Resumo: O presente trabalho científico objetiva estudar a importância das organizações não governamentais no processo de governança global, analisando sua capacidade de influenciar a opinião pública e dos organismos internacionais. Para tal é realizado um estudo sobre a sociedade civil transnacional, grupo do qual são integrantes as organizações objeto de análise. É estudada também a legitimidade de tais organizações no cenário internacional e averiguadas as características que contribuem para sua legitimação, assim como os problemas que enfrentam quando do controle de seu poder. Por fim, é realizada uma análise sobre os prós e os contras que tal ator internacional é capaz de produzir quando de sua atuação no processo de governança global, bem como sugeridas medidas a melhorar sua importante participação em tal processo.
Palavras-chave: GOVERNANÇA GLOBAL; ATORES NÃO ESTATAIS; ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS.
Sumário: Introdução; 1. Breves explanações sobre governança global; 2. Sociedade civil transnacional e organizações não governamentais; 3. Legitimidade das organizações não governamentais; 4. A importância das organizações não governamentais no processo de governança global; Considerações finais; Referências bibliográficas.
INTRODUÇÃO
O presente trabalho científico tem como tema a importância das organizações não governamentais no processo de governança global.
A questão é de suma importância para o estudo da governança global, dado o fato das organizações não governamentais serem os mais importantes dos atores internacionais, visto que possuem grande influência sobre a opinião pública e expertise sobre diversas matérias relevantes para a política internacional.
Inicialmente é estudo o conceito de sociedade civil transnacional e sua relação com as organizações não governamentais, de forma a ser limitado a espécie de ONG que será objeto do presente estudo.
Após é estuda a legitimidade internacional das ONGs, levando-se em consideração a doutrina majoritária no sentido de serem atores internacionais, carecedores de personalidade internacional.
O aumento do surgimento das ONGs e as causas a ele referentes também são estudados em seção própria, assim como são analisados dados estatísticos sobre esse crescimento acelerado no número de tais organizações em todo o mundo, bem como seu poderio econômico.
Por fim, é analisado o tema do presente trabalho, sopesando prós e contras na utilização de tais ONGs no processo de governança global. Concluindo pela incontestável importância de tais organizações no processo de governança global, dada sua influência sobre a opinião pública e sua expertise.
1. BREVES EXPLANAÇÕES SOBRE GOVERNANÇA GLOBAL
O estudo da evolução da ideia de governança[1]pode ser dividido em duas fases para fins didáticos: governança interna e governança global.
A primeira fase tem início com o fim da Segunda Guerra Mundial, aliando a ideia de governança ao desenvolvimento econômico (boa governança). Portanto, o conceito de governança está situado na ação do Estado, que buscava a captura de renda, transferindo capital e conhecimento técnico (knowhow) para os países em desenvolvimento. Nessa subfase o desenvolvimento é um exercício de cima para baixo emanado das agências públicas para o povo.
Para proporcionar tal captura, nas décadas de 40 e 50 houve uma crescente reunião do poder nas mãos do Estado, que era o único agente do processo de governança.
Visando mais eficiência em sua busca por desenvolvimento econômico o Estado iniciou um processo de descentralização das suas estruturas hierárquicas, fornecendo mais reponsabilidade a entes menores (unidades administrativas locais). Tal descentralização deu-se por meio de três institutos: a desconcentração, a incumbência e a delegação.
A desconcentração significava a transferência de responsabilidades de ministérios e departamentos centrais para níveis regionais e locais. A incumbência gerava mais autonomia aos referidos governos locais, garantindo-lhes autoridade, responsabilidade e autonomia financeira para promoverem seus serviços. A delegação se refere à transferência de funções específicas às organizações paraestatais, empresas estatais, agências de desenvolvimento de áreas e de planejamento regional.
A ideia de reforma administrativa no sentido de descentralização da autoridade para níveis mais baixos da organização estatal, visando o ganho de eficiência na administração pública perdurou até a década de 80. A ideia nesta subfase é a do desenvolvimento do povo.
