Resumo: Este trabalho visa abordar alguns reflexos para o Brasil advindos da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), de 1982. Embora celebrado na década de 1980, esse tratado internacional é que rege, hoje, os ditames normativos de uma importante parcela do globo terrestre: o mar. Sabe-se que, conjuntamente ao processo de globalização, vem ocorrendo pressão de atores transnacionais no tocante à flexibilização dos Estados-nações, mais precisamente no que tange ao conceito político de território. Ao mesmo tempo em que alguns países se envolvem em uma rede mundial de comércio e de fluxo de mercadorias - e, alguns, até de pessoas -, outros impõem barreiras, tentando ora fortalecer seu Poder Nacional, ora rechaçar possíveis ameaças derivadas dos crimes internacionais, tais como o tráfico de entorpecentes, de armas, de pessoas e de biogenética. O Brasil, dentre outros em desenvolvimento, começa a despontar no cenário internacional, seja pelo índice de crescimento econômico atingido nos últimos anos, seja pela expansão de seus mercados consumidores, seja, ainda, pela quantidade (e qualidade) de seus recursos naturais. Desta forma, a preocupação com as suas fronteiras para a manutenção e o prosseguimento do Desenvolvimento torna-se objetivo crucial. A compreensão da importância dos conceitos jurídicos ligados ao Direito do Mar estabelecidos pela CNUDM e a implementação de medidas - políticas públicas - no âmbito interno, a fim de garantir a manutenção da soberania e do desenvolvimento, já é um bom começo.
Palavras-chave: Direito do Mar. Fronteira marítima. Desenvolvimento nacional.
Sumário: 1. Introdução. 2. Da Fronteira Marítima. 2.1. Do Mar Territorial. 2.2. Da Zona Contígua. 2.3. Da Zona Econômica Exclusiva. 2.4. Da Plataforma Continental e Plataforma Continental Estendida e sua importância para o Desenvolvimento Nacional.
1. INTRODUÇÃO
O presente artigo versará sobre a importância para o Brasil dos conceitos jurídicos contidos na Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), assinada no dia 10 de dezembro de 1982, em Montego Bay (Jamaica), em vigor, internacionalmente, desde 16 de novembro de 1994, e que trouxe um grande arcabouço político-jurídico, estabelecendo a "fronteira marítima" dos Estados costeiros.
Nessa Convenção podem ser encontrados, entre outros, os conceitos jurídicos de Mar Territorial, Zona Contígua, Zona Econômica Exclusiva, Plataforma Continental e Plataforma Continental Estendida, compondo, então, a recentemente denominada "Amazônia Azul".
Sabe-se que, conjuntamente ao processo de globalização, vem ocorrendo certa pressão de atores transnacionais que pleiteiam uma maior flexibilização dos Estados nacionais, mais precisamente buscando a permeabilidade de seus territórios. Ao mesmo tempo em que alguns países se envolvem em uma rede mundial de comércio e de fluxo de mercadorias - e, em alguns lugares, até de pessoas -, outros impõem barreiras aos fluxos migratórios e à entrada de mercadorias, tentando, ora fortalecer seu Poder Nacional, ora rechaçando possíveis ameaças derivadas dos crimes internacionais, tais como o tráfico de entorpecentes, de armas, de pessoas e de biogenética.
Como agravante, e mais uma "pitada" de complexidade a esse contexto, a escassez dos recursos naturais do globo e a ânsia em um crescente aumento do consumismo - o que, por consequência, gera uma corrida atrás de energia -, aliados às ineficazes experiências de modelos de desenvolvimento sustentável em grande escala, faz-se surgir o receio por parcela dos Estados-Nações em como garantir sua soberania e a continuidade de seu desenvolvimento.
O Brasil, assim como a Índia, a China e a Rússia, países denominados pela sigla BRIC’s, entre outros em desenvolvimento, começam a despontar no cenário internacional, seja pelo índice de crescimento econômico atingido nos últimos anos, seja pela expansão de seus mercados consumidores, seja, ainda, pela quantidade (e qualidade) de seus recursos naturais, muitos apenas detectados, mas não explorados até o momento. Desta forma, a preocupação com a manutenção e o prosseguimento do Desenvolvimento torna-se objetivo crucial.
À guisa de referencial teórico, serão abordadas as definições de fronteira marítima, incluindo-se os conceitos de Mar Territorial, Zona Contígua, Zona Econômica Exclusiva, Plataforma Continental e, a tão discutida, atualmente, Plataforma Continental Estendida, a qual legitima, por exemplo, a exploração econômica do Brasil em áreas além das 200 milhas náuticas, onde está abrangida, verbi gratia, parte da camada do "pré-sal", e que compreende a denominada "Amazônia Azul".
