4 A prescrição e a decadência na Teoria Geral do Direito Civil
Trata-se da adaptação às peculiaridades do Direito Administrativo da essência da concepção doutrinária planteada na Teoria Geral do Direito Civil brasileiro por Agnelo Amorim Filho [49], em torno da concepção de um critério científico a distinguir a prescrição da decadência, fortalecida com o advento do Código Civil de 2002, por intermédio do seu art. 189 ("Violado o direito, nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue, pela prescrição, nos prazos a que aludem os arts. 205 e 206" [50]).
Segundo tal corrente de pensamento da dogmática civil (a que se filia este trabalho), a prescrição — sumarizam Pablo Stolze Gagliano e Rodolfo Pamplona Filho — consiste na "perda de pretensão de reparação do direito violado, em virtude da inércia do seu titular, no prazo previsto pela lei" [51]. A pretensão corresponde ao "poder de exigir de outrem coercitivamente o cumprimento de um dever jurídico", ou seja, "é o poder de exigir a submissão de um interesse subordinado (do devedor da prestação) a um interesse subordinante (do credor da prestação) amparado pelo ordenamento jurídico" [52]. O direito a uma prestação visa a "um bem da vida a conseguir-se mediante uma atividade (prestação) — positiva ou negativa — a que está submetida um sujeito passivo (devedor)" [53].
Por outro lado, de acordo com a referida linha de raciocínio, a decadência traduz a "perda efetiva de um direito potestativo, pela falta de seu exercício, no período de tempo determinado em lei ou pela vontade das próprias partes" [54], e o direito potestativo consubstancia um direito sem pretensão ou sem prestação [55] (suscita no polo passivo "apenas um estado de sujeição" [56]), por meio do qual "determinadas pessoas podem influir, com uma declaração de vontade, sobre situações jurídicas de outras" [57], sendo possível a "exigência judicial no caso de resistência" [58].
À luz do pensamento de Francisco Amaral [59], na prescrição "um direito (pretensão) nascido e efetivo [...] pereceu pela falta do exercício da ação contra a violação sofrida" e, em contraste, na decadência houve "um direito que, embora nascido, não se tornou efetivo pela falta de exercício".
Complementa Humberto Theodoro Júnior, ao pontuar que a"prescrição faz extinguir o direito de uma pessoa a exigir de outra uma prestação (ação ou omissão), ou seja, provoca a extinção da pretensão, quando não exercida no prazo definido em lei", e, de outra banda, a decadência fulmina o direito de se sujeitar dada pessoa "a um estado jurídico que o titular do direito potestativo cria sem a necessidade do concurso da vontade ou de qualquer atitude do destinatário da declaração unilateral de vontade" [60].
A prescrição e a decadência não se confundem com preclusão nem com perempção. Recorda Gonçalves [61]: enquanto a preclusão consubstancia a perda de determinada faculdade processual, em virtude de não ter sido exercida, por seu titular, no momento devido da marcha do processo, a perempção espelha a perda do direito de ação, em face da contumácia do autor da actio, ao dar causa a três arquivamentos sucessivos, na exata inteligência do art. 268, parágrafo único, 1ª parte, do Código de Processo Civil [62].
Em suma, no âmbito da Teoria Geral do Direito Civil, a prescrição é a perda, por decurso do prazo legal, do poder de determinada pessoa de exigir uma dada prestação (negativa/omissiva ou positiva/comissiva) de outrem, em virtude deste (o obrigado ou o devedor) ter deixado de adimpli-la e, assim, acarretado a violação do direito material daquele (o credor) e o consequente nascimento da pretensão do credor de impor ao devedor, por meio do Poder Público (na esfera judicial ou administrativa [63], a depender de cada disciplina legal e circunstância fática), o cumprimento da prestação até então inadimplida, ao passo que a decadência (também chamada de caducidade [64]) exprime o momento em que se exaure o prazo legal ou infralegal [65] para se efetivar o direito de influenciar a esfera jurídica alheia ou de nela estabelecer modificações, por intermédio de atos unilaterais e sem que exista no polo passivo um "dever correspondente, apenas uma sujeição" [66].
