O Direito das Águas na perspectiva do Nordeste semi-árido

1. INTRODUÇÃO

A região semi-árida do nordeste brasileiro apresenta características que a torna bastante susceptível a ocorrências de desequilíbrios ambientais. Tal fato se deve a peculiaridades ecológicas de seus diversos ecossistemas. Tais características, como será demonstrado neste breve ensaio, impõem que as autoridades competentes atentem para um maior controle em relação aos usos e ocupações destes espaços.

Uma das principais características desta região é a ocorrência de um fenômeno climático cíclico comumente denominado de “Seca”^[1]. A seca constitui um evento climático, com uma freqüência média, segundo estudos científicos, de uma década, no qual se constata um déficit acentuado no que tange à disponibilidade natural de recursos hídricos. Este fenômeno tem contribuído para a ocorrência de inúmeros prejuízos ao desenvolvimento de atividades econômicas tais como a agricultura e a pecuária, principais fontes de renda das populações rurais destas regiões.

A Seca é um fenômeno natural, e por isso, independe da vontade humana, constituindo evento de força maior. No entanto, este evento, como tratado acima, é cíclico, ou seja, a cada período determinado volta a ocorrer. Em face desta peculiaridade, verifica-se uma generalizada omissão por parte do Poder Público na elaboração de políticas públicas que possam tratar do convívio com este fenômeno climático e não combatê-lo. Combater tal evento seria como “enxugar gelo”, ou seja, não seria algo capaz de trazer resultados satisfatórios, uma vez que tal fenômeno certamente voltará a ocorrer.

Apesar de ser um evento natural, a ação antrópica, a nível local, regional e global, pode contribuir, no mínimo indiretamente, para um agravamento deste fenômeno. Tais contribuições estão relacionadas com as práticas insustentáveis de produção industrial, de expansão de fronteiras agrícolas, de usos de produtos que geram emissões nocivas de gases responsáveis pelo efeito estufa, etc. Tais fatos, segundo estudos científicos (os quais serão citados ao longo deste artigo) colaboram para uma alteração das condições atmosférica, gerando reflexos nos demais constituintes ambientais, tais como a fauna, a flora, o solo, os recursos hídricos (superficiais e sub-superficiais), entre outros. 

Este ensaio tem como principal objetivo gerar uma reflexão acerca da utilização dos recursos hídricos do nordeste semi-árido e de que forma o Estado pode atuar para garantir usos sustentáveis destes recursos, através dos instrumentos de gestão previstos no ordenamento jurídico brasileiro.

Para tanto, de modo a iniciar a presente exposição, convém fazer uma breve caracterização climática da região estudada, para só então adentrarmos nos aspectos específicos dos recursos hídricos de tal área.

2. BREVE CARACTERIZAÇÃO CLIMÁTICA E ECOLÓGICA DO NORDESTE SEMI-ÁRIDO

O trecho da região Nordeste do Brasil onde o clima tropical semi-árido se faz presente possui características marcantes que o distingue dos diversos ecossistemas brasileiros. Esta área se estende por aproximadamente 900.000 km² e tem como principais elementos caracterizadores: 1) períodos de estiagem extensos, e; 2) vegetação denominada Caatinga^[2]

A caatinga, termo indígena que significa mata branca, é o tipo de vegetação que domina nesta área semi-árida brasileira. É totalmente adaptada ao regime pluviométrico do local, sobrevivendo bravamente aos períodos de extensa estiagem. Possui como principal característica a perda de suas folhas durante os períodos secos, reduzindo assim a sua superfície de evaporação. Por esta razão são chamadas de cadicifólias (caduci = caduca, queda + folias = folhas). Pela extensão de sua ocorrência pelo semi-árido, o geógrafo Aziz Ab’Sáber denomina a caatinga como O Domínio dos Sertões Secos^[3]. 

Para este autor, a existência de um grande espaço semi-árido, insulado num quadrante de um continente predominantemente úmido são relativamente complexas. No entanto, há uma certa importância no fato de a massa de ar EC (equatorial continental) regar as depressões interplanálticas nordestinas. Por outro lado, ainda segundo este autor, células de alta pressão atmosférica penetram fundo no espaço dos sertões durante o inverno austral, a partir das condições meteorológicas do Atlântico centro-ocidental. No momento em que a massa de ar tropical atlântica (incluindo a atuação dos ventos alísios) tem baixa condição de penetrar de leste para oeste, beneficia apenas a Zona da Mata, durante o inverno.

Esses fatores, segundo este autor, contribuem para um vazio de precipitações, que dura de seis a sete meses no domínio geral dos sertões.

Ainda sobre esta questão, José Bueno Conti e Sueli Angelo Furlan ressalta que as massas de ar que trazem as chuvas produzem ventos que sopram de noroeste, leste e sudeste. A perda de água por evaporação, propiciada pelos ventos, temperaturas altas e vegetação, podem alcançar 1800 mm anuais. Segundo estes autores, uma região de caatinga pode evaporar mais água do que recebe num ano. No polígono das secas a evaporação é muito maior do que a precipitação. A radiação solar a céu limpo, nessa região, pode chegar a 3200 horas anuais, o que equivale a 266,6 dias do ano com 12 horas de luz^[4].

