5 ATUAÇÃO DA GUARDA MUNICIPAL NO TRÂNSITO
A Constituição Federal em relação ao trânsito se limitou a estabelecer que a competência legislativa é privativa da União (artigo 22, inciso XI).
Desta forma, a matéria encontra-se regulada pela Lei federal n.º 9.503 de 23 de setembro de 1997 que instituiu o Código de Trânsito Brasileiro - CTB [05]. Seguindo aquele intuito de sempre separar as atribuições dos Municípios e dos Estados, destaca-se que ao distribuir as inúmeras competências, o citado código prescreve em relação aos Estados, Distrito Federal e Municípios, a saber:
Art. 23. Compete às Polícias Militares dos Estados e do Distrito Federal:
I - (Vetado)
II - (Vetado)
III - executar a fiscalização de trânsito, quando e conforme convênio firmado, como agente do órgão ou entidade executivos de trânsito ou executivos rodoviários, concomitantemente com os demais agentes credenciados;
IV - (Vetado)
V - (Vetado)
VI - (Vetado)
VII - (Vetado)
Parágrafo único. (Vetado)
Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição:
I - cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito de suas atribuições;
II - planejar, projetar, regulamentar e operar o trânsito de veículos, de pedestres e de animais, e promover o desenvolvimento da circulação e da segurança de ciclistas;
III - implantar, manter e operar o sistema de sinalização, os dispositivos e os equipamentos de controle viário;
IV - coletar dados estatísticos e elaborar estudos sobre os acidentes de trânsito e suas causas;
V - estabelecer, em conjunto com os órgãos de polícia ostensiva de trânsito, as diretrizes para o policiamento ostensivo de trânsito;
VI - executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, no exercício regular do Poder de Polícia de Trânsito;
VII - aplicar as penalidades de advertência por escrito e multa, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, notificando os infratores e arrecadando as multas que aplicar;
VIII - fiscalizar, autuar e aplicar as penalidades e medidas administrativas cabíveis relativas a infrações por excesso de peso, dimensões e lotação dos veículos, bem como notificar e arrecadar as multas que aplicar;
IX - fiscalizar o cumprimento da norma contida no art. 95 [06], aplicando as penalidades e arrecadando as multas nele previstas;
X - implantar, manter e operar sistema de estacionamento rotativo pago nas vias;
XI - arrecadar valores provenientes de estada e remoção de veículos e objetos, e escolta de veículos de cargas superdimensionadas ou perigosas;
XII - credenciar os serviços de escolta, fiscalizar e adotar medidas de segurança relativas aos serviços de remoção de veículos, escolta e transporte de carga indivisível;
XIII - integrar-se a outros órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito para fins de arrecadação e compensação de multas impostas na área de sua competência, com vistas à unificação do licenciamento, à simplificação e à celeridade das transferências de veículos e de prontuários dos condutores de uma para outra unidade da Federação;
XIV - implantar as medidas da Política Nacional de Trânsito e do Programa Nacional de Trânsito;
XV - promover e participar de projetos e programas de educação e segurança de trânsito de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo CONTRAN;
XVI - planejar e implantar medidas para redução da circulação de veículos e reorientação do tráfego, com o objetivo de diminuir a emissão global de poluentes;
XVII - registrar e licenciar, na forma da legislação, ciclomotores, veículos de tração e propulsão humana e de tração animal, fiscalizando, autuando, aplicando penalidades e arrecadando multas decorrentes de infrações;
XVIII - conceder autorização para conduzir veículos de propulsão humana e de tração animal;
XIX - articular-se com os demais órgãos do Sistema Nacional de Trânsito no Estado, sob coordenação do respectivo CETRAN;
XX - fiscalizar o nível de emissão de poluentes e ruído produzidos pelos veículos automotores ou pela sua carga, de acordo com o estabelecido no art. 66 [07], além de dar apoio às ações específicas de órgão ambiental local, quando solicitado;
XXI - vistoriar veículos que necessitem de autorização especial para transitar e estabelecer os requisitos técnicos a serem observados para a circulação desses veículos.
§ 1º As competências relativas a órgão ou entidade municipal serão exercidas no Distrito Federal por seu órgão ou entidade executivos de trânsito.
§ 2º Para exercer as competências estabelecidas neste artigo, os Municípios deverão integrar-se ao Sistema Nacional de Trânsito, conforme previsto no art. 333 deste Código.
