IV - ALTERAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR Nº 64/1990 É INCONSTITUCIONAL - ADPF Nº 144/DF - STF
Toda alteração legislativa infraconstitucional tendente a abolir direitos fundamentais reconhecidos pela Carta Maior será inconstitucional.
O efeito irradiante da presunção de inocência, que a torna aplicável aos processos de natureza não-criminal, é uma resultante da interpretação do STF quanto à extensão do art. 5º, LVII, da CF.
Mesmo que a alteração da Lei Complementar nº 64/1990 tenha como origem o clamor popular, no sentido de moralizar o nível dos candidatos a cargos políticos, é de se destacar que o cidadão que desejar concorrer a futuro pleito eleitoral, condenado em uma das situações jurídicas elencadas no aludido texto legislativo, não perderá a sua condição de inocência, visto que apesar de ser uma condição passageira (juris tantum) ela somente será consolidada após o trânsito em julgado da decisão condenatória.
O que não se admite é que sejam aplicadas medidas gravosas à esfera jurídica das pessoas, como se culpados fossem, por presumir-se, através de um juízo de valor negativo que pode ser transitório em face a julgamentos preliminares, sem o esgotamento da cadeia recursal (trânsito em julgado).
Antes do trânsito em julgado de uma decisão condenatória, mesmo ocorrendo um juízo de probabilidade, naquele momento, fundado em juízo negativo declarado por um órgão colegiado, a culpabilidade somente atinge o status de imutável após o esgotamento de todos os recursos elencados pela lei.
Dessa forma, sem o trânsito em julgado, a execução provisória da penalidade e sua projeção são arbitrárias, eis que fundadas em juízo de mera probabilidade não de certeza.
Nosso ordenamento positivo, impulsionado pelo postulado constitucional da presunção de inocência, não permite que meras suspeitas, sem prévia decisão judicial condenatória irrecorrível, possa projetar-se na esfera jurídica do indivíduo, para privá-lo de sua liberdade individual, ou da atribuição da qualidade de administrador ímprobo, com a grave e séria conseqüência de ter a privação (suspensão) temporária da cidadania, deixando de ser votado em pleitos eleitorais.
O cânone explicitado no artigo 5º, LVII, da CF não permite que se puna antecipadamente e nem que sejam geradas restrições jurídicas para quem quer que seja, antes do encerramento da decisão judicial.
De outro lado, a presunção de inocência, enquanto garantia constitucional, faz recair sobre o órgão da acusação o ônus substancial da prova, com a finalidade de retirar o estado provisório de inocência de que goza o acusado.
Espancando qualquer dúvida sobre a validade da cláusula constitucional em foco, o Ministro Celso de Mello, relator da ADPF 144/DF, ajuizada pela Associação dos Magistrados - AMB, na qual se postulava a inelegibilidade do candidato em razão de sua vida pregressa, quanto às infrações penais ou administrativas que porventura tenha praticado, ao argumento de que o conteúdo normativo do § 9º, do art. 14, da Constituição Federal seria auto-aplicável, rejeitou-a, analisando o mérito.
Nessa discussão jurídica, o autor da citada Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF invocara a desnecessidade de que a lei complementar de inelegibilidade disponha sobre hipóteses que haveriam de ser apuradas na investigação da vida pregressa do candidato, porque se trata de uma apuração ampla, impossível de ser reduzida a determinada hipótese, conquanto possa a lei vir a estabelecer algumas dessas hipóteses exemplificativamente.
Eis a dicção do artigo 14, § 9º, da CF: "Lei Complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessão, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício da função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta."
Essa questão da necessidade de promulgação de Lei Complementar dispondo sobre as condições jurídicas em que se declara a inelegibilidade de se encontra ultrapassada, em virtude da alteração da Lei Complementar nº 64/1990, em debate pela Lei Complementar nº 135/2010.
Ou seja, não se discute mais se o Poder Judiciário pode ou não estabelecer situações ou condições não contempladas em Lei Complementar.
