Resumo: O estudo trata do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e o controle externo do judiciário. É de grande relevância o tema na medida em que é atual e iminente a votação sobre o alcance das funções do CNJ pela Corte Maior, o Supremo Tribunal Federal (STF). E diante dessa discussão que se formou sobre o tema ao longo do ano de 2011, é do interesse de todos entenderem um pouco mais sobre o funcionamento do CNJ e o controle externo do judiciário exercido por ele. Fornece-nos informações necessárias para entendermos e refletirmos sobre o CNJ e o controle externo que exerce sobre o Poder Judiciário e desta forma contextualizar todos de modo a proporcionar um debate enriquecido sobre o tema.
Palavras-chave: Conselho Nacional de Justiça, Controle externo, Constitucionalidade, Alcance, Funções.
Sumário: 1. INTRODUÇÃO.2. DESENVOLVIMENTO.2.1. HISTÓRICO. 2.2. CRIAÇÃO, REFORMA, COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES DO CNJ. 2.3. CONSTITUCIONALIDADE DO CNJ.2.4. NOVOS RUMOS DO CNJ. CONSIDERAÇÕES FINAIS. REFERÊNCIAS
1. INTRODUÇÃO
O Poder Judiciário há muito que necessitava de um órgão para fiscalizar suas atividades. Tarefa difícil é conseguir fiscalizar a administração, as finanças do Poder Judiciário, bem como as atividades dos magistrados sem que essa tarefa se tornasse invasiva a “cláusula pétrea” da separação dos poderes. Mas diante dessa necessidade e em meio a um contexto próprio surgiu, em 2005, o Conselho Nacional de Justiça, o CNJ, no cenário brasileiro.
Alvo de críticas, como tudo que é novo, acabou tendo sua constitucionalidade contestada por meio de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI). A qual fora julgada improcedente pelo Supremo Tribunal Federal.
É de grande relevância o tema na medida em que novos fatos se sucederam, o que desencadeou uma nova ADI, que se encontra na iminência de ser votada pela Corte Maior, o Supremo Tribunal Federal (STF). A discussão gira em torno da competência do CNJ para determinadas funções que almeja para si e torna interessante entendermos um pouco mais sobre o surgimento, formação, atribuições e constitucionalidade dele.
O CNJ foi criado com intuito de exercer o controle externo do judiciário, o que deve trazer para a população como um todo um Poder Judiciário mais eficiente e probo a cada dia. Fato é que o Poder Judiciário está a serviço da população, assim, é do interesse desta que ele esteja em bom funcionamento. Mas o que muitos não sabem é que o CNJ, como já mencionado, deve exercer o controle da atuação administrativa e financeira daquele, bem como o controle do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes.
A imprensa tem noticiado os últimos acontecimentos envolvendo o CNJ, quando a Ministra Eliana Calmon, Corregedora do CNJ, disse em entrevista[1] dada à Associação Paulista de Jornais que "a magistratura hoje está com gravíssimos problemas de infiltração de bandidos que estão escondidos atrás da toga". A situação teve uma repercussão muito grande, gerando muitos comentários e a curiosidade da população.
Essa fase de evidência nacional, em que o CNJ se encontra, é um ótimo e oportuno momento para o estudarmos e enriquecermos os debates, seja na comunidade jurídica ou na sociedade como um todo. Nesse passo, aproveitando o ensejo, se faz interessante a quem quer que seja, do ramo do direito ou não, entender como surgiu o CNJ, do que trata e como vem sendo feito o controle externo.
O objetivo, portanto é aprofundar o estudo e extrair as informações necessárias para entender e refletir sobre o CNJ e o controle externo do Poder Judiciário e desta forma contextualizar todos de modo a proporcionar a compreensão sobre o tema. Para tanto a pesquisa foi elaborada na forma qualitativa que segundo Souza, Hardagh e Pereira (2011)[2] traz um levantamento geral sobre o tema permitindo ao pesquisador desenvolver conceitos, idéias e entendimentos à partir da pesquisa elaborada. Além de ser exploratória e ainda conforme o entendimento de Souza, Hardagh e Pereira (2011)[3] pode assumir a forma de pesquisa bibliográfica ou de estudo de caso. No presente estudo se apresentará na forma de pesquisa bibliográfica.
No que concerne esse tipo de pesquisa, pesquisa exploratória, de acordo Oliveira (2007)[4] ela tem como objetivo dar um contexto amplo sobre determinado fenômeno, com utilização de métodos como: delimitação do estudo, levantamento bibliográfico, leitura e análise de documentos. Souza, Hardagh e Pereira (2011, p. 9) definem a pesquisa bibliográfica da seguinte forma:
“A pesquisa bibliográfica, consiste no levantamento, seleção, fichamento e arquivamento de informações relacionadas à pesquisa.”
