RESUMO
Trata-se de pesquisa acerca da viabilidade da execução da atividade de fiscalização ambiental por parte de Organizações Não-Governamentais com a qualificação de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP). Examinam-se reportagens e trabalhos acadêmicos, com objetivo de contextualizar, justificar e fundamentar a investigação. A elaboração e conclusão do presente estudo baseiam-se na análise da legislação, doutrina, teses, dissertações e publicações midiáticas. Iniciou-se pela abordagem da constituição, seguiu-se com exame da Política Nacional do Meio Ambiente, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), do Instituto Brasileiro Do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), do Terceiro Setor, da Minuta de Projeto de Lei do Terceiro Setor, Organizações Não-Governamentais (ONGs), composição das ONGS, OSCIPs, peculiaridades, hipóteses de atuação da na fiscalização ambiental. Deste modo, procura-se averiguar sobre a possibilidade da participação de OSCIP na fiscalização ambiental sob diferentes enfoques. Com a evolução do Estado e da sociedade as OSCIPs tendem a assumir novas responsabilidades e atitudes para assegurar a proteção ambiental.
Palavras-chave: Terceiro Setor. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público. Fiscalização. Ambiental.
1 INTRODUÇÃO
O homem transformou seu habitat. Cidades, Estados, Países foram criados. Florestas e vegetações deram lugar às construções. Com o passar dos anos o ser humano modificou praticamente tudo que o rodeia, do chão que pisa ao ar que respira.
O meio ambiente, com desenvolvimento tecnológico e crescimento das sociedades modernas (com proliferação de indústrias e produtos) sofre graves prejuízos. Em regra, há necessidade de extração de recursos naturais para a produção de bens de consumo. Alguns recursos são renováveis, outros não. Independentemente do tipo de recurso, retirá-lo do estado original causa prejuízo ecológico e social.
Sobre o assunto, interessante colacionar o que o Mestre Luis Gustavo Gomes Flores [01] dissertou:
As dinâmicas de mercado que se sustentam a partir de um crescimento ilimitado e acelerado, já se revelaram altamente equivocadas, se considerarmos isso a partir de uma ótica ecológica, pois é absolutamente insustentável praticarmos uma economia baseada em recursos não-renováveis, quando estamos imersos em um ambiente de recursos naturais limitados. Mesmo os recursos renováveis não têm capacidade de se autoproduzirem a ponto de assimilar as transformações e se recompor, sem prejuízos à tendência do crescimento econômico predatório, que ameaça a eco-organização com um possível colapso ecológico e conseqüentemente social.
O ecossistema foi abalado. Plantas e animais foram extintos. O ar e a água são constantemente poluídos pelas indústrias, prestadores de serviços e consumidores.
A abordagem demonstra que o mercado, sem a presença estatal, tende a agir causando sérios danos ao meio ambiente. O sistema de produção de bens de consumo é insustentável e pode comprometer a vida no planeta Terra.
Felizmente, a sociedade e o Estado atentaram-se aos problemas ambientais gerado pelo consumo. Cientes de que os danos causados ao meio ambiente podem ser irreversíveis, os governos, sob o fundamento de preservar a existência de vida na terra, reagiram criando normas jurídicas e instituições com objetivo de proteção do meio ambiente.
Movidas pela consciência de que o meio ambiente é frágil e precisa de proteção, as pessoas organizam-se para praticar ações com finalidade de proteção da natureza. Proliferam-se, assim, as Organizações Não-Governamentais ambientalistas no Mundo.
No Brasil, no que tange ao meio ambiente, o governo criou normas, instituições e regulamentou o funcionamento de Organizações Não Governamentais – ONGs e criou a qualificação de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIPs. As ONGs e os entes qualificados como OSCIPs integram o chamado Terceiro Setor, que atua quando o governo não cumpre suas funções de forma plena.
No Rio Grande do Sul (RS), por exemplo, existem 280 [02] (duzentos e oitenta) entidades qualificadas como OSCIPs, sendo que 30 (trinta) possuem finalidade ambiental. Embora seja um número relevante de organizações voltadas ao meio ambiente, nenhuma atua juntamente com as instituições responsáveis pela fiscalização (Secretaria Estadual do Meio Ambiente – SEMA, FEPAM, Comando Ambiental da Brigada Militar, Delegacia do Meio Ambiente – DEMA, IBAMA) para auxiliar a proteção ambiental.
O Legislador possibilitou a participação da sociedade, não só na criação de normas, mas também em sua execução. A finalidade das ONGs e pessoas jurídicas qualificadas como OSCIPs é auxiliar o governo nas atividades onde existe relevante interesse social ou público, seja coletivo ou difuso.