No entanto, em seus meados começou a ocorrer o enfraquecimento das economias de planejamento centralizado. Com o fim da Guerra Fria e o crescimento rápido do comércio internacional, houve uma drástica mudança no conceito de desenvolvimento econômico e, por consequência, da ideia de governança (começa, inclusive, a existirem contornos de uma governança global).
Na América Latina, Sudeste Asiático e Europa Central, os modelos de planejamento centralizado começam uma transição em direção à economia de mercado, com a descentralização das funções estatais, inclusive para entes privados, pois as agências governamentais não funcionavam de forma satisfatória no campo do desenvolvimento.
Diante disso, a nova estratégia é a busca de instrumentos facilitadores do desenvolvimento, ou seja, as políticas públicas. Assim, passa a haver forte intervenção de organizações privadas e voluntárias no processo de desenvolvimento, visto que poderiam exercer um papel mais importante no trabalho com o povo para realizar suas aspirações. A ideia nesta subfase é a de que o desenvolvimento é exercido com o povo.
Na década de 90 inicia-se uma nova subfase, sendo reconhecido que o desenvolvimento não diz respeito só a projetos, programas e políticas públicas, mas também sobre a política, visto que o povo constitui a principal força de desenvolvimento, e a ele devem ser conferidos incentivos e oportunidades para criar as instituições que se adequem às suas necessidades e prioridades. O desenvolvimento deixa de ser um exercício praticado de cima para baixo ou com a ajuda de entidades voluntárias privadas, mas se torna um exercício de baixo para cima. Portanto, nesta subfase a ideia é de que o desenvolvimento é promovido pelo povo.
A década de 90 é um verdadeiro divisor de águas no tocante à matéria governança. Assim, antes de adentrarmos nas importantes inovações de tal período histórico, vale ressaltar que, até então, os conceitos de governança eram ditados conforme as análises do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional. No entanto em 1991, houve uma ruptura de tal hegemonia, dada a criação da Comissão sobre Governança Global pela ONU, encarregada de “desenvolver uma visão comum acerca do rumo a ser tomado pelo mundo na transição da Guerra Fria e na passagem da humanidade ao século XXI”[2]. Diante de tal fato, a ideia de governança deixa de ser o conjunto de relações intergovernamentais para ser entendida de forma mais ampla, abrangendo as organizações não-governamentais (ONGs), movimentos civis, empresas multinacionais e mercados de capital globais.
É também na década de 90 que surge um importante fenômeno, a globalização, que marca o início da ideia de governança global.
Surgem várias teorias explicando o referido fenômeno da globalização. Tais teorias não serão abordadas no presente trabalho, visto que essa discussão teórica é de menor importância para a abordagem do tema em pauta, dado o fato de que a globalização, seja qual for a definição adotada, vem provocando transformações em três domínios: mercados, governos e sociedade civil[3].
Quanto ao mercado há a mudança do comércio estabelecido entre empresas nacionais para um comércio organizado internacionalmente. No tocante aos governos há a crescente cooperação entre sistemas políticos nacionais, como forma de evitar novas guerras e promover os direitos humanos. Já quanto à sociedade civil, difundem-se as ONGs, iniciando sua atuação no âmbito nacional e chegando a participarem de debates internacionais na ONU e OMC.
Com o fenômeno da globalização há uma alteração na soberania, que se transforma, passando a ser divisível. Os Estados passam a ter a opção de ceder seu poder, ou parte dele, às agências supra estatais. Isso torna cada vez maior a cooperação internacional entre governos nacionais em organizações supranacionais. Trata-se de um processo que vários doutrinadores apontam como sendo a passagem do governo para a governança global.
Todavia vale ressaltar que a ideia de governança global emergiu progressivamente, muito antes do evento da globalização, sendo somente catalisada diante deste fenômeno.
Realizados os breves comentários a cerca da evolução histórica da ideia de governança, visando o perfeito entendimento do assunto objeto do presente estudo, torna-se imprescindível a análise do conceito de governança global.