Ultrapassando esse pressuposto constitucional (art. 14, § 9º da CF), a discussão agora se cinge ao efeito do julgado na ADPF declinado, visto que o STF declarou que o princípio da presunção de inocência não é somente dirigido para o processo penal, por ser direito fundamental da pessoa em todo ordenamento jurídico.
Em sendo assim, a alteração legislativa em questão, mesmo se adaptando ao pressuposto da Constituição (Lei Complementar), é válida para fins de se mitigar o princípio da inocência do cidadão para fins eleitorais?
Antes de se responder a essa relevante e determinante indagação, não se discute no presente estudo que o cidadão possui o insuprimível direito de ser informado, por meios idôneos, sobre a vida pregressa dos candidatos ao mandato eletivo, porquanto é direito impostergável do eleitor ter acesos aos atos praticados pelos mesmos.
No regime democrático não se pode subtrair do cidadão o direito à informação, mormente quando ela se cinge sobre aqueles que participam do processo eleitoral, na condição de pretendentes a mandato eletivo. Se eles violaram a probidade, a moralidade ou a ordem jurídica, tudo deve ser bem esclarecido ao eleitor, para que não paire nenhuma dúvida quanto a "ficha" do candidato, objetivando o exercício conscientemente seu impostergável direito de votar.
O postulado constitucional da publicidade, voltado para a Administração Pública (art. 37, da CF), estende-se para toda a sociedade como uma necessária e indelegável, de ciência dos atos públicos e também da transparência da atividade política.
Aqueles que pretendem exercer mandato eletivo devem prestar contas de seus atos para a sociedade, como forma de premiar os que se mantêm probos e honestos, mas também como forma de permitir o exercício consciente do eleitor, que pelo sufrágio de seu voto, censure os candidatos eticamente desqualificados por atributos negativos.
Quanto a isso, não se discute e nem se opõe resistência por ser a regra da democracia, visto que todos os candidatos devem proceder seus atos compassados com os princípios que derivam da ética republicana, permitindo a integral exposição dos seus atos individuais, profissionais e sociais, inclusive quanto a sua vida pregressa.
O eleitor deve conhecer na plenitude a ficha dos candidatos, para que opte livremente, sem qualquer tipo de ocultação ou coação, sobre o seu importante direito de voto.
Contudo, quanto ao postulado da não-culpabilidade ou do estado de inocência violado pela alteração legislativa sub oculis, não resta dúvida da respectiva inconstitucionalidade, visto que ele não se limita apenas ao domínio penal.
Entendemos que os efeitos da presunção de inocência irradiam para além do processo penal, projetando-se para todo o ordenamento jurídico.
Com isso, impede-se que situações processuais ainda não definidas por decisões condenatórias transitadas em julgado possam provocar, em decorrência da exigência de moralidade e de probidade administrativa ("ficha limpa"), a inelegibilidade ou transmudem-se em fatores que obstem candidaturas para mandatos eletivos.
A exigência de coisa julgada a que alude a Constituição Federal para afastar-se a inocência de pessoas, não pode ser objeto de modificação da legislação infraconstitucional, como estabelecido na Lei Complementar nº 64/90.
A esfera legal é de hierarquia superior, que é a constitucional.
Dessa forma, por mais relevante que seja a questão jurídica, disciplinada pela Lei Complementar em questão, ela não pode violar o plasmado fundamental da presunção de inocência, quanto à sua ampla incidência.
Não se pode, à luz da atual CF, impregnar o amplo aspecto do princípio da inocência, para que ele seja subtraído quando a questão for eleitoral, bastando para tanto que haja condenação de órgão colegiado, para que o candidato a mandato eletivo seja considerado um "ficha suja" e, via de conseqüência, não possa ser votado.
Infringe-se outro relevante postulado fundamental da segurança jurídica, posto que os direitos políticos são preservados, em sua totalidade, enquanto não tiver sido declarado definitivamente, pelo Poder Judiciário, que determina que a pessoa não é mais inocente, em face do esgotamento de recursos judiciais colocados à sua disposição, ele não será culpado de delito algum, por mais grave que seja a acusação.
