Sumário: 1. Introdução. 2. Partes, Capacidade e Legitimidade. 3. Procuradorias do Poder Legislativo. 4. Conclusão. 5. Referências Bibliográficas
1.Introdução
Este artigo busca esclarecer as Procuradorias do Poder Legislativo, não só limitando-se a análise às Câmaras Municipais. Principalmente, visa a dar mais elementos a um tópico pouco abordado em Direito Constitucional.
2.Partes, Capacidade e Legitimidade
A princípio, é necessário conceituar parte para depois falar-se em capacidade de ser parte e legitimidade e a seguir analisar a condição das Procuradorias do Poder Legislativo.
Em sentido material, partes são os sujeitos da lide (pretensão resistida).
Em sentido processual, como bem ensina Cândido Rangel Dinamarco:
"Partes são os sujeitos interessados da relação processual, ou os sujeitos do contraditório instituído perante o juiz (Liebman). Dizem-se interessados porque ali estão sempre em defesa de alguma pretensão própria ou alheia, em preparação para receberem os efeitos do provimento final do processo. Elas participam dos combates inerentes a este e beneficiar-se-ão com os seus efeitos substanciais diretos e indiretos, ou os suportarão: a tutela jurisdicional a ser concedida endereçar-se-á a uma das partes, impondo-se à outra o sacrifício de uma pretensão (parte vencedora e parte vencida)."1
Portanto, excluem-se o juiz, os auxiliares da Justiça (escrivães, oficiais de justiça, peritos, entre outros).
Por conseguinte, ocorrendo a citação válida, forma-se a relação processual com o pólo passivo e o requerido passa a ser réu, cabendo a este a faculdade de defender-se.
Ainda, "partes legítimas são as pessoas a quem a lei outorga qualidade para estar em juízo na defesa de interesses, seja propondo a demanda, seja para que em relação a elas a demanda seja proposta (legitimidade ativa ou passiva)."2
Demais disso, "capacidade de ser parte é a qualidade atribuída a todos os entes que possam tornar-se titulares das situações jurídicas integradas na relação jurídica processual (faculdades, ônus, deveres, sujeição)."3
As pessoas físicas ou naturais possuem a capacidade de ser parte, em razão de terem a capacidade civil (a de direitos e obrigações na ordem civil – artigo 1º do Código Civil de 2002 – CC 2002). A ressalva está na capacidade de exercício dos artigos 3º e 4º, CC 2002.
Sendo as pessoas jurídicas aquelas resultantes da lei como tais. O artigo 41, CC 2002, arrola as pessoas jurídicas de direito público interno: União, Estados, Distrito Federal, Municípios, Territórios4, autarquias, associações públicas, demais entidades públicas criadas por lei. Todas têm personalidade jurídica plena quanto ao direito material, por conseguinte são dotadas de personalidade de direito processual.5
Destarte, há os entes despersonalizados ou centros autônomos de relação jurídica, como o condomínio, espólio, massa falida, sociedades irregulares, herança vacante e herança jacente. A eles o artigo 12, III, IV, V, VII e IX, do Código de Processo Civil confere personalidade processual.
Neste ínterim, o Professor Dinamarco esclarece:
"Só em casos muito restritos têm essa capacidade [de ser parte] os órgãos de uma pessoa jurídica de direito público, com uma Secretaria de Estado, um corpo legislativo ou o Poder Judiciário. Ordinariamente não a têm, porque não são pessoas jurídicas, mas os tribunais os admitem como partes quando se trata de conflito entre Poderes – a Câmara Municipal que postula um comando à Administração a disponibilizar-lhe verbas, o Tribunal de Justiça impugnado uma ingerência do Governador de Estado etc. O Ministério Público não é dotado de personalidade jurídica plena mas tem capacidade de ser parte, seja nos casos em que é admitido a intervir no processo civil comum, seja nas hipóteses de sua legitimidade ativa em relação às ações civis públicas"6
Importante ressaltar que existe a capacidade de estar em juízo, que é atuar como parte em juízo, ser autor, réu, terceiro interveniente. Não é simplesmente figurar no processo.7 Neste âmbito, "legitimidade ad causam é qualidade para estar em juízo, como demandante ou demandado, em relação a determinado conflito trazido ao exame do juiz."8
3.Procuradorias do Poder Legislativo
Os Poderes Executivo, Judiciário e Legislativo compõem as pessoas jurídicas de direito público nas diferentes esferas: União Federal, Estados Federados, Municípios, Distrito Federal. As exceções são:
- Municípios não possuem Poder Judiciário (não existem mais juízes municipais e termos, como existiram no Império);
- Territórios, segundo previsão dos §§ 2º e 3º do artigo 33, Constituição Federal – CF - têm como Poder Legislativo o Congresso Nacional e, especificamente, os que possuírem mais de cem mil habitantes terão a Câmara Territorial.
