RESUMO
A atividade de revenda de combustíveis possui, em seu desenvolvimento, um elevado potencial para a ocorrência de acidentes ambientais, causados muitas vezes por vazamentos de combustíveis nos tanques ou tubulações subterrâneas. Estes vazamentos são extremamente nocivos, pois normalmente atingem as águas subterrâneas, contaminando-as. Visando evitar que tais situações ocorram, a Constituição Federal de 1988 e a Lei 6.938/1981, em nome do desenvolvimento sustentável das atividades econômicas, impuseram ao Estado a incumbência de licenciar tais atividades, exigindo estudos ambientais e outros que achar convenientes, de modo a controlar a atividade e evitar que acidentes como estes ocorram. Eis a importância do licenciamento ambiental de postos de revenda de combustíveis.
PALAVRAS-CHAVE: Meio ambiente, desenvolvimento sustentável, licenciamento ambiental, contaminação das águas subterrâneas.
SUMÁRIO: 1. Introdução – 2. Aspectos gerais e específicos do licenciamento ambiental de postos de revenda de combustíveis - 2.1. Considerações gerais do licenciamento ambiental enquanto instrumento da política nacional do meio ambiente - 2.2. Considerações específicas sobre o licenciamento ambiental de postos de revenda de combustíveis – 3. Conclusão – 4. Bibliografia.
1. INTRODUÇÃO
O Brasil é um país onde o sistema de transporte é predominantemente rodoviário. Os dados sobre a quantidade de veículos revelam a importância deste sistema de transporte para a economia do país. Para se ter uma idéia, o país, em outubro de 2009, tinha uma frota de 58.506.136 veículos em circulação. Entre tais veículos incluem-se os automóveis, bondes, caminhões, caminhões tratores, caminhonetes, caminhonetas, chassis plataforma, ciclomotores, microônibus, motocicletas, ônibus, quadricíclos, reboques, semi-reboques, side-cars, tratores esteiras, tratores rodas, triciclos, utilitários e outros. São os dados oficiais mais recentes sobre a quantidade de veículos emplacados em circulação no país.
Convém destacar que nos últimos anos verificou-se um crescimento acentuado no número de automóveis, principalmente os carros populares, incentivados, em grande medida, por políticas fiscais de incentivo à indústria automobilística. Como conseqüência deste crescimento, verifica-se o crescimento do setor de revenda de combustíveis, o qual será, no aspecto do licenciamento ambiental, objeto deste estudo.
Como dito acima, nas breves linhas que se seguem será realizada uma análise do licenciamento ambiental de postos de revenda de combustíveis à luz dos princípios constitucionais da proteção ambiental, mostrando sua importância para a garantia de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, em tempos de uma sociedade altamente consumista e complexa, onde os investimentos e as atividades precisam ser realizados de forma célere. Neste contexto, o licenciamento ambiental surge como um instrumento capaz de mensurar e avaliar os impactos decorrentes da instalação e operação de atividades potencialmente poluidoras, visando evitar que tais riscos se convertam em danos ambientais efetivos.
É possível afirmar que o licenciamento ambiental constitui o principal instrumento capaz de evitar, ou ao menos minimizar, os impactos e os riscos de acidentes ambientais, na medida em que o Poder Público somente irá expedir a competente licença de instalação ou operação se o estabelecimento proponente obedecer a toda a legislação aplicável.
A Constituição Federal de 1988, reconhecendo que o risco ambiental é inato o desenvolvimento das atividades econômicas, de uma maneira geral, preocupou-se em criar instrumentos de controle, avaliação e mensuração de danos ambientais.
Neste sentido, sempre que do desenvolvimento da atividade possa resultar algum tipo de dano ambiental considerado significativo, o Estado deve agir previamente, evitando que este ocorra, na medida em que uma vez ocorrido, será de muito difícil correção e recomposição do ambiente ao status quo ante. Somente desta forma será possível garantir um desenvolvimento sustentável[1] das mais diversas atividades.
Existe um debate atual que excede os limites da ciência jurídica, e que tem por objeto o estudo da Sociedade Global, analisando o comportamento do homem moderno e contemporâneo à luz do fenômeno da globalização econômica e social. Denomina-se Teoria do Risco Ambiental. O risco ambiental representa uma variável do debate sobre a Sociedade de Risco.
Édis Milaré, sobre esta questão, recorda que o conceito de risco é relativamente recente, tendo sua origem na modernidade, coincidindo com o nascimento da sociedade industrial, perpassando pelas transformações que esta promoveu ao longo dos anos, e consolidando-se com o surgimento da sociedade de risco, um espaço no qual se relacionam, de forma instável e perigosa, os sistemas tecnológicos, a universalização da tecnologia e a globalização da economia e da cultura. E continua, afirmando que a sociedade de risco decorre de um processo de modernização complexo e acelerado que priorizou e desenvolvimento e o crescimento econômico[2].
Ainda sobre esta temática, José Rubens Morato Leite assevera que o surgimento da sociedade de risco representa um estágio da Modernidade, no qual começam a tomar corpo as ameaças produzidas até então pelo modelo econômico da sociedade industrial. Neste contexto, a sociedade de risco, característica da fase seguinte ao período industrial clássico, representa a tomada de consciência do esgotamento do modelo de produção, sendo marcada pelo risco constante de catástrofes e desastres[3].
As estatísticas oficiais já apresentadas em momento anterior revelam um crescimento acentuado dos centros urbanos no Brasil, principalmente das capitais dos Estados. Este crescimento urbano deveu-se aos grandes fluxos migratórios que trouxeram muitas famílias da zona rural e de pequenas cidades para as capitais.
Como se percebe, é inevitável que se tenha um crescimento da oferta de combustível em cidades que só crescem a cada dia. É inevitável também o risco de acidentes ambientais envolvendo vazamentos de combustíveis, na medida em que este é um risco inerente à própria atividade. Não se pretende aqui propor a controle da quantidade de postos de revenda de combustíveis, uma vez que o número destes deve refletir a necessidade por tais combustíveis. O que o presente estudo propõe é que, em primeiro lugar, se tenha um controle sobre a localização dos mesmos (proximidade de poços de captação de água para abastecimento público, hospitais, etc), e ainda, o controle dos sistemas de operação da atividade, incluindo os sistemas de detecção de possíveis vazamentos ou outros acidentes.
O risco de danos ao meio ambiente é inerente ao próprio estágio de desenvolvimento que alcançou a sociedade global. A propósito, Edis Milaré esclarece que a sociedade de risco é aquela que em função de seu crescimento econômico, pode sofrer, a qualquer momento com as conseqüências de uma catástrofe ambiental, por exemplo, em razão do crescimento econômico contínuo. Notáveis, portanto, a evolução e o agravamento dos problemas, seguidos de uma evolução da sociedade (da sociedade industrial para a de risco), sem, no entanto, uma adequação dos mecanismos jurídicos de solução dos problemas dessa nova sociedade[4].