2. DA FRONTEIRA MARÍTIMA
Nessa parte do trabalho buscar-se-á, como arcabouço conceitual-metodológico, principalmente (mas não exclusivamente), o Direito Internacional Público e os tratados firmados pelo Brasil junto aos Organismos Internacionais, pessoas jurídicas de direito público externo, assim reconhecidos consoante art. 42, do Código Civil nacional.
Além dos tratados e convenções a seguir, a própria Constituição Cidadã prevê, em seu art. 20, a preocupação no tocante a essa faixa de mar:
"São bens da União: V – os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva. VI – o mar territorial. (...) §1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, (...) participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração". (Art. 20, inc. V e VI e §1, CRFB/1988) (grifo do autor)
Mas foi a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), assinada no dia 10 de dezembro de 1982, em Montego Bay (Jamaica), e em vigor, internacionalmente, desde 16 de novembro de 1994, que trouxe o grande embasamento político-jurídico, estabelecendo a "fronteira marítima" dos Estados costeiros.
Apesar de assinada apenas em 1982, o início da formulação da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar deu-se a partir de 1958, em Genebra, na Suíça. Todavia, esta primeira tentativa malogrou, tendo sido necessária mais duas reuniões para, enfim, ser concluída a Convenção.
Na introdução da CNUDM, mais precisamente em seu preâmbulo, já se detecta os principais objetivos e fomentadores de sua existência. Abaixo seguem alguns trechos:
"Animados do desejo de solucionar, num espírito de compreensão e cooperação mútuas, todas as questões relativas ao direito do mar (...). Reconhecendo a conveniência de estabelecer por meio desta Convenção, com a devida consideração pela soberania de todos os Estados, uma ordem jurídica para os mares e oceanos (...) e promova os usos pacíficos (...), a utilização eqüitativa e eficiente de seus recursos, a conservação dos recursos vivos e o estudo, a proteção e a preservação do meio marinho (...).". (CNUDM, 1982, Preâmbulo)
Antes mesmo da assinatura da CNUDM, segundo RANGEL (2005), as nações já estabeleciam como princípio consagrado, por meio da Resolução nº 2.749 (XXV), de 17 de dezembro de 1970, da Assembléia Geral das Nações Unidas, o seguinte:
"(...) os fundos marinhos e oceânicos e o seu subsolo para além dos limites de jurisdição nacional, bem como os respectivos recursos são patrimônio comum da humanidade e que a exploração e o aproveitamento dos mesmos serão feitos em benefício da humanidade em geral, independentemente da situação geográfica dos Estados". (Res. n. 2.749, 1970, ONU, apud Vicente Marotta Rangel, 2005, p. 249-) (grifo do autor)
No Brasil, a CNUDM foi aprovada pelo Congresso Nacional ainda em 1987, tendo sido ratificada a 22 de dezembro de 1988 e promulgada pelo Decreto n. 1.530, de 22 de junho de 1995. Todavia, segundo Francisco Rezek, a Lei n. 8.617/93 já havia causado algumas alterações: a redução da extensão do Mar Territorial (de 200 para as 12 milhas marítimas) e a adoção do conceito de Zona Econômica Exclusiva (ZEE), correspondente as 188 milhas adjacentes ao Mar Territorial.
Na verdade, os conceitos utilizados pela Convenção não trouxeram, expressamente, o termo fronteira, mas sim algumas definições que amalgamaram a extensão da soberania e a possibilidade de exploração econômica de um país no mar – seus limites.
2.1. Mar Territorial
O primeiro e importantíssimo conceito trata do Mar Territorial. Segundo J. F. Rezek (2005, p. 307) Mar Territorial "é a extensão da soberania do Estado costeiro além de seu território e de suas águas interiores". Para este autor, dentro desse conceito estão abrangidos o leito do mar, o respectivo subsolo e, ainda, o espaço aéreo sobrejacente. Rezek construiu essa definição a partir dos arts. 2º e 3º, ambos da CNUDM.
Essa ideia de soberania do Estado costeiro está intrinsecamente ligada ao imperativo de defesa do território. Para se ter uma noção acerca de sua importância, ao romper do século XVIII adotava-se três milhas náuticas marítimas como Mar Territorial. Isso se justificava pelo alcance máximo da artilharia costeira à época.
No século XX, e por volta da II Guerra Mundial (II GM), alguns Estados estenderam – sempre mediantes atos unilaterais – a largura dessa área (4, 6, 9 e mesmo 12 milhas náuticas marítimas).