Especificamente ao Poder Legislativo, este é bicameral em nível federal (Câmara dos Deputados e Senado Federal, ambas compondo o Congresso Nacional9). Nos demais níveis é unicameral:
- Estados Federados: Assembléia Legislativa;
- Distrito Federal: Câmara Legislativa;
- Municípios: Câmara Municipal; e
- Territórios: Congresso Nacional (Câmara Territorial em Territórios com mais de cem mil habitantes).
A Casa Legislativa é dirigida por uma mesa (art. 57, § 4º, CF)10, composta do Presidente eleito na sessão preparatória da 1ª ou da 3ª sessão legislatura de determinada legislatura, e de quantos cargos entender conveniente e disciplinado no Regimento Interno. Para a composição deste órgão diretor, impõe-se a regra da representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa (art. 58, § 1º,CF)11.
À Mesa Diretora da Casa submetem-se diversos órgãos, ressaltando-se a Procuradoria da Casa.
No Senado Federal, criada pela Resolução n.º 73/94, a Advocacia do Senado tem como funções "prestar consultoria jurídica e assessoramento jurídicos à Mesa, à Comissão Diretora e aos demais órgãos da estrutura administrativa da Casa; e fornecer à Advocacia-Geral da União as informações e o respaldo técnico necessários à defesa judicial e extrajudicial dos interesses do Senado."
Na Câmara dos Deputados, a Procuradoria Parlamentar tem por finalidade "promover, em colaboração com a Mesa, a defesa da Casa, de seus órgãos e membros, quando atingidos em sua honra ou imagem perante a sociedade em razão do exercício do mandato ou das suas funções institucionais."
Na Câmara Legislativa do Distrito Federal, criada pela Emenda n.º 9 à Lei Orgânica, de 19 de dezembro de 1996, há a Procuradoria Geral da Câmara Legislativa:
"Art. 57. O Poder Legislativo será representado por seu Presidente e, judicialmente, pela Procuradoria-Geral da Câmara Legislativa."
"§ 1º São funções institucionais da Procuradoria-Geral da Câmara Legislativa, em seu âmbito:"
"I – representar a Câmara Legislativa judicialmente;"
"II – promover a defesa da Câmara, requerendo a qualquer órgão, entidade ou tribunal as medidas de interesse da justiça, da Administração e do Erário;"
"III – promover a uniformização da jurisprudência administrativa e a compilação da legislação da Câmara Legislativa e do Distrito Federal;"
"IV – prestar consultoria e assessoria jurídica à Mesa Diretora e aos demais órgãos da estrutura administrativa;"
"V – revogado."
"§ 2º O ingresso na carreira de Procurador da Câmara Legislativa far-se-á mediante concurso público de provas e títulos."
"§ 3º A Câmara Legislativa do Distrito Federal regulamentará a organização e o funcionamento da sua Procuradoria-Geral e da respectiva carreira de Procurador da Câmara Legislativa."
"§ 4º A Câmara Legislativa disporá, ainda, sobre o funcionamento da sua Procuradoria-Geral até que sejam providos por concurso público os respectivos cargos daquele órgão."12 e 13
O caput do artigo 57 supra foi declarado inconstitucional pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, sem redução de texto, para esclarecer que a representação judicial do Poder Legislativo do Distrito Federal pela Procuradoria-Geral da Câmara Legislativa se limita aos casos em que a Casa compareça em juízo em nome próprio, na ação direta de inconstitucionalidade (ADI) nº 1557–5/DF. O inciso V do § 1º, que estabelecia "V - efetuar a cobrança judicial das dívidas para com a Câmara Legislativa", foi declarado inconstitucional por essa ADI e depois revogado pelo artigo 1º da Emenda n.º 14, de 24 de março de 1997.
