Sumário: 1. Introdução. 2. Competência territorial de ação civil pública: características e definição. 3 . Entendimento consubstanciado na OJ nº 130 da SDI-II do C. TST. 4. Critérios de fixação da competência territorial à luz da competência adequada. 5. Conclusão. 6. Referência.
1. Introdução
A competência é um dos elementos básicos do devido processo legal. Logo, como a ação civil pública atinge direitos que pertencem a coletividades, muitas delas compostas por pessoas que não possuem vínculo entre si, além de estarem espalhadas por todo o território nacional, é preciso ter muito cuidado na identificação das regras de competência, máxime a competência territorial.[1]
Com base nisso é que se analisam as regras atuais de competência territorial fixada para as ações civis públicas, fazendo-se um paralelo entre os entendimentos jurisprudenciais existentes, com críticas acerca do entendimento adotado pelo Colendo Tribunal Superior do Trabalho a respeito do tema, de maneira a incitar a releitura da Orientação Jurisprudencial nº 130 de sua SDI-II.
Prossegue-se mais adiante com a apresentação de critérios para fixação da competência territorial nas ações civis públicas à luz do princípio da competência adequada, na linha do entendimento esposado pelos brilhantes processualistas Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr., até a conclusão na linha do desenvolvimento seguido no decorrer do texto.
2. Competência territorial da ação civil pública: características e definição
A jurisdição é a função atribuída ao Estado para prevenir e compor os conflitos, aplicando o direito ao caso concreto, em última instância, resguardando a ordem jurídica e a paz social, exercida, segundo locução do art. 1º do Código de Processo Civil brasileiro, em todo território nacional, pelo que se conclui que ela é una. Entretanto, para melhor administrá-la, o Estado distribui a vários órgãos, segundo variados critérios, as atribuições relativas ao seu desempenho. Vale dizer, a competência “é o âmbito dentro do qual o juiz pode exercer a jurisdição”.[2]
Nesse diapasão, a competência territorial é um dos critérios utilizados pelo legislador para fixar um âmbito territorial em que determinada demanda deve ser processada e julgada. É, pois, o critério que define a competência em razão do lugar que, via de regra, é relativa e derrogável pela vontade das partes (art. 111 do CPC).
Diz-se relativa via de regra, porquanto existem outras situações previstas legalmente em que a fixação da competência em razão do lugar pode possuir, excepcionalmente, caráter absoluto, com natureza de ordem pública, portanto. É o que ocorre em relação ao foro da situação da coisa, para as ações reais imobiliárias previstas na parte final do art. 95 do CPC, assim como em relação ao foro competente para processar e julgar a ação civil pública nos termos do art. 2º, da Lei nº 7.347/85.[3]
Com efeito, acompanha-se a doutrina mais recente que alerta para o equívoco de qualificar a competência territorial da ação civil pública como competência funcional, acreditando-se que assim o fez o legislador na intenção de refutar quaisquer dúvidas acerca da natureza de ordem pública da regra do art. 2º da Lei nº 7.347/85. A propósito cumpre trazer à baila o seguinte trecho extraído do Curso de Direito Processual Civil, vol. 04, dos professores Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr, p. 135-136:
Nesse sentido remetemos a leitura de item abaixo. Ali tratamos em profundidade da matéria da competência na ação de improbidade administrativa, escandindo a competência funcional, sempre absoluta, em funcional-órgão e funcional-territorial. A primeira caracteriza-se por identificar-se com as fontes originárias alemãs e contar com os seguintes elementos internos: “entra em jogo depois da propositura, no curso do processo, à medida que neste se exercitem atribuições diferentes, as quais podem ser conferidas a órgãos também diferentes”.[4] Ou seja, critério de repartição de funções, por órgãos diversos, em um mesmo processo. A segunda advém de equivocada doutrina de Chiovenda, seguida por Liebman e infelizmente pelo legislador ordinário pátrio. Criou-se, pelo desvio chiovendiano, um terceiro gênero criticado fortemente por Barbosa Moreira em excelente ensaio, no qual, como regra, põe fim a questão e propugna o abandono do caráter funcional da competência territorial, preferindo identificá-la, mais tecnicamente, como competência absoluta determinada em lei, sem uso do adjetivo “funcional” para lhe conferir esta estabilidade. Portanto, competência territorial-absoluta.
