por contas que, na ilegalidade, elas não pagavam (energia e água).

Há quem fale nos "custos da legalidade", e observa-se que, de fato, é preciso que se pense a redução dos impactos destes custos para as áreas de ZEIS, justamente para manter a comunidade no local. Pensar-se um IPTU diferenciado para as ZEIS (se os imóveis já não forem beneficiados pela isenção, por exemplo), a priori parece uma boa alternativa. Bem como a criação de taxas diferenciadas para serviços como água e energia. Com relação à energia, pelo menos, boa parte das famílias é isenta por ser consumidora de baixos níveis de energia.

A existência de um plano de geração de emprego e renda também é apontada como forte potencial de manutenção da população na área, mas para tanto é preciso que o plano seja bem estruturado e, o que é mais importante, cumprido de forma eficaz.

O último plano específico trazido para as ZEIS, componente ainda do plano integrado de regularização fundiária, é o plano de participação comunitária e desenvolvimento social. Este plano novamente reforça a importância da participação da população local em todas as etapas de instituição e desenvolvimento das ZEIS:

Art. 275. O plano de participação comunitária e desenvolvimento social será elaborado de forma a garantir a integração com as intervenções previstas nos demais planos, com o fim de promover a eficaz participação popular em todas as etapas de desenvolvimento da ZEIS.

Parágrafo único. A comunidade será capacitada, além dos temas pertinentes ao processo de regularização fundiária, nas temáticas de educação ambiental e temas afins.

Após a análise dos planos componentes do plano integrado de regularização fundiária, e uma vez que este último constitui uma exigência para a efetivação das ZEIS, a pergunta que se coloca é: qual o tempo mínimo necessário para a elaboração de todos estes planos? Parece-nos que a chance de que o procedimento de elaboração dos planos demore é bastante alta, sobretudo porque é preciso ainda prever a forma dos Conselhos Gestores e implantá-los em cada ZEIS, pois os Conselhos devem acompanhar toda a fase de elaboração e cumprimento dos planos.

Em um primeiro momento, poder-se-ia pensar que é mais interessante iniciar as obras das ZEIS sem aguardar a elaboração dos planos, mas é bastante temerário esse pensamento. Se as obras e os projetos forem iniciados sem que sejam estabelecidos as diretrizes e as especificidades de cada ZEIS, dificilmente as obras serão soluções para os problemas das áreas. A chance de equívocos é bem maior, e ainda existirá o vício da falta de participação popular, o que é gravíssimo em se tratando das ZEIS, instrumento criado para viabilizar moradia popular.

Ressalta-se a importância dos planos, por compreender que eles, antes de serem burocracia ou impedimento, são garantias que as ZEIS terão de que suas especificidades serão respeitadas. Garantias ainda de que as deliberações do Conselho Gestor devem ser seguidas, ou seja, que a voz da comunidade seja ouvida. Garantia, além do mais, de que o Poder Público não pode alterar unilateralmente as diretrizes urbanísticas das ZEIS, nem retirar a população de lá ou construir grandes obras viárias à revelia da população.

Por mais que, em um primeiro momento, o plano integrado de regularização fundiária possa parecer uma grande dificuldade, é necessário que se compreenda que a grande garantia das ZEIS será esta, se conseguir elaborar os planos com brevidade e ampla participação popular. Daí que se diga que é perigoso as comunidades abrirem mão dos planos, ainda que sob o discurso de barganha da Administração, de que "melhor é fazer logo".

De uma forma geral, estes são os dispositivos sobre as ZEIS trazidos pelo novo Plano Diretor, mas reitera-se que este é o discurso legal. Como se sabe, na maioria das vezes a distância entre o discurso e a realidade é enorme, e existem vários obstáculos para a efetivação das ZEIS na cidade de Fortaleza. Sobre os presentes e os possíveis futuros obstáculos, falar-se-á no capítulo 3.