Tais atributos do Nordeste semi-árido projetam diversas conseqüências para o mundo das águas, o mundo orgânico das caatingas e o mundo socioeconômico dos moradores de tais áreas. Nestas áreas, a temperatura média varia de 25 e 29º C e as médias de precipitações variam de 268 a 800 mm ao ano.

Estas condições naturais adversas, somadas à ausência do Estado no desenvolvimento de políticas públicas eficientes de inclusão da população local e de convívio com a seca, tem provocado intenso êxodo rural, no qual fluxos cada vez maiores migram para grandes centros urbanos em busca de oportunidades, de empregos, enfim, de uma sobrevivência digna, o que muito raramente encontram.

Convém ainda recordar que a região do semi-árido brasileiro sofre com um desequilíbrio ambiental chamado processo de desertificação.

Desertificação^[5] é o termo que se utiliza para definir o processo de degradação do solo em áreas áridas, semi-áridas e sub-úmidas secas, resultante de diversos fatores, inclusive de variações climáticas e de atividades humanas, nos termos do Capítulo 12 da Agenda 21^[6].

A desertificação é um fenômeno que atinge uma grande área do planeta, equivalente a 1/3 de todas as suas terras, sendo considerado, tipicamente, como um processo de desequilíbrio ambiental, que obrigatoriamente ocorre em áreas de climas áridos, semi-áridos e sub-úmidos secos, tendo como principais causas atos ligados à conflituosa interação homem versus meio ambiente.

O mapa de susceptibilidade à desertificação no Brasil, elaborado pelo Ministério do Meio Ambiente a partir de trabalho realizado pelo Centro de Sensoriamento Remoto do IBAMA identifica quatro áreas onde o processo de desertificação se mostra presente de forma mais intensa. Tais áreas são definidas como Núcleos de Desertificação. Estão inseridas nas regiões do Seridó do RN e PB, Cabrobó (PE), Irauçuba (CE) e Gilbués (PI).

Este fenômeno da desertificação causa inúmeras preocupações na medida em que entre suas conseqüenciais mais graves estão um agravamento da oferta hídrica, devido à diminuição de água no sistema natural, causando entre outros problemas: 1) elevação da temperatura média; 2) agravamento do déficit hídrico dos solos; 3) aumento do escoamento superficial (torrencialidade); 4) intensificação da erosão eólica; 5) redução da precipitações; 6) aumento da amplitude térmica diária; 7) diminuição da Umidade Relativa (UR) do ar^[7].

Sobre o aspecto climático deste processo, vale lembrar lição do professor Edmon Nimer, quando afirma que o conceito desertificação exprime um processo crescente de ressecamento ambiental, que tende a conduzir espaços geográficos, naturais ou não, quer sub-úmidos, quer semi-áridos, a condições próprias de deserto, por mudanças de clima ou por ação antrópica ou simultaneamente por ambas^[8].

Os processos de ressecamento e de maior umidade em níveis planetários ocorrem de forma cíclica, ao longo de milhares ou milhões de anos, sendo estes resultantes de movimentos planetários, os quais a humanidade não tem controle, tais como os movimentos da rotação e translação da Terra, ou até mesmo de inclinação do eixo terrestre ou ainda o maior ou menor distanciamento em relação ao sol e outros astros.

Só que a humanidade, devido a sua interferência impactante nos ecossistemas terrestres tem gerado um quadro de desequilíbrio das cadeias ecológicas, degradando o que estava em equilíbrio e agravando ainda mais o ecossistema tido como “frágil”, no que diz respeito à sua capacidade de recomposição. A Caatinga é um desses ecossistemas frágeis, pois a degradação sentida neste ambiente provoca um efeito cascata sobre todas as formas de vida ali presentes. Apesar da fertilidade presente na grande parte de seus solos (altamente mineralizados), a recomposição da vegetação nativa aos padrões originais ocorre de forma bastante lenta, devido a inúmeros fatores que achamos por bem não abordar neste artigo.

Por fim, convém destacar que os principais indicadores da desertificação são: 1) a elevada evaporação; 2) maior torrencialidade do escoamento superficial; 3) intensificação da erosão eólica; 4) elevação da amplitude térmica diurna, e; 5) aumento do déficit hídrico dos solos. No entanto, de todos, os mais prejudiciais ao ambiente são: 1) a redução progressiva da precipitação demonstrada ao longo de séries pluviométricas superiores a dois anos, e; 2) o aumento do período seco^[9].

3. ÁGUA COMO BEM ESTRATÉGICO AO DESENVOLVIMENTO

A água potável é um bem cada vez mais raro em todo o Mundo. Não obstante tal raridade, muitos ainda não conseguem perceber a gravidade que é o desperdício ou a poluição deste bem. Até mesmo o Estado brasileiro, em muitas situações, demonstra não ter maiores controles em relação à adequada gestão deste bem vital, principalmente na região do semi-árido nordestino.

Vale destacar que o planeta Terra possui 2/3 de sua superfície ocupados por água (são aproximadamente 360 milhões de km2 de um total de 510 milhões). No entanto, 98% da água disponível no planeta é água salgada^[10].