Pensar de modo diverso e expor a sério risco a integridade do próprio sistema de garantias estabelecidos pela Constituição, cuja normatividade não pode ser relativizada para determinadas hipóteses elencadas na Lei Complementar nº 64/90, alterada pela Lei Complementar nº 135/2010.
Na realidade, a Lei Complementar nº 64/90 invertendo a regra constitucional vigente, arbitrariamente presume, via antecipação de valores, a culpabilidade de pessoas, fundada em mero juízo de suspeita, levado a efeito por órgão colegiado.
Ora, o perigo ainda poderá ser maior se este for o início de várias invasões à certeza jurídica que deve prevalecer para todas as situações, independentemente se a esfera é penal, eleitoral, administrativa, etc.
Isso porque é arbitrário e inconcebível com a nossa ordem constitucional presumir-se, antes do esgotamento de todas as fases recursais, o estado de culpabilidade, capaz de gerar uma execução forçada, de título judicial, com reflexos negativos à candidatura de mandato eletivo, como se o candidato fosse um "ficha suja", sumariamente.
Relevante destacar-se que o Ministro Ricardo Lewandowski, relatando o RE nº 482/006/MG, já havia observado que a presunção constitucional de inocência possui domínio extrapenal, e que esse postulado alcança quaisquer medidas restritivas de direitos, independentemente de seu conteúdo ou do bloco que compõe, se de direitos civis ou de direitos políticos. E o posicionamento do Ministro foi o que prevaleceu no Pleno do STF, onde o referido acórdão ficou assim ementado:
"Art. 2º da Lei Estadual 2.364/61 do Estado de Minas Gerais, que deu nova redação à Lei Estadual 869/52, autorizando a redução de vencimentos de servidores públicos processados criminalmente. Dispositivo não-recepcionado pela Constituição de 1988. Afronta aos princípios da presunção de inocência e da irredutibilidade de vencimentos. Recurso improvido. I - A redução de vencimentos de servidores públicos processados criminalmente colide com o disposto nos arts. 5º, LVII, e 37, XV, da Constituição, que abrigam, respectivamente, os princípios da presunção de inocência e da irredutibilidade de vencimentos. II - Norma estadual não-recepcionada pela atual Carta Magna, sendo irrelevante a previsão que nela se contém de devolução dos valores descontados em caso de absolvição (...)"
Dessa forma, o STF reconheceu que a incidência do postulado da presunção de inocência não se limita apenas aos processos de índole criminal, enaltecendo que a lei infraconstitucional não poderá excepcionar tal direito fundamental. Nesse sentido, mostra-se extremamente valioso trazer ao debate parte do voto:
"Mostra-se patente, pois, a ofensa ao inciso LVII do art. 5º da Carta Magna, razão pela qual concluo que a referida norma estadual não foi recepcionada pela nova ordem constitucional.
Veja-se, a propósito, que a Lei Federal 8.429/92, a qual dispõe sobre os atos de improbidade administrativa, prevê, no parágrafo único do art. 20, que ‘a autoridade judicial ou administrativa competente poderá determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual’ (...)
Esse dispositivo, inserido no ordenamento jurídico após o advento da Constituição de 1988, demonstra que o legislador ordinário, ao redigi-lo, buscou em caso análogo ao presente, fazer valer o princípio da presunção de inocência.
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Não pode, à evidência, a lei infraconstitucional, excepcionar um princípio constitucional expresso, qual seja, da estrutura de presunção de inocência que, ao lado do valor da dignidade humana, corresponde a um dos esteios básicos do capítulo relativo aos direitos e garantias do cidadão. Por essa razão, penso, não pode prevalecer a possibilidade de redução dos vencimentos dos servidores prevista na Lei Estadual 869/52, com a redação dada pela Lei Estadual 2.364/61."