Este precedente contém a ementa:
"1. Ação direta oposta, mediante invocação dos artigos 67, § 1º, II, c, e 132 da Constituição, à criação da Procuradoria Geral da Câmara Legislativa, com funções destacadas das atribuídas à Procuradoria Geral do Distrito Federal."
"2. Reconhecimento, pela jurisprudência do Supremo Tribunal, da constitucionalidade da manutenção de assessoria jurídica própria, por Poder autônomo (mesmo não personalizado), bem como de capacidade processual das Casas Legislativas (ADI 175, RTJ 154/14, Pet. 409-AgRg, RTJ 132/645 e ADI 825, DJ de 2-4-93)."
"3. Restrita, porém, essa representação judicial, às hipóteses em que compareça a Câmara a Juízo em nome próprio, não se estendendo às demandas em que deva se parte a pessoa jurídica Distrito Federal, como, por exemplo, a cobrança de multas, mesmo porventura ligadas à atividade do Legislativo distrital."
"4. Inconstitucionalidade formal não evidenciada em juízo cautelar." Relator Ministro Octavio Gallotti, j. 20.3.1997, DJ 20.6.1997.
O Excelso Pretório já havia decidido neste sentido em, pelo menos, três outras oporturnidades:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. Constituição do Estado do Amapá, art. 31, parágrafo único, art. 32, parte final, art. 42, inc. XVIII, art. 76, § 4º, art. 95, incs. XX e XXIV, art. 103, inc. IV, art. 110, art. 112, inc. XVII, art. 115, art. 118, §§ 1º e 5º, art. 119, inc. II, e art. 307; e, ainda, art. 52 do ADCT."
"Plausibilidade da alegada inconstitucionalidade, aliada à caracterização de urgência, relativamente aos arts. 76, § 4º, da parte permanente, e art. 52 do ADCT (na íntegra); do art. 95, XX, quanto às palavras "autorizar ou"; do art. 95, XXIV, quanto às palavras "empresas estatais e"; e do art. 118, § 1º, no concernente à expressão "por qualquer tempo"".
"Cautelar parcialmente deferida para suspensão da eficácia dos citados dispositivos, como explicitado." Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 825-1 / AP, Relator Ministro Ilmar Galvão, j. 26.2.1993, DJ 02.04.1993.
"1. Funcionalismo. Licença especial e direito a creche. Inconstitucionalidade dos itens XVIII e XXI do art. 34 da Constituição do Paraná, por tratarem de matéria sujeita à iniciativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, c e d, da Carta Federal)."
"2. Correção monetária de vencimentos em atraso (§ 7º do art. 27 da Carta paranaense), não incompatível com a Constituição Federal."
"3. Banco Regional do Desenvolvimento do Extremo Sul. Natureza autárquica não caracterizada, não podendo também o Estado dispor, isoladamente, sobre regime dos servidores da empresa (art. 46 do ADCT do Paraná), sem o concurso das duas outras unidades da Federação, dela participantes (art. 25 da Constituição Federal)."
"4. Inconstitucionalidade do art. 55 do ADCT do Paraná, por dilatar a exceção de dispensa de concurso para o cargo de Defensor público, prevista no art. 22 das disposições transitórias federais, infringindo os artigos 37, II, e 134, parágrafo único, da Constituição da República."
"5. Compatibilidade, com o art. 132 da Carta Federal e o art. 69 do respectivo ADCT, da manutenção, pelo art. 56 da Constituição paranaense, de carreiras especiais, voltadas ao assessoramento jurídico, sob a coordenação da Procuradoria Geral do Estado."
"6. Ação direta julgada, em parte, procedente." Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 175-2 / PR, Relator Ministro Octavio Gallotti, j. 03.06.1993, DJ 08.10.1993.
"I – STF. Agravo regimental. Indeferimento pelo relator de cautelar inominada. Cabimento.
"Ao contrário do que entende precedente do Tribunal, em relação ao indeferimento de liminar em mandado de segurança, cabe agravo regimental do despacho do relator que a indefere em ação cautelar inominada."