Sobre essa escassez de água destinada ao consumo humano, Édis Milaré relembra que a água doce disponível é ainda mais escassa se levarmos em conta que 80% dela está contida nas geleiras, nos pólos do Planeta. Isso nos permite concluir que a água, ao contrário do que se possa imaginar, não é um recurso abundante, e tampouco barato^[11].

Segundo José Antônio Marengo, o Brasil tem posição privilegiada no mundo, em relação à oferta de recursos hídricos. A vazão média anual dos rios em território brasileiro é de cerca de 180 mil metros cúbicos por segundo. Tal valor corresponde a aproximadamente 12% da disponibilidade mundial de recursos hídricos, que é de 1,5 milhão de metros cúbicos por segundo.

Assevera ainda este autor que se forem levadas em conta as vazões oriundas em território estrangeiro e que ingressam no país (Amazônica: 86.321 mil m3/s; Uruguai: 878 m3/s e Paraguai: 595 m3/s), a vazão média total atinge valores da ordem de 267 mil m3/s (18% da disponibilidade mundial).

Em face destas estatísticas, Yanko Marcius de Alencar Xavier assevera que a água é um fator estratégico para o desenvolvimento e que é impossível se conceber desenvolvimento em toda a sua dimensão sem acesso à água, podendo-se até mesmo afirmar que onde não há água dificilmente poderá o homem se desenvolver em sua plenitude^[12].

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No entanto, apesar desta abundância, boa parte dos principais mananciais de abastecimento público do país está poluída, devido à ausência de políticas públicas direcionadas a uma melhor gestão deste recurso ambiental, o que começou a mudar, mesmo que embrionariamente, após a realização da Conferência das Nações Unidas dobre Meio Ambiente, em Estocolmo, no ano de 1972, e significativamente após a Constituição Federal de 1988.

No entanto, muito precisa ser feito no país para reduzir a distância entre ideal legal e o ideal real, posto que ainda é comum verificar-se usos totalmente incompatíveis com a idéia de um desenvolvimento sustentável, principalmente nas regiões semi-áridas do nordeste brasileiro.

Sobre este ponto, convém destacar lição do mestre espanhol Ramón Martín Mateo “Es claro que la humanidad no está satisfecha com las actuales características del ordenamiento de los recursos de agua potable, como atestiguan los múltiples foros internacionales convocados al efecto, lo que implica a mi juicio la reformulación de la política de suministros de caudales y de su utilización, com base a critérios basados em la mejora de las técnicas gestoras y em la búsqueda tanto de la eficiencia ambiental como económica, todo ello em um contexto de toma de decisiones que debe tener em cuenta otras demandas socialmente percibidas como prevalentes”[13].

Vejamos a seguir o marco regulatório da gestão dos recursos hídricos no Brasil.

3.1 - Política e Gestão dos Recursos Hídricos no Brasil

Como bem recorda José Adônis Callou de Araújo Sá e Luciana Ribeiro Campos, no passado, a água era considerada um recurso inesgotável, e por isso, a gestão era descomprometida com a preservação ambiental, apresentando rara preocupação com a otimização de seu uso. A legislação, não obstante reconhecesse a importância da água como condição elementar para a sobrevivência do homem, da fauna e da flora, não refletia ainda a idéia de escassez futura deste recurso natural. As inovações na legislação refletiam apenas as espécies de utilização das águas. Em princípio os usos prioritários eram a navegação e a flutuabilidade, logo em seguida passaram à produção de energia elétrica e ao abastecimento público^[14].

No caso brasileiro, como destaca Yanko Marcius de Alencar Xavier, o fato de possuir água em abundância fez com que o país não levasse a cabo o estabelecimento de uma política nacional de recursos hídricos^[15], que traçasse as diretrizes mestras para o racional uso das suas águas. Somente com a edição da Lei nº 9.433/97 é que a questão das águas no Brasil recebeu o tratamento que merecia, sendo consagrado através deste instrumento normativo o princípio da valorização econômica da água^[16].

Antes de adentrarmos na temática da gestão dos recursos hídricos, convém tecer alguns comentários sobre o conceito de direito de águas. Para Maria Luiza Machado Granziera, pode-se definir o direito das águas como o conjunto de princípios e normas jurídicas que disciplinam o domínio, as competências e o gerenciamento das águas, visando ao planejamento dos usos e à preservação, assim como a defesa de seus efeitos danosos, provocados ou não pela ação humana[17].

Para esta mesma autora, gestão dos recursos hídricos constitui, em sentido lato, a forma pela qual se pretende equacionar e resolver as questões de escassez relativa dos recursos hídricos. Realiza-se mediante procedimentos integrados, de administração e de planejamento^[18].

Sem este planejamento, a quantidade e qualidade dos recursos hídricos vão sendo “minados” ao ponto de se ter que decretar estado de calamidade pública. Esta situação é inconcebível em um país com uma oferta hídrica tão grande, e até mesmo no semi-árido brasileiro, que, dentre todas as regiões semi-áridas do mundo, é uma das que possui os maiores índices pluviométricos anuais.