Seguindo o raciocínio citado linhas atrás, outras legislações que disciplinam ações coletivas estabelecem a competência territorial absoluta para o processamento e julgamento das lides a que se referem, a exemplo do art. 209 da Lei nº 8.069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente), art. 93 da Lei nº 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor) e art. 80 da Lei nº 10.741/03 (Estatuto do Idoso).
Assim, a regra para fixação da competência territorial nas ações coletivas – e, por conseguinte, na ação civil pública – perpassa sempre pelo local do dano ou ilícito como juízos preponderantes. Tal regra é de fácil compreensão, tendo em vista que a definição do juízo competente tem “direta relação com a instrução probatória e com a sensibilidade do juízo para os fatos ocorridos próximos de si; a competência do local do dano/ilícito contribui, portanto, para a correção material da decisão”.[5]
3. Entendimento consubstanciado na OJ nº 130 da SDI-II do C. TST
Conforme restou esclarecido alhures, o art. 2º da Lei nº 7.347/85 conferiu ao juízo do local onde ocorreu o dano a competência territorial absoluta para conhecer e julgar a demanda, a qual, em se tratando de lesões a interesses coletivos lato sensu na seara trabalhista, compete ao juiz do trabalho lotado na Vara do Trabalho que abrange o local do dano.
Entretanto, muitas vezes, o dano transcende o âmbito local e passa a ser regional ou mesmo nacional, o que resultaria na concorrência de competência de diversos juízos espalhados pelo país. Com vistas a regular tal situação, o art. 93 do Código de Defesa do Consumidor, de aplicação subsidiária à Lei nº 7.347/85, fixou o seguinte critério para o julgamento das ações coletivas nesses casos:
Art. 93. Ressalvada a competência da Justiça Federal, é competente para a causa a justiça local:
I - no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de âmbito local;
II - no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os danos de âmbito nacional ou regional, aplicando-se as regras do Código de Processo Civil aos casos de competência concorrente.
A partir daí, duas interpretações surgiram acerca da hipótese de dano de âmbito nacional. Uma no sentido de que a competência seria exclusiva do foro do Distrito Federal, e outra em defesa da competência concorrente entre a Capital do Estado e o Distrito Federal.
O Colendo Superior Tribunal de Justiça se filiou à primeira corrente e passou a admitir a competência concorrente entre o foro da Capital do Estado e o foro do Distrito Federal, de modo que eventual conflito de competência entre estes dois foros deveriam ser dirimidos por meio das regras de prevenção estabelecidas nos artigos 109, 219 e 263, todos do CPC. Nesse sentido são os arestos a seguir transcritos:
COMPETÊNCIA – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – DEFESA DE CONSUMIDORES – INTERPRETAÇÃO DO ART. 93, II, DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR – DANO DE ÂMBITO NACIONAL. Em se tratando de ação civil coletiva para o combate de dano de âmbito nacional, a competência não é exclusiva do foro do Distrito Federal. Competência do Juízo de Direito da Vara Especializada na Defesa do consumidor de Vitória/ES (CC 26.842 – Rel. Min. César Asfor Rocha – DJU 05.08.2002)
CONFLITO DE COMPETÊNCIA – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR.
1. Interpretando o art. 93, inciso II, do Código de Defesa do Consumidor, já se manifestou esta Corte no sentido de que não há exclusividade do foro do Distrito Federal para o julgamento de ação civil pública de âmbito nacional. Isto porque o referido artigo ao se referir à Capital do Estado e ao Distrito Federal invoca competências territoriais concorrentes, devendo ser analisada a questão estando a Capital do Estado e o Distrito Federal em planos iguais, sem conotação específica para o Distrito Federal.