Foram utilizadas as mais diversas fontes de pesquisa, como livros, artigos, noticiários, sites, legislação e jurisprudência. As etapas a serem executadas visam explorar o conceito e função do CNJ, seu histórico, sua constituição, finalidades, importância e analisar e refletir sobre a atual situação em que se encontra. Tudo visando o aprofundamento e contextualização do tema.
2.DESENVOLVIMENTO
2.1.Histórico
Antes de adentrarmos no tema propriamente dito, necessário fazermos um breve histórico de maneira que nos contextualize com o momento histórico-social atual. Para tanto, interessante e oportuno se faz o comentário de Alexandre de Moraes (2007)[5] sobre as necessidades de alterações na estrutura e no funcionamento do Poder Judiciário no mundo globalizado e tecnológico para a preservação e manutenção do Estado democrático de direito e de um Poder Judiciário autônomo, independente e comprometido com a ordem social:
(...) é inegável a necessidade de modernização na prestação jurisdicional, a introdução da informatização e tecnologia de ponta no desenvolvimento dos atos processuais, a agilização das decisões – pois Justiça que tarda é Justiça falha, o que gera impunidade e descrença no sistema judiciário, diferentemente do adágio popular (a justiça tarda mais não falha).
Há, pois, também necessidade de repensar o Poder Judiciário, sua forma de atuação, seu relacionamento com os demais Poderes, para o bem da Democracia.
Esse é o ponto central da discussão de um novo e moderno modelo de Estado brasileiro, no qual se situa como primordial a necessidade de alterações na estrutura e funcionamento do Poder Judiciário.
Repensar o modo de atuação de todas as nossas Instituições Republicanas, modernizando-as, organizando-as e reaparelhando-as para o novo século e, principalmente, aperfeiçoando seus importantes métodos de freios e contrapesos.
Sabe-se que o formato do Poder Judiciário é o mesmo desde sua existência. Claro que algumas coisas sofreram mudanças, mas sua essência estrutural, por assim dizer, não foi alterada. Percebemos isso até mesmo pela estrutura e decoração dos prédios dos tribunais, pelas vestimentas e pela morosidade das decisões, mesmo em um país tropical como é o nosso. A exemplificação serve para mostrar que a cultura que se tem no Judiciário tem sido a mesma de décadas, talvez séculos atrás.
O cargo de juiz ainda hoje é praticamente intocável, confere prerrogativas que nenhum outro cargo público em outros poderes confere aos seus efetivos. Existe, portanto, a necessidade de mudanças estruturais no Judiciário, de maneira que o Judiciário seja trazido pro século XXI e inserido no contexto de transparência e prestação de contas à sociedade. Claro que é um Poder sério, e é justamente partindo dessa premissa que tem a necessidade de sofrer mudanças.
Após a enumeração das necessidades estruturais do Poder Judiciário Moraes[6] conclui:
Necessária a reestruturação, porém, inadmissível qualquer forma de intervenção na autonomia financeira, administrativa e funcional do Poder Judiciário, bem como nas garantias de independência e imparcialidade de seus membros, pois auxílio entre os três Poderes é necessário e Republicano, intromissão é perigosa e antidemocrática.
O que Moraes quer nos dizer é que a forma de estruturação e de concepção das coisas é dinâmica e, portanto, as necessidades de melhoria e de aprimoramento surgem o tempo todo, principalmente no mundo agitado e tecnológico de hoje. Porém ele faz uma ressalva importante, no sentido de que a reestruturação deve ser feita sem que se interfira na independência e imparcialidade de seus membros. É muito tênue essa linha, mas deve ser respeitada, tendo em vista ser esta uma prerrogativa necessária para o bom andamento dos litígios e para que seu final resulte em justiça.
Sendo assim, para que haja o melhor atendimento das necessidades da sociedade moderna brasileira, é que o Poder Judiciário sofreu sua primeira reforma, após a Constituição de 1988, quando da elaboração da Emenda Constitucional n.º 45 de 2004, chamada de Reforma do Judiciário.
O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) é parte dessa mudança e foi instituído pela Emenda 45, tendo sido instalado em 14.06.2005. Pois criado com o intuito de realizar o controle administrativo e financeiro do Poder Judiciário e o controle dos deveres funcionais dos juízes.