Uma atividade necessária à sociedade é a efetiva fiscalização ambiental, pois sem essa atividade (ou exercida de forma ineficiente) a norma torna-se ineficaz. No caso da proteção ambiental no Brasil, onde a norma é a principal ferramenta de proteção ambiental, sua ineficácia resultaria na continuidade de exploração dos recursos ambientais sem os devidos cuidados e o conseqüente dano ambiental em larga escala, causando prejuízos irreparáveis e incalculáveis.
A inovação na criação da qualificação de entidades civis como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) que ganha destaque é a previsão legal [03] (artigo 9º) de firmar termos de parcerias com os entes públicos. Algumas das finalidades da lei são: a) a defesa; b) preservação; c) conservação do meio ambiente. Ora, a fiscalização é uma ferramenta para promover tais finalidades, que pode ser exercida pelas OSCIPs com apoio das instituições públicas, por meio de termo de parceria.
A razão principal que impulsionou a autoria do presente trabalho foi a observação de que, embora exista rica legislação sobre a matéria ambiental, na prática, face a grandiosidade territorial do país e a baixa condição estatal de fiscalizar o cumprimento das normas, o meio ambiente é explorado e poluído em larga escala, principalmente pessoas jurídicas que desconsideram a Lei e as Normas Regulamentadoras.
Objetiva-se, com a presente pesquisa, analisar a legislação pertinente ao meio ambiente, ao Terceiro Setor em geral, às entidades qualificadas como OSCIPs em específico, bem como algumas notícias vinculadas nos meios de comunicação sobre a situação ambiental no Brasil, destacando-se problemas e apontando possíveis soluções.
Assim, pretende-se analisar os aspectos jurídicos da proteção ambiental no Brasil, bem como averiguar a possibilidade de instituir-se uma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), para atuar no âmbito da fiscalização ambiental.
2 PROTEÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL
O Brasil erigiu a proteção ambiental como um dos fundamentos constitucionais, a partir da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88) [04]. No entanto, nosso país não tem uma tradição constitucional de proteção ambiental, pois as constituições anteriores não tratavam do tema diretamente.
Em que pese o Brasil tenha levado muitos anos para dar ao assunto a devida importância, a abordagem da proteção ambiental pela atual Constituição tornou-a, conforme Édis Milaré [05], a mais avançada do planeta, tratando o tema em diversos capítulos, posto que multidisciplinar.
Uma das características da Carta Magna que merece destaque é a participação da coletividade na defesa e preservação do meio ambiente (art. 225 da Constituição Federal [06]). Foi imposto à sociedade civil, assim como ao Poder Público, o dever de defender e preservar a natureza. Sobre o assunto, Paulo Affonso Leme Machado [07] afirma que "os constituintes fizeram um chamamento à ação de grupos sociais em prol do meio ambiente", compreendendo-se como grupos sociais as sociedades civis, onde se inclui as organizações não-governamentais (ONGs), que se constituem por associações e fundações (entre outras), e as entidades que adquirem a qualificação de organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).
De fato, o poder público não tem condições de, sozinho, assumir a proteção do meio ambiente, pois carece de estrutura para fiscalizar todas as atividades potencialmente poluidoras, bem como as explorações irregulares dos recursos naturais. Necessita, portanto, da participação da coletividade.
O Constituinte definiu que todos têm o dever de cuidar da natureza. A descentralização surge praticamente como um princípio cuja finalidade é a efetivação das normas vigentes. Os entes federados, por exemplo, são todos (com base no art. 23 da CRFB/88 [08]) competentes para promover a proteção do meio ambiente. O Ministério Público também deve militar nesse sentido, eis que inclui suas funções institucionais (art. 129, III, da Lei Maior [09]).
Compreende-se que a Carta Magna disponibilizou, com o objetivo de proteção da natureza, a base que deve guiar a legislação infraconstitucional, bem como traçar um norte na interpretação da dogmática ambiental, qual seja, atenção ao ecossistema é dever de todos. Qualquer interpretação que limite a atuação de organizações civis fere, a princípio, o ordenamento jurídico. Por certo, a primeira referência sobre meio ambiente na Carta Política (art. 5º da CRFB [10]) serve para legitimar o cidadão a propor ação popular contra ato lesivo ao meio ambiente.
O Poder Constituinte, para completar a estratégia de legitimar os cidadãos e à coletividade à proteção ambiental, cuidou para que se promovesse a educação nessa área. Deste modo, não há apenas a legitimidade do cidadão e coletividade em promover a proteção ambiental. É obrigação do Estado incentivar e fornecer a educação do cidadão para que esse esteja capacitado a exercer suas novas responsabilidades. Tem-se que as disposições constitucionais foram bem elaboradas e estão adequadas às necessidades sociais.