"II – Advocacia do Estado (CF, arts. 131 e 132): representação judicial não excludente da constituição de mandatário ad judicia para causa específica."
"Ao conferir aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal a sua representação judicial, o artigo 132 da Constituição veicula em nome de organização administrativa, sem tolher a capacidade de tais entidades federativas para conferir mandato ad judicia a outros advogados para causas especiais." Petição 409-4 (Ação Cautelar Inominada – AgRg) / AC, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, j. 18.4.1990, DJ 29.6.1990.
Portanto, o Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento de que as Casas Legislativas, como a Câmara dos Deputados, o Senado Federal, a Câmara Legislativa, as Assembléias Legislativas, as Câmaras Municipais (e a Câmara Territorial quando existir) podem ter procuradorias para assessoramento jurídico, para defender judicialmente, por exemplo, impetrando mandados de segurança, interpondo recursos, exceto promover execução fiscal.
Especificamente, para a Câmara Municipal, Ricardo Henrique Arruda de Paula elaborou excelente ensaio sobre a capacidade processual das Câmaras Municipais:
"Sendo, pois, despersonalizada juridicamente para atuar na defesa de suas prerrogativas afins, ou não naturais, não poderá, por força do art. 14, inciso III do CPC brasileiro, integrar lides em que o interesse defendido seja destas prerrogativas, sob pena de nulidade de todos os atos processuais."
"A Câmara Municipal também, nesse mesmo pensamento, é despatrimonializada, ou seja, os seus bens são, na realidade, bens da municipalidade, devendo a defesa destes, ser do Prefeito Municipal, no uso de seu múnus à frente do Executivo."
"Exsurge desse pequeno esforço para revelar a capacidade processual das Câmaras Municipais: sua autonomia, que é advinda de uma longa jornada histórica que vem desde a concentração exasperadora de poder nas mãos do Rei ou, mais tarde, Executivo, para a descentralização e harmonização das tarefas do Estado democrático e seu poder fiscalizador, que é imperativo na limitação da discricionariedade do Executivo. Porém, não se pode olvidar sua incapacidade em pugnar por interesses que não são naturais às suas prerrogativas funcionais, verbi gratia, não poderia a Câmara Municipal entrar com ação de Danos Materiais por depredação de suas instalações por alhures pois, estaria se imiscuindo nas atividades próprias do Prefeito Municipal, tanto quanto, não poderia ser parte passiva em questões trabalhistas, pois, haveria que ser chamado à lide também, o Poder Executivo, na pessoa representativa do Prefeito Municipal." 14
Reforçando essas idéias, precisamente Hely Lopes Meirelles assevera:
"A capacidade processual da Câmara para a defesa de suas prerrogativas funcionais é hoje pacificamente reconhecida pela doutrina e pela jurisprudência. Certo é que a Câmara não tem personalidade jurídica, mas tem personalidade judiciária. Pessoa jurídica é o Município. Mas nem por isso se há de negar capacidade processual, ativa e passiva, à Edilidade, para ingressar em juízo quando tenha prerrogativas ou direitos a defender."15
E ressalva:
"O que não se admite é que a Câmara ingresse em juízo em nome do Município ou a pretexto de defendê-lo em demandas com terceiros relativas a negócios administrativos de competência privativa do Executivo local."
(...)
"Necessário se torna ainda distinguir as impetrações da Câmara – isto é, do seu presidente, munido de resolução do plenário que autorize a ingressar"16
Por exemplo, no Município de São Paulo, foi criada a Procuradoria da Câmara Municipal de São Paulo pela lei n.º 14.259, de 3 de janeiro de 2007, alterada pela lei n.º 14.381, de 7 de maio de 2007, cuidando de precatórios judiciais da Casa Legislativa com ações de rito ordinário, mandados de segurança, ações populares, representação de constitucionalidade perante o Tribunal de Justiça de São Paulo; prestando consultas quanto a licitações e contratos, pessoal e matérias administrativas, processo legislativo; realizando o assessoramento e consultoria jurídica à Mesa e aos demais órgãos da Casa; dentre outras.
