INTRODUÇÃO
O presente estudo visa analisar os conceitos fundamentais que concernem aos partidos políticos, suas funções e sua relevância na efetivação da democracia.
Para tanto, são trazidas pesquisas sobre a evolução histórica das sobreditas agremiações, cuja importância política variou da execração pelos filósofos da antigüidade à consagração pelos teóricos da democracia representativa.
Com base em reflexões de autores clássicos e contemporâneos, evidenciam-se as estruturas fundamentais dos partidos políticos, questiona-se seu êxito na representação política dos segmentos sociais e analisa-se o impacto que a modernização dos meios de comunicação sobre eles exerce.
1. Conceito
Segundo a concepção moderna, partidos políticos são agremiações de pessoas, mais ou menos organizadas, que se propõem a dirigir os destinos do Estado a partir da implantação de seus projetos políticos.
No dizer de José Afonso da Silva1:
“partido político é uma forma de agremiação de um grupo social que se propõe a organizar, coordenar e instrumentar a vontade popular com o fim de assumir o poder para realizar seu programa de governo”.
Outro conceito, mais analítico, reflete a inerente característica segregatória do fenômeno partidário, sublinhando a evolução do pensamento teórico a este respeito:
“Partido significa parte, parcela de um conjunto maior que tende a disputar com outras parcelas a liderança do conjunto, que tem em vista aquilo que alguns qualificam como a conquista e a manutenção do poder. Na polis grega, a palavra correspondente era stasis, que começando por corresponder à nossa conotação de partido, depressa passou a corresponder a uma denominação pejorativa, entendida como facção e depois como sedição. Como sinal de uma guerra interior, de uma guerra civil, um estado doentio, uma degenerescência da política. Os partidos políticos em modelos de organização política pluralista e de sociedade aberta a uma parte em competição com outras partes num sistema político de uma democracia representativa, tendo em vista a competição eleitoral, nomeadamente pela nomeação de candidatos para uma eleição.”2
Os elementos estruturalmente fundamentais dos partidos políticos, bem como seu funcionamento e o disciplinamento legal a tal respeito, serão tratados com mais vagar nas linhas seguintes.
2. Origem e evolução histórica
2.1. Na história geral
Afirma-se que as raízes históricas dos partidos políticos estão na criação de grupos parlamentares. Posteriormente, surgem os grupos eleitorais3. Finalmente, com a união em caráter de perenidade entre os dois elementos pretéritos, fixam-se os elementos contemporaneamente associados aos partidos políticos.
É importante observar que a realização de eleições periódicas passou a exigir a edificação de instituições permanentes, que se propusessem a organizar – também permanentemente – a vontade popular4.
Voltando um pouco mais nesta digressão, aponta-se que a célula-matriz dos partidos políticos está nas facções que ostensivamente apoiavam uma ou outra força política. Menciona José Afonso da Silva que os embates políticos entre os Guelfos e os Gibelinos, ainda na Itália dos séculos XII a XV, correspondiam às lides entre o Papa e os imperadores germânicos5.
Inicialmente, os filósofos e pensadores condenavam a atuação dos partidos políticos. A saber, Jean-Jacques Rousseau negava a possibilidade de que se realizasse a democracia pela via da representação política. Escrevia, então:
“a soberania não pode ser representada, pela mesma razão que não pode ser alheada. Consiste essencialmente na vontade geral, e esta vontade não se representa. É a mesma ou é outra, e nisto não há ermo médio. Os deputados do povo não são, pois, nem podem ser, seus representantes, são simplesmente seus comissários que não estão aptos a concluir definitivamente. Toda lei que o povo pessoalmente não retificou é nula e não é uma lei. O povo inglês pensa ser livre e engana-se. Não o é senão durante a eleição dos membros do Parlamento. Uma vez estes eleitos, torna-se escravo e nada mais é. Nos curtos momentos de sua liberdade, o uso que dela faz bem merece que a perca”6.
De seu turno, David Hume identificava nos partidos políticos uma força contrária “à unidade do Estado, ao império da lei, à solidariedade e à cooperação dos cidadãos”7.
