Recentemente o Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade da Lei Complementar nº 135/10 [1], popularmente nomeada de “Lei da Ficha Limpa”, podendo seus efeitos afastarem da vida pública eletiva, a partir das próximas eleições, réus em processos criminais, cíveis e eleitorais por um período de oito anos.
Dentre os casos de inelegibilidades, neste artigo destaca-se aquele que incluíra a alínea “g” ao art. 1º da Lei Complementar nº 64/90, quer seja, são inelegíveis para qualquer cargo “os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição;” (grifos do autor).
Nesta semana, o noticiário regional destaca que cerca de 2000 nomes de políticos maranhense enquadram-se nesta condição. Dá-se a entender que a rejeição de tais contas pelo Egrégio Tribunal de Contas Estadual é que ensejaria o caso de inelegibilidade trazida pela inovadora alínea retrotranscrita.
Os Tribunais de Contas surgiram no ordenamento nacional como sendo órgãos responsáveis pelo exame das contas públicas, de modo a permitir a toda a sociedade a fidedignidade dos atos praticados pelas autoridades públicas. É cediço no ordenamento nacional a posição destes órgãos na estrutura de controle administrativo da administração pública; na esfera estadual suas competências são aquelas capituladas nos incisos dos arts. 51, 151 e 152, da Constituição do Estado.
Não tem este artigo a finalidade de adentrar na defesa de qual competência cabe ao Tribunal de Contas do Estado exercer no caso do ordenador de despesa ser o titular de cargo majoritário (prefeito e governador); se a capitulada no inciso I ou II do art. 51 da Constituição, quer seja, sua competência de apreciar ou de julgar as contas prestadas. Verifica-se, todavia, que a parte final do retrotranscrito dispositivo legal entrega ao Tribunal de Contas a competência do inciso II do art. 71, da Constituição Federal (mutatis mutandis o inciso II, do art. 51, da Constituição Estadual) independente de ser o ordenador de despesa titular ou não de cargo majoritário.
Neste mesmo sentido não cabe a este artigo aprofundar a discussão acerca de eventual inconstitucionalidade da parte final deste mesmo dispositivo legal, uma vez que, para alguns somente o Poder Legislativo tem a competência para o julgamento das contas do titular do Poder Executivo, mesmo sendo esse ordenador de despesa, uma vez que filiam-se a teoria de que as contas deveriam-se ser julgadas de acordo com a autoridade que as conduz.
O Tribunal de Contas do Estado do Maranhão adota a teoria que lhe assegura a competência de julgar as contas dos titulares de cargos majoritários quando esse exerce também a função de ordenador de despesa. Observa-se ainda que, de acordo com essa teoria, o titular do cargo majoritário quando no exercício da função de ordenador de despesa, pratica atos de governo e atos de gestão, e nesta condição resta defeso ao Poder Legislativo modificar o parecer do Tribunal de Contas que entendera pela desaprovação das contas de tal agente (contas de gestão). A esse Poder somente cabe manifestar-se sobre as contas de governo, as quais, uma vez recebidas parecer pela sua desaprovação, poderão inclusive serem aprovadas, deste que obedecida a regra do quorum constitucional de dois terço. Todavia, a aprovação das contas de governo pelo Poder Legislativo, modificando o entendimento do parecer prévio emitido pelos Tribunais de Contas não alcançam as Contas de Gestão, prevalecendo em quaisquer casos o acórdão desse Tribunal.
A grande exposição da aplicabilidade ou não da Lei da Ficha Limpa nas próximas eleições trouxe novamente a discussão à baila, assim uma leitura mais açodada deste dispositivo legal leva o leigo a acreditar que o julgamento pela desaprovação das contas feito pelas Cortes de Contas é causa de inelegibilidade. De pronto defende-se a tese que o julgamento destes órgãos não afastam ou garantem aos titulares de cargo majoritários, os quais, tiveram suas contas rejeitadas por estas Cortes a condição ou não de encontrar-se inelegível na forma inaugurada pela LC nº 135/10.
É preciso ficar claro que a condição de inelegibilidade ora em apreço é condicionada a alguns fatores. O primeiro, decorre da competência originária atribuída aos Tribunais de Contas o qual caberá, sobretudo e muito principalmente em atenção ao princípio da segurança jurídica dentre outros, apresentar não somente o conceito daquilo que entendem por irregularidades insanáveis, uma vez que atualmente se trata de conceito jurídico indeterminado, mas também quais atos omissivos ou comissivos serão assim classificados. Hoje, penso não existir esta definição no Egrégio Tribunal de Contas do Estado do Maranhão.