2.2. Criação, reforma, composição e atribuições do CNJ
Nesse contexto histórico de mudança é que foi criado o CNJ, que segundo a Folha.com[7], em recente matéria, foi motivada por duas razões, vejamos:
(...) Duas razões justificavam essa proposta. A primeira delas vem do fato de que o Judiciário brasileiro na verdade é composto por diversos tribunais diferentes (estaduais, federais, comuns, especializados), cada um deles dotado de autonomia administrativa e financeira, com poucos padrões nacionais comuns para seu funcionamento. Com a criação do CNJ, ele passou a estabelecer alguns padrões e diretrizes nacionais para o funcionamento dos tribunais, especialmente no que se refere à administração de recursos humanos e financeiros, à informatização e à gestão de informações.A segunda justificativa para a criação do CNJ vinha da crítica ao corporativismo da magistratura e da necessidade de haver algum controle social sobre o único dos três poderes que não se submete ao voto popular. A Emenda Constitucional 45 deu ao CNJ poder de correição e controle disciplinar, que é o poder de investigar, corrigir e punir irregularidades e desvios de conduta praticados por membros do Judiciário. (...)
A consideração abordada pela folha mostra-se interessante por ressaltar a necessidade de criação de um órgão que estabelecesse padrões administrativos, financeiros e disciplinares de modo que unificasse o funcionamento dos tribunais. A segunda consideração também é de grande valia e talvez mais urgente, por visar o fim do corporativismo, o qual poderia vir a comprometer o caráter idôneo do Poder Judiciário. Sendo assim, em 14.06.2005 foi publicada a Emenda Constitucional 45, a qual instituiu o CNJ.
O conselho é composto por 15 membros, com mandato de 2 (dois) anos, admitida apenas 1(uma) recondução. Conforme o disposto no art. 103-B, da Constituição Federal de 1988 (CF/88), que o instituiu, são eles:
- o Presidente do STF;
- um Ministro do Superior Tribunal de Justiça;
- um Ministro do Tribunal Superior do Trabalho;
- um desembargador de Tribunal de Justiça;
- um juiz estadual;
- um juiz de Tribunal Regional Federal;
- um juiz federal;
- um juiz de Tribunal Regional do Trabalho;
- um juiz do trabalho;
- um membro do Ministério Público da União;
- um membro do Ministério Público estadual;
- dois advogados;
- dois cidadãos, de notável saber jurídico e reputação ilibada.
Apesar de sua recente criação, e de ter passado por momentos turbulentos no decorrer desse pouco tempo de atuação, como veremos mais adiante, em 2009 o CNJ já passou por mudanças. As mudanças foram na própria Constituição de 88 através da EC n.º 61 que alterou o artigo 103-B do texto constitucional. Segundo Lenza (2011)[8], ela aperfeiçoou o CNJ.
Como supramencionado, referida Emenda alterou o art. 103-B da CF/88. Retirou do texto constitucional o requisito de idade de ter mais de 35 (trinta e cinco) anos e menos de 66 (sessenta e seis) anos. Além de o art. 103-B passar a estabelecer que o membro do STF que deve compor o CNJ, é o seu Presidente, e não qualquer ministro do STF (como na redação original da EC 45/2004). Bem como, passa a determinar em seu §1º que Presidência do CNJ será exercida pelo Presidente do STF, salvo nos casos de ausência e impedimentos deste, quando será exercida pelo Vice-Presidente da Suprema Corte. Ainda segundo Lenza (2011)¹, com essa mudança transforma-se o Presidente do STF em membro nato do CNJ, não havendo que ser sabatinado pelo Senado Federal, como ocorria antes da Emenda. Pelo olhar de Lenza (2011)[9] é mais que natural e devida, porque desta maneira se mantém o CNJ sob o comando da Corte Maior.
Os demais membros, no entanto, permanecem sob a dependência da nomeação do Presidente da República e da aprovação da maioria absoluta do Senado Federal, nos termos do art. 103-B, § 2º, da CF/88.
Como já mencionado, a EC 61/2009 retirou do texto constitucional o limite de idade de no mínimo 35 anos e no máximo 66 anos como requisito de composição do CNJ. Bem como, retirou também a previsão de que o Ministro do STF apenas votaria em caso de empate (voto de minerva) matéria que consoante Lenza (2011) ficou melhor acomodada no Regimento Interno do CNJ.
O art. 92, I-A, da CF/88 (acrescentado pela EC 45/2004), inclui o CNJ como sendo órgão do Poder Judiciário. Já o artigo 103-B, § 4º, do mesmo diploma constitucional, estabelece as atribuições daquele, senão vejamos:
Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura:
I- zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura (...);
II- zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias (...);
III- receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário (...), podendo avocar processos disciplinares em curso e determinar a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao tempo de serviço e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa;
IV- representar ao Ministério Público, no caso de crime contra a administração pública ou de abuso de autoridade;
V- rever, de ofício ou mediante provocação, os processos disciplinares de juízes e membros de tribunais julgados há menos de um ano;
VI- elaborar semestralmente relatório estatístico sobre processos e sentenças prolatadas, por unidade da Federação, nos diferentes órgãos do Poder Judiciário;
VII- elaborar relatório anual, propondo as providências que julgar necessárias, sobre a situação do Poder Judiciário no país e as atividades do Conselho(...)