A Comissão sobre Governança Global da ONU, em seu relatório conceituou governança como:
[...] a totalidade das maneiras pelas quais os indivíduos e as instituições, públicas e privadas, administram seus problemas comuns. É um processo contínuo pelo qual é possível acomodar interesses conflitantes e realizar ações cooperativas. Governança diz respeito não só a instituições e regimes formais autorizados a impor obediência, mas a acordos informais que atendam aos interesses das pessoas e instituições[4].
Diante de tal conceito, conclui-se que a governança não é um fim em si mesmo, sendo um meio, instrumento, pelo qual os diversos atores internacionais buscam a resolução de problemas comuns, visando a pacificação social.
Na mesma toada, tal processo, gradativo e contínuo, conta com a participação de diferentes atores internacionais, sejam eles públicos ou privados, nestes inseridas as organizações não governamentais, cuja importância neste processo é objeto do estudo do presente artigo.
Tal participação ampliada é vital para administração e resolução dos citados problemas comuns da sociedade global, visto que proporciona uma visão multifacetada a respeito dos temas objeto dos fóruns internacionais, conforme será abordado adiante.
Vale ressaltar ainda o caráter não coercitivo do mencionado processo, visto que, diferentemente da ideia de governo, comumente confundida com a ideia de governança, não há a presença da força, do uso do poder, mas sim, conforme Gonçalves[5], “sua forma de agir é, portanto, a articulação, construindo consensos e forjando a cooperação para resolver problemas”.
2. SOCIEDADE CIVIL TRANSNACIONAL E ORGANIZAÇÕES NÃOGOVERNAMENTAIS
Diante dos avanços tecnológicos, principalmente nas áreas de comunicação e transportes, das relações internacionais e do consequente fenômeno da globalização, podemos constatar o surgimento de uma sociedade global.
Dentro dessa sociedade global há a constante ascensão da chamada “sociedade civil transnacional”[6], que pode ser conceituada como “grupos, indivíduos e instituições que são independentes dos Estados e das fronteiras estatais, mas que estão, ao mesmo tempo, preocupados com os assuntos públicos”[7].
Nesse grupo, estão situadas as organizações não governamentais que, segundo Hardt e Negri[8] podem ser definidas como “toda organização que se propõe a representar o Povo e a trabalhar em seu interesse, independentemente das estruturas estatais (e frequentemente contra elas)”. Entretanto, faz-se mister mencionar que não é qualquer organização não governamental que integra a sociedade civil global, pois são excluídas desse grupo as empresas transnacionais e organizações criminosas, visto que visam interesses próprios (lucro), são as chamadas BINGOs (business interest non-governmentalorganizations).
Dessarte, as organizações não governamentais que serão analisadas são as voltadas ao interesse público, as chamadas PINGOs (publicinterest non-governmentalorganisations).
3. LEGITIMIDADE DAS ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMETAIS
Os membros da sociedade civil transnacional são chamados de atores internacionais, visto que, a despeito de estarem preocupados com os assuntos públicos, conforme doutrina majoritária, não possuem personalidade internacional para ingressarem nos processos de criação de normas internacionais ou de decisão sobre assuntos de âmbito internacional.
Para chegarem a tal conclusão a maioria dos autores defende que, para que possa haver personalidade internacional, faz-se necessário “o indício de personalidade” caracterizado pela capacidade: de demandar em razão da violação do Direito Internacional; de manter relações com outros sujeitos e concluir acordos internacionais válidos; e de gozar de privilégios e de imunidades à jurisdição nacional[9].
Assim, consoante os referidos parâmetros, conclui-se que as ONGs não possuem personalidade internacional, visto que, apesar de poderem apresentar reclamações perante órgãos internacionais e lhes ser admitido, em algumas ocasiões, o direito a serem ouvidas, não tem prerrogativas como isenções e imunidades típicas de relações diplomáticas, bem como não podem celebrar tratados.
4. A EVOLUÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS
Podemos definir, segundo Matias[10], que a o número de organizações não governamentais com atuação transnacional teve franco crescimento após a Segunda Guerra Mundial, especialmente nas últimas décadas do século XX.
