Resumo: Em análise crítica à decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 2650 afirma-se a necessidade de consultar a população nacional na hipótese de desmembramento de estado da federação.
Sumário: 1. A questão. 2. As normas. 3. A decisão. 4. O voto vencido. 5. Democracia participativa. 6. Conclusão.
1. A questão.
Interessante tema que merece especial atenção da comunidade jurídica refere-se ao procedimento de desmembramento de estados, conforme previsto no artigo 18, § 3º da Constituição, especificamente no que toca à participação popular.
Ao abordar o tema, o Supremo Tribunal Federal entendeu desnecessária a participação da população nacional no plebiscito sobre o desmembramento do estado do Pará, que possibilitará a criação de duas novas unidades federativas, Carajás e Tapajós. O fundamento adotado pela Corte foi que população diretamente interessada é aquela residente na área desmembranda e na área remanescente e população indiretamente interessada é a residente em outros estados da federação.
2. As normas.
O procedimento do desmembramento de unidades federativas está assim disciplinado na Constituição:
Art. 18. (...)
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.
(...)
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:
(...)
VI - incorporação, subdivisão ou desmembramento de áreas de Territórios ou Estados, ouvidas as respectivas Assembléias Legislativas;
A matéria encontra-se regulada também na Lei 9.709:
Art. 4o A incorporação de Estados entre si, subdivisão ou desmembramento para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, dependem da aprovação da população diretamente interessada, por meio de plebiscito realizado na mesma data e horário em cada um dos Estados, e do Congresso Nacional, por lei complementar, ouvidas as respectivas Assembléias Legislativas.
§ 1o Proclamado o resultado da consulta plebiscitária, sendo favorável à alteração territorial prevista no caput, o projeto de lei complementar respectivo será proposto perante qualquer das Casas do Congresso Nacional.
§ 2o À Casa perante a qual tenha sido apresentado o projeto de lei complementar referido no parágrafo anterior compete proceder à audiência das respectivas Assembléias Legislativas.
§ 3o Na oportunidade prevista no parágrafo anterior, as respectivas Assembléias Legislativas opinarão, sem caráter vinculativo, sobre a matéria, e fornecerão ao Congresso Nacional os detalhamentos técnicos concernentes aos aspectos administrativos, financeiros, sociais e econômicos da área geopolítica afetada.
§ 4o O Congresso Nacional, ao aprovar a lei complementar, tomará em conta as informações técnicas a que se refere o parágrafo anterior.
(...)
Art. 7o Nas consultas plebiscitárias previstas nos arts. 4o e 5o entende-se por população diretamente interessada tanto a do território que se pretende desmembrar, quanto a do que sofrerá desmembramento; em caso de fusão ou anexação, tanto a população da área que se quer anexar quanto a da que receberá o acréscimo; e a vontade popular se aferirá pelo percentual que se manifestar em relação ao total da população consultada.
3. A decisão.
Ao julgar a ADI 2650 que tratava da extensão do plebiscito para desmembramento de estado da federação, o Supremo Tribunal Federal proferiu decisão assim ementada:
Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 7º da Lei 9.709/98. Alegada violação do art. 18, § 3º, da Constituição. Desmembramento de estado-membro e município. Plebiscito. Âmbito de consulta. Interpretação da expressão "população diretamente interessada". População da área desmembranda e da área remanescente. Alteração da Emenda Constitucional nº 15/96: esclarecimento do âmbito de consulta para o caso de reformulação territorial de municípios. Interpretação sistemática. Aplicação de requisitos análogos para o desmembramento de estados. Ausência de violação dos princípios da soberania popular e da cidadania. Constitucionalidade do dispositivo legal. Improcedência do pedido. 1. Após a alteração promovida pela EC 15/96, a Constituição explicitou o alcance do âmbito de consulta para o caso de reformulação territorial de municípios e, portanto, o significado da expressão "populações diretamente interessadas", contida na redação originária do § 4º do art. 18 da Constituição, no sentido de ser necessária a consulta a toda a população afetada pela modificação territorial, o que, no caso de desmembramento, deve envolver tanto a população do território a ser desmembrado, quanto a do território remanescente. Esse sempre foi o real sentido da exigência constitucional - a nova redação conferida pela emenda, do mesmo modo que o art. 7º da Lei 9.709/98, apenas tornou explícito um conteúdo já presente na norma originária. 