Observa-se que a Constituição estabelece muitas atribuições ao CNJ, inclusive a de desconstituir atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Judiciário, determinar remoção, disponibilidade ou aposentadoria dos membros do Judiciário, bem como outras sanções. Entretanto, segundo Lenza (2011)[10] a própria CF, nos artigos 96 e 99, garante aos Tribunais o exercício do autogoverno e das autonomias administrativa, financeira e orçamentária.
2.3. Constitucionalidade do CNJ
A Carta Magna garante, nos termos do art. 60, § 4º, III, a separação dos poderes, a chamada cláusula pétrea da separação de poderes. Diz que “não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir”, dentre outras, a separação dos poderes.
A partir dessa premissa é que, antes mesmo da publicação da Emenda 45 de 2004, pelo Congresso Nacional, começou-se um movimento pela inconstitucionalidade da Emenda no que se referia à criação do CNJ. O que se deu oficialmente pelo ajuizamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3.367 no ano de 2004, antes até da publicação da Emenda que faria a reforma no Judiciário.
Faz sentido pensarmos na preservação da atividade jurisdicional longe de qualquer forma de interferência. Até porque esta é uma prerrogativa necessária para o bom andamento dos litígios e para que seu final resulte em justiça, como até já vimos no item 4.1. Interessante se mostra a posição do jurista Luiz Flávio Gomes[11] em trecho de um recente artigo publicado em seu sítio sobre o tema:
Um detalhe fundamental: a legitimação dos juízes não reside no consenso nem na representação popular. A função jurisdicional se legitima (a) quando o juiz busca a verdade dos fatos de forma imparcial e independente e (b) quando o juiz se posiciona como garante dos direitos e das liberdades das pessoas. E o que o juiz deve buscar com sua função não é o consenso, sim, a confiança, ainda que julgando contra a maioria (em muitos casos).
Percebe-se a necessidade de garantias mínimas para os membros do Judiciário exercerem com tranqüilidade e imparcialidade os litígios que chegam a suas mãos. O bem a ser protegido é maior do que se imagina. Garante-se, por meio dos artigos 96 e 99, muito além do exercício do autogoverno e das autonomias administrativa, financeira e orçamentária dos Tribunais, garante-se paralelamente e porque não dizer, principalmente os direitos e liberdades das pessoas.
Visto isso, a discussão sobre a constitucionalidade da Emenda 45 de 2004 incidia sobre até que ponto o controle externo exercido pelo CNJ poderia interferir no Poder Judiciário. Diante da impossibilidade de ofender a cláusula pétrea da separação dos poderes, vez que esta, como já vimos, determina que os poderes sejam independentes. Portanto qualquer norma que a contrarie deve ser considerada inconstitucional.
A Associação dos Magistrados Brasileiros, conforme já verificamos, questionou a constitucionalidade do CNJ por afronta aos arts. 2º e 18 da CF/88 quando do ajuizamento da ADI 3.367 em 2004. Segundo Mendes, Coelho e Branco (2008)[12] a fundamentação da referida ADI sustentava basicamente na violação do princípio da separação de poderes e a lesão ao princípio federativo.