2.1 POLÍTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE (PNMA)
A Lei 6.938/81 [11] (regulamentada pelos Decretos nº 99.274/90 [12] e 6.792/09 [13]), que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, é uma das principais bases legais sobre a matéria. Fruto resultante de pressões políticas internacionais [14] intensificadas após a conferência de Estocolmo, em 1972, a Lei supracitada é a responsável por organizar a forma e a competência relativas à proteção ambiental.
Quanto aos objetivos e princípios, estão dispostos de forma clara no seu artigo 2º:
Art 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:
I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;
II - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
Ill - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV - proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;
V - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;
VI - incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais;
VII - acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
VIII - recuperação de áreas degradadas; (Regulamento)
IX - proteção de áreas ameaçadas de degradação;
X - educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente. [15]
Ao analisar os princípios da PNMA, destaca-se e comentam-se brevemente alguns deles, que estão mais próximos ao objeto de estudo do presente trabalho.
Denota-se a preocupação do legislador em preparar a comunidade para, conforme princípio entabulado no inciso X supracitado, a "participação ativa na defesa do meio ambiente." Nesse feitio, oportuno levantar um questionamento: seria possível a participação ativa da comunidade na fiscalização dos potenciais poluidores? Ora, parece razoável que, se os incisos do artigo em análise são os objetivos (e princípios) da PNMA, a "participação ativa na defesa do meio ambiente" dá-se por atividades que perseguem quaisquer desses princípios traçados. Isso inclui, por certo, os previstos nos incisos III, IV e V, transcritos acima (fiscalização do uso dos recursos ambientais e o controle das atividades potencialmente ou efetivamente poluidoras).
Definitivamente, não há mais espaço para cidadãos passivos que tudo esperam do estado. O Brasil mostra-se como "Estado-Parceiro", não como "Estado-Pai".
O legislador, atentando-se ao prejuízo que o desenvolvimento econômico e tecnológico causa à natureza, disponibilizou diversas ferramentas jurídicas para sua proteção, dentre elas, como visto no capítulo passado, a ação popular (art. 5º, LXXIII, CRFB) [16].
Assim, a disposição legal da Lei 6.938/81 [17], art. 2º, X, está em completa consonância com a ação popular, posto que não há apenas a possibilidade jurídica do cidadão agir em defesa do meio ambiente, mas também houve o cuidado de promover a capacitação do cidadão para que proceda nesse sentido.
Quanto aos objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente, dispõe o art. 4º da referida Lei que:
Art 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:
I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;
II - à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
III - ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;
IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais;
V - à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;
VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;
VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.
A respeito dos objetivos traçados, importante considerar alguns pontos.
O inciso I do citado artigo determina que um dos objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente é a compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico. A CRFB (promulgada anos após a PNMA) apontou de que forma se perseguirá esse objetivo, no sentido de oferecer tratamento diferenciado, conforme o impacto ambiental, de produtos e serviços (CRFB [18], art. 170, VI).
Tal objetivo é de suma importância (e um verdadeiro desafio no Brasil e no mundo), posto a depredação ambiental ocorreu em razão do desenvolvimento econômico (diversas atividades econômicas geram riquezas a partir da exploração ou poluição do meio ambiente) e há complexidade em compatibilizá-los.
Com relação ao tema, dispõe a Iniciativa Latino-Americana e Caribenha para o Desenvolvimento Sustentável (ILAC) [19] o seguinte:
Os atuais padrões de produção e consumo se caracterizam pelo uso ineficiente dos recursos naturais e pela geração de resíduos não-aproveitados, que causam impactos adversos à saúde humana e ao meio ambiente. Entre 1995 e 2006, o PIB total do país acumulou aumento de 11%. Os setores de serviços e transporte ampliaram seu peso na economia a partir de 1995, ao passo que os setores industrial e agropecuário diminuíram sua participação. A intensidade energética do setor agropecuário aumentou em razão da maior utilização de energia elétrica e de óleo diesel nos processos produtivos. Na indústria, a taxa aumentou em decorrência da expansão de segmentos com elevado consumo de energia, com destaque para papel e celulose e para açúcar e álcool.
A gestão ambiental no Brasil é fortemente estruturada com base em instrumentos de comando e controle e o maior desafio é integrar, conciliar e coordenar a política econômica com a política social e ambiental. Desse modo, é necessária a formulação coordenada e participativa de políticas indutoras de produção e consumo sustentáveis, por meio de instrumentos econômicos, tais como impostos, subsídios, sistemas de depósito-reembolso ou licenças negociáveis. Especialmente diante do crescente desafio relacionado à redução dos gastos governamentais e à busca de eficiência econômica é crescente a vinculação desses instrumentos com fundos específicos para o meio ambiente.