Para alcançar o objetivo proposto neste artigo, recorreu-se a leitura de literatura especializada, nacional e estrangeira, e ainda, a visitas a diversos órgãos públicos, entre os quais, órgãos de fiscalização ambiental, de âmbito federal, estadual e municipal, Promotoria do Meio Ambiente da Comarca de Natal, bibliotecas públicas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte e da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte, biblioteca do Programa de Recursos Humanos em Direito do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis nº 36 (MCT/ANP/UFRN), além de outras entidades privadas, tais como a ABNT e a Sindicatos do Comércio Varejista de Derivados de Petróleo do Rio Grande do Norte (SINDIPOSTOS/RN).
Ao final, conclui-se que as deficiências ou até a ausência da fiscalização dos Postos de Revenda de Combustíveis pelos órgãos competentes responsáveis pelo licenciamento ambiental desta atividade acabam permitindo a ocorrência de acidentes ambientais decorrentes de vazamentos de combustíveis, os quais em muitos casos são “invisíveis” aos olhos da população em geral, e apresentam um elevado potencial de toxidade que pode levar a óbito pessoas que ingerirem água contaminada com tais substâncias.
O licenciamento ambiental em postos de revenda de combustíveis é disciplinado por uma Resolução específica do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), de nº 273/2000, com as alterações nela sofridas pelas Resoluções CONAMA nºs 276/2001 e 319/2002. Aplica-se, outrossim, aos referidos estabelecimentos, tidos pela legislação brasileira como potencialmente poluidores, a Resolução nº 09/1993, que trata da disposição adequada de todo óleo lubrificante usado ou contaminado.
Antes de adentramos nas especificidades e características peculiares do licenciamento ambiental dos postos de revenda de combustíveis, passa-se a seguir a análise de cada uma das referidas Resoluções CONAMA que tratam desta matéria:
2. ASPECTOS GERAIS E ESPECÍFICOS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE POSTOS DE REVENDA DE COMBUSTÍVEIS.
2.1. Considerações gerais do licenciamento ambiental enquanto instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente
A Lei nº 6.938/1981, antes, portanto, da Constituição Federal de 1998, já estabelecia em seu artigo 2º que a Política Nacional do Meio Ambiente tinha por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendido os seguintes princípios: I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo; II - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; III - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais; IV - proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas; V - controle e zoneamento[5] das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; VI - incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais; VII - acompanhamento do estado da qualidade ambiental; VIII - recuperação de áreas degradadas; IX - proteção de áreas ameaçadas de degradação; X - educação ambiental a todos os níveis do ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente.
Esta lei considera o licenciamento ambiental como um dos instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente (art. 9º, inciso IV), a qual tem como principais objetivos (art. 4º): a compatibilização do desenvolvimento econômico social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico (inciso I); a definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, do Territórios e dos Municípios (inciso II); o estabelecimento de critérios e padrões da qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais (inciso III); o desenvolvimento de pesquisas e de tecnologia s nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais (inciso IV); a difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico (inciso V); a preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas á sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida (inciso VI); a imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usuário, de contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos (inciso VII).
Verifica-se, diante do exposto, que o Estado já estava obrigado, por força desta lei, a realizar ações de controle e fiscalização das atividades efetiva ou potencialmente causadoras de degradação ambiental.
Neste contexto, pode-se afirmar que a Constituição Federal de 1988 veio apenas ratificar a idéia que já estava sendo amplamente disseminada na sociedade brasileira: a necessidade de cuidados em relação ao meio ambiente. Este tratamento que a Constituição Federal de 1988 dispensou às questões ambientais dotou o Estado brasileiro de inúmeros instrumentos e mecanismos capazes de assegurar a proteção ambiental, ou, ao menos, minimizar os impactos decorrentes da instalação ou funcionamento de empreendimento, ou da realização de determinadas obras[6].
A Carta Magna de 1988 reforçou a tese de que o Estado deveria, efetivamente, controlar e fiscalizar atividades capazes de gerar danos ambientais. Tanto é que estabelece em seu art. 225, §1º, inciso IV, que incumbe ao Poder Público exigir, na forma da lei (geralmente políticas nacionais e estaduais de meio ambiente), para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ao meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.
Convém destacar que os interessados devem providenciar a elaboração dos estudos solicitados, arcando inclusive com os custos dos mesmos, e depois apresentarem ao órgão responsável pelo licenciamento, o qual fará a análise do mesmo, decidindo pela concessão ou não da licença pleiteada. Estes estudos serão anexados ao procedimento administrativo da Licença Ambiental, onde por despacho da autoridade competente, depois dos pareceres necessários, será analisada, de forma discricionária, a possibilidade de concessão ou não da licença de instalação ou de operação.
Outra questão que merece análise é a constitucionalidade das Resoluções CONAMA, no que se aplicam ao licenciamento ambiental. A Resolução 237/97 dispõe sobre o procedimento administrativo do licenciamento ambiental e todas as etapas para a obtenção da licença ambiental, explicando quais os tipos de licenças e estabelecendo os requisitos mínimos para a sua execução.
Sobre a constitucionalidade das mesmas não devem pairar dúvidas, uma vez que a Constituição de 1988 recepcionou a Lei 6.938/81, e esta, em seu artigo 6º, inciso II, dispõe que ao CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) compete a função de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida.
Vale considerar também que o artigo 8º desta mesma lei estabelece que compete ao CONAMA estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluídoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA (inciso I), e ainda, determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das possíveis conseqüências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as informações indispensáveis para apreciação dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio nacional (inciso II).
Merece destaque a lição de Ioberto Tatsch Banunas quando este considera o licenciamento ambiental[7] como uma medida preventiva de atuação negocial, visto que há “situação em que o particular é titular de um direito relativamente à exploração ou uso de um bem ambiental de sua propriedade. Mas o exercício deste direito depende do cumprimento de requisitos legalmente estabelecidos, tendo em vista a proteção ambiental”, momento em que deve o Poder Municipal Ambiental maximizar sua atuação, examinando o pedido de licenciamento ambiental, levando em conta todos os instrumentos anteriormente examinados.
O sentido de licença ambiental no Brasil manifesta a idéia de anuência do Poder Público para com a atividade proposta pela iniciativa privada, após a análise aprofundada do projeto de implantação e operação do tratado empreendimento.
Existe um amplo debate na doutrina do direito ambiental sobre a natureza jurídica das licenças ambientais. Seriam elas licenças ou autorizações? Ou seria a licença ambiental um novo tipo de ato administrativo próprio?
Para Hely Lopes Meirelles, licença é o ato administrativo negocial, discricionário e precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução de serviços de interesse coletivo, ou o uso especial de bens públicos, a título gratuito ou remunerado, nas condições estabelecidas pela Administração[8].
Para este mesmo autor, autorização seria o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço ou utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da Administração, tais como o uso especial de bem público, o porte de arma, o trânsito por determinados locais, etc.