Contudo o STF, em 2005, por unanimidade, proferiu sua decisão resolvendo o impasse. A decisão da Suprema Corte considerou constitucional o Conselho Nacional de Justiça. Vejamos a ementa da ADI 3.367[13]:
EMENTAS: 1. AÇÃO. Condição. Interesse processual, ou de agir. Caracterização. Ação direta de inconstitucionalidade. Propositura antes da publicação oficial da Emenda Constitucional nº 45/2004. Publicação superveniente, antes do julgamento da causa. Suficiência. Carência da ação não configurada. Preliminar repelida. Inteligência do art. 267, VI, do CPC. Devendo as condições da ação coexistir à data da sentença, considera-se presente o interesse processual, ou de agir, em ação direta de inconstitucionalidade de Emenda Constitucional que só foi publicada, oficialmente, no curso do processo, mas antes da sentença. 2. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Emenda Constitucional nº 45/2004. Poder Judiciário. Conselho Nacional de Justiça. Instituição e disciplina. Natureza meramente administrativa. Órgão interno de controle administrativo, financeiro e disciplinar da magistratura. Constitucionalidade reconhecida. Separação e independência dos Poderes. História, significado e alcance concreto do princípio. Ofensa a cláusula constitucional imutável (cláusula pétrea). Inexistência. Subsistência do núcleo político do princípio, mediante preservação da função jurisdicional, típica do Judiciário, e das condições materiais do seu exercício imparcial e independente. Precedentes e súmula 649. Inaplicabilidade ao caso. Interpretação dos arts. 2º e 60, § 4º, III, da CF. Ação julgada improcedente. Votos vencidos. São constitucionais as normas que, introduzidas pela Emenda Constitucional nº 45, de 8 de dezembro de 2004, instituem e disciplinam o Conselho Nacional de Justiça, como órgão administrativo do Poder Judiciário nacional. 3. PODER JUDICIÁRIO. Caráter nacional. Regime orgânico unitário. Controle administrativo, financeiro e disciplinar. Órgão interno ou externo. Conselho de Justiça. Criação por Estado membro. Inadmissibilidade. Falta de competência constitucional. Os Estados membros carecem de competência constitucional para instituir, como órgão interno ou externo do Judiciário, conselho destinado ao controle da atividade administrativa, financeira ou disciplinar da respectiva Justiça. 4. PODER JUDICIÁRIO. Conselho Nacional de Justiça. Órgão de natureza exclusivamente administrativa. Atribuições de controle da atividade administrativa, financeira e disciplinar da magistratura. Competência relativa apenas aos órgãos e juízes situados, hierarquicamente, abaixo do Supremo Tribunal Federal. Preeminência deste, como órgão máximo do Poder Judiciário, sobre o Conselho, cujos atos e decisões estão sujeitos a seu controle jurisdicional. Inteligência dos art. 102, caput, inc. I, letra "r", e § 4º, da CF. O Conselho Nacional de Justiça não tem nenhuma competência sobre o Supremo Tribunal Federal e seus ministros, sendo esse o órgão máximo do Poder Judiciário nacional, a que aquele está sujeito. 5. PODER JUDICIÁRIO. Conselho Nacional de Justiça. Competência. Magistratura. Magistrado vitalício. Cargo. Perda mediante decisão administrativa. Previsão em texto aprovado pela Câmara dos Deputados e constante do Projeto que resultou na Emenda Constitucional nº 45/2004. Supressão pelo Senado Federal. Reapreciação pela Câmara. Desnecessidade. Subsistência do sentido normativo do texto residual aprovado e promulgado (art. 103-B, § 4º, III). Expressão que, ademais, ofenderia o disposto no art. 95, I, parte final, da CF. Ofensa ao art. 60, § 2º, da CF. Não ocorrência. Argüição repelida. Precedentes. Não precisa ser reapreciada pela Câmara dos Deputados expressão suprimida pelo Senado Federal em texto de projeto que, na redação remanescente, aprovada de ambas as Casas do Congresso, não perdeu sentido normativo. 6. PODER JUDICIÁRIO. Conselho Nacional de Justiça. Membro. Advogados e cidadãos. Exercício do mandato. Atividades incompatíveis com tal exercício. Proibição não constante das normas da Emenda Constitucional nº 45/2004. Pendência de projeto tendente a torná-la expressa, mediante acréscimo de § 8º ao art. 103-B da CF. Irrelevância. Ofensa ao princípio da isonomia. Não ocorrência. Impedimentos já previstos à conjugação dos arts. 95, § único, e 127, § 5º, II, da CF. Ação direta de inconstitucionalidade. Pedido aditado. Improcedência. Nenhum dos advogados ou cidadãos membros do Conselho Nacional de Justiça pode, durante o exercício do mandato, exercer atividades incompatíveis com essa condição, tais como exercer outro cargo ou função, salvo uma de magistério, dedicar-se a atividade político-partidária e exercer a advocacia no território nacional.(ADI 3367, Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 13/04/2005, DJ 17-03-2006 PP-00004 EMENT VOL-02225-01 PP-00182 REPUBLICAÇÃO: DJ 22-09-2006 PP-00029) (grifos nossos)
Certo que o STF julgou todos os pedidos improcedentes. Primeiramente, entendeu pela não caracterização da carência de ação requerida pelo Congresso. Para o STF a alegação de que a ação foi proposta antes da publicação da Emenda, não configura carência da ação, pois a publicação da EC combatida se deu durante o processo, e antes da sentença.
Outro ponto analisado pelo STF foi o reconhecimento de que o CNJ é órgão interno do Judiciário e, portanto, não fere a “cláusula pétrea” da separação dos poderes. Bem como, declara a constitucionalidade das normas da EC 45/2004 que instituíram o CNJ como órgão administrativo do Poder Judiciário.
A Suprema Corte também ressaltou que o Conselho é órgão hierarquicamente abaixo ao STF e aproveitou para reafirmar sua força como órgão máximo do Judiciário ao qual o CNJ está sujeito.