Édis Milaré recorda que os Estados Unidos e Israel estão entre os países mais avançados em políticas de uso racional da água. O maior produtor de grãos é o centro-oeste americano. Trata-se de uma região árida onde o aproveitamento permite safras com rendimentos surpreendentes, graças ao manejo racional deste recurso. Israel, segundo este autor, está encravado no deserto, e, mesmo assim, graças a técnicas adequadas de manejo é um importante exportador de frutas, graças a técnicas avançadas de coleta e aproveitamento da água escassa com avançados processos de purificação e de técnicas de irrigação^[19].

Em síntese, a gestão de um recurso ambiental natural, econômico ou sócio-cultural consiste na articulação do conjunto de ações dos diferentes agentes sociais, econômicos ou socioculturais iterativos, objetivando compatibilizar o uso, o controle e a proteção deste recurso ambiental (no caso desta pesquisa, a água), disciplinando as respectivas ações antrópicas, de acordo com a política estabelecida para o mesmo, de modo a se permitir o desenvolvimento sustentável^[20].

A Lei nº 9.433/97, que dispõe sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos, criou os mecanismos legais que dão suporte a um novo modelo de gestão das águas no país, estando todos assentados sobre seis fundamentos, a saber: 1) o valor econômico das águas; 2) os usos prioritários; 3) o domínio das águas; 4) os usos múltiplos; 5) a gestão descentralizada, e; 6) a unidade de gestão.

Vejamos, em síntese, cada um destes fundamentos.

3.1.1 – Valor econômico das águas

O inciso II do art. 1º da tratada Lei 9.433/97 é bastante enfático ao informar que a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico. Com isto, quer o legislador que se dê especial atenção aos diversos usos que poderão ser conferidos às águas nacionais e ao manejo dos efluentes já utilizados.

Esta atenção dever ser ainda mais redobrada no caso dos recursos hídricos presentes na região semi-árida brasileira, uma vez que nesta área tais recursos se tornam ainda mais escassos, em razão de suas peculiaridades climáticas.

Vale mencionar ainda que o inciso I do art. 19 da mesma lei, quando trata da cobrança do uso de recursos hídricos. Dispõe o referido artigo que a cobrança pelo uso de recursos hídricos objetiva reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor.

3.1.2 – Usos prioritários

A Lei 9.433/97 é clara ao estabelecer que em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais (art. III do art. 1º). Nota-se que o principal intuito do legislador é assegurar a vida digna para os humanos e os animais. Quando o recurso for suficiente ao abastecimento público e à dessedentação de animais, e ainda assim, houver disponibilidade para outros usos, estes ocorrerão, desde que utilizados de forma sustentável, evitando o desperdício e quaisquer formas de poluição dos mesmos.

O §1º do art. 36 do Código de Águas, mesmo com uma carga fundada no direito individual^[21], já fazia previsão deste uso prioritário, permitindo a todos usar de quaisquer águas públicas, conformando-se com os regulamentos administrativos. No entanto, quando este uso depender de derivação, será regulado, nos termos do capítulo IV do título II, do livro II, tendo em qualquer hipótese, preferência a derivação para o abastecimento das populações.

Não seria razoável que em casos de escassez deste recurso fosse dada prioridade ao uso de água para projetos agrícolas ou industriais, em detrimento do sofrimento das populações com a falta deste bem essencial.

No caso das regiões semi-áridas este tipo de tutela é ainda mais importante, para não dizer vital. Por esta razão é que o Estado brasileiro deve estar atento aos usos que estão sendo feitos deste recurso, principalmente nos períodos de estiagem.

3.1.3 – Domínio das Águas

O inciso I do art. 1º da tratada lei dispõe que a água é um bem de domínio público. Ao se referir ao fato de que a água é um bem de domínio público quis o legislador dizer que titular deste bem é sempre o Estado. No entanto, em termos práticos, diante do caso brasileiro, as águas podem ser de domínio da União ou dos Estados, nos termos dos artigos 20, inciso III (águas sob o domínio da União), e art. 26, inciso I (águas sob o domínio dos Estados).

3.1.4 – Usos múltiplos

A lei em comento é nítida ao destacar que a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas (com as ressalvas para os casos de escassez deste recurso), nos termos do art. 1º, inciso IV.

Neste mesmo sentido, o parágrafo único do art. 13 desta lei dispõe que a outorga de uso dos recursos hídricos deverá preservar o uso múltiplo destes.

Segundo Nilson Campos, trata-se de um princípio de caráter técnico, que tem por objetivo maximizar o uso da água. Para este autor, na maior parte dos rios e lagos esse princípio é atendido naturalmente^[22].

3.1.5 – Gestão descentralizada

Segundo este princípio, a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades. Está previsto no inciso VI do art. 1º da Lei 9.433/97. Aqui o legislador mergulhou no espírito do art. 225 da Constituição, que trata do meio ambiente e que impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Trata-se de princípio importantíssimo para a formulação de políticas públicas de gestão dos recursos hídricos, na medida em que chama todos os interessados, a população em geral, para o debate dos principais problemas e das soluções possíveis, além de abrir espaço para discussão dos múltiplos usos possíveis nos corpos d’águas da União ou dos Estados.

A Constituição Federal, em seu art. 22, inciso IV, determina que compete à União legislar privativamente sobre águas. No entanto, como se trata de competência privativa, ao contrário da competência exclusiva, admite-se delegação a um Estado-membro. Contudo, esta delegação só pode ocorrer mediante lei complementar autorizativa, nos termos do parágrafo único deste mesmo artigo.