Em relação à licença, no âmbito do direito administrativo, pode-se afirmar que possui a característica de definitividade, o que implica em dizer que se a mesma fora concedida, após a devida análise dos dados prestados durante seu processamento, não terá prazo de validade, gozando o interessado de todos os direitos a ela inerentes. Frise-se, no entanto, que esta licença poderá ser revogada somente por interesse público ou por violação das normas legais, mediante indenização[9]. Já a autorização possui uma característica diferenciada, uma vez que o Poder Público possui uma margem de subjetividade para avaliar o projeto proposto e refletir sobre a conveniência administrativa do empreendimento, apresentando-se desta forma, como um ato discricionário e precário.
Sobre este debate, Curt Trennepohl e Terence Trennepohl se manifestam afirmando que a própria Constituição Federal de 1988 quis se referir às licenças ambientais como sendo autorizações, por empregá-la no artigo 170, que trata das atividades econômicas[10]. Estes autores lembram que Toshio Mukai[11] possui o mesmo entendimento, ao afirmar que o controle administrativo preventivo das atividades e empreendimentos que possam causar danos ao meio ambiente deve ser efetuado por meio de autorizações.
Na essência do direito administrativo as licenças são atos administrativos vinculados, o que significa dizer que se o proponente do projeto cumpre com todas as exigências legais, a Administração Pública é obrigada a emitir aquele documento. Só que em relação às licenças ambientais, é muito difícil estabelecer “todas as exigências legais”, uma vez que cada empreendimento possui características próprias, sendo comum nestes casos que alguns empreendimentos tenham maiores níveis de exigências do que outros.
Ademais, quando o proponente do projeto a ser implantado (e operado) apresenta a documentação completa, além do estudo de impacto ambiental exigido, o órgão responsável pelo licenciamento irá analisar toda essa documentação, além do estudo, e decidir sobre a concessão ou não (ao interessado) de documento que ateste a anuência (licença ou autorização) do Poder Público para com a instalação e funcionamento da atividade. Esta decisão deve estar pautada, exclusivamente, sobre aspectos técnico-ambientais, afastando ingerências políticas ou econômicas. Em outras palavras, o critério de “aprovação” do projeto deve ser a sua viabilidade, do ponto de vista ambiental. Por apresentar este juízo discricionário, a licença ambiental se afasta da concepção das licenças administrativas.
Participando das discussões sobre a natureza jurídica da licença ambiental, Paulo Affonso Leme Machado entende que apesar do termo licença ambiental, esta seria um tipo de autorização: a autorização ambiental. Justificando seu entendimento, ele ressalta que a Constituição Federal de 1988 utilizou o termo “autorização” em seu Título VII – Da Ordem Econômica e Financeira, dizendo no art. 170, parágrafo único: “É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei”. Dessa forma, razoável é concluir que o sistema de licenciamento ambiental passa a ser feito por sistema de autorizações, conforme entendeu o texto constitucional[12].
Ainda neste debate, Édis Milaré sugere que a licença ambiental seria uma nova espécie de ato administrativo, que reúne tanto características da licença como da autorização administrativas. No entanto, seria predominantemente uma licença. Sobre esse misto de licença e autorização, ele explica que não há atos inteiramente vinculados ou inteiramente discricionários, mas uma situação de preponderância de maior ou menor liberdade deliberativa do seu agente. Deveras, sempre haverá um compósito de elementos e, na verdade, há atos que, embora sejam vinculados, vão envolver, inicialmente a difícil tarefa interpretativa dos conceitos indeterminados dentro de todo contexto.
Em relação à matéria em comento, adota-se neste estudo, o mesmo entendimento que Edis Milaré, Odete Medauar, Antônio Inagê de Assis Oliveira, Daniel Roberto Fink e André Camargo Horta de Macedo, Marcelo Dawalibi, Paulo de Bessa Antunes, ou seja, de que não houve equívoco do legislador ao utilizar o vocábulo licença. A licença ambiental não teria a mesma natureza jurídica da licença administrativa, mas estaria muito mais próxima desta do que da idéia de autorização administrativa. Neste sentido, Édis Milaré frisa que a licença ambiental, apesar de ter prazo de validade estipulado, goza do caráter de estabilidade, de jure; não poderia ser suspensa ou revogada por simples discricionariedade, muito menos por arbitrariedade do administrador público.
Em síntese, o que seria o licenciamento ambiental? Nos termos da Resolução 237/97 do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), licenciamento ambiental é o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente verifica a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais considerados efetivos ou potencialmente poluidores ou que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.
Sobre este tema, Daniel Roberto Fink explicita que se trata de um procedimento, compreendendo vários atos encadeados, visando a um fim, e não apenas um único ato administrativo, o qual terá seu trâmite no âmbito do Poder Executivo, no regular exercício de seu poder de polícia[13], ou seja, poder de controlar o exercício de determinadas atividades permitidas aos particulares.
Assim, segundo este autor, seu escopo maior é conciliar o desenvolvimento econômico com a preservação do meio ambiente, ambos de vital importância para a sociedade. Não se trata de um impedimento ao direito constitucional da liberdade empresarial e à propriedade privada, mas, sim, um limitador e condicionador, a fim de que se impeça que o exercício ilimitado de m direito atinja outros também importantes[14].
Em termos históricos, Andreas J. Krell recorda que em 1975, o Decreto Federal nº 1.413, pela primeira vez mencionou expressamente o poder dos estados e municípios para criarem os seus próprios sistemas de licenciamento para a localização e o funcionamento das indústrias potencialmente causadoras de degradação ambiental. Seis anos depois, em 1981, foi publicada a Lei 6.938/1981, que deu abrangência nacional a este instrumento, disciplinando no seu art. 10, em que situações teria cabimento. Esta lei foi regulamentada pelo Decreto 99.274/1990, que estabeleceu como degraus do processo de licenciamento ambiental a Licença Prévia (LP), a Licença de Instalação (LI) e a Licença de Operação (LO), as quais podem ser emitidas por quaisquer dos órgãos integrantes do SISNAMA, sem prejuízo de outras licenças legais necessárias, inclusive outras licenças ambientais[15].
A competência para o licenciamento ambiental também é uma matéria que suscita muitos debates na doutrina. Isto porque não existe no texto constitucional ou em outras normas infraconstitucionais um claro disciplinamento deste tema.
O artigo 23 da Constituição Federal dispõe ser de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a proteção do meio ambiente, o combate à poluição em qualquer de suas formas (incisoVI), a preservação das florestas, da fauna e da flora (inciso VII). Trata-se aqui de competência material, ou seja, competência administrativa. O que significa dizer que tanto a União, quantos os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estão autorizados a realizar atos que possam ensejar e garantir o meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Neste sentido, vale especial destaque o licenciamento ambiental, o qual constitui o principal instrumento de que dispõe o Estado brasileiro (lato sensu) para a garantia da defesa ambiental. A questão é: Diante da estrutura federativa brasileira, de quem é a competência para exigir e conduzir o Licenciamento Ambiental?