A partir de Hans Kelsen8 começou a vicejar uma nova teoria sobre a função dos partidos na democracia representativa. Os teóricos até então acreditavam que o sectarismo político próprio ao fenômeno partidário conduzia inexoravelmente à segregação da própria sociedade. Dissentindo destas conclusões, Kelsen defendia que os partidos poderiam aprimorar a democracia, bastando que se organizassem com base em programas de governo. Desta sorte, o eleitor votaria nas idéias expressadas pelos diferentes partidos, e não nas próprias pessoas que as defendessem.
Nesse sentido, identificavam-se três fatores essenciais ao recrudescimento dos partidos políticos: a politização de grupos sociais, a aproximação entre os governantes e os governados e a facilitação do recolhimento de recursos financeiros para as campanhas eleitorais.
O primeiro destes elementos se justifica pela disseminação de idéias – revolucionárias ou não – que, em alguns casos, chegavam a ser verdadeiras formas de se conceber a realidade social. De fato, o propósito é consentâneo à idéia dos “partidos de programa”.
Da mesma forma, a intimidade do relacionamento entre representante e representados passa pela correspondência entre os ideários do eleitorado e as proposições sustentadas pelos partidos de programa.
Por derradeiro, o motivo menos nobre (por assim dizer) da criação dos partidos políticos é a sua capacidade de condensar esforços e atitudes em torno de uma idéia. Assim, o candidato não pede recursos financeiros para a “sua” eleição, mas em favor da defesa do programa de governo por ele defendido.
O modelo kelseniano serviu de mote a diversos dos sistemas políticos contemporâneos, cristalizando-se em várias das Constituições hoje em vigor. No entanto, há que se fazer alguns reparos à sobredita edificação conceptual.
Em verdade, o paradigma só funciona se um partido sozinho detiver maioria no centro de decisões políticas do Estado (geralmente, o parlamento). Do contrário, é necessário que ele se coligue com outros partidos para que possa governar. Tal expediente, obviamente, implica em dizer que outra ideologia – vencida nas eleições – passe a integrar o governo.
Outro óbice, desta vez de natureza pragmática, é que o modelo kelseniano exige que o eleitorado compare os programas dos diferentes partidos. Tal atitude, além de exigir um grau de politização não verificável na realidade dos fatos, pressupõe que os referidos programas sejam detalhados. A título de exemplo, ninguém é contra a melhoria das condições de vida da população mais carente, mas certamente há aqueles que sejam avessos ao aumento do imposto de renda como forma de custeio da atividade a isto correspondente.
2.2. Na história do Brasil
A história brasileira não narra eventos diferentes.
Ainda à época do Império, era possível distinguir várias facções políticas surgidas em função da questão da Independência. Posteriormente, mais precisamente à época da convocação da Assembléia Geral de 1826, estas facções se corporificaram em grupos de pressão um pouco mais definidos. Assim é que se colhem os exaltados, os moderados e os reformistas, dentre outros. É de se notar que, até então, o grau rudimentar de organização das sobreditas agremiações não permitia que se lhes denominasse partidos políticos.
Já entre 1834 e 1838, os exaltados, os revolucionários e os republicanos se uniram, dando origem ao Partido Liberal. Em contrapartida, mas no mesmo sentido, os moderados e os restauradores criaram o Partido Conservador. Durante o Segundo Império, os dois partidos se alternavam na testilha do jogo político, contudo, sem sufocar o surgimento e recrudescimento dos ideários republicanos.
O movimento republicano culmina na criação de Partido próprio, agora em 1870. A partir de então, multiplicaram-se as agremiações regionais que ostentavam semelhante bandeira.
A tendência de regionalização dos partidos só regrediu a partir de 1946. Entre tal data e 1964, o cenário político foi dominado por três grandes agremiações de âmbito nacional (a saber, a UDN, o PSD e o PTB), ainda povoado por diversas pequenas organizações de caráter regional.
Em 1965 foram extintos todos estes partidos e instalado o bipartidarismo de ARENA e MDB. Em 1979 começa a reorganização da estrutura multipartidária, que se desenvolveu até chegarmos aos dias atuais.
3. Sistemas partidários
Como evidenciou a breve digressão histórica, os partidos políticos se firmaram como expressão da vontade organizada dos grupos dominantes desde o século XIX, apesar do repúdio de vários filósofos9.
Desde então se elaboram classificações que sejam capazes de expressar, ao menos em linhas gerais, as relações entre os diversos partidos, bem como a sua influência nos destinos da sociedade a eles correspondente.