Ainda sobre a matéria, vale lembrar que a Constituição, em seu art. 21, inciso XIX, determina ser de competência exclusiva da União a instituição de um sistema nacional de gerenciamento de recursos hídrico e definir critérios de outorga de direitos de seu uso.

Os Municípios, por força do art. 30, incisos I e II, da Constituição Federal de 1988, possuem competência para legislar sobre assuntos de interesse local e para suplementar a legislação federal e estadual, no que couber. As normas federais ou estaduais existentes, no caso, funcionam como normas gerais, das quais as normas suplementares dos municípios não podem atentar contra seus preceitos e princípios.

Os únicos entes da federação não autorizados (salvo os casos de autorização por meio de lei complementar, previstos no art. 22, parágrafo único), explicitamente, a legislar sobre águas são os Estados-membros.

No entanto, como bem apontam José Adônis Callou de Araújo Sá e Luciana Ribeiro Campos, o bem água é considerado um fator ambiental e está também inserida dentre os bens de domínio dos Estados, podendo merecer tratamento sobre este aspecto^[23].

Segue-se aqui o entendimento destes autores, elevando-se a compreensão de que aos Estados é validamente possível legislar sobre águas, não apenas quando autorizado por lei complementar (art. 22, parágrafo primeiro), mas também como um recurso natural integrante do seu domínio (art. 26, I), como elemento primário de saneamento, na instituição de regiões metropolitanas (art. 25, §3º) e como fator ambiental, tendo em vista a competência legislativa concorrente (art. 24, VII)

3.1.6 – Unidade de gestão das águas

A aplicação da política nacional de recursos hídricos terá como unidade territorial a bacia hidrográfica, como aponta o inciso V do art. 1º da Lei 9.433/97.

Pelo teor do art. 37^[24] da referida lei verifica-se que a bacia hidrográfica^[25] compreende cursos de água registrados como principais^[26] e tributários. Cursos principais seriam aqueles com maior volume de água, que recebem o aporte hídrico dos cursos tributários, que possuem este nome não por outra razão, senão porque contribuem para o aumento do volume dos cursos principais.

No caso específico da região semi-árida brasileira, nem todos os cursos principais são perenes, mas quase nunca os cursos tributários são perenes, ou seja, a grande maioria dos cursos de água que cortam a região são intermitentes, ou seja, apenas correm água nos períodos chuvosos. Na grande parte do ano ficam inteiramente secos, revelando, na maioria dos casos, o embasamento cristalino^[27] que predomina na região.

Paulo Affonso Leme Machado explica que a Lei 9.433/97 não definiu “bacia hidrográfica”. No entanto, o termo é definido por glossários científicos como a “área de drenagem de um curso de água ou lago”.

A importância das bacias hidrográficas para o estabelecimento das políticas públicas de gestão dos recursos hídricos é que esta facilita o planejamento. A explicação se deve a um raciocínio lógico: águas correm para os rios, os rios correm para o mar. Neste sentido, pouco adianta adotar medidas de despoluição, por exemplo, em um trecho do baixo curso do rio (onde a velocidade de escoamento é menor devido à proximidade do mar), se não são adotadas medidas semelhantes no alto curso deste referido curso de água (próximo de sua nascente) ou nos seus cursos tributários. Será como “enxugar gelo”, pois a poluição sempre vai estar presente.

É esta a razão de ser do estabelecimento das bacias hidrográficas como unidade de gestão dos recursos hídricos.

3.2 – Levantamento da legislação aplicável à tutela jurídica dos recursos hídricos no semi-árido brasileiro

O problema verificado no Brasil, com relação à defesa dos recursos hídricos não é a falta de uma legislação específica, eis que a mesma se apresenta de forma extensa. Pode até ser a contradição ou confusão verificada da leitura de seus dispositivos.

Listamos a seguir algumas das leis mais importantes para a tutela deste bem ambiental.

Dentre as normas acima listadas, será feita uma breve análise sobre as que consideramos mais importantes para a proteção aos recursos hídricos no Nordeste semi-árido

3.2.1 - Decreto nº 24.643/1934

O Decreto nº 24.643, de 10 de julho de 1934 tem sua importância na medida em que foi uma das primeiras normas do país a tratar das águas. No entanto, quando trata deste recurso ambiental, não leva em consideração aspectos de ordem pública, relativas à conservação e proteção ambiental deste recurso.

Trata-se de norma de cunho estritamente privatista, entendendo a água como um bem econômico sujeito a diversos usos.

3.2.2 – Decreto 2.741/1998

Outra norma de suma importância para uma gestão mais adequada dos recursos hídricos do nordeste semi-árido e para o combate aos efeitos da desertificação é o Decreto 2.741, de 20 de agosto de 1998, que promulgou a Convenção Internacional de Combate à Desertificação nos Países afetados por Seca Grave e/ou Desertificação, Particularmente na África.