Em seu relatório, quando do julgamento da ADI 3.367, o Ministro Cesar Peluso[14] nos ilumina com seus preciosos comentários:
De modo que, sem profanar os limites constitucionais da Independência do Judiciário, agiu dentro de sua competência reformadora o poder constituinte derivado, ao outorgar ao Conselho Nacional de Justiça o proeminente papel de fiscal das atividades administrativa e financeira daquele Poder. A bem da verdade, mais que encargo de controle, o Conselho recebeu aí uma alta função política de aprimoramento do autogoverno do Judiciário, cujas estruturas burocráticas dispersas inviabilizam o esboço de uma estratégia político-institucional de âmbito nacional.(...)
E o Ministro fala também do anseio da sociedade há tempos pela instituição de um órgão que se prestasse ao papel de fiscal das atividades administrativa e financeira do Judiciário. Vejamos:
(...)São antigos os anseios da sociedade pela instituição de um órgão superior, capaz de formular diagnósticos, tecer críticas construtivas e elaborar programas que, nos limites de suas responsabilidades constitucionais, dêem respostas dinâmicas e eficazes aos múltiplos problemas comuns em que se desdobra a crise do Poder.(...)
O STF entendeu que a presença de não magistrados não viola a cláusula pétrea do art. 60, § 4º, III, e art. 2º, da CF/88, tendo em vista que a função jurisdicional típica do judiciário foi preservada, bem como as condições materiais para o seu exercício imparcial e independente.
O STF, para Lenza (2011)[15], repudia, não só a interferência de outros Poderes ou entidades no controle do Judiciário, mas também qualquer outra interferência externa que não coadune com a idéia de autogoverno e com a autonomia administrativa, financeira e orçamentária dos Tribunais.
Quanto à denominação dada ao controle exercido pelo CNJ, chamá-lo de controle externo é equivocado, vez que de externo nada possui, sendo ele parte integrante do Poder Judiciário. Recebeu essa inadequada denominação pelo fato de possuir uma formação híbrida. Porém sua maioria é de membros da magistratura, sua formação híbrida tem como intuito evitar o corporativismo. Sobre o assunto Silva (2010)[16] diz que a expressão é equivocada, pois transmite a idéia de que é feito por um órgão não pertencente ao Judiciário, o que seria inconcebível em sua visão. O autor entende que caso assim fosse, o órgão externo é que seria o Poder.
Lenza (2011, p. 718)[17] ressalta que, quanto à constitucionalidade do CNJ, devemos lembrar que:
a) o CNJ integra o judiciário (art. 92, I-A) e, com isso, afasta-se a combatida idéia de controle externo; b) em sua composição, os integrantes da Magistratura superam a maioria absoluta (em total de 9 membros, dentre 15 – art. 103-B, I-XIII); c) possibilidade de revisão das decisões do CNJ pelo STF (art. 102, I, “r”).
Sobre o afastamento da possibilidade de se declarar o CNJ inconstitucional, Carvalho (2010)[18] corrobora com o entendimento de Silva utilizando-se dos mesmos argumentos supracitados.
Interessante registrar as palavras de Moraes (2007)[19] quando ele comenta sobre as três características supracitadas:
Essas três marcantes características garantem a constitucionalidade do Conselho Nacional de Justiça, além de reforçarem e centralizarem na força do Supremo Tribunal Federal todo ordenamento jurídico-constitucional brasileiro, tornando-o não só a cúpula jurisdicional do Poder Judiciário brasileiro, como tradicionalmente estabelecido, mas também, a partir da EC nº 45/04, sua cúpula administrativa, financeira e disciplinar, pois todas as decisões do Conselho Nacional de Justiça sobre o controle da atuação administrativa e financeira dos diversos tribunais e sobre a atuação funcional dos magistrados serão passíveis de controle jurisdicional do STF (CF, art. 102, I, r).
Embora entenda ser o CNJ um órgão interno do Judiciário, conforme já esclarecido anteriormente, Silva (2010) analisa de forma positiva a existência desse tipo de órgão à eficácia das funções judiciais. Para ele o órgão colabora na formulação de uma política judicial de fato, além de impedir que os integrantes do Poder Judiciário se fechem em si. Assim, em seu ver, o CNJ dá legitimidade democrática ao Poder Judiciário. O que de fato acontece, pois torna mais clara, mais visível e mais democrática a atuação do juiz.
Já no âmbito estadual o STF resolveu a questão da constitucionalidade do controle externo do judiciário quando diz na Súmula 649 que:
É inconstitucional a criação, por Constituição estadual, de órgão de controle administrativo do Poder Judiciário do qual participem representantes de outros Poderes ou entidades.
Essa enorme discussão a respeito do tema obteve como feliz desfecho a improcedência da ADI e a manutenção dos artigos da Constituição.