A diretriz da ILAC neste tema se refere à promoção do crescimento econômico sustentável e ao estabelecimento de mecanismos e instrumentos que propiciem capacidades internas voltadas para o uso de energia renovável, produção mais limpa e instrumentos econômicos.
Nesse sentido, entende-se que o tratamento diferenciado deve ser compreendido, além de desvantagens econômicas para produtos e serviços que causam danos ambientais, vantagens econômicas para os que ajudam na preservação da natureza.
Deve-se incentivar a criação de um mercado voltado à proteção ambiental (reciclagens, restaurações ambientais, reuso de recursos), atingindo-se um ideal (mercado), qual seja a percepção da proteção ambiental como fonte de geração de riquezas.
Outros dispositivos que merecem serem comentados nesse momento são os incisos IV e V do art. 4º da PNMA [20], que dispõe como objetivos o desenvolvimento e a difusão de tecnologias voltadas ao uso racional dos recursos.
Em alusão ao assunto, em 1989 entrou em vigor a Lei 7.797 [21], que cria o Fundo Nacional do Meio Ambiente, dispondo no art. 5º, II, que é prioritária a aplicação dos recursos em pesquisa e desenvolvimento tecnológico, conforme segue:
Art. 5º Serão consideradas prioritárias as aplicações de recursos financeiros de que trata esta Lei, em projetos nas seguintes áreas:
I - Unidade de Conservação;
II - Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico;
III - Educação Ambiental;
IV - Manejo e Extensão Florestal;
V - Desenvolvimento Institucional;
VI - Controle Ambiental;
VII - Aproveitamento Econômico Racional e Sustentável da Flora e Fauna Nativas.
O Decreto 3.524/00 [22] regulamenta a citada Lei, expondo, no art. 6º, a forma em que haverá a transferência os recursos financeiros, conforme segue:
Art. 6o Os recursos do FNMA destinados ao apoio a projetos serão transferidos mediante convênios, termos de parceria, acordos ou ajustes, ou outros instrumentos previstos em lei, a serem celebrados com instituições da Administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, organizações da sociedade civil de interesse público e organizações não-governamentais brasileiras sem fins lucrativos, cujos objetivos sejam relacionados aos do Fundo.
Como visto, o Fundo Nacional do Meio Ambiente serve, em síntese, como meio de financiar o cumprimento dos objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente. Os entes federados, instituições da administração direta e indireta e, por fim, ao terceiro setor (mais uma vez a legislação coloca lado a lado Estado e sociedade civil) estão aptos a receber esse incentivo financeiro.
Em suma, a Política Nacional do Meio Ambiente é a Lei que organiza a forma de proteção ambiental no Brasil, e, para tanto, cria e estabelece a composição do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). Esse é composto pelo Conselho de Governo, Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República (extinta, hoje é o Ministério do Meio Ambiente), o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, órgãos ou entidades estaduais e municipais.
Portanto, estão expostas as normas bases para a seqüência do estudo proposto. Elas devem orientar Decretos, Resoluções, Portarias, Instruções Normativas, ou seja, as demais normas hierarquicamente inferiores.
2.2 SISTEMA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE (SISNAMA)
A Lei 6.938/81 [23], que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, cria o SISNAMA, que tem por finalidade a implementação da PNMA. Aos órgãos que compõe o SISNAMA compete o exercício do poder de polícia.
Sobre o tema, Paulo de Bessa Antunes [24] aduz que "a fiscalização das atividades degradadoras do meio ambiente por parte dos órgãos integrantes do SISNAMA tem se revelado hipertrofiado e pouco eficiente".
Compõe o SISNAMA os seguintes órgãos (art. 6º, I a VI, da Lei 6938/81):
I - órgão superior: o Conselho de Governo, com a função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais; (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)
II - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida; (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)
III - órgão central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente; (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)
IV - órgão executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, com a finalidade de executar e fazer executar, como órgão federal, a política e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente; (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)
V - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental; (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições; (Incluído pela Lei nº 7.804, de 1989)
O órgão central do SISNAMA, embora na Lei da PNMA [25] ainda conste a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República (SEMAM/PR), atualmente é o Ministério do Meio Ambiente.
A Lei nº 8.490/92 [26], que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, transforma a SEMAM/PR em Ministério do Meio Ambiente (MMA).
No que se refere aos órgãos seccionais, ao presente trabalho torna-se relevante apontar quais integram o SISNAMA no Estado do Rio Grande do Sul [27]. São eles:
a)órgão Principal: Secretaria do Meio Ambiente do Estado do Rio Grande do Sul – SEMA;
b)órgão: Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luis Roessler – FEPAM.
