resumo:
O presente artigo apresenta uma confrontação da inoperância no âmbito da administração tributária municipal no Brasil. O imposto sobre serviços de qualquer natureza é, praticamente, esquecido como um dos mais importantes meios de incrementar as receitas próprias municipais.
palavras-chave:Imposto sobre serviços de qualquer natureza. ISSQN. Arrecadação municipal. Administração tributária.
1 INTRODUÇÃO
Relativamente à primeira ordem, vale ressaltar, desde logo, o fato de que o desenvolvimento de um país, de um estado, de um município e até mesmo o de uma família está inarredavelmente ligado à sua capacidade de gerar riquezas.
Os municípios brasileiros só poderão atender as necessidades de sua população em saúde, educação, transporte, cultura, lazer e etc., se contarem com recursos financeiros suficientes.
A Constituição Federal consagrou princípios fundamentais à função administrativa e da cooperação entre os entes da federação, a exemplo do princípio da eficiência e das alterações introduzidas pela Emenda Constitucional nº 42, de 2003 que trata do compartilhamento de informações. Ora, para que este comando constitucional tenha eficácia e seja efetivamente observado por Estados e Municípios, é claro que estes deverão, antes, estruturar, organizar, capacitar e aparelhar as suas administrações tributárias, coisa que ainda não fizeram plenamente, não porque não a tenham querido, mas sim por não saberem como fazê-lo.
2 ARRECADAÇÃO DO ISS NOS MUNICÍPIOS.
2.1 Pontos de Estrangulamento
Não é novidade que os municípios ostentam desempenho desastroso na arrecadação do Imposto sobre serviços de Qualquer Natureza (ISSQN). E isto se deve a três fatores preponderantes:
a) Inadequada legislação reguladora do tributo, tanto no que se refere à identificação do fato gerador e à responsabilidade de seu recolhimento, quanto no que diz com o processo de arrecadação, com as normas que disciplinam e asseguram a eficácia da imposição fiscal.
b) As deficiências de toda ordem dos aparelhos administrativos de arrecadação tributária, desassistidos e despreparados para o exercício da difícil tarefa de identificar a operação que gera o ISS e proceder sua cobrança.
c) Ausência de sintonia entre os recursos legais, administrativos e tecnológicos necessários à implantação de um sistema confiável e eficaz na arrecadação do ISS.
A combinação destes três elementos, com os seus desdobramentos naturais, impedem que os Municípios apanhem receitas que lhes são indispensáveis, estimulando – o que é pior - o hábito de sonegar ou inadimplir.
3 A GESTÃO TRIBUTÁRIA E O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA NA ARRECADAÇÃO DO IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS
A legislação tributária por si só não garante os resultados esperados pelos municípios. Os mecanismos introduzidos pela norma, como os que cuidam da substituição, retenção, responsabilidade e obrigação tributárias precisam de ferramentas que otimizem a ação fiscal, propriamente dita, e que abrange desde a verificação das hipóteses de incidência, sua apuração e quantificação, até a resolução do processo fiscal que se lhe seguir.
Para que se exija a aplicação do princípio da eficiência é necessária a introdução de práticas administrativas e recursos tecnológicos afinados com a capacitação dos executores do processo.
No artigo 37[1], caput, da Constituição Federal está previsto o princípio da eficiência. E a Emenda Constitucional 19/98, que introduziu expressamente o princípio trouxe os elementos norteadores de sua aplicabilidade:
art. 39, § 2º- a União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados; [2]
art. 41, §1º, III- O servidor público estável só perderá o cargo: III mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa; [3]
art. 41, § 4º- como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade. [4]
A Emenda Constitucional nº 42, de 2003, ao introduzir no artigo 37, da Constituição Federal, o inciso XXII:
XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio. [5]
Ao definir as administrações tributárias como “atividades essenciais ao funcionamento do Estado”, a Constituição Federal determinou que as entidades federativas atuassem de forma integrada e isso pressupõe organização, estrutura e disciplina aliadas à capacidade do agente público em exercer a função.
Destaca-se do conceito do princípio da eficiência exarado por ALEXANDRE MORAES:
"Assim, princípio da eficiência é o que impõe à administração pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, rimando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitarem-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade social." [6]
A efetiva aplicação do princípio da eficiência possui relação direta com os resultados alcançados na arrecadação e fiscalização tributária, de maneira que a otimização de procedimento e o comprometimento dos trabalhos, tudo isso aliado à estrutura condizente com as necessidades, trazem o comprometimento dos agentes responsáveis, sob pena de sanção e até perda do cargo.