Convém salientar que entre os princípios destacados nesta convenção, em seu artigo 3º, encontra-se o que dispõe que as Partes deverão fomentar, num espírito de parceria, a cooperação a todos os níveis do governo, das comunidades, das organizações não-governamentais e dos detentores da terra, a fim de que seja melhor compreendida a natureza e o valor do recurso da terra e dos escassos recursos hídricos das áreas afetadas, e promovido o uso sustentável desses mesmos recursos.

O artigo 4º da tratada convenção assevera que entre as matérias a serem tratadas nos programas nacionais de combate à desertificação devem figurar a gestão integrada das bacias hidrográficas, a conservação dos recursos pedológicos^[28], a melhoria e uso eficiente dos recursos hídricos, a gestão sustentada dos recursos naturais, particularmente a exploração racional das bacias hidrográficas, e a elaboração e aplicação de planos de emergência para mitigar os efeitos da seca.

Sobre o conteúdo dos Programas de Ação Nacionais de combate à desertificação, o artigo 6º da convenção em comento é enfático ao definir que os países Partes afetados da região poderão incluir, nos seus programas de ação nacionais, medidas relacionadas com os padrões de utilização da terra, a gestão dos recursos hídricos, a conservação do solo, a silvicultura, as atividades agrícolas e a gestão das pastagens naturais e semeadas.

Como se observa até aqui, a preocupação maior dos países Partes, no combate à desertificação, ocorre com gestão adequada dos recursos hídricos e pedológicos, uma vez que estes são os principais elementos que dão sustentáculo à vida dos ecossistemas.

O art. 8º desta convenção reforça a necessidade de um conteúdo mínimo para os Programas de Ação Nacionais, frisando que estes deverão incluir também, se apropriado, medidas destinadas à conservação dos recursos naturais, tais como a gestão integrada e sustentada dos recursos naturais, que abranja, entre outros, os recursos hídricos.

A convenção em destaque ainda idealizou a confecção de um Programa de Ação Regional de combate à desertificação, de modo a combater o fenômeno nos âmbitos local e regional, o qual deve conter medidas relacionadas com o combate à desertificação e/ou mitigação dos efeitos da seca, que entre outras áreas prioritárias, tenha a promoção do intercâmbio de informação, de técnicas apropriadas, de conhecimentos técnicos e de experiência relevante entre os países Partes afetados de África e as respectivas sub-regiões, bem como com outras regiões afetadas, promoção da cooperação científica e tecnológica particularmente nas áreas da climatologia, meteorologia, hidrologia, desenvolvimento dos recursos hídricos e fontes energéticas alternativas, coordenação das atividades de pesquisa sub-regionais e regionais, e determinação das prioridades regionais em matéria de pesquisa e desenvolvimento.

No que tange às fontes de energias a serem utilizadas nos ambiente sujeitos à desertificação, visando o combate ao fenômeno do aquecimento global (o qual lança reflexos diretos no agravamento dos ecossistemas semi-áridos), e à conservação da fauna e flora locais, esta convenção impõe que sejam observados nos Programas de Ação Nacionais o desenvolvimento, gestão e uso eficiente de diversas fontes de energia, incluindo a promoção de fontes de energia alternativas.

Neste sentido, o artigo 8º da mesma assevera que entre os conteúdos dos Programas Nacionais de Combate à Desertificação deverão estar incluídos medidas destinadas à conservação dos recursos naturais, entre elas o desenvolvimento e utilização eficiente de diversas fontes de energia, nomeadamente fontes de energia alternativas, particularmente energia solar, eólica e produção de biogás, e tomar medidas concretas para a transferência, aquisição e adaptação de tecnologias pertinentes de modo a aliviar a pressão sobre os fragilizados recursos naturais.

Nos Núcleos de Desertificação do Seridó (paraibano e potiguar), o uso da madeira como principal fonte de energia para o funcionamento das cerâmicas e olarias tem levado ao quase esgotamento dos recursos florestais daquelas áreas, o que tem contribuído sobremaneira para a instalação e expansão da desertificação.

No intuito de combater esta problemática, esta convenção, em seu artigo 19, impõe que no desenvolvimento das capacidades, educação e conscientização pública, deve haver o provimento de formação profissional e tecnologia, adequadas ao uso de fontes de energia alternativas, particularmente dos recursos energéticos renováveis, especialmente orientados para a redução da dependência em relação à utilização da madeira como fonte de combustível.

Nesta ocasião, merece citar que tramita no Congresso um projeto de Emenda Constitucional que visa incluir entre os ecossistemas que constituem patrimônio nacional, além da floresta Amazônica, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira, a Caatinga e o Cerrado^[29].

Mais do que em boa hora vem esta correção, para não dizer que já tarde, uma vez que estes ecossistemas estão entre os mais agredidos do país, onde os sucessivos danos ambientais têm gerado quadros de intensa degradação, afugentando a vida no local. Estas formações florestais merecem proteção especial, ainda mais quando nestas áreas estão incluídos todos os Núcleos de Desertificação do Brasil^[30].