A partir de 1952, diversos países da América Latina – a começar pelo Chile, Equador e Peru – decidiram estender esse limite até as duzentas milhas, correspondendo a 370 quilômetros, aproximadamente. Justificaram, tais países, essa medida, tendo em vista as necessidades de ordem econômica. Nesse caso é fácil perceber o grande motivo: os três países têm como parte substancial de suas economias a pesca industrial em águas salgadas, sobretudo pelo aproveitamento da qualidade e da quantidade do pescado, como consequência da corrente marítima fria de Humboldt (ou do Peru) e da existência de uma área de ressurgência.
Os Estados Unidos não ficaram para trás: também logo após a II GM reivindicaram o limite de 200 milhas para o mar territorial, "tendo em vista a necessidade de proteger o seu território contra armas de longo alcance" (MATTOS, 1990, p. 70).
O Brasil adotara o critério das 200 milhas náuticas, por lei, apenas em março de 1970, tendo sido o 9º país da região a adotar esta medida. Mas essa extensão e delimitação não ocorreram apenas na América Latina: na Guiné, fixou-se 80 milhas; na Islândia, 50 (o que, inclusive, lhe custara um litígio com a Grã-Bretanha).
Portanto, tem-se como Mar Territorial a faixa adjacente ao litoral de 12 milhas náuticas, a contar da linha de base do território. Por sua vez, linha de base é a linha litorânea de maré mais baixa (baixamar).
A doutrina, baseada na CNUDM, alerta que essa soberania não é absoluta como a do território, pois está submetida a alguns senões. Como por exemplo, há o direito de passagem inocente, reconhecido em favor dos navios – mercantes ou de guerra – de qualquer Estado.
Mas lembra também os doutrinadores que essa relativização – a passagem inocente – deve ser rápida e contínua, vez que há proibição de realização de manobras militares, atos de propaganda, pesquisas e buscas de informações, atividade de pesca, levantamentos hidrográficos etc.
2.2. Zona Contígua
O segundo conceito criado pela CNUDM foi o de Zona Contígua, que é uma área reservada às medidas de fiscalização, no que concernir à alfândega, à imigração, à saúde e, ainda, à disciplina regulamentar dos portos e do trânsito pelas águas territoriais. Essa Zona não poderá ir além das 24 milhas marítimas, contadas da mesma linha de base do Mar Territorial. Isso é o que consta do art. 33. da CNUDM.
É, portanto, na Zona Contígua que o Estado costeiro exerce ações de natureza preventiva, visando impedir a ocorrência de delitos ou de outras anormalidades no território nacional. É o caso, verbi gratia, das inspeções sanitárias em navios, para fins de conferência da qualidade dos gêneros transportados, ou das barreiras fitossanitárias criadas, eventualmente, com a finalidade de impedir alguma epidemia no território (nos últimos anos destacam-se a da gripe aviária e, mais recentemente, a da gripe suína).
Nessa faixa de 12 milhas náuticas, após o Mar Territorial, é que o País costeiro também inibe a entrada de imigrantes ilegais (de forma clandestina) no seu território, ou, ainda, evita que seres humanos sejam transportados de forma degradante, remontando-se, de certo modo, ao período do tráfico negreiro. Também nos últimos anos, inúmeros foram os casos de imigrantes clandestinos (a maioria africanos) terem adentrado o território brasileiro, utilizando-se como porta de acesso o mar, mesmo com a fiscalização e o controle já existente.
Dentro desse aspecto, convém trazer à tona a recente edição da Lei Complementar (LC) Nr 136, de 25 de agosto de 2010, que fez alterações importantes na LC 97, a qual dispõe sobre as normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas. Com base nessas alterações, a Marinha do Brasil (MB) recebera uma série de atribuições subsidiárias para a fiscalização e o maior controle sobre essa porção territorial: tratou-se da extensão do poder de polícia - preventivo ou repressivo - a esta Força Armada.
Seguiu tais alterações o já proposto e modificado pela LC Nr 117/2004, a qual atribuía apenas ao Exército o poder de polícia na faixa de fronteira terrestre do País 1, de forma integrada ou não. Agora, com o advento dessa nova LC, as Três Forças estão legitimadas a atuarem com esse poder na faixa fronteiriça 2.
2.3. Zona Econômica Exclusiva
O terceiro conceito, agora muito mais ligado à exploração econômica, vem ser o de ZEE (Zona Econômica Exclusiva). Segundo Rezek (2005, p. 303-) é "uma faixa adjacente ao Mar Territorial e cuja largura máxima é de 188 milhas náuticas contadas a partir do limite exterior daquele, com o que perfazem 200 milhas, a partir da linha de base".