2. A utilização de termos distintos para as hipóteses de desmembramento de estados-membros e de municípios não pode resultar na conclusão de que cada um teria um significado diverso, sob pena de se admitir maior facilidade para o desmembramento de um estado do que para o desmembramento de um município. Esse problema hermenêutico deve ser evitado por intermédio de interpretação que dê a mesma solução para ambos os casos, sob pena de, caso contrário, se ferir, inclusive, a isonomia entre os entes da federação. O presente caso exige, para além de uma interpretação gramatical, uma interpretação sistemática da Constituição, tal que se leve em conta a sua integralidade e a sua harmonia, sempre em busca da máxima da unidade constitucional, de modo que a interpretação das normas constitucionais seja realizada de maneira a evitar contradições entre elas. Esse objetivo será alcançado mediante interpretação que extraia do termo "população diretamente interessada" o significado de que, para a hipótese de desmembramento, deve ser consultada, mediante plebiscito, toda a população do estado-membro ou do município, e não apenas a população da área a ser desmembrada. 3. A realização de plebiscito abrangendo toda a população do ente a ser desmembrado não fere os princípios da soberania popular e da cidadania. O que parece afrontá-los é a própria vedação à realização do plebiscito na área como um todo. Negar à população do território remanescente o direito de participar da decisão de desmembramento de seu estado restringe esse direito a apenas alguns cidadãos, em detrimento do princípio da isonomia, pilar de um Estado Democrático de Direito. 4. Sendo o desmembramento uma divisão territorial, uma separação, com o desfalque de parte do território e de parte da sua população, não há como excluir da consulta plebiscitária os interesses da população da área remanescente, população essa que também será inevitavelmente afetada. O desmembramento dos entes federativos, além de reduzir seu espaço territorial e sua população, pode resultar, ainda, na cisão da unidade sociocultural, econômica e financeira do Estado, razão pela qual a vontade da população do território remanescente não deve ser desconsiderada, nem deve ser essa população rotulada como indiretamente interessada. Indiretamente interessada - e, por isso, consultada apenas indiretamente, via seus representantes eleitos no Congresso Nacional - é a população dos demais estados da Federação, uma vez que a redefinição territorial de determinado estado-membro interessa não apenas ao respectivo ente federativo, mas a todo o Estado Federal. 5. O art. 7º da Lei nº 9.709, de 18 de novembro de 1998, conferiu adequada interpretação ao art. 18, § 3º, da Constituição, sendo, portanto, plenamente compatível com os postulados da Carta Republicana. A previsão normativa concorre para concretizar, com plenitude, o princípio da soberania popular, da cidadania e da autonomia dos estados-membros. Dessa forma, contribui para que o povo exerça suas prerrogativas de cidadania e de autogoverno de maneira bem mais enfática. 6. Ação direta julgada improcedente. [grifado]
(STF, ADI 2650/DF, Pleno, Relator Min. DIAS TOFFOLI, julgado em 24/08/2011, publicado em DJe-218 17/11/2011)
Como se observa, o STF, por maioria, decidiu que toda a população do Estado do Pará deve ser consultada no plebiscito e não apenas os indivíduos residentes na área a ser desmembrada, como pretendia o autor da ação.
4. O voto vencido.
A questão que chamou atenção e merece integral análise da comunidade jurídica e política foi a dicção anunciada na posição do Ministro Marco Aurélio, que votou vencido para determinar a participação de toda a população brasileira no plebiscito, em interpretação sistemática das disposições normativas acima citadas. O argumento apresentado por Sua Excelência é de natureza financeira, nos seguintes termos, conforme consta do acórdão:
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Vossa Excelência apontou muito bem que devemos encarar a referência à população interessada, tendo presente o que ocorre em termos de prejuízo indireto para essa população. O que ocorrerá, por exemplo, se surgirem no Estado do Pará os dois novos estados? O fundo destinado aos estados, consideradas as receitas da União, terá a divisão por um número maior. O divisor aumentará, e a cota parte de cada estado diminuirá.
(...)