Poucos meses após a edição do CTB, o ilustre Diógenes Gasparini (1998, p. 175/194) publicou um artigo defendendo que a atuação do Município é restrita. Neste artigo, este autor leciona que esta atividade se sustenta no seguinte tripé: legislação ou esforço legal, engenharia e educação, sendo a última a principal base de sustentação.
Além disso, defende que em matéria de trânsito pode-se afirmar seguramente que não se trata de matéria de interesse local e que o Município não tem, portanto, competência legislativa para esta matéria. Neste sentido, conclui que pelos mesmos motivos não cabe ao Município legislar e, menos ainda, prestar serviços de policiamento ostensivo de trânsito, uma vez que se trata de atribuição de segurança pública, competência esta exclusiva das Polícias Militares.
Isto porque, esclarece Diógenes Gasparini (1998, p. 180) que:
Óbvio está, que não devemos esquecer a distinção existente entre a polícia de ordem pública ou polícia administrativa geral e a polícia administrativa especial, pois na primeira enquadram-se dentre outras espécies, a polícia ostensiva de trânsito, tutelando o direito de ir e vir, enquanto que na segunda impõe-se restrições ao uso e gozo da propriedade, à liberdade de comércio, da indústria, do uso e ocupação do solo e de outras iniciativas dos particulares, onde o Estado, necessariamente, impõe limitações. Logicamente, esta não se confundirá com a polícia administrativa geral, seja na ação preventiva ou mesmo na repressiva.
Neste sentido, o mesmo autor defende que o serviço de policiamento ostensivo de trânsito é ramo da polícia de preservação de ordem pública por não ser interesse predominantemente local. Por isto que, seja nas rodovias estaduais ou municipais, seja nas vias urbanas é que cabe aos Estados-membros a defesa da incolumidade do Estado, das pessoas e do patrimônio e a restaurar e manter a normalidade de situações e comportamentos que se opõem a esses valores, exceto a competência da União por meio da Polícia Rodoviária Federal.
Neste sentido, cumpre lembrar que a atribuição de polícia ostensiva de ordem pública e de preservação da ordem pública é exclusiva da Polícia Militar. Consequentemente, não é possível a atribuição do serviço de policiamento ostensivo de trânsito para a Guarda Municipal por parte de sua Lei instituidora.
Mais adiante, aduz que uma das inovações do CTB foi a possibilidade de atribuição de poder de polícia administrativa de trânsito aos Municípios tendo em vista o artigo 24, incisos VI ao IX, XX e XXI. Não obstante, faz a ressalva de que o exercício destas atribuições é condicionado pelo § 2º deste artigo e por isso dependerá de o Município estar integrado ao Sistema Nacional de Trânsito, de atender às normas, aos regulamentos e aos padrões estabelecidos pelo CONTRAN, de exercer as competências em cumprimento às exigências estabelecidas pelo CONTRAN, e finalmente de submeter suas atividades de trânsito ao acompanhamento e coordenação do Conselho Estadual de Trânsito – CETRAN.
Isso porque, entendia-se que os Municípios tinham apenas poder de polícia especial, sendo que agora lhes cabe o exercício de parte do poder de polícia de trânsito, atendidas às condições supra destacadas.
Outro ponto importante destacado por Diógenes Gasparini (1998, p. 183) é que a doutrina considera que as atividades de fiscalização de trânsito são indelegáveis, pois são atividades denominadas jurídicas do Estado, essenciais à existência deste, sendo que as possíveis de delegação são as chamadas atividades sociais ou impróprias que trazem utilidade à sociedade mas não se configura como fundamental à existência do Estado.
Desta forma, não existe a possibilidade de delegação desse poder a empresas paraestatais ou da administração indireta. Destarte, Diógenes Gasparini (1998, p. 184) conclui que o exercício do poder de polícia de trânsito dos Municípios deverá ser exercido por seus órgãos ou por suas entidades, submetidas aos princípios constitucionais.
A receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito será aplicada exclusivamente em sinalização, em engenharia de tráfego e de campo, em policiamento, em fiscalização e educação de trânsito, à exceção de 5% (cinco por cento) que será destinado ao fundo de âmbito nacional destinado à segurança e à educação de trânsito, nos termos do artigo 320 do CTB.