Em 1909 havia cerca de 170 ONGs, passando em 1951 para mais de 800. Em 1960 contavam mais de 1.200, chegando em 1972 a mais de 2.100. Em 1980 já havia cerca de 5.000 ONGs no mundo. Já em 1990 tal número aumentou vertiginosamente, chegando a 26.000 ONGs ao final do período.
No Brasil, segundo reportagem publicada em 22 de novembro de 2006 no jornal O Globo Online, “desde 2002, quando o presidente Luiz Inácio Lula da Silva assumiu o governo, o número de entidades sem fins lucrativos cresceu 1.180%. De acordo com o levantamento, elas receberam R$ 14 bilhões entre 2001 e 2006, em valores atualizados”[11].
Vale ressaltar que as ONGs, além de estarem em crescimento exponencial, geram muitos empregos, “quase vinte milhões de pessoas no início deste século”[12]. Além disso, é importante se atentar ao seu poderio econômico, sendo que “a soma dos orçamentos dessas instituições já ultrapassaria um bilhão de dólares”[13].
[...] Várias delas contam com estruturas sofisticadas, próximas das possuídas pelas empresas transnacionais, estando presentes em diversos Estados – o Greenpeace, por exemplo, dispõe de quarenta escritórios em mais de trinta países, e possui um orçamento de cento e trinta milhões de dólares, e o World WildlifeFund está presente em vinte e oito países e seu orçamento ultrapassaria os trezentos e cinquenta milhões de dólares.[14]
Um dos mais relevantes motivos de tamanho crescimento é o fenômeno da globalização, visto que as ONGs, através do uso das mais diversas tecnologias de comunicação, passam a interagir com indivíduos de todo o mundo e consequente com as causas com eles relacionadas.
O maior crescimento das ONGs coincide com o período de aceleração do processo de globalização. Nesse sentido, seria possível afirmar que elas surgem como reação a esse processo. A aparição de problemas transnacionais, por exemplo os de caráter ambiental – como aquecimento global, a destruição da camada de ozônio e a poluição transfronteiras –, levam ao surgimento de ONGs transnacionais e de alianças entre diversas ONGs em todo o mundo. Essas seriam a resposta da sociedade civil à intensificação da interdependência dos povos, que estaria na origem da formação da sociedade civil transnacional.
[...] Esse poder [de ditar a agenda mundial] é ainda maior graças à capacidade daquelas organizações de usar com eficiência os recursos da revolução tecnológica a fim de espalhar sua mensagem pela mídia e pressionar os governos em assuntos como as tragédias humanitárias ou a preservação ambiental[15].
5. A IMPORTÂNCIA DAS ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS NO PROCESSO DE GOVERNANÇA GLOBAL
Pode-se dizer que as ONGs são os mais importantes atores internacionais, dado o fato de serem muito atuantes tanto no cenário interno quanto externo dos Estados.
No âmbito local, as ONGs exercem uma função cada dia maior. Mesmo que os Estados ainda tenham um papel essencial no funcionamento da sociedade – uma vez que sua estrutura ainda é incomparavelmente superior à da sociedade civil organizada –, as ONGs colaboram muitas vezes com o governo no exercício de suas funções, antecipando-se às medidas oficiais na solução de muitas questões. Além disso, as ONGs são cada vez mais importantes no cenário mundial, em especial graças à sua capacidade de alertar para os problemas mundiais e coordenar os esforços para resolvê-los[16].
Gonçalves[17] elenca, de forma esquematizada, as causas da legitimidade das ONGs: natureza das causas abraçadas por tais organizações; maneira como atuam; ativismo de suas atitudes; desgaste das formas tradicionais de representação popular; e expertise.
As causas abraçadas pelas ONGs tem caráter extremamente relevante para a sociedade e política internacional, além de possuírem caráter nobre.