Uma vez conhecida este primeiro fator, surge o outro condicionante da inelegibilidade originada da desaprovação das contas públicas, qual seja, se em tal situação e nas entidades mencionadas no art. 1º da Lei de Improbidade Administrativa, de forma omissiva ou comissiva, participara o gestor público com a intenção (dolo) de tirar vantagem pecuniária caracterizada essa pelo auferimento de qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade (art. 9º, da Lei 8429/92); ou, se teve ainda o gestor público a intenção (dolo) de causar prejuízo ao erário caracterizada por qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres daquelas entidades (art. 10, da Lei 8429/92); ou, finalmente se o gestor praticara qualquer ato que atente contra os princípios da administração pública caracterizado por qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições (art. 11, da Lei 8429/92).
Por sua natureza administrativa não cabem aos Tribunais de Contas a avaliação se o ato ensejador do acórdão pela desaprovação das contas públicas caracteriza-se como sendo ou não ato de improbidade administrativa. Tal situação deverá ser resolvida pelo Poder Judiciário.
Resta ainda, como questão de fundo a possibilidade de ser causa de inelegibilidade a desaprovação das Contas de Governo pelo Poder Legislativo, sendo este o “órgão competente” para tal finalidade, quando as Contas de Gestão tiveram por parte do Tribunal de Contas julgamento pela sua aprovação. Particularmente entendo que esta situação não é alcançada pelo dispositivo legal em apreço, uma vez que a estas Contas não são aplicáveis o disposto no inciso II, do art. 71 da Carta Nacional, sendo, os critérios de seu julgamento outros, podendo ser, inclusive, estritamente políticos; do mesmo modo, não tem este julgamento a necessidade de julgá-las sob o crivo de ato doloso ensejador de improbidade administrativa; atualmente, as jurisprudências do Tribunal Superior Eleitoral são pacíficas no sentido de ser o Poder Legislativo único órgão competente para julgar as contas do titular do cargo majoritário, independentemente de serem Contas de Governo ou Contas de Gestão, assim, uma vez desaprovadas as Contas, mesmo que de Governo, estaríamos diante de uma condição de perda da capacidade eleitoral passiva.
Entregou, pois, a Lei, a competência aos Tribunais de Contas Estaduais de verem suas decisões em processos de julgamento de Contas de Gestão como causa de inelegibilidade, desde que consideradas pelos órgãos judicantes como atos de improbidade administrativas as causas desaprovadoras destas Contas. O assunto é novo e ainda controverso, e nesta ótica ainda não fora apreciado pelo Poder Judiciário.
Neste mesmo sentido não entendo ser a Justiça Eleitoral competente para, incidentalmente ou diretamente, julgar se o ato motivador da desaprovação das contas configura-se ou não ato de improbidade administrativa. Devendo-se, pois, ser primeiramente resolvida na justiça comum a situação posta.
Assim, e como ainda não se tem conhecimento de casos de pretensos candidatos que se amoldam a estas singulares condicionantes de inelegibilidades trazidas pelo dispositivo em estudo, não é demais afirmar a festejada Lei da Ficha Limpa terá sua aplicação restrita para as eleições que se avizinham, em que pese todo o clamor popular para sua aplicabilidade, principalmente, em razão dos princípios que envolvem o devido processo legal, condição essencial do Estado Democrático e garantia fundamental da República Federativa do Brasil.
Finalmente, em atenção ao princípio da transparência pública, sou favorável a divulgação dos nomes dos gestores que tiveram acórdãos com julgamento pela desaprovação de contas, para que o controle popular seja exercido plenamente, todavia, considero temerosa qualquer divulgação de lista que tenha a exclusiva finalidade de considerar de plano como inelegível aquele ou esse gestor que integre tal lista, sem o julgamento definitivo pelos Tribunais Judiciários, sendo esses únicos órgãos competentes para julgarem se os motivos que o levaram a integrar esta lista são mesmos configuradores de atos dolosos de improbidade administrativa, de modo a ensejar a condição de inelegibilidade imposta pela alínea “g”, inciso I, do art. 1º da Lei de Improbidade Administrativa.
Em razão da possibilidade de dano em face aos prejulgamentos advindos da divulgação deste tipo de lista e a exposição do candidato como “ficha-suja”, e sendo considerando tal adjetivo uma nódoa que imprime ao seu detentor uma alcunha pejorativa, poderão aqueles que se sentirem prejudicados intentarem as devidas ações de reparação contra aqueles que deram causa a esta situação.
A eleição, mesmo com todas as mazelas lhe afeita, e o exercício do controle popular são ainda, o melhor crivo que dispõe a sociedade para escolha dos seus representantes, e finalmente parafraseando o filosofo francês “cada povo tem o governante que merece”.
Notas
01. Altera a Lei Complementar no 64, de 18 de maio de 1990, que estabelece, de acordo com o § 9o do art. 14 da Constituição Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessação e determina outras providências, para incluir hipóteses de inelegibilidade que visam a proteger a probidade administrativa e a moralidade no exercício do mandato.