O Brasil não precisa presenciar mais corrupção, nem deixar a impunidade assumir o comando. Verdade que o CNJ é um órgão que, mesmo sua criação tendo sido um grande avanço para o Judiciário, ainda tem muito que avançar. Suas bases estão apenas se formando.
2.4.Novos rumos do CNJ
A imprensa tem noticiado os últimos acontecimentos envolvendo o CNJ, quando a Ministra Eliana Calmon, Corregedora daquele, disse em entrevista[20] dada à Associação Paulista de Jornais que "a magistratura hoje está com gravíssimos problemas de infiltração de bandidos que estão escondidos atrás da toga". A notícia foi alvo de veiculação nas principais revistas, jornais e sítios, a exemplo dos jornais Gazeta do Povo[21], Estadão[22], da Revista Consultor Jurídico[23], Veja[24], dentre outros.
Ocorre que o CNJ publicou, em 13 de julho de 2011, a Resolução 135, a qual trata da uniformização de normas relativas ao procedimento administrativo disciplinar aplicável aos magistrados, acerca do rito e das penalidades, além de outras providências. Porém a resolução não agradou a Associação de Magistrados Brasileiros que, em 16 de agosto de 2011, ajuizaram a ADI n.º 4.638 no STF, mas agora contra a resolução e não mais contra a constitucionalidade do CNJ.
Como tudo é muito novo – os fatos se desencadearam em meados de 2011 sem, contudo, produzirem algo de concreto até então –, não encontram, por enquanto, obras tratando do tema. O que se tem são notícias, artigos recém publicados e muita especulação do que será decido pelo STF e a partir daí quais os rumos que o CNJ tomará.
O jurista Luiz Flávio Gomes é um dos que tem tratado sobre o tema, inclusive abrindo discussão em seu sítio, Atualidades do Direito, para alimentar nosso aprendizado. Vejamos trecho de seu artigo[25], no qual comenta sobre os últimos acontecimentos, bem como da existência da ADI n.º 4.638:
A polêmica tomou conta de grande parte do país, depois que a Ministra Eliana Calmon (Corregedora do Conselho Nacional de Justiça) reivindicou para o CNJ o intocável poder de punir os juízes (visto que alguns seriam “bandidos” atrás da toga, ela disse). Nas mãos do STF está uma ADIn, proposta pela AMB, contra o poder disciplinar e punitivo do CNJ. Os ministros do STF estabelecerão os limites da atuação do CNJ.
Há uma corrente que não quer nenhum tipo de mudança (deveria tudo continuar como está). Há outra corrente que entende que o CNJ só deveria ser órgão de segunda instância, deixando toda responsabilidade disciplinar com as corregedorias respectivas. Qual caminho deve ser seguido? O Ministro Fux estaria preparando um voto no sentido “conciliador”: a corregedoria local teria um certo prazo para punir o juiz faltoso. Depois disso, a competência seria do CNJ.
Para que reste claro, é importante dizer que a ADI n.º 4.638 questiona a constitucionalidade da Resolução 135 do CNJ, sob a alegação de que a matéria nela tratada não diz respeito às competências constitucionais do CNJ. A AMB alega incompetência do CNJ, principalmente no que diz respeito às punições disciplinares, as quais atribuem ser matéria privativa dos tribunais, no caso da censura e da advertência, por exemplo, e de legislação complementar, nos casos das penas de remoção, disponibilidade e aposentadoria. A leitura do trecho da matéria da Folha.com[26] sobre os questionamentos da AMB evidencia o exposto:
Mesmo superada essa resistência quanto à sua composição, o CNJ, uma vez em funcionamento, tomou diversas decisões polêmicas e que foram questionadas, especialmente no que se refere ao regime de metas imposto a tribunais e juízes de primeira instância, e às punições aplicadas em casos de irregularidades.A polêmica mais recente envolvendo o CNJ, e de que trata a notícia da Folha, diz respeito a uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) interposta pela Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB) contra o poder correcional do Conselho. A AMB alega que o CNJ não deve ter atribuição disciplinar concorrente à das Corregedorias dos tribunais estaduais e federais, devendo atuar somente em caso de inércia desses órgãos, ou após uma decisão deles. Os defensores do atual modelo do CNJ (incluindo a atual Corregedora Nacional de Justiça e a OAB) entendem que a Reforma do Judiciário de 2004 deu ao Conselho poderes constitucionais concorrentes aos das Corregedorias, e alegam que a limitação desses poderes poderá levar ao corporativismo e à impunidade de juízes que cometem irregularidades.