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Por isso, vou mais além, Presidente, e digo que o faço a partir de regra hermenêutica, distinguindo norma regra e norma constitucional exceção. Para mim, a norma constitucional exceção é aquela que aventa a possibilidade de surgimento de novos municípios e de novos estados. Interpreto-as – são duas normas, as dos § 3º e § 4º do artigo 18 – de forma estrita. Potencializo, até mesmo para fechar a porta a essa volúpia na criação de estados e municípios, a referência ‘a população interessada’ para entender, como fez o professor Dalmo Dallari – e não fui aluno de Sua Excelência, já que sou egresso da Nacional de Direito e não da USP -, no que apontou que população interessada é a população do Brasil, é a população existente no território nacional. Vou, portanto, um pouco mais além, até mesmo – não tenho nenhuma pretensão – para suscitar questionamento a respeito da matéria. Assento que a consulta deve ser abrangente, a envolver, portanto, a população de todo o território nacional.
É como voto.
(...)
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Julgo procedente o pedido, dando interpretação ao preceito para assentar que a consulta deve levar em conta a população do território brasileiro.
(STF, ADI 2650/DF, Pleno, Relator Min. DIAS TOFFOLI, julgado em 24/08/2011, publicado em DJe-218 17/11/2011)
A posição apresentada no voto minoritário merece ser analisada em prol do necessário diálogo político e social a ser estabelecido entre a decisão judicial e o interesse da sociedade brasileira.
5. Democracia participativa.
A questão é importante no aspecto econômico, pois o IPEA – Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas, órgão respeitado no âmbito nacional, concluiu que a criação dos dois novos estados, tal como pretendido no modelo proposto, ensejará um aporte financeiro, por parte da União, de mais de um bilhão de reais por ano para cada nova unidade federativa [01]. Ou seja, as novas unidades federativas não serão autossustentáveis.
Há, além disso, outro ponto relevante que deve ser observado no presente caso. E diz respeito ao modelo democrático que se pretende extrair do sistema constitucional. Por outras palavras, é correta a interpretação que limita a consulta plebiscitária apenas aos indivíduos residentes nas áreas da região desmembranda e da área remanescente? Ou será que toda a população brasileira deveria ser ouvida?
É inegável que a resposta deve ser idêntica àquela apresentada pelo Ministro Marco Aurélio na ADI 2650, a permitir a oitiva de todos os indivíduos do território nacional.
Tal conclusão decorre da melhor interpretação ao conjunto das normas constitucionais, que determinam a aplicação de um procedimento de legitimação substancial, e não apenas formal. Vale dizer, questões que ultrapassam o interesse local ou regional não podem ser decididas tão-somente por poucos indivíduos, especialmente diante do déficit democrático decorrente da atuação parlamentar – federal e estatal.
O modelo de democracia plural preconiza a participação real do cidadão e não de uma atuação ficta, tal qual se verifica naquela decorrente da representação parlamentar. Ou seja, a atuação do Congresso Nacional e da Assembléia Legislativa é insuficiente para legitimar o procedimento de desmembramento de estado da federação.
Não se pode fomentar a fantochização da democracia, que resulta na condução dos indivíduos a um processo de apatia política e leva à descrença do uso dos próprios mecanismos de escolha de representantes, fragilizando o processo eleitoral [02].
Nessa perspectiva, é importante defender a indispensabilidade da oitiva da população sobre questões de relevo nacional, lançando a necessidade de revisitação da democracia semidireta como proposta para superação da crise participativa [03].
Assim, fala-se, hodiernamente, em direitos fundamentais de quarta dimensão, entre os quais se enquadram os direitos de democracia, de informação e de pluralismo [04].
Segundo Bonavides:
A democracia positivada enquanto direito de quarta geração há de ser, de necessidade, uma democracia direta. Materialmente possível graças aos avanços da tecnologia de comunicação, e legitimamente sustentável graças à informação correta e às aberturas pluralistas do sistema. Desse modo, há de ser também uma democracia isenta já das contaminações da mídia manipuladora, já do hermetismo de exclusão, de índole autocrática e unitarista, familiar aos monopólios do poder. Tudo isso, obviamente, se a informações e o pluralismo vingarem por igual como direitos paralelos e coadjutores da democracia; esta, porém, enquanto direito do gênero humano, projetado e concretizado no último grau de sua evolução conceitual. [05]
A noção de democracia participativa pode ser concretizada no plano fático por intermédio dos meios de informática e eletrônicos, tais como internet, e-mail, redes sociais, twitter, a permitir que os indivíduos debatam questões de relevo para a sociedade brasileira e influenciem as decisões governamentais [06].
6. Conclusão.
Peter Häberle demonstra que é necessário fortalecer a prática da cidadania, incluindo os indivíduos no centro do Estado Constitucional a fim de ampliar e legitimar a sociedade pluralista [07].