Por igual, é digno de registro o douto voto concordante (RE nº 482.006/MG) do Ministro Cezar Peluso:
"(...) também acompanho e quero ressaltar a importância deste julgamento, porque o Tribunal de modo expresso está reconhecendo que o artigo 5º, inciso LVII, da Constituição é garantia contra a aplicação de qualquer medida gravosa àquele que, como réu, está sendo, ainda, objeto da ação penal, cuja sentença condenatória não transitou em julgado.
O Tribunal está reconhecendo que não lhe pode ser aplicada sequer medida de caráter patrimonial, que a garantia constitucional não permite sequer imposição de caráter patrimonial, que é importantíssimo para se fixar o entendimento de que a injunção de gravame de caráter penal, que diga diretamente com restrição à liberdade do réu, ‘a fortiori’ não pode ser tolerada perante aquela cláusula constitucional."
Também o Min. Celso de Mello enfatizou o extravasamento do inciso LVII, do artigo 5º da CF, para além do domínio estritamente processual penal:
"Ressalto, como aqui já foi afirmado, a importância deste julgamento, em que o Supremo Tribunal Federal, interpretando a Constituição da Republica, deixa perfeitamente claro que o princípio da não-culpabilidade projeta-se para além de uma dimensão estritamente penal. alcançando quaisquer medidas restritivas de direitos, independentemente de seu conteúdo, ainda que em sede administrativa.
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Entendo que esta é uma decisão de grande importância, os reconhece que, no Estado Democrático de Direito, os poderes do Estado acham-se juridicamente limitados em face dos direitos e garantias reconhecidos ao cidadão. O Estado não pode legislar, imoderadamente, de maneira abusiva (RTJ 182/1102-1103 - RTJ 190/874-876 - RTJ 195/635 - ADI 2.551-MC-QO/MG, Rel. Min. Celso se Mello, v.g.), para, em transgressão ao postulado da não-culpabilidade e ao princípio da proporcionalidade, estabelecer normas ou adotar medidas administrativas que culminem por impor restrições absolutamente inconviventes com referidas diretrizes fundamentais."
Consagrado, portanto, pelo STF que o princípio da presunção de inocência se impõe perante todo o ordenamento jurídico, por igual projeta-se a regra encartada [15] do artigo 15, III, da CF, diretamente contra a suspensão temporária dos direitos políticos, notadamente da capacidade eleitoral passiva, ou seja, do direito de ser votado, que somente poderá ser declarado após o trânsito em julgado da condenação judicial.
Rigorosamente nesse sentido, o Min. Celso de Mello, em seu voto condutor na ADPF 144/DF, dá a seguinte lição:
"Daí, Senhor Presidente, a regra de prudência estabelecida no art. 15, III, da Constituição da República, a exigir, para efeito de suspensão temporária dos direitos políticos, notadamente da capacidade eleitoral passiva, vale dizer, do direito de ser votado, o transito em julgado da condenação judicial."
Com acerto o Min. Celso de Mello relembrou que, na atual sistemática de nosso direito positivo, não compete mais ao Réu demonstrar sua inocência, pois cabe ao Ministério Público, de forma inequívoca, a provar a culpabilidade do acusado.
Em sendo assim, o acusado não necessita provar sua inocência, pois ela prevalece até que haja a conclusão final do processo.
Da maneira como foi alterada a Lei Complementar 64/90 pela Lei Complementar nº 135/2010, há a inconstitucional inversão do aludido plasmado da presunção de inocência, no sentido de obrigar o réu a demonstrar a sua não culpabilidade, impedindo-o de se candidatar, antes do pronunciamento final de seu processo.
Ou seja, estar-se-á atribuindo relevo e eficácia a juízos meramente conjecturais, para, com fundamento em condenação de órgão colegiado, apoiar um inadmissível decreto condenatório, antes do trânsito em julgado, com a finalidade de se considerar "ficha suja" o candidato ao pleito político, com a indevida rejeição de seu registro.
Mesmo que o título judicial não se qualifique pela nota da definitividade, é retirado ilegalmente o exercício da cidadania, resultante do plano da elegibilidade, com gravosas e injustas restrições jurídicas.