[...] ONGs de defesa dos direitos humanos, grupos pacifistas e ecologistas, associações caritativas e de médicos, entre outras, procuram proteger antes de mais nada a vida humana, o que faz que as ideias por elas defendidas tenham apelo moral universal. Em áreas como essas, seria possível afirmar que os interesses defendidos por determinadas ONGs não seriam exclusivamente os interesses dos grupos que elas representam, mas sim os interesses da humanidade[18].
A maneira como as ONGs atuam é caracterizada pela “luta e enfrentamento dos poderosos, por vezes heroico e apaixonado”[19]. Tal modus operandi é marcado ainda pelo ativismo caracterizado por “ações espetaculares”[20], como por exemplo a colocação pelo Greenpeace, em 10 de junho de 2011, de um banner de 300m² no Coliseu, em Roma, convocando a população italiana a votar pelo fim da energia nuclear na Itália. A referida forma de atuação das ONGs causa sempre grande repercussão na mídia, por isso tem tanta importância quando da criação da imagem de tais organizações perante a sociedade global.
O desgaste das formas tradicionais de representação popular, como partidos políticos, sindicatos e associações, é a nosso ver a principal fonte da legitimidade das ONGs, aliada à falência dos mecanismos do Estado para realização de suas funções tradicionais.
[...] de um lado há a aversão à atividade política tradicional, vista como intrinsicamente corrupta, inútil, vazia; de outro, a preocupação muito maior com a vida privada (trabalho, família, amigos) em detrimento de ações ou da participação social. Assim, observar que alguns grupos – ativos, mobilizados, voluntários, românticos e heroicos – conseguem levar a diante causas que as organizações tradicionais têm falhado em promover confere às ONGs importância, dando-lhes legitimidade. Isso é tão presente que até a realização de funções tradicionais do Estado, como a promoção social ou a condução de políticas públicas na saúde, educação ou cultura tem sido transferida, por variados mecanismos, a organizações não governamentais. Estas deixam de apenas representar, pressionar, fiscalizar, e passam a realizar, de fato, tarefas públicas[21].
Dessarte, as ONGs não são somente importantes mecanismos de pressão junto aos governos nacionais, mas sim uma espécie de longa manusdestes, ao passo que vão assumindo algumas funções próprias deles. O mesmo ocorre no âmbito internacional.
[...] Dessa forma, [...] organizações como o Greenpeace ajudam a monitorar o cumprimento dos acordos internacionais referentes à caça de baleias e, em particular, em Estados nos quais a capacidade de governar é reduzida – como em alguns países da África –, organizações como a Oxfam fornecem alguns serviços básicos como o auxílio conta a fome[22].
A expertise diz respeito à capacitação técnica e ao conhecimento específico em diferentes áreas. É uma das mais importantes fontes de legitimidade das ONGs, pois é através dela que tais organizações ganharam por diversas vezes direito a serem ouvidas em debates internacionais. As ONGs detém grande conhecimento a respeito das causas que defendem, podendo atuar como amicuscuriae. Pode-se dizer “a influência política das ONGs pode ser explicada por uma série de fatores, dos quais a expertise que as ONGs podem oferecer aos formuladores de políticas é uma das mais decisivas”[23].
[...] Uma vez que os assuntos tratados nos tribunais e nas conferências internacionais passam a ser cada vez mais técnicos, essas exercem a função de fornecer as informações e o conhecimento necessários para melhorar a qualidade das decisões tomadas pelas instituições da sociedade global. A capacidade de fornecer informações faz delas ‘grupos de pressão muito ouvidos’ durante as conferências internacionais, o que permite concluir que as organizações internacionais envolvidas com a produção de normas ‘tornaram-se cada vez mais abertas à influência de entidades não-governamentais’[24].
Entretanto, para uma que haja uma análise mais acurada da importância das ONGs junto ao processo de governança global, faz-se mister abordar também os problemas que ocorrem em relação ao poder das ONGs. Gonçalves[25] elenca os seguintes problemas: métodos não democráticos de escolha de seus membros; formação por grupos minoritários; suscetibilidade de sofrerem influências externas; mudança na finalidade das ONGs; e déficit de accountability.