3.2.3 – Lei Federal nº 10.638/2003

A Lei 10.638, de 06 de janeiro de 2003 constitui-se de suma importância para o combate ao fenômeno da desertificação que assola grande parte do território semi-árido nordestino, na medida em que autoriza o Poder Executivo Federal a instituir o Programa Permanente de Combate à Seca – PROSECA, que tem entre seus objetivos: 1) realizar estudo detalhado de todas as disponibilidades hídricas locais do Semi-árido do Nordeste; 2) Identificar alternativas de complementação da demanda hídrica do Semi-árido do Nordeste; 3) implementar ações imediatas destinadas à eliminação do déficit hídrico do Semi-árido setentrional do Nordeste; 4) Implementar projeto permanente de utilização otimizada e sustentada dos recursos hídricos locais do Semi-árido do Nordeste; 5) Capacitar a população para a convivência harmônica com o clima e o ecossistema semi-árido, aproveitando plenamente suas potencialidades.

3.3 - Recursos Hídricos nos Estados do Nordeste semi-árido

Segundo Aldo Rebouças, o maior especialista em água doce do Brasil “o problema do Nordeste não é de pouca chuva, é de muita evaporação”.  Segundo este especialista, o nível médio de precipitação no polígono da seca é de 600 a 800 milímetros por ano, índice considerado bom. Acontece que as chuvas se concentram em poucos dias do ano. O solo cristalino não permite a absorção de água^[31].

Como referido em linhas passadas, a região semi-árida brasileira é uma das regiões semi-áridas que mais chove no mundo. Ocorre que devido ao manejo inadequado dos recursos hídricos tem-se observado um quadro de crescente ressecamento natural, fato este que tem colocado em risco a sobrevivência de inúmeras pessoas e animais.

E para agravar ainda mais a situação, as previsões para as décadas vindouras não são nada animadoras, o que impõe a adoção urgente de medidas para o combate ao aquecimento global e para uma gestão mais racional da água.

Sobre tais previsões, Claudia Sadoff  e Mike Muller destacam: “By the middle of the 21st century, annual average river runoff and water availability are projected to increase as a result of climate change at high latitudes and in some wet tropical areas, and decrease over some dry regions at mid-latitudes and in the dry tropics. Many semi-arid and arid areas (e.g., the Mediterranean basin, western USA, southern Africa and north-eastern Brazil) are particularly exposed to the impacts of climate change and are projected to suffer a decrease of water resources due to climate change (high confidence)”^[32].

Estes autores ainda destacam que entre as conseqüências das mudanças climáticas estão: 1) secas severas; 2) significativas reduções (de ordem de 50%) nos fluxos de escoamento e diminuição da umidade dos solos devido à redução das chuvas e às altas temperaturas, as quais irão conduzir a um incremento da evaporação, dos índices de aridez, aumentando assim os riscos de incêndios florestais e a desertificação^[33].

Em virtude deste quadro de fragilidade ecológica é que impõe como necessária a adoção de medidas de prevenção e controle que permitam a minimização dos impactos decorrentes de atividades econômicas que se desenvolvem no nordeste semi-árido. Tais medidas deverão fazer parte de um conjunto integrado de programas e ações conjuntas entre a União, Estados e Municípios, com vistas à elaboração e efetivação de políticas públicas voltadas, por exemplo, ao melhor aproveitamento dos recursos hídricos e ao uso de energias alternativas sustentáveis.

A Política dos Recursos Hídricos nos Estados do nordeste ainda mostra-se de forma acanhada e dependente quase que totalmente da legislação federal. Aqui cabe lembrar que aos Estados não está vedada a possibilidade de legislar sobre política de recursos hídricos.

Legislar sobre águas (competência da União^[34]) não é o mesmo que legislar sobre política de recursos hídricos, não obstante aqui se entenda que o Estado pode legislar também sobre águas, uma vez que é quase impossível dissociar a proteção dos recursos hídricos da proteção ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Não há óbice algum para que os Estados e Municípios elaborarem suas próprias políticas de recursos hídricos. Muito pelo contrário, é recomendável que cada Estado e cada Município tenha nitidamente definido o seu plano de gestão racional dos recursos hídricos.

Yanko Marcius de Alencar Xavier ressalta que nos últimos anos, os estados nordestinos editaram leis sobre recursos hídricos, alguns se adiantando à edição da lei das águas. Verifica-se, no entanto, que alguns estão bastante ativos, tendo uma grande produção legislativa sobre a matéria, como os Estados de Pernambuco e do Ceará, enquanto outros se apresentam ainda bastante tímidos, como o Maranhão^[35].

No Brasil, de maneira geral ainda tem-se a cultura de que os recursos ambientais são infinitos. Somente quando se vivencia um quadro de escassez de algum recurso, como resultado de uma má gestão ou de uma agressão ambiental, é que se pensa em regular a matéria. É o caso dos Estados de Pernambuco e do Ceará, que sofrem com escassez de água.

Em Pernambuco verifica-se até, em alguns períodos do ano, racionamento no fornecimento de água, devido a pouca disponibilidade de água potável. A cidade esta situada em um estuário, onde é comum a presença de água salobra (imprópria para o consumo humano). A cidade de Fortaleza, por estar situada em área de embasamento cristalino, não tem em seu favor o acúmulo de água em sub-superfície. O abastecimento da cidade vem de um reservatório público de águas superficiais. O problemas dos reservatórios de águas superficiais é que a perda de água por evaporação nas regiões semi-áridas ou sub-úmidas secas é elevada.