2. Conflito conhecido para declarar a competência do Primeiro Tribunal de Alçada Civil do Estado de São Paulo para prosseguir no julgamento do feito. (CC 17.533 – Rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito – DJU 30.10.2000)
De outra banda, o Colendo Tribunal Superior do Trabalho seguiu o entendimento perfilhado pela segunda corrente, conforme restou consubstanciado na edição de sua Orientação Jurisprudencial nº 130 da Seção de Dissídios Individuais II (DJ 04.05.2004), in verbis:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. COMPETÊNCIA TERRITORIAL. EXTENSÃO DO DANO CAUSADO OU A SER REPARADO. APLICAÇÃO ANALÓGICA DO ART. 93 DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR.
Para a fixação da competência territorial em sede de ação civil pública, cumpre tomar em conta a extensão do dano causado ou a ser reparado, pautando-se pela incidência analógica do art. 93 do Código de Defesa do Consumidor. Assim, se a extensão do dano a ser reparado limitar-se ao âmbito regional, a competência é de uma das Varas do Trabalho da Capital do Estado; se for de âmbito supra-regional ou nacional, o foro é o do Distrito Federal.
Ambos os entendimentos, a nosso ver, não se coadunam com o princípio da competência adequada, todavia inexistindo outra legislação a respeito do tema, entendemos que a interpretação sedimentada no âmbito da mais alta Corte trabalhista é deveras equivocada, na medida em que menos efetiva tal princípio, o que pode gerar situações esdrúxulas, como as salientadas por Renato Saraiva[6], ipsis literis:
A persistir o entendimento da OJ 130, teremos o absurdo, por exemplo, de uma ação civil pública relativa a dano de natureza supra-regional, que atinja vários Estados, mas que não afete o Distrito Federal, ser exclusivamente julgada por juiz que não possua competência territorial nos foros em que se verificou o dano.
Ademais, a interpretação conferida pela OJ 130 ao art. 93, II, do CDC dificulta ou mesmo impossibilita a atividade processual das partes que se vêem compelidas a propor a ação em locais específicos, perante juízos que se encontram alheios ou afastados dos fatos discutidos na causa, onerando, também, o próprio exercício da jurisdição, como na hipótese de oitiva de testemunhas domiciliadas em outros Estados, as quais deverão ser inquiridas por meio de carta precatória, acarretando uma demora na prestação da tutela jurisdicional.
Destarte, a OJ nº 130 da SDI-II não traduz a melhor regra de fixação de competência territorial para o julgamento das ações civis públicas, mormente levando-se em consideração o fato de que tal competência é absoluta, o que inviabiliza, notadamente, tanto os exercícios do direito de ação por parte do autor e defesa por parte do réu, como a própria instrução processual apta a formar o convencimento mais próximo da realidade por parte da autoridade julgadora, ferindo-se, pois, o próprio princípio do juiz natural.
4. Critérios para fixação da competência territorial à luz do princípio da competência adequada
Em se tratando de dano de âmbito regional ou nacional, o legislador brasileiro adotou a técnica de foros concorrentes para o processamento e julgamento das ações coletivas (art. 93 do CDC), de sorte que o réu pode ser demandado em qualquer capital dos Estados brasileiros ou em Brasília, a critério do demandante. Esta possibilidade de escolha do juízo de competência concorrente para apreciar determinada lide é denominada de forum shopping por Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr., em obra já mencionada[7].
Segundo os supracitados autores, “trata-se de um fenômeno muito frequente no âmbito do direito internacional”[8], e que no nosso sistema processual coletivo dá margem à escolha de um dos juízos concorrentes baseado em critérios por vezes afastados da boa-fé, como, por exemplo, para dificultar a defesa do réu ou porque saiba que determinado juízo possui entendimentos mais favoráveis aos seus interesses.