No que se refere aos órgãos locais, no Brasil, Cláudia Marçal [28] aduz que são poucos os municípios brasileiros que assumiram suas atribuições para proteção do meio ambiente, nos termos que seguem:
A maioria dos Municípios brasileiros ainda não assumiu suas atribuições constitucionais, sobrecarregando a estrutura estadual, gerando um vácuo na gestão local, que constitui uma lacuna prejudicial à própria proteção do meio ambiente, já que a assunção dos Estados das obrigações dos Municípios acaba afetando a sua atuação, o que desestrutura a harmonia do sistema.
Os programas de municipalização da gestão ambiental, realizados pelos Estados e União, encontram dificuldades na sua implementação, em razão da situação institucional precária dos Municípios .
No Rio Grande do Sul, existem 496 [29] (quatrocentos e noventa e seis) municípios. Para saber quais municípios compõem o SISNAMA, deve-se analisar a legislação da própria cidade. Infelizmente, o Ministério do Meio Ambiente, órgão central do SISNAMA, a quem incumbe publicar tais informações, nada dispôs sobre o tema. Entretanto, dentro da organização estadual, apenas 282 [30] municípios participam da gestão ambiental, indicando um baixo índice de proteção ambiental a nível local.
2.3 O CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (CONAMA)
Fazem-se aqui algumas observações relevantes sobre o CONAMA. O art. 6, II, da Lei 6.938/81 [31], definiu-o nos seguintes termos:
Art 6º - Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, assim estruturado:
(...)
II - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida;
Nas palavras de Américo Luís Martins da Silva [32], no que diz respeito à competência do CONAMA, aduz que esse "legisla por meio de Resoluções, quando a matéria se tratar de deliberação vinculada à competência legal e por meio de moções, quando versar sobre matéria, de qualquer natureza, relacionada com a matéria ambiental."
Para Paulo de Bessa Antunes [33], os atos emanados do CONAMA devem ser analisados em duas etapas: a) saber se houve delegação legislativa para o ato especificamente considerado; b) examinar se a delegação foi exercida dentro de limites razoáveis.
As competências do CONAMA foram definidas pelo art. 8º da Lei da Política Nacional de Meio Ambiente [34], nos seguintes termos:
Art. 8º Compete ao CONAMA: (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)
I - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluídoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA; (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
II - determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das possíveis conseqüências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as informações indispensáveis para apreciação dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio nacional. (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)
III – (...) (Revogado pela Lei nº 11.941, de 2009)
IV - homologar acordos visando à transformação de penalidades pecuniárias na obrigação de executar medidas de interesse para a proteção ambiental; (VETADO);
V - determinar, mediante representação do IBAMA, a perda ou restrição de benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, em caráter geral ou condicional, e a perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito; (Redação dada pela Vide Lei nº 7.804, de 1989)
VI - estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência dos Ministérios competentes;
VII - estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos.
Parágrafo único. O Secretário do Meio Ambiente é, sem prejuízo de suas funções, o Presidente do Conama. (Incluído pela Lei nº 8.028, de 1990)
Atenta-se ao disposto no inciso VI do citado artigo, no que se refere à atribuição privativa. A constitucionalidade do referido inciso é questionada face o art. 24 da Constituição Federal [35] por Paulo Afonso Leme Machado [36], que afirma que "o CONAMA não tem a atribuição dessas normas e padrões de forma privativa."
Quanto à composição do CONAMA, foi definida Decreto nº 99.274/90 [37], elaborando-se algumas análises pertinentes.
Primeiro, quanto à organização, o art. 4º do citado Decreto assim define:
Art. 4o O CONAMA compõe-se de: (Redação dada pelo Decreto nº 6.792, de 2009)
I - Plenário; (Redação dada pelo Decreto nº 6.792, de 2009)
II - Câmara Especial Recursal; (Redação dada pelo Decreto nº 6.792, de 2009)
III - Comitê de Integração de Políticas Ambientais; (Redação dada pelo Decreto nº 6.792, de 2009)
IV - Câmaras Técnicas; (Redação dada pelo Decreto nº 6.792, de 2009)
V - Grupos de Trabalho; e (Redação dada pelo Decreto nº 6.792, de 2009)
VI - Grupos Assessores. (Redação dada pelo Decreto nº 6.792, de 2009)
Ele também determina que as entidades ambientalistas integrem o plenário (art. 5º, VIII, alíneas "a", "b", "c", "d", "g", "h", "i" e "l"), a Câmara Especial Recursal (art. 6º-B, V), as Câmaras Técnicas (art. 8º, § 2º), demonstrando o interesse e a importância da participação da sociedade civil na proteção do meio ambiente.