Muitas ONGs não possuem métodos democráticos de escolha de seus membros pela sociedade, como por exemplo eleições, o que “faz com que a maior parte dessas organizações não possua um poder estabelecido de modo legítimo”[26]
Outro agravante é a formação das ONGs por grupos minoritários, visto que permanecem no controle das atividades de tais organizações. A participação de outros indivíduos muitas vezes se resume à colaboração com doações, ou com “interferência restrita em suas ações ou formulação de programas ou projetos”[27].
O fato de as ONGs dependerem de doações ou subvenções para financiarem seus projetos, faz com que elas estejam sujeitas às influências de tais colaboradores.
[...] A Exame [em matéria publicada em 2006], por sua vez, aponta números de um estudo realizado pela John Hopkins University em 22 paísesa, mostrando que 40% do orçamento das organizações não governamentais vem de cofres públicos. Ou seja, segundo a revista, do pono de vista de esquemas de financiamentos, as ONGs são tudo, menos organizações não governamentais. Mesmo aquelas que não recebem recursos de Estados nacionais sçao criticadas: a ambientalista WWF foi acusada de omissão, em 2005, sobre a decisão da filial da Disney em Hong Kong de servir sopa de barbatanas de tubarão nos casamentos realizados no parque local, porque recebia dinheiro da empresa[28].
No mesmo sentido surge outro grave problema: a transformação das ONGs em empresas de fato, trabalhando para os Estados nacionais na execução de políticas públicas, mediante o recebimento de “vultosas somas sem controle algum”[29].
A primeira delas refere-se à questão da representatividade podem ocorrer casos, por exemplo, em que determinadas camadas da sociedade sejam ‘contempladas’ por várias organizações, ao passo que outras, igualmente carentes, se vejam negligenciadas. Esse perigo ainda é exponenciado pelo fato de que a maioria das ONGs tem sua origem nos países desenvolvidos. Quem determinará, em última análise, onde os recursos serão aplicados serão as pessoas desses países, e não aqueles que serão beneficiados com suas ações. Ademais, há a possibilidade de choque de interesses entre as organizações e o Estado ou a população que são objeto de suas políticas[30].
Seguindo ainda tal caminho há ainda mais um agravante na atual situação das ONGs: déficit de accountability e de transparência.
No Estado democrático, são estabelecidas regras claras para o controle e fiscalização dos agentes públicos, que não podem agir de forma independente. [...] Enquanto isso, entre as ONGs, o quadro é distinto. Não há controles institucionais sobre suas atividades e, como já mencionado, sua dinâmica interna não é pautada por características democráticas. No plano transnacional, os controles são ainda mais frágeis. As ONGs podem, enfim, atuar livremente sem qualquer responsabilidade maior[31].
Por fim, sopesando-se os benefícios e problemas da ONGs no processo de governança global pode-se concluir que sua importância é incontestável, ao passo que suprem duas grandes necessidades de tal processo: atuação direta em funções naturais de governos que encontram déficit de atuação destes e fornecimento de expertise.
É importante ressaltar que só se permite que as ONGs participem do processo de tomada de decisões internacionais por acreditar-se que elas aliariam a informação e o conhecimento técnico ao apoio popular. Com isso, ajudariam ‘mais a fortalecer do que a enfraquecer o sistema interestatal’, uma vez que, ao contribuírem com as visões da sociedade civil, confeririam a legitimidade muito necessitada pelo sistema internacional. O apoio público conferido pelas ONGs colaboraria assim para implementar as decisões interestatais.
Ainda que essas observações sejam verdadeiras, sua influência no processo de criação de normas internacionais acrescenta um novo elemento à forma como a sociedade global se organiza. Ao buscarem legitimidade e eficácia, permitindo que entidades não-governamentais afetem suas decisões, os Estados estariam abrindo mão de parte de sua autonomia. O sistema que se fortalece não é mais o sistema interestatal, mas sim um outro sistema, no qual outros atores passam a exercer parte do poder anteriormente exclusivo dos Estados[32].