Abordando esta temática, Curt Trennepohl e Terence Trennepohl ensinam que a Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu artigo 225, que a defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado incumbe ao Poder Público, indistintamente. Destacam ainda que no seu art. 23, ao definir as competências comuns dos entes federados, dispõe que Lei Complementar deverá fixar as normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e dos Municípios. Sobre esta Lei Complementar, esclarecem que até a presente data ainda não foi editada, e que já se tentou preencher esta lacuna de variadas formas, através de leis ordinárias, decretos, resoluções e até portarias, obviamente sem sucesso.
Nesta situação, não raras vezes acontecem de órgãos ambientais, integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (criado pela Lei 6.938/81), “disputarem” a realização do licenciamento ambiental, ou fazerem jogo de “empurra-empurra”, declarando-se incompetentes, quando tais processos não os interessam.
O fato é que quando o licenciamento é algo que possa resultar em ganhos de imagem junto à opinião pública, ou ainda, ganhos econômicos ou políticos, órgãos ambientais de diferentes níveis se lançam como competentes para a condução do licenciamento ambiental. Caso contrário, cada um que queira se livrar do encargo. Nesta disputa só quem perde é a população e o meio ambiente, de uma forma geral.
Esta questão foi muito bem abordada por Vladimir Passos de Freitas, para quem, há – é inegável – disputa de poder entre os órgãos ambientais, fazendo com que, normalmente, mais de um atribua a si mesmo competência legislativa e material. Há também uma controvérsia histórica que jamais desaparecerá: o poder central está distante e desconhece os problemas locais; o poder local está mais próximo dos fatos, porém é influenciado e envolvido nos seus próprios interesses.
Como já tratado anteriormente o licenciamento ambiental constitui um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, esta instituída pela Lei 6.938/1981. O artigo 10 da referida lei é bem claro ao dispor que a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento por órgão estadual competente, integrante do SISNAMA, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.
A idéia aqui era que o critério definidor da competência fosse o alcance dos “impactos ambientais”, pois os órgãos estaduais, pelo menos em tese, seriam mais aptos ao conhecimento da realidade local.
No entanto, com o advento da Constituição Federal de 1988, essa competência passou a ser compartilhada entre todos os entes da federação (art. 23). Assim, segundo a lição de Édis Milaré, os três níveis de governo estão habilitados a licenciar empreendimentos com impactos ambientais, cabendo, portanto, a cada um dos entes integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente promover a adequação de sua estrutura administrativa com o objetivo de cumprir essa função, que decorre, insista-se, diretamente da Constituição.
Em síntese, o fato é que quaisquer dos entes integrantes do SISNAMA podem, caso entendam necessário, exigir o licenciamento ambiental de determinada obra ou atividade que considerem potencialmente causadoras de degradação ambiental. Além disso, quando um órgão ambiental exigir a licença ambiental e conduzir o processo para sua concessão, nada impede que outro órgão ambiental, caso entenda necessário, pode também exigir referida licença e realizar o licenciamento ambiental da mesma obra ou atividade. No entanto, esta situação pode representar preocupações e perplexidades aos empreendedores, que experimentarão prejuízo em termos de atraso de cronograma, além do aumento de custos com estudos e outras exigências, nem sempre harmônicas, feitas pelos diferentes órgãos ambientais.
Acerca desta confusão em termos de competência para o licenciamento ambiental Paulo de Bessa Antunes assevera que o sistema do “tríplice licenciamento implica que, em não raras oportunidades, a sobreposição e a contradição de norma gere um clima de insegurança quanto ao licenciamento e de instabilidade jurídica, e que “a inexistência” de um sistema claramente definido de competências é um dos mais graves problemas da legislação ambiental brasileira e sua efetividade[16].
Sobre este assunto, Édis Milaré lembra que o art. 23 da Constituição Federal, que em seu parágrafo único dispõe que leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional, pode ser regulamentado a qualquer momento, uma vez que está em trâmite no Congresso Nacional projeto de lei complementar neste sentido[17].
Manifestando-se sobre esta questão, Paulo Affonso Leme Machado afirma que o licenciamento ambiental é uma das formas de exercer a competência comum e que, neste sentido, tal competência é ao mesmo tempo, direito e dever dos entes federados. E continua, afirmando que a lei federal ordinária não pode retirar dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios poderes que constitucionalmente lhes são atribuídos. Assim, é de se entender que o art. 10 da Lei 6.938/1981 (Lei de Política Nacional de Meio Ambiente) não estabeleceu licenças ambientais exclusivas do IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e de Recursos Naturais Renováveis, porque somente uma lei complementar poderia fazê-lo (art. 23, parágrafo único, da CF); e nem a Resolução CONAMA-237/1997 poderia estabelecer um licenciamento único. Enquanto não se elaborar essa lei complementar estabelecendo normas para cooperação entre essas pessoas jurídicas, é válido sustentar que todas elas, ao mesmo tempo têm competência e interesse de intervir nos licenciamentos ambientais[18].
Os Tribunais pátrios andam meio confusos quanto a esta questão, tanto que em alguns momentos ora acatam o critério da abrangência do impacto, ora optam pelo critério geográfico, ora pelo critério da dominialidade ou pelo do interesse nacional[19].
No caso específico do Licenciamento em Postos de Revenda de Combustíveis situados em áreas municipais, a competência tem sido atribuída ao órgão municipal de fiscalização ambiental local (se houver), e ao IBAMA, em caráter supletivo.
Naqueles municípios onde não existem secretarias de meio ambiente, e naqueles que têm, mas que não dispõem da mínima infra-estrutura para o regular exercício do poder de polícia, a competência recai sobre o órgão de fiscalização estadual, e ao IBAMA em caráter supletivo. Este fato ocorre não somente em relação a postos de revenda de combustíveis, mas em todos os casos em que se pretende licenciar alguma obra ou atividade no âmbito das cidades (zona urbana).
Diante do exposto neste item, compreende-se que a definição da competência deve recair sobre o ente integrante do SISNAMA que estiver mais próximo da obra ou atividade a ser licenciada ou daquele que tiver a melhor condição, em termos de aparelhagem e infra-estrutura para avaliar os possíveis danos ambientais, de modo que o exercício do poder de polícia seja bastante para garantir o cumprimento do princípio da eficiência ambiental.
Segundo Miriam Fontenelle e Cynthia Marques Amendola, o licenciamento ambiental é um procedimento administrativo através do qual, o órgão ambiental competente consente na atividade efetiva ou potencialmente poluidora ou capaz de causar degradação ambiental.
Estas autoras recordam que as normas básicas deste procedimento estão previstas na Lei Federal 6.938/1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente e no seu Decreto Regulamentador, nº 99.274, de 06 de agosto de 1990, assim como nas Resoluções CONAMA nº 001, de 23 de janeiro de 1986 e nº 237, de 19 de dezembro de 1997. Existem normas genéricas para licenciamento ambiental e específicas, como as referentes às atividades da indústria petrolífera, que exigem um melhor controle e gestão ambiental mais adequada.