Já na Teoria Geral do Direito Administrativo, ensina Carvalho [67], enquanto a prescrição constitui "a perda da pretensão de uma das partes da relação jurídico-administrativa", em face da sua inércia (por não ter exigido "a reparação do direito subjetivo violado pelo devedor" durante o prazo estabelecido pelo ordenamento jurídico), a decadência administrativa corresponde à "perda do prazo fixado na ordem jurídica para o exercício do direito potestativo lhe reconhecido em razão da supremacia do interesse público, o que implica perecimento do próprio direito".
Conclusão
Ante o exposto, infere-se:
(1) Conquanto, no Brasil, na Península Ibérica e na América do Sul hispânica, o Direito Positivo em matéria disciplinar reporte-se à chamada "prescrição" disciplinar, esta, em verdade, consiste em decadência disciplinar: o poder punitivo estatal de cunho administrativo-disciplinar não espelha uma pretensão nem resulta da violação de um direito material da Administração Pública, mas, isto sim, representa o desempenho de uma potestade administrativa, mais especificamente do exercício da potestade disciplinar, consoante expressa, na Espanha, o art. 94 da Lei n. 7/2007 (Estatuto Básico do Empregado Público) e, na Colômbia, o art. 1º da Lei n. 734/2002 (Código Disciplinar Único).
(2) No Direito Administrativo, a decadência disciplinar significa o esgotamento do prazo legal para a Administração Pública cumprir o seu dever jurídico (defluente dos princípios da supremacia e da indisponibilidade do interesse público) e a sua potestade (ditada pelos princípios da legalidade administrativa e da reserva de lei formal) de aplicar a um determinado agente público (independentemente da concordância deste) a sanção disciplinar cabível, ausente o descumprimento, pelo agente público objeto da punição disciplinar, de direito subjetivo da pessoa jurídica a que se vincula o ramo da Administração Pública que o sancionou.
(3) Sob a óptica da Teoria Geral do Direito Administrativo, a prescrição administrativa concerne à perda, por decurso do prazo legal, da pretensão da Administração Pública ou do administrado (em face da violação de direito subjetivo e material de que é titular) de obter a prestação descumprida a que faz jus e de exigi-la de quem a descumpriu, na qualidade de sua contraparte em dada relação jurídica (a exemplo de uma relação jurídica entre as Administrações Públicas de entes estatais diversos ou de uma relação jurídica entre a Administração Pública de determinado ente estatal e um agente público a serviço dela ou, ainda, entre aquela e particular por ela contratado mediante procedimento licitatório ou de contratação direta, via dispensa ou inexigibilidade de licitação), ao passo que a decadência administrativa se relaciona à perda, também por decurso do prazo (inércia), quer da possibilidade da Administração Pública exercer seu dever jurídico de intervir, de modo unilateral, na esfera jurídica de outrem, sujeitando o sujeito passivo da ação administrativa a uma imposição que este tem de suportar independente da sua vontade e sem que tal conduta estatal ocorra por força do inadimplemento de prestação devida à Administração Pública (em caso de decadência, não há prestação pendente de cumprimento pelo polo passivo), quer da perda, igualmente por decurso temporal, da possibilidade do administrado exercer, a título de faculdade, o ato unilateral de impugnar atos da Administração Pública que repute contrário a seus interesses, bens e direitos.
(4) Já no âmbito da Teoria Geral do Direito Civil, a prescrição é a perda, por decurso do prazo legal, do poder de determinada pessoa de exigir uma dada prestação (negativa/omissiva ou positiva/comissiva) de outrem, em virtude deste (o obrigado ou o devedor) ter deixado de adimpli-la e, assim, acarretado a violação do direito material daquele (o credor) e o consequente nascimento da pretensão do credor de impor ao devedor, por meio do Poder Público (na esfera judicial ou administrativa, a depender de cada disciplina legal e circunstância fática), o cumprimento da prestação até então inadimplida, ao passo que a decadência (também chamada de caducidade) exprime o momento em que se exaure o prazo legal ou infralegal para se efetivar o direito de influenciar a esfera jurídica alheia ou de nela estabelecer modificações, por intermédio de atos unilaterais e sem que exista no polo passivo um respectivo dever, mas apenas uma subordinação.
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