Diante a situação, Gomes sugere alternativas de se resolver o alcance da competência do CNJ, de maneira que se apresentam lógicas e eficazes. Nos termos abaixo:
Sobre as corregedorias(e contra os corregedores) sua atuação deve ser constante, diuturna. Em relação aos juízes parece certo que o CNJ deveria esperar a atuação (ou não atuação) das corregedorias, até um certo limite temporal. Depois disso, o assunto deve passar para o CNJ. De outro lado, deveria haver uma espécie de recurso de ofício em todos os casos decididos pelas corregedorias, para se verificar se ela atuou corretamente (dentro dos parâmetros do justo e do proporcional) ou abusivamente (contra o juiz) ou corporativamente (privilegiando e beneficiando o juiz).
Um fato interessante que se tem percebido é que não se questiona mais a existência do CNJ, o que Gomes enxerga como positivo, consoante publica:
Uma coisa positiva em tudo isso é a seguinte: ninguém está falando em acabar com o CNJ, que é o órgão de controle (mais ou menos) externo do Poder Judiciário. É sumamente salutar para a República a existência desse órgão. Fui um dos primeiros no Brasil a escrever um livro sobre o tema. Defendi, desde o princípio dos anos 90, a sua existência. Seus limites de atuação, no entanto, ainda se acham controvertidos. Esse órgão não pode acabar, é salutar para todos.
Contudo, existe ainda um receio do que possa vir a decidir o STF, o sítio do jornal Gazeta do Povo[27] publicou uma matéria na qual comenta ainda sobre a fala da corregedora Eliana Calmon, e comenta outros pontos da entrevista que ela concedeu à Associação Paulista de Magistrados, vejamos:
A declaração da corregedora foi dada em entrevista à Associação Paulista de Jornais. “Acho que é o primeiro caminho para a impunidade da magistratura, que hoje está com gravíssimos problemas de infiltração de bandidos que estão escondidos atrás da toga”, afirmou. E disse ainda que Peluso, por ter sido do Tribunal de Justiça de São Paulo, seria refratário às inspeções da corregedoria no TJ paulista. “Sabe que dia eu vou inspecionar São Paulo? No dia em que o Sargento Garcia prender o Zorro. É um Tribunal de Justiça fechado, refratário a qualquer ação do CNJ e o presidente do STF é paulista.
(...)
A declaração da corregedora do CNJ, cargo responsável justamente por fiscalizar os juízes, esquentou os ânimos no Judiciário. Ela teve de ouvir a leitura, na sessão de ontem do conselho, da nota de desgravo do próprio CNJ. O texto, lido por Peluso, não citava diretamente o nome dela. Mas o recado era claro. “[O CNJ] repudia veementemente acusações levianas e que, sem identificar pessoas nem propiciar qualquer defesa, lançam sem prova dúvidas sobre a honra de milhares de juízes que diariamente se dedicam ao ofício de julgar com imparcialidade e honestidade.
A divulgação da nota foi decidida em reunião a portas fechadas. Conselheiros relataram que o clima foi tenso e que houve acusações em voz alta.
O presidente da AMB, Nelson Calandra, disse que a corregedora foi acometida de “destempero verbal” e propagou “lendas” às vésperas do julgamento do STF. Ele negou a existência de “bandidos de toga” e disse haver 100 processos disciplinares no CNJ, dos quais apenas 48 resultaram em punições. E lembrou que no país há 16,1 mil magistrados.
Perceba que a corregedora fala das dificuldades que encontra ao inspecionar o Tribunal de Justiça de São Paulo. Inclusive utilizando-se de uma analogia para comparar o grau de dificuldade que tem de inspecionar aquele órgão, atribuindo ser o mesmo grau que o personagem “Sargento Garcia” possui de prender o “Zorro”, ou seja, nunca.
Embora tenhamos visto toda a evolução do CNJ, inclusive tendo sido corroborada sua constitucionalidade pelo STF, e mesmo sabendo que existem pessoas preocupadas com intuito de trabalhar para dar efetividade às suas funções e ações, o fato acima transcrito levanta ainda preocupação com o seu futuro. Os dados do Ibope apresentados por Gomes[28] são prova dessa preocupação:
Por falar em confiança, na pesquisa anual do Ibope Inteligência sobre as instituições (cf. Valor Econômico de 04.10.11, p. A10), o Judiciário acaba de perder 4 pontos. Menos da metade das pessoas entrevistas deposita confiança no Judiciário (49%). A família é a instituição de maior confiança (90%). Os partidos políticos é o extremo oposto (desconfiança – 28%). O Poder Judiciário, dentro de mais de 20 instituições indicadas, só ganha (em termos de confiança) dos governos municipais, sindicatos, sistema de saúde, congresso nacional e partidos políticos. Ou seja: a confiança do brasileiro no Judiciário está baixa e, pior, está caindo.