Em 23 de setembro de 1998, o Conselho Nacional de Trânsito - CONTRAN editou a Resolução nº. 66 solucionando as dúvidas que pairavam na doutrina e na prática uma vez que esta Resolução traz detalhada tabela enumerando quais infrações devem ser fiscalizadas apenas pelos Municípios, quais infrações devem ser fiscalizadas apenas pelos Estados, e quais infrações devem ser fiscalizadas por ambos, conforme pode ser verificado na referida norma.
Diferentemente do que acontece em relação aos órgãos de segurança pública cujas atribuições foram traçadas pelas Constituição Federal em seu artigo 144, tal distribuição coube à Lei. O CTB, por sua vez, nos termos dos incisos I e II do artigo 12 prescreve que compete ao CONTRAN estabelecer as normas regulamentares referidas neste Código e as diretrizes da Política Nacional de Trânsito e coordenar os órgãos do Sistema Nacional de Trânsito, objetivando a integração de suas atividades. Desta forma, o regulamento do CTB ao distribuir atribuições não sofre nenhum vício de constitucionalidade e nenhum vício de legalidade, exceto no que tange ao policiamento ostensivo de trânsito por parte dos Municípios.
As Guardas Municipais como visto exaustivamente neste trabalho, em regra, possuem atribuição apenas para a proteção de bens, serviços e instalações. Em inúmeros momentos destaca-se que não há a possibilidade de os Municípios exercerem com suas Guardas Municipais as atribuições dos Estados e da União.
A pergunta a ser feita neste momento é: pode o Município exercer suas atribuições dadas pelo artigo 24 do CTB e detalhadas pelas Resolução n.º 66 do CONTRAN com a Guarda Municipal?
A resposta deve ser obrigatoriamente positiva tendo em vista que são atribuições do Município, salvo a de policiamento ostensivo de trânsito (inciso V). Destarte, impedir que o Município exerça estas atribuições pela Guarda Municipal seria um grande absurdo, uma vez que oneraria excessivamente os Municípios que adotaram esta posição e, principalmente, por ir de encontro com sua autonomia para auto-organizar-se, o que é garantido pela Constituição da República em seu artigo 18.
6 PORTE DE ARMA PARA A GUARDA MUNICIPAL
Muito se discute em relação à Guarda Municipal sobre a concessão ou não de porte de arma para seus integrantes e a Constituição Federal nada dispõe a este respeito. Desta forma, coube a legislação específica dispor a respeito da matéria. A antiga legislação [08] do Sistema Nacional de Armas – SINARM também nada falava sobre a possibilidade de concessão de porte de arma para os integrantes das Guardas Municipais.
Hely Lopes Meirelles (2003, p.323/324) em relação à possibilidade de se conceder porte de armas aos guardas metropolitanos assevera que
o fato de se confiar uma arma a seus componentes não ‘militariza’ essa guarda nem a descaracteriza como serviço civil do Município, pois até os vigilantes particulares são autorizados a portar arma para o desempenho de sua missão, e assim também o devem ser os guardas municipais.
Somente com o advento da Lei nº. 10.826 de 22 de dezembro de 2003 (conhecida como Estatuto do Desarmamento por restringir o porte aos particulares) é que a matéria foi devidamente tratada.
Seu artigo 1º prescreve que o SINARM, instituído no Ministério da Justiça, no âmbito da Polícia Federal, tem circunscrição em todo o território nacional.
A Lei nº. 10.826/03 está regulamentada pelo Decreto nº. 5.123, de 1º de julho de 2004. Tal decreto, por sua vez, dispõe que o SINARM, com competência estabelecida pelo caput e incisos do art. 2º da Lei nº. 10.826/03, tem por finalidade manter cadastro geral, integrado e permanente das armas de fogo importadas, produzidas e vendidas no país e o controle dos registros dessas armas.
Já seu art. 6º traz a regra geral de que é proibido o porte de arma de fogo em todo território nacional. Traz também a exceção em relação aos casos previstos em Lei própria [09] e para os órgãos enumerados nos incisos de nº. I a IX, sendo que nos incisos III e IV trata da Guarda Municipal. Desta forma, tem-se duas hipóteses:
Na primeira, os integrantes das guardas municipais das capitais dos Estados e dos Municípios com mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes terão direito de portar arma de fogo fornecida pela respectiva corporação ou instituição, mesmo fora de serviço [10], nos termos do inciso III do artigo 6º do Estatuto do desarmamento.
Fernando Capez (2005, p. 28/29) entende que não foi concedido o porte automático e imediato em relação às armas particulares, como foi feito em relação às armas da corporação (§ 1º do artigo 6º). Porém este autor registra a existência de posicionamento em sentido contrário na pessoa de Luiz Fernando Vaggione.