5.Conclusão
De toda a explanação, fundando-se em doutrina especializada e em jurisprudência do Excelso Supremo Tribunal Federal (ADIs 175-2/PR, 825-1/A e 1557-5/DF e PET/AgRg 409-4/AC), pode-se concluir que o Poder Legislativo em suas diversas esferas pode instituir e implantar Procuradorias para representação em juízo, com exceção de cobrança judicial de dívidas com o Legislativo (que é realizado pela Procuradoria da Fazenda Nacional no âmbito da União, pela Procuradoria-Geral ou Advocacia-Geral do Estado, pela Procuradoria-Geral do Distrito Federal ou pela Procuradoria do Município).
Referências Bibliográficas
DE PAULA, Ricardo Henrique Arruda. A capacidade processual das Câmaras Municipais. Jus Navigandi, Teresina, ano 3, n. 27, dez. 1998. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/848>. Acesso em: 13 abr. 2008.
DINAMARCO, Cândido Rangel. Instituições de Direito Processual Civil. Vol. II. 4. ed. rev., atual. e com remissões ao Código Civil de 2002. São Paulo: Malheiros Editores, 2004.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 22. ed., atual. São Paulo: Saraiva, 1995.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 14. ed. atual. por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva. São Paulo: Malheiros Editores, 2006.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 28. ed. rev., ampl. e atual. até a EC n. 53, de 2006. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.
Notas:
1 DINAMARCO, Cândido Rangel. Instituições de Direito Processual Civil, vol. II, 4. ed. rev., atual. e com remissões ao Código Civil de 2002, São Paulo, Malheiros Editores, 2004, p. 246.
2 DINAMARCO, Cândido Rangel. Ob.cit., p. 247.
3 DINAMARCO, Cândido Rangel. Ob.cit., p. 282.
4 Territórios até a presente data não foram criados sob a regra do artigo 18, §§ 2º e 3º, da Constituição Federal de 1988 (após criados, vale o artigo 33 da Carta Magna). Os Territórios então existentes em 1988 foram transformados pelos artigos 14 e 15 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias em Estados Federados (Amapá e Roraima) ou incorporados a Estado (Fernando de Noronha passou a ser Distrito Estadual de Pernambuco).
5 DINAMARCO, Cândido Rangel. Ob.cit., p. 283.
6 DINAMARCO, Cândido Rangel. Ob.cit., pp. 283-284.
7 DINAMARCO, Cândido Rangel. Ob.cit., p. 284, nota 45.
8 DINAMARCO, Cândido Rangel. Ob.cit., p. 306.
9 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo, 28. ed. rev., ampl. e atual. até a EC n. 53, de 2006, São Paulo, Revista dos Tribunais, 2007., p. 510.
10 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional, 22. ed., atual., São Paulo, Saraiva, 1995, p. 148.
11 SILVA, José Afonso da. Ob. cit., p. 512.
12 O caput e §§ 1º e 2º do artigo 57 da Lei Orgânica do Distrito Federal tiveram redação alterada pela Emenda n.º 09, de 19 de dezembro de 1996. Os §§ 3º e 4º desse artigo foram acrescidos pelo artigo 2º da Emenda n.º 14, de 24 de março de 1997.
13 Em razão do inciso XVII do artigo 22, CF, compete à União legislar sobre o Poder Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública do Distrito Federal e Territórios. A lei federal n.º 8.185, de 14 de maio de 1991, e alterações posteriores cuidam da Justiça do Distrito Federal e Territórios. A lei complementar federal n.º 75, de 20 de maio de 1993, em seus artigos 24, IV, 149 a 181, cuida do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios. A lei complementar federal n.º 80, de 12 de janeiro de 1994, em seus arts. 16, 52 a 96, cuida da Defensoria Pública do Distrito Federal e Territórios.
14 DE PAULA, Ricardo Henrique Arruda. A capacidade processual das Câmaras Municipais, Jus Navigandi, Teresina, ano 3, n. 27, dez. 98. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/848>. Acesso em: 13 abr. 2008.
15 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 14. ed. atual. por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva, São Paulo, Malheiros Editores, 2006, pp. 612-613.
16 MEIRELLES, Hely Lopes. Ob. cit., p. 613.