4 A ILUSÃO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS - FPM
Por sintomático, vale um esclarecimento em torno da luta dos prefeitos para aumentar de 22,5% para 23,5% o FPM, ou seja, a participação dos municípios na arrecadação do imposto de renda e imposto sobre produtos industrializados. Periodicamente, 3 ou 4 mil prefeitos “marcham“ sobre Brasília, para reclamar junto ao Governo e ao Congresso, o aumento de 1% no FPM. Agora mesmo, mais uma dessas “marchas” deve estar sendo programada, sem que se avalie sua eficácia, seus resultados práticos. Mesmo supondo-se venham os Prefeitos a obter o que reclamam: o dito aumento de 1% - seria de se perguntar o que isto representa, realmente, em acréscimo de receita para os municípios.
A realidade revelada é desalentadora, principalmente para quem alardeia que a alteração do índice de participação será a “salvação da lavoura“.
Tomem-se, como exemplos, o maior município do Estado, Joinville, e um dos menores, Bom Jardim da Serra. Se obtido o tal incremento de 1%, a Joinville caberia, no ano de 2006, conforme o projeto de partilha a ser apreciado em proposta de emenda constitucional pelo Congresso Nacional, um acréscimo de transferência anual de R$ 150.403,32, ou R$ 12.533,61 mensais.
Embora não se possa ter como desprezível qualquer soma de dinheiro público, é preciso que se convenha que em face das necessidades de Joinville e de sua pujança econômica, o que lhe cabe nesta famigerada partilha é ridículo.
Mais risível ainda é a situação de Bom Jardim da Serra, idêntica, é bom frisar, a de outros 155 municípios catarinenses.
Aprovado o novo índice de participação dos municípios, repita-se, de 23,5%, Bom Jardim da Serra e cada um dos demais 155 municípios catarinenses equivalentes receberiam, em acréscimo ao que hoje recebem, anualmente, a importância de R$ 90.242,04, ou, mensalmente, o valor de R$ 7.520,17!
Reconheça-se então, e por fim, que a depender destas transferências tão angustiosamente reclamadas pelos Prefeitos em suas andanças por Brasília, os projetos de desenvolvimento dos municípios e de melhoria das condições de vida de seus habitantes não sairão, nunca, do estágio de projetos. [7]
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Do que foi até aqui exposto, salta aos olhos algumas conclusões que precisam ser alinhadas:
a) Os municípios não arrecadam tributo que lhes é devido.
b) Não arrecadam, porque sequer conseguem identificar as operações que dão origem ao tributo.
c) Seus aparelhos de arrecadação não estão preparados e dotados de recursos adequados a lhes garantir eficiência na administração tributária.
d) Sua legislação tributária é ineficaz.
e) O aumento no Fundo de Participação dos Municípios é irrelevante no rol de receitas municipais possíveis.
f) O processo de desenvolvimento social e econômico dos municípios está irremediavelmente atrelado à capacidade de arrecadar seus tributos.
g) Não há Estado desenvolvido, com municípios empobrecidos.
O certo é que a eficiência no serviço público não deve recair apenas sobre o servidor público, pois a estrutura necessária deve ser colocada à disposição pela Administração.
Mecanismos eficientes de gestão tributária e capacitação do pessoal responsável repercutem diretamente na capacidade de gerar riqueza própria dos Municípios, diminuindo a dependência perante os demais entes federativos, ao exemplo do repasse do FPM.
Por fim, o sucesso na implantação de novas políticas administrativas depende diretamente do comprometimento dos agentes públicos envolvidos, que devem estar afinados com o princípio da eficiência, sob as penas da lei. [1][8]
REFERÊNCIAS
PINTO, Antônio Luiz de Toledo; WIND, Márcia Cristina Vaz dos Santos; CÉSPEDES, Livia. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Obra coletiva de autoria da Editora Saraiva. São Paulo, 2004.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 13ª ed. São Paulo, Atlas, 2003.
BRASIL. Resultado do Tesouro Nacional. Secretaria do Tesouro Nacional. – Transferências Constitucionais. Estado de Santa Catarina, 2006.
Notas
[1] PINTO, Antônio Luiz de Toledo; WIND, Márcia Cristina Vaz dos Santos; CÉSPEDES, Livia. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Obra coletiva de autoria da Editora Saraiva. São Paulo, 2004, p. 39.
[2] BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Ob. Cit. p. 44.
[3] BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Ob. Cit. p. 48.
[4] BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Ob. Cit. p. 48.
[5] BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Ob. Cit. p. 42.
[6] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 13ª ed. São Paulo, Atlas, 2003.
[7] Brasil. Resultado do Tesouro Nacional / Secretaria do Tesouro Nacional. – Transferências Constitucionais. Estado de Santa Catarina, 2006.