A integração da sociedade civil aos mecanismos de proteção ambiental é benéfica e de grande auxílio ao governo, seja porque acompanha as decisões tomadas (havendo a possibilidade de insurgir-se contra ilegalidades), seja por disponibilizar especialistas para atuarem com objetivo comum de preservação ambiental.
Ademais, ciente da importância da participação da sociedade civil na fiscalização ambiental, o CONAMA publicou a Resolução 003/88 [38], que estabelece a forma de participação das entidades civis na fiscalização ambiental, conforme segue:
Art. 1º As entidades civis com finalidades ambientalistas, poderão participar na fiscalização de Reservas Ecológicas, Públicas ou Privadas, Áreas de Proteção Ambiental, Estações Ecológicas, Áreas de Relevante Interesse Ecológico, outras Unidades de Conservação e demais Áreas protegidas.
Um indicador do êxito da integração entre a sociedade civil e o governo é a constatação da boa atuação do CONAMA. A respeito de sua atuação, Paulo Affonso Leme Machado [39] afirma que "esse conselho tem tido uma atuação digna de elogios".
2.4 O INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS
NATURAIS RENOVÁVEIS (IBAMA)
A respeito do IBAMA, importante traçar algumas considerações pertinentes. Ele foi criado pela Lei nº 7.735/1989 [40], nos seguintes termos:
Art. 2º É criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de: (Redação dada pela Lei nº 11.516, 2007)
I - exercer o poder de polícia ambiental; (Incluído pela Lei nº 11.516, 2007)
II - executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente; e (Incluído pela Lei nº 11.516, 2007)
III - executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade com a legislação ambiental vigente. (Incluído pela Lei nº 11.516, 2007)
Como se pode observar, ao IBAMA foi incumbido do exercício o poder de polícia ambiental. É, por sua finalidade e determinação legal, o órgão executor do SISNAMA (6º, I a VI, da Lei 6938/81 [41]).
Em 2001 editou a Instrução Normativa 19 [42], que dispõe sobre a participação de entidades ambientais, transcrevendo-se no que importa:
Art. 1º. Os participantes de MUTIRÕES AMBIENTAIS, indicados por entidades civis ambientalistas ou afins, devidamente treinados e credenciados pela Coordenação Geral de Fiscalização Ambiental do IBAMA, passam a ser denominados Agentes Ambientais Voluntários.
[...]
Art. 2º. As entidades civis ambientalistas ou afins, de que trata o artigo anterior, serão co-responsáveis pelas ações desenvolvidas pelos Agentes Ambientais Voluntários por elas indicados.
Art. 3º. Compete aos Agentes Ambientais Voluntários:
I - atuarem sempre através de MUTIRÕES AMBIENTAIS, como previsto no artigo 2º, da Resolução CONAMA nº 003, de 1988;
II - lavrarem Autos de Constatação (ANEXO II) circunstanciados e devidamente assinados pelos presentes, sempre que for identificada infração à legislação ambiental;
III - reterem, quando possível, os instrumentos utilizados na prática da infração penal e/ou os produtos dela decorrentes, e encaminhá-los imediatamente à autoridade policial mais próxima.
[...].
O IBAMA, felizmente, tem se demonstrado atento aos benefícios de firmar parcerias com o terceiro setor. Essas parcerias são importantes para todos, IBAMA, terceiro setor e sociedade. Pode-se dizer que a sociedade é a maior beneficiada, porque esse trabalho em conjunto facilita o alcance do objetivo de proteção ambiental. Ao terceiro setor, a grande vantagem é ter o auxílio do IBAMA, que pode fornecer capacitação técnica, bem como informações e dados. Ao IBAMA, a vantagem é poder contar com apoio pessoal e técnico das entidades ambientais, que é uma importante ajuda na execução das funções institucionais do IBAMA.
Além do IBAMA, outras instituições estão atentas à necessidade de participação de ONGs (e entidades qualificadas como OSCIPs) na fiscalização ambiental. O Instituto Brasileiro de Ecologia e Meio Ambiente (IBEMA), em seu sítio [43], expôs com precisão o tema do presente trabalho, apontando a necessidade de participação das ONGs ambientalistas na fiscalização ambiental, frisando as distinções entre fiscalização e poder de polícia, transcrevendo-se alguns trechos importantes:
Embora seja uma palavra polêmica, fiscalização de acordo com os dicionários, diz o seguinte; Fiscalizar: Vigiar – Estar de sentinela – Observar atentamente – Observar as ocultas – Espreitar etc, tanto que até o ex-Ministro do Meio Ambiente José Sarney Filho, em seu pronunciamento a nação no dia mundial do Meio Ambiente 05 de junho de 1.999, pediu ao povo que ajude a fiscalizar o Meio Ambiente.