No que tange à indústria do petróleo, vale citar que a Resolução CONAMA nº 23, de 07 de dezembro de 1994, regulamenta os procedimentos especiais para o licenciamento das atividades de exploração, perfuração e produção de petróleo e gás natureal. O licenciamento das atividades sísmicas marítimas e da atividade de extração e produção de petróleo offshore é realizado pelo IBAMA, através do Escritório de Licenciamento das Atividades de Petróleo e Nuclear – ELPN, instituído pela Portaria nº 166-N, de 15 de novembro de 1988[20].
A atividade de revenda de combustíveis (objeto desta dissertação) também é objeto de licenciamento ambiental próprio, disciplinado pela Resolução CONAMA nº 273, de 2000.
2.2. Considerações específicas sobre o licenciamento ambiental de postos de revenda de combustíveis
O licenciamento em postos de revenda de combustíveis deve ser realizado tomando como base as exigências constitucionais, legais, e, principalmente, ao disposto na Resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA – nº 273, de 29 de novembro de 2000, com as alterações trazidas pelas Resoluções CONAMA nº 276, de 25 de abril de 2001; e 319, de 04 de dezembro de 2002.
Inicialmente convém recordar que o art. 8º da Lei 6.939, de 31 de agosto de 1981, recepcionada pela Constituição Federal de 1988, concedeu ao CONAMA competência para estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento ambiental de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.
Esta Resolução (CONAMA nº 273/2000) tem sua importância na medida em que toda e qualquer instalação e sistemas de armazenamento de derivados de petróleo e outros combustíveis, revelam-se como empreendimentos potencialmente ou parcialmente poluidores e geradores de acidentes ambientais. Entre estes acidentes, podemos citar: a) vazamentos de derivados de petróleo e outros combustíveis, os quais podem causar contaminação de corpos d'água subterrâneos e superficiais, do solo e do ar; e b) incêndio e explosões, decorrentes desses vazamentos.
Vale ainda considerar que tais acidentes, caso ocorram, colocam em risco a saúde e a vida de inúmeras pessoas, na medida em que parte desses estabelecimentos localizam-se em áreas densamente povoadas.
Infelizmente, numerosos trabalhos de pesquisa (acadêmicos e técnicos – realizados por órgãos públicos) apontam que tais vazamentos vêm aumentando significativamente nos últimos anos em função da manutenção inadequada ou insuficiente, da obsolescência do sistema e equipamentos e da falta de treinamento dos funcionários dos referidos estabelecimentos.
Não restam dúvidas que o licenciamento ambiental constitui um poderoso instrumento para o combate aos apontados acidentes ambientais, na medida em que controla a atividade, exigindo dos proprietários, arrendatários, ou seja, do responsável pelo estabelecimento, obediência aos termos da legislação ambiental aplicável, sob pena da aplicação de sanções administrativas.
O artigo 1º da Resolução CONAMA 273/2000 dispõe que a localização, construção, instalação, modificação, ampliação e operação de postos revendedores, postos de abastecimento, instalações de sistemas retalhistas e postos flutuantes de combustíveis dependerão de prévio licenciamento do órgão ambiental competente, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis.
Quem seria o órgão competente, por exemplo, para o licenciamento ambiental de postos de revenda de combustíveis instalados (ou a serem instalados) no Município de Natal? A Constituição Federal atribui competência material ou administrativa à União, aos Estados, Distrito Federal e ao Município para a defesa do meio ambiente. No entanto a Lei Federal 6.938/1981 atribui tal competência aos Estados (art. 10), e ao IBAMA, em caráter supletivo. Neste ponto, a Lei 6.938/1981 contraria a Constituição Federal de 1988, pelo que não deve ser considerado, no artigo 10, este trecho.
Ocorre que a mesma Constituição que instituiu a competência comum para a defesa ambiental, dispõe em seu artigo 182[21] que a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Neste sentido, entende-se que o Município, quando possua meios adequados para a realização do licenciamento ambiental, deve ter preferência sobre os demais, se é que se possa falar em preferência, na medida em que está mais próximo da realidade local da instalação e funcionamento da atividade licenciada. Ainda mais que durante a fase da licença prévia (LP) deve-se atestar a viabilidade da atividade e a compatibilidade desta com os usos do solo urbano, e que, neste sentido, ninguém é apto a realizar tal tarefa melhor do que o Município.
Constitui também exigência do licenciamento ambiental de postos de revenda de combustíveis que todos os projetos de construção, modificação e ampliação dos empreendimentos sejam, obrigatoriamente, realizados, segundo normas técnicas expedidas pela Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) e, por diretrizes estabelecidas na Resolução CONAMA 273/2000 ou pelo órgão ambiental competente.
A Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) mostra sua importância no contexto do licenciamento ambiental na medida em que os equipamentos e sistemas de monitoramento, proteção, sistema de detecção de vazamento, sistemas de drenagem, tanques de armazenamento de derivados de petróleo e outros combustíveis para fins automotivos e sistemas acessórios, devem ser fabricados, comercializados, instalados e operados segundo os regramentos previstos nas Normas da ABNT[22].
A Resolução em comento prevê também que em caso de desativação, os responsáveis pelo estabelecimento ficam obrigados a apresentar um plano de encerramento de atividades, o qual deve ser aprovado pelo órgão ambiental que acompanhou o licenciamento ambiental, ou de outro órgão também competente. Legítima esta preocupação do CONAMA, na medida em que durante a desativação da atividade pode haver movimentação de terra, adaptações e reformas que possam causar danificar tanques, canos ou outro equipamento, permitindo o vazamento do combustível.
Esta norma administrativa exige também que no caso de mudança na titularidade dos empreendimentos, equipamentos e sistemas, o órgão ambiental competente deve ser comunicado, com a finalidade de atualizar seu banco de dados, vinculado à licença concedida.
Outra situação peculiar decorrente da aplicação desta Resolução é que os estabelecimentos com instalações aéreas com capacidade total de armazenagem de até quinze metros cúbicos, inclusive, destinadas exclusivamente ao abastecimento do detentor das instalações, ficam dispensados da realização de licenciamento ambiental. No entanto, tais instalações devem ser construídas de acordo com as normas técnicas brasileiras em vigor, ou na ausência delas, normas internacionalmente aceitas.
Postos Revendedores são definidos, nos termos do art. 2º, inciso I da Resolução CONAMA nº 273/2000 como instalações onde se exercem as atividades de revenda varejista de combustíveis líquidos derivados de petróleo, álcool combustível e outros combustíveis automotivos, dispondo de equipamentos e sistemas para armazenamento de combustíveis automotivos e equipamentos medidores.
A Agência Nacional do Petróleo (ANP) define Posto Revendedor como agente regulamentado pela portaria da ANP nº 116/2000, que caracteriza-se pelo exercício de atividade de revenda a varejo de combustíveis automotivos em seu próprio estabelecimento. Os combustíveis comercializados por este agente deverão ser adquiridos de empresas devidamente autorizadas pela ANP ao exercício da atividade de distribuição de combustíveis líquidos derivados de petróleo, álcool combustível e outros combustíveis automotivos[23].