O art. 56, da CNUDM, expõe os direitos concernentes ao Estado costeiro sobre essa faixa de água. Inclui-se a soberania, no que diz respeito à exploração e ao aproveitamento, a conservação e a gestão dos recursos naturais, vivos ou não vivos, das águas sobrejacentes ao leito do mar e seu subsolo. Também autoriza a investigação científica marinha e a produção de energia, a partir da água, das correntes e dos ventos, e atribui como um dever a proteção e a preservação do meio marinho.
Apenas levando-se em conta essa Zona com fins de exploração econômica e pesquisa científica, soma-se para o Poder Nacional brasileiro uma área de cerca de 3.500.000Km2 (ver Figuras 1 e 2).
2.4. Da Plataforma Continental e Plataforma Continental Estendida e sua importância para o Desenvolvimento Nacional
Após definir Mar Territorial, Zona Contígua e Zona Econômica Exclusiva (Figura 1), a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar estabeleceu o conceito de Plataforma Continental, cujo teor é de suma importância para o Brasil, sobretudo nos dias atuais.
Figura 1: corte transversal e vista do Mar Territorial, ZEE e Plataforma Continental, com a respectiva dimensão.
Fonte: Marinha do Brasil.
Ressalva-se que, a partir deste conceito, é que a Petrobras e, por conseguinte, o Estado brasileiro, vem conseguindo, legitimamente, realizar a exploração das reservas de hidrocarbonetos de parte da denominada camada do "pré-sal".
A Plataforma Continental, consoante o art. 76, da CNUDM, em seus §§ 4º e 6º, significa, geograficamente, a parte do leito do mar adjacente à costa que não exceder a 200 metros de profundidade e que, a uma boa distância do litoral, cede lugar às inclinações abruptas que conduzem aos fundos marinhos.
Observa a Convenção de Montego Bay (1982) que o limite exterior da plataforma continental coincidirá com o limite da ZEE (200 milhas náuticas, a partir da linha de base do litoral), a menos que o bordo exterior da margem continental – isto é, o limiar da área dos fundos marinhos – esteja ainda mais distante: neste caso, o bordo será o limite da plataforma, desde que não ultrapasse a extensão total de 350 milhas náuticas.
Por conseguinte, tem-se, então, que a Plataforma Continental poderá se estender além das 200 milhas da ZEE, nos locais em que ela não atingir os 200 metros de profundidade, criando-se, assim, a definição de Plataforma Continental Estendida (Figuras 2).
Figura 2 – Proposta brasileira junto à ONU
Fonte: https://www.mar.mil.br/menu_v/ccsm/imprensa/am_azul_mb.htm
A fim de atribuir o direito à exploração nessa Plataforma Estendida (além da ZEE), a CNUDM exigiu, como requisito, a instauração de uma comissão: a Comissão de Limites da Plataforma Continental, na qual os países interessados deveriam depositar os mapas e as informações pertinentes para dar a devida publicidade do pleito. Tudo isso ocorreria junto à Secretaria-Geral das Nações Unidas.
O Brasil, para atingir esta finalidade, ainda em 1986, efetivou o LEPLAC (Levantamento da Plataforma Continental), que se estendeu até 1996, com a confecção de mapas que traçaram as linhas determinantes do limite exterior da Plataforma Continental do território brasileiro.
Destacaram-se duas grandes porções: o cone que se prolonga a partir da Foz do Rio Amazonas e o trecho do Espírito Santo ao Uruguai (Figura 3).
No período de 30 de agosto a 17 de setembro de 2004, na sede da ONU, em Nova Iorque, ocorrera a defesa da tese brasileira, representada por integrantes da Marinha do Brasil, da Petrobrás e da comunidade científica com vocação para a área de Oceanografia. A esse grupo foi atribuída a denominação de "Bandeirantes das Longitudes Salgadas" (SERAFIM, 2006) em referência ao alargamento das fronteiras brasileiras só que, desta vez, não da terrestre (como fora a partir de 1700), mas sim da marítima.
Figura 3 – ZEE e Plataforma Continental Estendida
Fonte: https://www.mar.mil.br/menu_v/ccsm/imprensa/am_azul_mb.htm (adaptado)
É a essa área, compreendendo cerca de 4.500 milhões de quilômetros quadrados, ou seja, mais da metade do território terrestre do Brasil, que os especialistas atribuem a expressão "Amazônia Azul".
Além das explorações de hidrocarbonetos (petróleo e gás natural) pode ser citada como importância dessa área o seguinte: mais de 90% do comércio exterior do País é feito por transporte marítimo; a pesca; minerais, como o cobalto, a platina, o manganês e o sulfeto; a biogenética e a farmacologia; possibilidade de água potável; 80% da população brasileira vive a menos de 200Km do litoral 3.