Significa, portanto, que a abertura da interpretação constitucional constitui predicado indissociável da jurisdição na perspectiva do Estado Constitucional Democrático.
Neste contexto, fica nítido que a população brasileira possui o direito fundamental à participação direta no debate sobre questões de relevo nacional, tal qual a relativa ao desmembramento de estados da federação.
Referência das fontes consultadas.
ANJOS FILHO, Robério Nunes dos. Sociedade e espaço público na Constituição, in SAMPAIO, José Adércio Leite (coordenador). 15 anos de Constituição. Belo Horizonte: Del Rey, 2004.
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 20 ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
HÄBERLE, Peter. La Jurisdicción Constitucional em la Sociedade Abierta. Tradução de Joaquin Brage Camazano. Direito Público. Brasília: Síntese, p 190, jan-fev 2009.
MORAIS, José Luis Bolzan de. As crises do estado e da constituição e a transformação espacial dos direitos humanos. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002.
Notas
- Informação capturada em 30/11/2011, in: http://ultimosegundo.ig.com.br/brasil/pa/divisao-do-para-pode-criar-3-estados-deficitarios-diz-ipea/n1597387863871.html.
- MORAIS, José Luis Bolzan de. As crises do estado e da constituição e a transformação espacial dos direitos humanos. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002, p. 55.
- A Constituição da República estabelece inúmeros mecanismos de participação e controle popular que, entretanto, não são suficientes implementados para o exercício pleno da democracia. Robério Nunes dos Anjos Filho apresenta o seguinte quadro: "1. Os mecanismos tradicionais de cidadania ativa: 1.1. De participação legislativa: 1.1.1. Plebiscito (14, I); 1.1.2. Referendo (14, II); 1.1.3. Iniciativa legislativa popular (14, III); 61, § 2º); 1.2 De participação judicial: 1.2.1. Ação popular (5º, LXXIII); 1.2.2. Ação civil pública. 2. Outros mecanismos de cidadania ativa: 2.1. De participação administrativa. 2.1.1. Participação em Conselhos – Penitenciário, de Meio Ambiental, de Educação, de Saúde, de Assistência Social, Tutelar, da República (89, VII); 2.1.2. Participação dos órgãos públicos colegiados nos quais sejam objeto de discussão e deliberação os interesses profissionais ou previdenciários dos trabalhadores e empregadores (10); 2.1.3. Participação do usuário da Administração Pública direta e indireta (37, § 3º); 2.1.4. Participação dos produtores e trabalhadores rurais no planejamento e execução da política agrícola (187); 2.1.5. Participação dos trabalhadores, empregadores e aposentados nos órgãos colegiados da seguridade social (194, parágrafo único, VII); 2.1.6. Participação da comunidade nas ações e serviços de saúde (198, III); 2.1.7. Participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas públicas e no controle das ações de assistência social (204, II); 2.1.8. Participação da comunidade na promoção dos direitos culturais (216, § 1º); 2.1.9. Representação e órgãos públicos – Tribunal de Contas da União (74, § 2º), Ministério Público, Poder Legislativo (58, § 2º, IV); 2.1.10. Deflagração de processo de impeachment; 2.1.11. Participação em audiências públicas; 2.2. Institutos polivalentes de participação: 2.2.1. Direito à obtenção de informações (5º, XXXIII) e certidões (5º, XXXIV, b); 2.2.2. Direito à publicidade (5º, LX e 37, caput); 2.2.3. Direito de petição (5º, XXXIV, a)." (Sociedade e espaço público na Constituição, in SAMPAIO, José Adércio Leite (coordenador). 15 anos de Constituição. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 384-385).
- BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 20 ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 571.
- BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, p. 571.
- Exemplo dessa nova possibilidade vem da Islândia, que permitiu a participação da população na redação na nova Constituição, por intermédio da Internet. O país é composto por aproximadamente 300.000 habitantes e praticamente todos possuem acesso à Internet. O crowdsourcing permitiu que as reuniões da Assembléia Constituinte fossem transmitidas on line, a permitir que os indivíduos apresentassem opinião em tempo real (Constituição.com. In Folha de São Paulo. 05/07/2011, p. A11).
- HÄBERLE, Peter. La Jurisdicción Constitucional em la Sociedade Abierta. Tradução de Joaquin Brage Camazano. Direito Público. Brasília: Síntese, p 190, jan-fev 2009.