Quem pensa que fiscalização é poder de polícia, ou atividade estatal indelegável a particulares, esta redondamente equivocado, enganado, ou no mínimo desinformado desde 1.988, pois como vimos anteriormente no "Aurélio", fiscalizar quer dizer: Vigiar; Estar de sentinela; Observar atentamente; Observar as ocultas; Espreitar etc, tanto que até a resolução CONAMA 003/88 trata especificamente sobre esse assunto.
Conhecimento: O decreto-lei n.º 3.689 de 03/10/1.941, livro I, titulo IX, capítulo I, artigo 301 do código de processo penal diz o seguinte: Todo cidadão "Pode", e os agentes policiais "devem", prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito.
Portanto, fiscalização não é um poder estatal, nem é um poder da polícia, fiscalização é um Direito, uma Obrigação, um Dever de todo cidadão para se fazer valer de sua cidadania perante a um ato ilícito constatado.
Agora, você não pode confundir "Fiscalização com Autuação".
Autuação, é um poder de Polícia, e só os órgãos públicos: Federais – Estaduais ou Municipais e de seus agentes, podem fazê-lo, fora disso, ai sim, constitui atividade ilegal com crime previsto no Art. 328 do Código Penal: Usurpação de função Pública.
[…]
É Preciso que as autoridades Ambientais façam um tipo de parceria com Ong`s que conheçam as Leis Ecológicas, para que essa Ong, ou essas Ong`s, ajudem no trabalho de fiscalização (não estamos falando em autuação, e sim fiscalização), que fique bem claro, para que não seja destorcida as palavras do IBEMA, nem nossa intenção...
...adendo...devagarzinho isso já vem ocorrendo, pois estão enfim percebendo que existem Ong`s realmente capacitadas, com conhecimentos dos mais plausíveis referente a essa questão relacionada com o meio ambiente, fauna e flora, já não era sem tempo, pois a própria Constituição diz que é também da coletividade o dever de defender e preservar, para as presentes e futuras gerações, são pequenos, mas já temos alguns avanços nesse sentido.
É Preciso que os governos Federal, Estaduais e Municipais, reconheça a necessidade de se fazer parcerias / convênios / acordos, com Ong`s que conheçam as Leis, aproveitando o efetivo e o conhecimento que essas Ong`s tem. (agenda 21 global).
[...]
Em que pese o IBAMA esteja atento às vantagens de fazer parcerias com as OSCIPs, essa comunhão de esforços ainda não é comum. Atualmente o IBAMA passa por dificuldades em fiscalizar determinadas regiões do Brasil. Em Mato Grosso, por exemplo, recentemente averiguou-se que há apenas 28 (vinte e oito) fiscais para proteger os recursos naturais do estado, conforme reportagem [44] que segue:
Sem fiscais e espaço para animais, Ibama em colapso em Mato Grosso
A Superintendência do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (Ibama) em Mato Grosso enfrenta uma série de fragilidades para combater os crimes contra a flora e a fauna. Existem hoje apenas 28 fiscais que atuam em todo o Mato Grosso para cuidar e fiscalizar os três ecossistemas – Cerrado, Pantanal e Amazônia – compreendidos no Estado.
O aparato logístico é aluga do e para Mato Grosso o percentual de fiscais deveria ser, no mínimo, de 100 homens. Na prática, o Estado possui menos de 30% dos recursos humanos necessários para o desenvolvimento de ações nas dez unidades descentralizadas implantadas em regiões consideradas vitais, como Sinop, Barra do Garças, Juína, dentre outras. A situação denota o sucateamento da estrutura criada para defender a natureza.
Na prática, para a fiscalização são 906 mil km², ou seja, uma extensão territorial gigantesca onde a pecuária e a agricultura crescem vertiginosamente. Para se ter uma ideia, a área plantada de soja é a maior do país, com 6,2 milhões de hectares (cada 100 hectares equivale a 1 km²).
[...]
Estamos diante de uma situação de emergência em que o terceiro setor deve apoiar os órgãos ambientais para prestar auxílio e melhorar as condições de fiscalização. Deve-se combater a impunidade.