3.4 - Distinção entre água e recurso hídrico

Cid Tomanik Pompeu trata da questão destacando que a água é um elemento natural, descomprometido com qualquer uso ou utilização (constitui o elemento água). Trata-se do gênero. Já recurso hídrico seria a água revestida de um bem econômico, passível de uso. Para este autor tal interpretação se funda no fato de que no Brasil não temos um Código de Recursos Hídricos, mas um Código de Águas, uma vez que o código disciplina o líquido sem que ele tenha, necessariamente utilidade econômica^[36].

Já a própria Maria Luiza Machado Granziera não tem o mesmo entendimento. Para ela, o Código das Águas (Decreto nº 24.643/1934) não efetuou distinção entre “águas” e “recursos hídricos” e tampouco estabeleceu o entendimento de que o termo “águas” aplica-se à hipótese de não haver aproveitamento econômico e a expressão “recursos hídricos” refere-se ao caso de haver aproveitamento econômico^[37].

Neste ensaio adota-se o mesmo entendimento da autora acima citada, pois não entendemos que o ordenamento jurídico pátrio tenha feito esta distinção e por considerar inócua tal discussão.

3.5 – Políticas Públicas para a gestão dos recursos hídricos no semi-árido brasileiro

Como tratado em linhas anteriores, os recursos hídricos no semi-árido brasileiro devem merecer tutela especial, uma vez que pela escassez a que estão submetidos em sua ocorrência, não se admitem ações que possam configurar práticas de desperdício, de contaminações, enfim, de atos de gestão e de usos insustentáveis.

Segundo Édis Milaré, na região Nordeste, 60% das águas destinadas ao consumo humano se perdem nos canos antes de chegar aos domicílios. É o maior índice de desperdício do país^[38]. Esta é só uma amostra de que a gestão dos recursos hídricos no Nordeste, e principalmente no Nordeste pode melhorar. Veremos adiante outras situações e sugestões para um melhor aproveitamento deste importante recurso natural.

Percebe-se, diante do exposto até então, que a falta de água em ambientes semi-áridos se deve principalmente à escassez física, ou seja, a escassez do próprio elemento água. Apesar da pouca disponibilidade hídrica existente no local, o quadro se torna ainda mais grave na medida em que o manejo deste recurso se dá de forma irracional, comprometendo também a sua qualidade para o consumo humano, o que acaba por gerar também um quadro de escassez qualitativa deste recurso.

O combate a estes problemas deve ser dado de forma integrada com ações de educação ambiental e outras as quais listamos a seguir, as quais podem ser materializadas através de políticas públicas específicas:

·   Planejamento para não permitir a instalação de lixões próximos aos rios e outras fontes de abastecimento público;

·   Construção de barragens submersas, reduzindo significativamente os índices de evaporação superficial das águas;

·  Fiscalização de ligações clandestinas de esgotos e de despejos de efluentes em rios e outros corpos d’água;

·  Discussão e estabelecimento de uma política de reuso da água para outros fins que não o consumo humano, tais como aguação de praças, canteiros, etc;

·   Tratamento dos efluentes para reuso, para fins destinados ao consumo humano ou para descarte no ambiente natural;

·  Ações de combate ao desmatamento nas encostas de rios e no entorno de nascentes, etc.;

·  Ações de reflorestamento nas margens dos principais cursos d’água da região, com vistas à redução do assoreamento dos mesmos;

·   Controle de processos erosivos;

·    Educação contra o desperdício;

Além das medidas acima citadas, no caso específico de regiões semi-áridas, convém ainda a adoção de ações de convívio com a seca, uma vez que combater a seca é uma tarefa impossível ao alcance do homem, pois depende de mudanças no padrão de circulação atmosférica e de movimentos do eixo terrestre e de seu “balé” no espaço, tais com os de rotação e translação, além de outros fatores alheios às ações humanas.

O que infelizmente o homem vem fazendo nos ambientes áridos, semi-áridos e sub-úmidos secos é agravando ainda mais o quadro de déficit hídrico que ali já se observa, através de ações locais e regionais de degradação das características naturais dos ecossistemas semi-áridos, o que permite a instalação e desencadeamento do fenômeno da desertificação.

Outro fato importante a considerar é que a poluição não respeita fronteiras e que as ações poluentes praticadas na Ásia ou nos Estados Unidos lança seus reflexos em todo o planeta, contribuindo fortemente para o aquecimento global. Nos ambientes áridos, semi-áridos e sub-úmidos secos, os reflexos deste aquecimento global se mostram ainda mais evidentes, na medida em que contribui para uma elevação da evaporação (evapotranspiração e evaporação das águas dos reservatórios).

Outro reflexo direto do aquecimento global sobre o ecossistema semi-árido é a elevação do albedo^[39], que, aliado ao desmatamento local, traz como conseqüência um afastamento das nuvens carregadas de umidade.

Todos estes fenômenos somam-se a compor um quadro de fragilidade ambiental do domínio climático das caatingas, o que revela a necessidade que esta área possui de ter um planejamento que conceba um desenvolvimento realmente sustentável, que permita a melhoria dos índices econômicos e sociais, ao mesmo tempo em que possa garantir um meio ambiente ecologicamente equilibrado, assim como prescreve o art. 225 da Constituição Federal.