Durante a realização do licenciamento ambiental de postos de revenda de combustíveis serão exigidos três tipos de licenças: Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e Licença de Operação (LO), nos mesmos moldes da exigência da Resolução CONAMA 237/1997 (art. 8º).
Nos termos do artigo 4º da Resolução CONAMA nº 273/2000, a Licença Prévia (LP) será concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento, aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação. A Licença de Instalação (LI) autoriza a instalação do empreendimento com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo medidas de controle ambiental e demais condicionantes da qual constituem motivo determinante, e por fim, a Licença de Operação (LO) autoriza a operação da atividade, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.
Esta Resolução, no entanto, faculta que o órgão licenciador, a seu critério, expeça concomitantemente as Licenças, Prévia e de Instalação (§1º do art. 4º).
Estas licenças têm como principal objetivo permitir ao Estado um maior controle da atividade, na medida em que está apto a analisar todas as interferências a serem feitas no meio físico, além de acompanhar os processos operacionais da atividade. Caso o estabelecimento esteja em operação, sem que tenha havido qualquer tipo de licença (prévia, instalação ou operação), além das penalidades administrativas, civis e criminais, fica obrigado a requisitar do órgão ambiental competente a Licença de Operação (LO), tendo que cumprir com todas as exigências que seriam feitas nas fases anteriores, sob pena de suspensão das atividades e outras penalidades cabíveis. É o que prevê o §2º do art. 4º c/c §1º do artigo 5º da Resolução CONAMA nº 273/2000[24].
O artigo 5º da Resolução CONAMA nº 273/2000 dispõe que o órgão ambiental competente exigirá para o licenciamento ambiental dos estabelecimentos de revenda de combustíveis, no mínimo, os seguintes documentos: Para emissão das Licenças, Prévia e de Instalação: a) Projeto básico que deverá especificar equipamentos e sistemas de monitoramento, proteção, sistema de detecção de vazamento, sistemas de drenagem, tanques de armazenamento de derivados de petróleo e de outros combustíveis para fins automotivos e sistemas acessórios de acordo com as Normas ABNT e, por diretrizes definidas pelo órgão ambiental competente; b) Declaração da prefeitura municipal ou do governo do Distrito Federal de que o local e o tipo de empreendimento ou atividade está em conformidade com o Plano Diretor ou similar; c) Croqui de localização do empreendimento, indicando a situação do terreno em relação ao corpo receptor e cursos d'água e identificando o ponto de lançamento do efluente das águas domésticas e residuárias após tratamento, tipos de vegetação existente no local e seu entorno, bem como contemplando a caracterização das edificações existentes num raio de 100 m com destaque para a existência de clínicas médicas, hospitais, sistema viário, habitações multifamiliares, escolas, indústrias ou estabelecimentos comerciais; d) Caracterização hidrogeológica com definição do sentido de fluxo das águas subterrâneas, identificação das áreas de recarga, localização de poços de captação destinados ao abastecimento público ou privado registrados nos órgãos competentes até a data da emissão do documento, no raio de 100 metros, considerando as possíveis interferências das atividades com corpos d'água superficiais e subterrâneos; e) Caracterização geológica do terreno da região onde se insere o empreendimento com análise de solo, contemplando a permeabilidade do solo e o potencial de corrosão; f) Classificação da área do entorno dos estabelecimentos que utilizam o Sistema de Armazenamento Subterrâneo de Combustível-SASC e enquadramento deste sistema, conforme NBR 13.786; g) Detalhamento do tipo de tratamento e controle de efluentes provenientes dos tanques, áreas de bombas e áreas sujeitas a vazamento de derivados de petróleo ou de resíduos oleosos; h) Previsão, no projeto, de dispositivos para o atendimento à Resolução CONAMA nº 09, de 1993, que regulamenta a obrigatoriedade de recolhimento e disposição adequada de óleo lubrificante usado.
Para a emissão da Licença de Operação, exigir-se-á: a) Plano de manutenção de equipamentos e sistemas e procedimentos operacionais; b) Plano de resposta a incidentes contendo: b.1) Comunicado de ocorrência; b.2) Ações imediatas previstas; e b.3) Articulação institucional com os órgãos competentes; c) Atestado de vistoria do Corpo de Bombeiros; d) Programa de treinamento de pessoal em: d.1) Operação; d.2) Manutenção; d.3) Resposta a incidentes; e) Registro do pedido de autorização para funcionamento na Agência Nacional de Petróleo- ANP; f) Certificados expedidos pelo Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial-INMETRO, ou entidade por ele credenciada, atestando a conformidade quanto a fabricação, montagem e comissionamento dos equipamentos e sistemas previstos no art. 4º desta Resolução; g) Para instalações em operação definidas no art. 2º desta Resolução, certificado expedido pelo INMETRO ou entidade por ele credenciada, atestando a inexistência de vazamentos.
Os tanques de combustíveis de instalações subterrâneas possuem prazos de validade determinados. A Resolução CONAMA nº 319, de 04 de dezembro de 2002, em seu artigo 1º (que alterou os artigos 3º e seu parágrafo único e 9º e seu parágrafo único da Resolução CONAMA nº 273/2000) determina que este prazo deve ser de 5 (cinco) anos[25]. Ao fim destes períodos devem ser testados e analisados, de modo a detectar possíveis falhas no sistema que possam gerar vazamentos, com riscos de explosões e contaminação do solo e dos recursos hídricos subterrâneos. Ao fim da vida útil dos mesmos, devem ser trocados por novos tanques, uma vez que reparos pontuais não são suficientes para garantir a segurança, como um, todo deste equipamento.
Nesta direção, vale lembrar que o §2º do artigo 5º da Resolução em comento estabelece a proibição da utilização de tanques recuperados em instalações subterrâneas (SASCs) de Postos de Revenda de Combustíveis.
Diante destas determinações, cabe aos órgãos responsáveis estabelecer uma agenda de ações de fiscalização e monitoramento destes estabelecimentos, definidos pela legislação ambiental como potencialmente causadores de significativa degradação ambiental.
A Resolução CONAMA nº 273/2000 exigiu também, em seu art. 6º, §1º, que todos os proprietários ou responsáveis por Postos de Revenda de Combustíveis se cadastrassem, a partir de 08 de julho de 2001 (ou seja, seis meses a contar da data de publicação desta Resolução, que se deu em 08 de janeiro de 2001 no D.O.U, Seção 1, páginas 20-23), junto ao órgão ambiental competente. Após este prazo, os órgãos ambientais licenciadores, segundo esta mesma Resolução, tiveram o prazo de seis meses para elaborar suas agendas e critérios de licenciamento ambiental.
Convém destacar, entretanto, que a Resolução CONAMA nº 276, de 25 de abril de 2001, prorrogou o prazo de seis meses (para que os responsáveis por postos de revenda de combustíveis se cadastrassem junto ao órgão competente), por mais 90 (noventa) dias, a contar de seu término.