Com esteio nos ensinamentos de Karl Fiederich, José Afonso da Silva identifica quatro grupos constantemente presentes nos variados cenários políticos contemporâneos:
“a) contentes com a ordem estabelecida, contrários a qualquer mudança, que são os conservadores; b) contentes, mas predispostos a aceitar certas alterações na ordem vigente, que são os liberais, ditos também de centro; c) descontentes com a ordem estabelecida, postulando transformações, que são os socialistas, os esquerdistas em geral entre os moderados e radicais; d) descontentes com a ordem vigente, não porque desejem mudanças, mas porque acham que já se avançou demais, que já se ultrapassaram os limites razoáveis, que são os reacionários de todos os matizes, os direitistas em geral: integralistas, fascistas, nazistas e outras espécies”10.
A classificação mais lembrada pelos doutrinadores é aquela que leva em consideração a quantidade de partidos existentes, graças à sua importância angular na identificação dos sistemas partidários. É assim que se distinguem o unipartidarismo, o bipartidarismo e o pluripartidarismo.
4. Disciplinamento legal, organização e controles das agremiações e atividades partidárias
Não obstante os Estados Liberais ignorem os partidos políticos, o crescimento de sua importância como peças fundamentais do moderno jogo democrático fez com que as Constituições passassem a lhes dedicar alguns dispositivos.
De fato, realçando a importância da implicação da estrutura interna dos partidos no funcionamento do mecanismo democrático, Maurice Duverger11 aponta:
"a estrutura interna dos partidos pode modificar, muito profundamente, esse estado de coisas. Os partidos de quadros, que não tem base financeira sólida e vivem em perpétuas dificuldades de dinheiro, são sempre sensíveis aos candidatos que custeiam os gastos da campanha: oficialmente, o partido escolhe o candidato; praticamente, a investidura se obtém sem grandes dificuldades.... O grau de centralização do partido exerce, igualmente, influência sobre a liberdade das candidaturas. Em partidos descentralizados, os candidatos são escolhidos no escalão local, por diretórios que sofrem facilmente, a influência das personalidades da terra; nos partidos centralizados, em que a direção nacional aprova as candidaturas, a investidura partidária se obtém menos facilmente".
Em função do grau de dirigismo do ordenamento jurídico sobre a atividade partidária, é possível identificar três espécies de controles12.
O controle externo, de caráter minimalista, corresponde à mera exigência de observância de leis penais e de polícia. Já o controle ideológico é mais invasivo, proibindo as organizações que ostentem bandeiras subversivas e revolucionárias. Por derradeiro, aponta-se o controle interno, que exige a orientação democrática tanto nos projetos políticos quanto na própria organização interna dos partidos.
Tracemos algumas linhas especificamente concernentes aos institutos jurídico-constitucionais brasileiros.
Quanto à liberdade partidária, é intuitivo que ela deve compreender tanto a sua criação, quanto a sua transformação e extinção. Ademais, deve-se garantir tanto o direito de filiação, quanto o de desfiliação e de não-filiação.
A liberdade partidária é condicionada a alguns ditames. Os primordiais são aqueles que decorrem do regime democrático13. Assim, são vedadas as organizações que atentem contra a soberania nacional, contra o regime democrático, contra o pluripartidarismo e contra os direitos fundamentais da pessoa humana.
Nesse ponto, mencione-se que estas são as únicas regras que fixam o controle ideológico (controle qualitativo) das agremiações.
Quanto ao controle quantitativo, é de se mencionar que a Constituição vigente não o impôs expressamente, reservando tal faculdade à legislação infraconstitucional. Tal controle implica na instituição de mecanismos de limitação do número de agremiações, geralmente pela fixação de um percentual mínimo de votos nas eleições gerais.
A este respeito, apontam-se algumas causas da grande proliferação dos partidos políticos: a falta de tradição de partidos nacionais, e o conseqüente regionalismo; o personalismo ainda vigoroso na política brasileira e as vicissitudes do sistema de representação proporcional14.
Nesse sentido, Manoel Gonçalves Ferreira Filho15 adverte que grupos inexpressivos podem se tornar perigosos:
“Isto porque tais grupos são mais facilmente corrompidos pelo dinheiro, ou conquistados por uma camarilha, do que defluem interferências indevidas no processo de formação da vontade geral. Em si mesma, a multiplicidade dos partidos é um obstáculo ao funcionamento do regime parlamentar, pois, se nenhum dos partidos tem a maioria absoluta, os governos são necessariamente de coalizão e, em conseqüência, quase tíbios e instáveis".