Problemas como a existência de poucos fiscais no âmbito ambiental são enfrentados há muitos anos. No ano de 2003, por exemplo, enfrentava-se situação semelhante, quando o IBAMA firmou parceria com ONGs visando aumentar o contingente de fiscais, conforme notícia colacionada a seguir:
Campinas, SP - Parcerias com organizações não governamentais (ongs) podem reforçar o parco contingente de 650 fiscais do Ibama responsável pelo controle de toda a região de Mata Atlântica, que se estende por 17 Estados brasileiros, do Rio Grande do Sul ao Piauí, com alguns fragmentos interiores chegando até Mato Grosso do Sul e Goiás.
As propostas de atuação conjunta foram discutidas durante toda a semana, num encontro encerrado hoje em Tamandaré, Pernambuco.
Coordenado por Flávio Montiel, diretor de Proteção Ambiental do Ibama, o evento contou com a participação de gerentes regionais, chefes de fiscalização e técnicos do Ibama e Ministério do Meio Ambiente, além de cerca de 60 membros da Rede de Ongs da Mata Atlântica (RMA), que integra 260 entidades.
´´As ongs têm pessoas qualificadas e podem ajudar os fiscais na localização de desmatamentos ou agressões ambientais, no monitoramento, na avaliação da extensão dos danos e, às vezes, até fornecendo mapas georreferenciados ou outros documentos de apoio´´, comenta Geovana Cartaxo, coordenadora da RMA no encontro. [45]
Nos anos seguintes à publicação da Instrução Normativa nº 19 [46] do IBAMA, iniciou-se um período propício para colaboração da sociedade civil com o IBAMA. No de 2004, por exemplo, a parceria entre o Terceiro Setor e o IBAMA estava presente nas notícias, sendo apontada como solução para as falhas na fiscalização ambiental, conforme segue:
A parceria entre ONGs e o IBAMA para a fiscalização já tem previsão legal, cabendo estender o conceito para demais áreas. A Instrução normativa IBAMA 19/2001 e a Resolução CONAMA 3/88 dispõem sobre a possibilidade de participação de entidades civis na fiscalização de reservas ecológicas e áreas de proteção ambiental, na qualidade de agentes ambientais voluntários, regulamentando a Lei 9.605/98 (art. 70, § 2º) e a Lei 6.938/81 (arts. 4º, 5º e 6º, II e VI).
As ONGs e OSCIPs ambientalistas poderiam ser convidadas pelo IBAMA para participarem através de convênios da assinatura de Termos de Compomisso, assumindo a responsabilidade pelo monitoramento independente das obras, projetos e serviços comprometidos pelo infrator junto ao IBAMA.
As ONGs poderiam receber a missão de elaborarem relatórios regulares sobre o cumprimento do compromisso e medidas compensatórias e até mesmo organizarem audiências públicas na região, caso o IBAMA indicasse, ao ônus do infrator.
Isso resolveria uma das principais lacunas, hoje, dos `Termos de Compromisso`, e das medidas compensatórias, onde os infratores e empreendedores assinam e depois não cumprem, ou cumprem mais ou menos, e o IBAMA não tem como fiscalizar por falta de quadros e recursos.
Como os recursos são poucos e a demanda enorme, o IBAMA passa a atuar mais em função das denúncias da sociedade, mas, como muitas vezes, os projetos e ações assinados são executados no âmbito da própria empresa, a sociedade acaba não tomando conhecimento nem tendo acesso aos estabelecimentos privados.
A outra forma de colaboração é a execução direta de serviços e projetos ambientais, pois, segundo a IN 10/2003, o infrator pode executar os projetos, obras, serviços de forma direta ou indireta.
A vantagem para a empresa de contratar as ONGs e OSCIPs recomendadas pelo IBAMA para a execução é não precisar desviar seu próprio pessoal das áreas de produção e atividades fins da empresa para executarem os compromissos ambientais assumidos, além de ter uma garantia de estar contratando para o serviço instituições comprometidas realmente com a causa ambiental, reconhecidas como idôneas pelo próprio IBAMA.
O único cuidado, neste caso, é que as ONGs e Oscips que participarem como fiscalizadoras não podem - no mesmo convênio - participar da execução de serviços ou projetos, o que é uma medida ética perfeitamente compreensível.
Vilmar Berna é presidente da ONG IBVA - Instituto Brasileiro de Voluntários Ambientais, editor do Jornal do Meio Ambiente e Prêmio Global 500 da ONU Para o Meio Ambiente. [47]
Deste modo, a parceria entre IBAMA e Terceiro Setor há anos vem sendo apontada como uma possível solução para os problemas enfrentados pela fiscalização ambiental. A participação das entidades civis em prol de benefícios difusos e coletivos adquire relevância no Brasil, seja pela necessidade da atividade dessas organizações, seja pela evolução da democracia no país. O IBAMA, como já abordado, mostra-se como um importante parceiro (e exemplo) no desenvolvimento da comunhão de esforços público-privado.