Infelizmente a realidade de inúmeras cidades brasileiras é que poucos são os postos de revenda de combustíveis que têm licença ambiental para operar. Nas cidades do interior dos Estados, a situação é ainda mais agravada, pois além da ausência da licença ambiental, os órgãos municipais de fiscalização e defesa do meio ambiente, quando existentes, operam sem a menor infra-estrutura para licenciar tal atividade.
A norma analisada (Resolução CONAMA nº 273/2000), em seu artigo 8º, assevera que em caso de acidentes ou vazamentos que representem situações de perigo ao meio ambiente ou a pessoas, bem como na ocorrência de passivos ambientais, os proprietários, arrendatários ou responsáveis pelo estabelecimento, pelos equipamentos, pelos sistemas e os fornecedores de combustível que abastecem ou abasteceram a unidade, responderão solidariamente, pela adoção de medidas para controle da situação emergencial, e para o saneamento das áreas impactadas, de acordo com as exigências formuladas pelo órgão ambiental licenciador.
Observe-se que nesta situação acima descrita a Resolução 273 é bem clara ao estabelecer a responsabilidade solidária entre os envolvidos no desenvolvimento da atividade de revenda de combustíveis[26]. Todos, proprietários, arrendatários ou responsáveis pelo estabelecimento, pelos equipamentos, pelos sistemas e os fornecedores de combustível que abastecem ou abasteceram a unidade, são responsáveis solidários em casos de acidentes ambientais decorrentes desta atividade. Este comando visa dar maior celeridade no processo de reparação dos danos causados pelo acidente ambiental na medida em que evita o “empurra empurra” sobre a responsabilidade, protagonizado pelos diferentes atores já citados.
Ainda em temos de responsabilidade, vale frisar que a Resolução CONAMA nº 273/2000 obriga os responsáveis pelo estabelecimento (responsáveis pelo estabelecimento e responsáveis pelos equipamentos e sistemas) a comunicar (imediatamente) ao órgão ambiental competente após a constatação e ou conhecimento da ocorrência de quaisquer acidentes ou vazamentos. Convém destacar ainda que os responsáveis pelo empreendimento, independentemente da comunicação da ocorrência de acidentes ou vazamentos, devem adotar as medidas emergenciais requeridas pelo evento, no sentido de minimizar os riscos e os impactos às pessoas e ao meio ambiente.
Outra exigência feita pela norma é que os responsáveis pela administração dos empreendimentos de revenda de combustíveis devem promover treinamentos de seus funcionários, visando orientá-los para adoção de medidas de prevenção de acidentes e ações cabíveis imediatas para controle de situações de emergência e risco[27]. Esta medida visa dar efetividade aos princípios do controle ambiental, prevenção, precaução e da responsabilidade, na medida em que faz com que o responsável pela atividade alerte aqueles que operarão diretamente o sistema para o que devem fazer em caso de vazamento ou outro acidente, visando com isso sua minimização, ou até mesmo evitar que este ocorra.
Os tanques que são instalados em sub-superfície estão sujeitos a agentes intempéricos (principalmente ao intemperismo químico), os quais podem reduzir a vida útil do produto, comprometendo o seu uso, inclusive, antes da data estipulada pelo fabricante. Tal fato se deve, por exemplo, ao regime pluviométrico do local, as condições locais de pressão e temperatura, o tipo de solo, entre outros fatores. Tais “agentes” atuam diretamente na estrutura dos referidos equipamentos, modificando suas características naturais, corroendo suas estruturas, alterando sua composição química, desgastando peças, etc. Tais intempéries podem ocasionar fraturas, rompimentos, trincas, ou seja, quaisquer tipos de danos à estrutura dos mesmos ou das tubulações a ele relacionadas. Por esta razão a necessidade de monitoramento constante e da revisão dos mesmos a cada 5 (cinco) anos, como exige a Resolução CONAMA nº 273/2000.
Ainda sobre este assunto, Silvana Praxedes de Paiva Gurgel esclarece que a principal causa de vazamentos nos SASCs (Sistema de Armazenamento Subterrâneo de Combustíveis) e nas linhas de abastecimento é a corrosão. Ela pode ser química ou eletroquímica. A primeira ocorre devido às paredes externas do SASC ou das linhas de abastecimento serem expostas a ambientes alcalino ou ácidos. A segunda ocorre quando há conexão entre diferentes potenciais eletroquímicos, dando origem a uma célula eletroquímica, este caso é comum em tanques e tubulações de aço[28].
A Resolução CONAMA nº 273/2000 também dispôs sobre como se deve proceder diante de tanques de combustíveis que apresentam vazamentos. Nestes casos, deve-se proceder à remoção dos mesmos, após sua desgaseificação e limpeza. Após sua “extração” estes tanques deverão ser dispostos de acordo com determinação do órgão ambiental competente. Caso esta remoção seja considerada tecnicamente inviável, tais tanques deverão ser desagaseificados, limpos, preenchidos com material inerte e lacrados.
Em linhas gerais, são estas as exigências que os órgãos ambientais devem impor aos responsáveis por tais empreendimentos, de modo a permitir que esta importante atividade opere sem colocar em risco a vida e a saúde de milhares ou até milhões de pessoas, ou ainda, a vida de outros seres.
Outra norma a ser observada no processo de licenciamento ambiental de postos de revenda de combustíveis é a Resolução CONAMA nº 09/1993. Esta Resolução determina que todo o óleo lubrificante usado ou contaminado será, obrigatoriamente, recolhido e terá uma destinação adequada, de forma a não afetar negativamente o meio ambiente.
Tem sua importância na medida em que disciplina a destinação adequada de um produto (óleo lubrificante) que, após uso prolongado, permite a formação de compostos tais como ácidos orgânicos, compostos aromáticos polinucleares (potencialmente carcinogênicos), além de resinas e lacas, os quais podem contaminar o solo ou cursos d’água em caso de vazamento, gerando graves danos ambientais.
Além da contaminação do solo e dos recursos hídricos superficiais e subterrâneos, a combustão dos óleos lubrificantes usados pode gerar gases residuais nocivos ao meio ambiente[29].
Esta Resolução, em seu artigo 1º define o que se entende por: 1) óleo lubrificante básico; 2) óleo lubrificante; 3) óleo lubrificante usado ou contaminado regenerável 4) óleo lubrificante usado ou contaminado não regenerável; 5) reciclagem de óleo lubrificante usado ou contaminado; 6) óleo lubrificante reciclável; 7) rerrefino; 8) combustão; 9) incineração; 10) produtor de óleo lubrificante; 11) gerador de óleo lubrificante usado ou contaminado; 12) receptor de óleo lubrificante usado ou contaminado; 13) coletor de óleo usado ou contaminado; 14) rerrefinador de óleo lubrificante usado ou contaminado.
O artigo 2º da tratada Resolução dispõe que todo o óleo lubrificante usado ou contaminado será, obrigatoriamente, recolhido e terá uma destinação adequada, de forma a não afetar negativamente o meio ambiente.