O regulamento ao estabelecer essas condições dispõe em seu art. 34 que neste caso, as Guardas Municipais estabelecerão, em normas próprias, os procedimentos relativos às condições para a utilização das armas de fogo de sua propriedade, ainda que fora do serviço.
Na segunda, os integrantes das guardas municipais dos Municípios com mais de 50.000 (cinqüenta mil) [11] e menos de 500.000 (quinhentos mil) habitantes podem portar armas de fogo apenas quando em serviço, nos termos do inciso IV do artigo 6º do Estatuto do desarmamento.
Neste caso, as Guardas Municipais também estabelecerão em normas próprias os procedimentos relativos às condições para a utilização, frise-se apenas em serviço, das armas de fogo de sua propriedade (§ 1º do artigo 34 do regulamento).
O § 3º do artigo 6º da Lei 10.826/03 diz que a autorização para o porte de arma de fogo de qualquer Guarda Municipal está condicionada à formação funcional de seus integrantes em estabelecimentos de ensino de atividade policial, à existência de mecanismos de fiscalização e de controle interno, observando-se a supervisão do Ministério da Justiça [12] por força da Lei 10.884/2004.
Em relação às condições, o regulamento desta Lei também prescreve nos seus artigos 40-45 que:
Art. 40. Cabe ao Ministério da Justiça, diretamente ou mediante convênio com as Secretarias de Segurança Pública dos Estados ou Prefeituras, nos termos do §3º do art. 6º da Lei nº 10.826, de 2003:
I - conceder autorização para o funcionamento dos cursos de formação de guardas municipais;
II - fixar o currículo dos cursos de formação;
III - conceder Porte de Arma de Fogo;
IV - fiscalizar os cursos mencionados no inciso II; e
V - fiscalizar e controlar o armamento e a munição utilizados.
Parágrafo único. As competências previstas nos incisos I e II deste artigo não serão objeto de convênio.
Art. 41. Compete ao Comando do Exército autorizar a aquisição de armas de fogo e de munições para as Guardas Municipais.
Art. 42. O Porte de Arma de Fogo aos profissionais citados nos incisos III e IV, do art. 6º, da Lei nº 10.826, de 2003, será concedido desde que comprovada a realização de treinamento técnico de, no mínimo, sessenta horas para armas de repetição e cem horas para arma semi-automática.
§ 1º O treinamento de que trata o caput desse artigo deverá ter, no mínimo, sessenta e cinco por cento de conteúdo prático.
§ 2º O curso de formação dos profissionais das Guardas Municipais deverá conter técnicas de tiro defensivo e defesa pessoal.
§ 3º Os profissionais da Guarda Municipal deverão ser submetidos a estágio de qualificação profissional por, no mínimo, oitenta horas ao ano.
§ 4º Não será concedido aos profissionais das Guardas Municipais Porte de Arma de Fogo de calibre restrito, privativos das forças policiais e forças armadas.
Art. 43. O profissional da Guarda Municipal com Porte de Arma de Fogo deverá ser submetido, a cada dois anos, a teste de capacidade psicológica e, sempre que estiver envolvido em evento de disparo de arma de fogo em via pública, com ou sem vítimas, deverá apresentar relatório circunstanciado, ao Comando da Guarda Civil e ao Órgão Corregedor para justificar o motivo da utilização da arma.
Art. 44. A Polícia Federal poderá conceder Porte de Arma de Fogo, nos termos no §3º do art. 6º, da Lei nº 10.826, de 2003, às Guardas Municipais dos municípios que tenham criado corregedoria própria e autônoma, para a apuração de infrações disciplinares atribuídas aos servidores integrantes do Quadro da Guarda Municipal.
Parágrafo único. A concessão a que se refere o caput dependerá, também, da existência de Ouvidoria, como órgão permanente, autônomo e independente, com competência para fiscalizar, investigar, auditorar e propor políticas de qualificação das atividades desenvolvidas pelos integrantes das Guardas Municipais.
Art. 45. A autorização de Porte de Arma de Fogo pertencente às Guardas Municipais terá validade somente nos limites territoriais do respectivo município.
Parágrafo único. Poderá ser autorizado o Porte de Arma de Fogo para os integrantes das Guardas Municipais previstos no inciso III do art. 6º da Lei nº 10.826, de 2003, nos deslocamentos para sua residência, quando esta estiver localizada em outro município.