Mais uma vez, é de se abrir parênteses para registrar o firme posicionamento do STF, explicitando no voto do Min. Celso de Mello na ADPF 144/DF, que tão bem expôs a sua indignação com o posicionamento estatal de cercear a candidatura de condenados em ações civis públicas de improbidade administrativas, antes do trânsito em julgado de suas condenações, litteris:
"Com igual razão, restrições à esfera jurídica de qualquer pessoa, porque qualificadas por seu caráter essencialmente gravoso, não podem derivar, seja da prolação de sentenças judiciais de condenação ainda não tornadas irrecorríveis, especialmente no campo do exercício da cidadania, e em particular, no plano de elegibilidade.
Cumpre ter presente, neste ponto, em face de sua permanente atualidade, a advertência feita por RUI BARBOSA ÀQUELES que muitas vezes, deslembrados dos princípios que a Constituição da República contempla em favor das pessoas em geral, precipitam-se na formulação de juízos moralmente derrogatórios, impregnados de reprovabilidade, embora destituídos de suporte idôneo, necessariamente apoiado em decisões transitadas em julgado. Para Rui ("Novos Discursos e Conferências", p. 75, 1933, Saraiva), "Quanto mais abominável é o crime, tanto mais imperiosa, para os guardas da ordem social, a obrigação de não aventurar inferências, de não revelar prevenções, de não se extraviar em conjecturas (...)."
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Não podemos desconhecer
que o sistema constitucional brasileiro, além de não admitir condenações judiciais baseadas em prova nenhuma, também não legitima nem tolera decretos condenatórios apoiados em elementos de informação unilateralmente produzidos pelos órgãos de repressão penal ou por autores de ações civis de improbidade administrativa."
Sobre o estigma de ser considerado agente político ímprobo, antes do transito em julgado da ação civil pública de improbidade administrativa, o Ministro Celso de Mello, ainda sob a égide da Relatoria da ADPF, não deixa margem de dúvida quando categoricamente afirma:
"No ordenamento positivo brasileiro, não existe qualquer possibilidade de o Poder Público, por simples presunção ou com fundamento em meras suspeitas, reconhecer, sem prévia decisão judicial condenatória irrecorrível, a culpa de alguém, especialmente quando, para além da gravíssima privação da liberdade individual - ou da atribuição da qualidade de improbus administrator -, resultar, ainda, dentre outras sérias conseqüências, do direito de ser votado.
Na realidade, os princípios democráticos que informam o modelo constitucional consagrado na Carta Política de 1988 repelem qualquer comportamento estatal que transgrida o dogma de que não haverá culpa penal por presunção nem responsabilidade criminal ou civil por mera suspeita (RT 690/390 - RT 698/452 - 454)."
Também pelo RTJ 176/805-806, o Ministro Celso de Mello deixou assentada a diretriz de que ninguém pode ser considerado culpado antes que sobrevenha sentença judicial condenatória irrecorrível:
"Ninguém pode ser tratado com culpado qualquer que seja a natureza do ilícito penal cuja prática lhe tenha sido atribuída, sem que exista, a esse respeito, decisão judicial condenatória transitada em julgado.
O princípio constitucional da não-culpabilidade, em nosso sistema jurídico, consagra uma regra de tratamento que impede o Poder Público de agir e de se comportar, em relação ao suspeito, ao indiciado, ao denunciado ou ao Réu, como se estes já houvessem sido condenados definitivamente por sentença do Poder Judiciário. Precedentes."
Possuindo eficácia irradiante em todo nosso ordenamento jurídico, o princípio da presunção de inocência projeta-se para as esferas não-criminais, inclusive nas decisões proferidas por órgãos colegiados de 2ª instância do Poder Judiciário.
Por essa razão, as condenações de órgãos colegiados que não estejam transitadas em julgado não poderão servir de suporte a ensejar uma inelegibilidade do candidato ao pleito político.