A tratada Resolução proíbe quaisquer descartes de óleo usados em solos, águas superficiais, subterrâneas, no mar territorial e em sistemas de esgoto ou evacuação de águas residuais, e ainda, qualquer forma de eliminação de óleos usados que provoque contaminação atmosférica superior ao nível estabelecido na legislação sobre proteção do ar atmosférico (PRONAR). Proíbe também a industrialização e comercialização de novos óleos lubrificantes não recicláveis, nacionais ou importados, exceto em alguns casos que devem ser submetidos à aprovação do IBAMA, com base em laudos de laboratórios devidamente credenciados.
Fica proibida também, pelo teor da presente Resolução, a disposição dos resíduos derivados no tratamento do óleo lubrificante usado ou contaminado no meio ambiente sem tratamento prévio, que assegure: I - a eliminação das características tóxicas e poluentes do resíduo; II - a preservação dos recursos naturais; e III - o atendimento aos padrões de qualidade ambiental.
Outra exigência desta norma administrativa é que todo óleo lubrificante usado seja destinado à reciclagem. O único processo permitido no país, para que ocorra tal reciclagem, é o rerrefino[30]. Esta norma esclarece ainda que qualquer outra utilização do óleo regenerável dependerá de aprovação do órgão ambiental competente.
Nos casos onde não seja possível a reciclagem, o §3º do art. 7º da presente Resolução determina que o órgão ambiental competente poderá autorizar a sua combustão, para aproveitamento energético ou incineração, desde que observadas as seguintes condições: I - o sistema de combustão/incineração esteja devidamente licenciado ou autorizado pelo órgão ambiental; II - sejam atendidos os padrões de emissões estabelecidos na legislação ambiental vigente. Na falta de algum padrão, deverá ser adotada a NB 1265, "Incineração de resíduos sólidos perigosos - Padrões de desempenho"; III - a concentração de PCB's no óleo deverá atender aos limites estabelecidos na NBR 8371 - "Ascaréis para transformador e capacitores - Procedimento".
Os postos de revenda de combustíveis, por serem geradores de óleos usados possuem as seguintes obrigações, nos termos do art. 9º da Resolução em comento, devendo: 1) Armazenar os óleos usados de forma segura, em lugar acessível à coleta, em recipientes adequados e resistentes a vazamentos; 2) Adotar as medidas necessárias para evitar que o óleo lubrificante usado venha a ser contaminado por produtos químicos, combustíveis, solventes e outras substâncias, salvo as decorrentes da sua normal utilização; 3) Destinar o óleo usado ou contaminado regenerável para a recepção, coleta, rerrefino ou a outro meio de reciclagem, devidamente autorizado pelo órgão ambiental competente; 3) Fornecer informações aos coletores autorizados sobre os possíveis contaminantes adquiridos pelo óleo usado industrial, durante o seu uso normal; 4) Alienar os óleos lubrificantes usados ou contaminados provenientes de atividades industriais exclusivamente aos coletores autorizados; 5) Manter os registros de compra de óleo lubrificante e alienação de óleo lubrificante usado ou contaminado disponíveis para fins fiscalizatórios, por dois anos, quando se tratar de pessoa jurídica com consumo de óleo for igual ou superior a 700 litros por ano; 6) Responsabilizar-se pela destinação final de óleos lubrificantes usados contaminados não regeneráveis, através de sistemas aprovados pelo órgão ambiental competente; 7) Destinar o óleo usado não regenerável de acordo com a orientação do produtor, no caso de pessoa física.
Já os que adquirem e comercializam os óleos usados, tidos como receptores, nos termos da Resolução analisada, devem: 1) Alienar o óleo lubrificante contaminado regenerável exclusivamente para o coletor ou rerrefinador autorizado; 2) Divulgar, em local visível ao consumidor a destinação disciplinada nesta Resolução, indicando a obrigatoriedade do retorno dos óleos lubrificantes usados e locais de recebimento; 3) Colocar, no prazo de 60 (sessenta) dias, a partir da publicação desta Resolução, à disposição de sua própria clientela, instalações ou sistemas, próprios ou de terceiros, para troca de óleos lubrificantes e armazenagem de óleos lubrificantes usados; 3) Reter e armazenar os óleos usados de forma segura, em lugar acessível à coleta, em recipientes adequados e resistentes a vazamentos, no caso de instalações próprias.
Os coletores, que segundo a presente Resolução são as pessoas jurídicas, devidamente credenciadas pelo Departamento Nacional de Combustíveis, que se dedicam à coleta de óleos lubrificantes usados ou contaminados nos geradores ou receptores, também possuem obrigações a cumprir. Entre elas: 1) Recolher todo o óleo lubrificante usado ou contaminado regenerável, emitindo, a cada aquisição, para o gerador ou receptor, a competente Nota Fiscal, extraídas nos modelos previstos pela Instituição Normativa Nº 109/84 da Secretaria da Receita Federal; 2) Tomar medidas necessárias para evitar que o óleo lubrificante usado venha a ser contaminado por produto químico, combustíveis, solventes e outras substâncias; 3) Alienar o óleo lubrificante usado ou contaminado regenerável coletado, exclusivamente ao meio de reciclagem autorizado, através de nota fiscal de sua emissão; 4) Manter atualizados os registros de aquisições e alienações, bem como cópias dos documentos legais a elas relativos, disponíveis para fins fiscalizatórios, por 2 anos; 5) Responsabilizar-se pela destinação final de óleos lubrificantes usados ou contaminados não regeneráveis, não coletados através de sistemas aprovados pelo órgão ambiental competente; 6) Garantir que as atividades de manuseio, transporte e transbordo do óleo usado coletado sejam efetuadas em condições adequadas de segurança e por pessoal devidamente treinado, atendendo à legislação pertinente.
Por fim, segundo o art. 13 desta Resolução, as obrigações dos rerrefinadores de óleos usados são: 1) Receber todo o óleo lubrificante usado ou contaminado regenerável, exclusivamente de coletor autorizado; 2) Manter atualizados os registros de aquisições e alienações, bem como cópias dos documentos legais a elas relativos, disponíveis para fins fiscalizatórios, por 2 anos; 3) Responsabilizar-se pela destinação final de óleos lubrificantes usados ou contaminados não regeneráveis, através de sistemas aprovados pelo órgão ambiental competente; 4) Os óleos lubrificantes rerrefinados não devem conter compostos policlorados (PCB's) em teores superiores a 50 ppm.
No processo de licenciamento ambiental de postos de revenda de combustíveis devem ser observadas pelo órgão ambiental competente e pelo empreendedor, as regras aqui elencadas, em especial o disposto no artigo 14, ainda desta Resolução, quando exige que as unidades de armazenamento do óleo lubrificante usado devem ser construídas e mantidas de forma a evitar infiltrações, vazamentos e ataques pelo seu conteúdo e riscos associados, e quanto às condições de segurança no seu manuseio, carregamento e descarregamento, de acordo com as normas vigentes.