Tendo em vista os dispositivos supra destacados, além do fato de que a Lei permite o uso do porte de arma e de que o regulamento traz as regras para o exercício desse direito, cumpre enfatizar o artigo 40 que prescreve que apenas com a concessão de autorização para o funcionamento dos cursos de formação de guardas municipais e a concessão do porte de arma de fogo por parte do Ministério da Justiça, diretamente ou mediante convênio com as Secretarias de Segurança Pública dos Estados ou Prefeituras é que efetivamente a Guarda Municipal terá direito de ter seus agentes armados, isto é, após o devido treinamento técnico destes e com limite territorial do município, salvo nos deslocamentos para sua residência quando esta estiver localizada em outro município.
Lembre-se de que, além disso, a compra de armas de fogo e de munições somente será possível mediante autorização do Comando do Exército.
Por último, cumpre registrar que o § 6º do artigo 6º do Estatuto do Desarmamento foi introduzido pela Lei 10.867/04 diz que aos integrantes das guardas municipais dos Municípios que integrem regiões metropolitanas será autorizado porte de arma de fogo, mas apenas quando em serviço.
REFERÊNCIAS
BRAGA, Carlos Alexandre. Guarda municipal: manual de criação, organização e manutenção, orientações administrativas e legais.São Paulo: Juarez de Oliveira, 1999.
BRUNO, Reinaldo Moreira. Guarda municipal: criação e funcionamento. Belo Horizonte: Del Rey, 2004
CAPEZ, Fernando. Estatuto do desarmamento: comentários à Lei nº 10.826 de22-12-2003. 3. ed. atual. São Paulo: Saraiva 2005.
FARIA, Edmur Ferreira de. Curso de direito administrativo positivo. 5.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2004.
GASPARINI, Diógenes. As Guardas Municipais na Constituição Federal de 1988. Revista de informação legislativa, Senado Federal, a. 29, v. 113, p. 229-242, jan.-mar. 1992.
______. Novo código de trânsito: os municípios e o policiamento. Revista de direito administrativo, Rio de janeiro, v.212, p. 175-194, abr./jun. 1998.
LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2.ed. São Paulo: Malheiros, 2004.
LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 8.ed. São Paulo: Método, 2005.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28.ed. Malheiros, 2003.
______. Direito municipal brasileiro. 13.ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17.ed. São Paulo: Malheiros, 2004.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 15.ed. São Paulo: Atlas, 2004.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 14.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005.
SILVA, Jose Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 22.ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo ordenador. 1.ed. 3.tiragem. São Paulo: Malheiros, 2003.
______. Fundamentos de direito público. 4.ed. 3.tiragem. São Paulo: Malheiros, 2000.
Notas
- Na qual exerce juízo político quando do julgamento do Prefeito e dos Vereadores por infrações político-administrativas.
- Não havendo em que se falar em poder constituinte derivado instituidor uma vez que este é restrito ao Estados.
- E não através de Constituição, como ocorre com os Estados.
- Ressalva-se que isto não quer dizer que o controle judicial só será possível em havendo o administrativo, pois o artigo 5º em seu inciso XXXV é bem claro quanto a isto. Trata-se apenas da natural ordem das vias para se solucionar o abuso de poder.
- Em substituição ao Código Nacional de Trânsito.
- Art 95. Nenhuma obra ou evento que possa perturbar ou interromper a livre circulação de veículos e pedestres, ou colocar em risco sua segurança, será iniciada sem permissão prévia do órgão ou entidade de trânsito com circunscrição sobre a via.
- Artigo vetado pelo Presidente da República, nos termos do § 1º do artigo 66 da CRFB.
- Esta legislação antiga está consubstanciada pela Lei n.º 9.437/97 que foi expressamente revogada pela Lei 10.826/03, nos termos de seu artigo 36.
- Como nos casos da Lei orgânica da magistratura e da Lei orgânica do Ministério Público, dentre outras.
- Observando as condições estabelecidas no regulamento do Estatuto do desarmamento.
- A redação original da Lei permitia o porte de arma apenas aos integrantes das Guardas dos municípios com mais de 250.000 (duzentos e cinqüenta mil) e menos de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, somente quando em serviço. A redação atual foi dada pela Medida Provisória nº 157 de 23 de novembro de 2003 e posteriormente pela Lei nº 10.867 de 12 de maio de 2004.
- A Lei 10.867/04 falava em supervisão do Comando do Exército.