Como forma de mitigar esses prováveis abusos, o direito norte-americano desenvolveu o forum non conveniens, pelo qual o juiz perante o qual a demanda coletiva foi proposta controla a competência adequada para o processamento e julgamento da lide. Trata-se, em verdade, do princípio da competência adequada, segundo o qual um dos magistrados concorrentes para processar e julgar a demanda coletiva faz o controle de sua própria competência diante de um caso concreto, podendo prosseguir ou não com processo acaso entenda que é ou não o juízo mais adequado para julgar determinada causa, quer em razão do direito ou dos fatos debatidos, quer em razão das dificuldades de defesa do réu.
Assim, de lege ferenda, defende-se a utilização do princípio da competência adequada como elemento a mais no critério de fixação da competência territorial para processar e julgar as ações coletivas. Significa dizer, permanece a regra da competência concorrente estabelecida de lege lata, com a fixação da competência pela prevenção de um dos juízos dos locais onde o dano foi experimentado, contudo, estabelecendo-se que a competência poderá ser modificada para o outro foro competente “quando este se assegure mais adequado para atender os interesses das partes ou às exigências da justiça em geral”.[9]
Nessa esteira, apresentam-se adiante os critérios de fixação da competência territorial das ações civis públicas com esteio no princípio da competência adequada.
Quando o dano ou ilícito ocorre em todo território nacional, é porque ele também ocorre em uma pequena cidade, logo o dano nacional também é local. Entretanto, a pulverização de ações coletivas nos diversos juízos locais não parece ir ao encontro do desiderato da tutela jurisdicional coletiva. Ademais, a competência concorrente estática fixada no Código de Defesa do Consumidor possibilita a que uma empresa de esfera nacional e que pratique um ato que ocasione um dano da mesma abrangência seja processada e julgada em qualquer uma das capitais do país, ainda que seja em uma capital onde sua representatividade seja inferior, e mesmo por isso, a representação do dano corresponda a uma quantidade ínfima das vítimas. Perceba que o mesmo problema ocorre – e ainda pior quando se tem por exclusiva tal competência - em atribuir a competência ao Distrito Federal, sem que se observe caso a caso o princípio da competência adequada.
Nesse caso, caberia ao juízo da capital supramencionada, constatando que a sua competência não é a mais adequada para processar e julgar a causa, remeter os autos a outro juízo competente em atenção a critérios que melhor atendam a celeridade, economia processual, acesso à justiça, produção de provas, devido processo legal, ampla defesa e contraditório, etc.
O mesmo problema ocorre em face do dano ou ilícito de abrangência regional, na medida em que as capitais dos Estados envolvidos, muitas vezes distantes das cidades de onde realmente ocorre ou ocorreu o dano, não possuem a mesma aptidão para processar (ouvir testemunhas, realizar inspeção judicial etc.) e para julgar (não convive com a sociedade vitimada e não possui vinculo com a região afetada) a causa coletiva.
Cite-se como exemplo um problema que ocorra nas cidades de Piranhas/AL e Paulo Afonso/BA e que atinja outras cidades da região. Qual a razão de que a respectiva ação coletiva tramite perante um juízo de Maceió/AL ou Salvador/BA? Ao que tudo indica tais juízos não seriam teoricamente mais adequados ao processamento e julgamento do litígio, pelas razões já expostas acima.
Com efeito, o princípio da competência adequada surge uma vez mais como de salutar importância para a fixação da competência territorial nestes casos, uma vez que concorreriam em competência os juízos localizados na região envolvida com a situação, prestigiando-se, pois, o devido processo legal coletivo.
Por fim, quando o dano ou ilícito possuir extensão estadual, ou seja, repercute em mais de um Município dentro de um mesmo Estado-Membro, aplicar-se-ia, por analogia, a regra do dano nacional que estabelece a competência ao juízo da capital do Estado envolvido, sem prejuízo do exercício do forum non conveniens, acaso constatado pelo magistrado da capital que um dos juízos do local do dano possui maior aptidão para processar e julgar a demanda.
5. Conclusão
Feitas estas considerações, podemos compreender que a competência para as ações civis públicas possui característica de territorial absoluta, a qual impossibilita o exercício de qualquer outro juízo para processar e julgar a demanda que não os previamente estabelecidos por lei.
Justamente por esta razão é que o microssistema legal coletivo tem vinculado a competência dos juízos ao local onde ocorreu o dano, facilitando assim o melhor julgamento da lide, perante um juízo apto a processar e a formar o seu convencimento sobre o dano coletivo experimentado em dada localidade.
Sabendo-se, contudo, que existem danos coletivos que atingem esferas regionais ou mesmo nacional, o legislador cuidou de fixar um critério de competência para tais danos. Ocorre que o referido critério deu margem a dois tipos de interpretações, em que uma estabeleceu-se a concorrência de competências entre as capitais dos Estados e o Distrito Federal, enquanto que em outra se fixou a competência exclusiva do Distrito Federal. Seguindo esta última corrente, o C. TST editou a OJ nº 130 de SDI-II, a qual, além de ser a interpretação que menos se adéqua ao princípio da competência adequada, é também a que mais se afasta da mens legis do próprio art. 93 do CDC.
Nesse diapasão, cumpre alertar a necessária releitura da Orientação Jurisprudencial em tela, para que esta se adéque ao ordenamento jurídico pátrio acerca do processo coletivo, ao passo em que se lançam novos critérios de fixação da competência territorial à luz do princípio da competência adequada. Isso porque não é possível aplicar as regras legais de competência sem fazer o juízo de ponderação a partir do exame das peculiaridades do caso concreto, porquanto a natureza da tutela coletiva jurisdicional exige uma interpretação mais flexível das regras de competência.
Destarte, a competência territorial absoluta da ação civil pública há de ser fixada perante um dos juízos com competência concorrente e, ainda assim, facultando-se a estes a prévia análise acerca da adequação desta competência perante os demais juízos concorrentemente competentes, com vistas a valorizar o devido processo legal coletivo.
6. Referências
DIDIER Jr., Fredie. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 01, 10 Ed. Salvador: Juspodivm, 2008.
DIDIER Jr. Fredie e ZANETI Jr. Hermes. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 04, 4ª Ed. Salvador: Juspodivm, 2009.
SARAIVA, Renato. Curso de Direito Processual do Trabalho. 5ª Ed. São Paulo: Método, 2008.
Notas
[1] DIDIER Jr. Fredie e ZANETI Jr. Hermes. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 04, 4ª Ed. Salvador: Juspodvm, 2009, p. 133.
[2]DIDIER Jr., Fredie. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 01, 10 Ed. Salvador: Juspodivm, 2008, p. 101.
[3]DIDIER Jr. Fredie e ZANETI Jr. Hermes. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 04, 4ª Ed. Salvador: Juspodvm, 2009, p. 134-136.
[4]MOREIRA, José Carlos Barbosa. A expressão competência funcional no art. 2º da lei da ação civil pública. In: MILARÉ, Edis (coord). A ação civil pública após 20 anos: efetividade e desafios. São Paulo: Revistas dos Tribunais, 2005, p. 247-255.
[5]DIDIER Jr. Fredie e ZANETI Jr. Hermes. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 04, 4ª Ed. Salvador: Juspodvm, 2009, p. 140-141.
[6]SARAIVA, Renato. Curso de Direito Processual do Trabalho. 5ª Ed. São Paulo: Método, 2008, p. 766-767.
[7]DIDIER Jr. Fredie e ZANETI Jr. Hermes. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 04, 4ª Ed. Salvador: Juspodvm, 2009, p. 116.
[8] Idem.
[9] DIDIER Jr. Fredie e ZANETI Jr. Hermes. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 04, 4ª Ed. Salvador: Juspodvm, 2009, p. 117.