Lembre-se, ainda, que as regras do controle financeiro estão consignadas nos incisos II e III do artigo 17 da Carta Republicana de 1988. Ali são proibidos os recebimento de recursos financeiros por entidade ou governo estrangeiro ou a eles subordinados, bem como o dever de prestação de contas à Justiça Eleitoral. Em contrapartida, o §3º estabelece o direito dos partidos políticos a recursos do fundo partidário.
Quanto à sua estrutura, organização e funcionamento internos, a autonomia é amplamente resguardada. No entanto, o que deflui do texto constitucional é que devem ser adotados os regramentos internos que mais fielmente reproduzam os ideais democráticos16.
A Constituição ainda constrange os partidos a edificarem instrumentos de disciplina e que assegurem a fidelidade partidária. Obviamente, isto não implica em dizer que deve-se guardar obediência cega aos ditames partidários, mas que a atuação dos filiados deve respeitar aos dispositivos do estatuto e corresponder aos objetivos da agremiação.
O ato indisciplinar mais grave identificado por José Afonso da Silva17 é a infidelidade partidária. Esta se manifesta pela “oposição – por atitude ou pelo voto – a diretrizes legitimamente estabelecidas pelo partido” ou pelo “apoio ostensivo ou disfarçado a candidatos de outra agremiação”. As penalidades estatutariamente previstas podem variar desde a advertência até a expulsão do partido, mas jamais podem implicar na perda do mandato (artigo 15 da Constituição Federal).
Por derradeiro, são terminantemente vedadas as organizações de caráter paramilitar (artigo 17, §4º da Constituição Federal).
5. Função dos partidos
A função classicamente associada pela doutrina aos partidos políticos é a organização e representação da vontade popular.
No ordenamento jurídico brasileiro, nota-se que os partidos devem se pautar pelo respeito à soberania nacional, ao regime democrático, ao pluripartidarismo, à autenticidade do sistema representativo e pela defesa dos direitos fundamentais da pessoa humana.
Conseqüentemente, é prevista a coexistência de partidos de situação e de oposição que, mais ou menos freqüentemente, alternem de posição. Desta forma, é natural e desejável a presença de partidos minoritários.
Neste contexto, reserva-se aos partidos de situação a função governamental e aos partidos de oposição, a de fiscalização. Esta última pressupõe a garantia do direito de crítica e de informação da atividade estatal, com a edificação de instrumentos legais hábeis a sua intervenção.
José Afonso da Silva18 defende maior importância dos partidos políticos no ordenamento jurídico-positivo nacional:
“De acordo com o sistema constitucional e legal brasileiro, os partidos políticos deverão desenvolver atividades que ofereçam várias manifestações, tais como: permitam aos cidadãos participar nas funções públicas; atuem como representantes da vontade popular e da opinião pública; instrumentem a educação política do povo; facilitem a coordenação dos órgãos políticos do Estado.”
6. Natureza jurídica dos partidos
No Velho Mundo, as discussões acerca da natureza jurídica dos partidos já renderam intensos debates doutrinários19, cujas conclusões oscilaram entre a de associação e a de entidades de exercício privado de função pública.
Em face do disciplinamento constitucional brasileiro hoje vigente, a discussão se esvazia. É que a Carta de 1988 definiu os partidos políticos como pessoas jurídicas de direito privado. Conseqüentemente, sua criação está sujeita ao regramento a tal espécie correspondente, acrescendo-se, apenas, o registro de seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral.
7. A teoria sociológica do sistema político
Até agora se ofereceu uma concepção essencialmente jurídica do sistema político. Como forma de estabelecer um contraponto, analise-se uma teoria que enxerga os sistemas políticos com outros olhos.
Raymond Aron estuda os sistemas políticos a partir de uma perspectiva essencialmente sociológica, afastando as concepções formuladas através dos prismas jurídico e filosófico20.
A crítica à teorização jurídica dos sistemas políticos se inicia pelo questionamento do conceito de soberania. O autor identifica este elemento como alicerce de toda a teoria em questão.
Assinala que o referido conceito é empregado com dois significados distintos. Primeiramente, identifica-se como titular da soberania aquele quem detém a autoridade legítima. Entretanto, nem sempre o legitimado para a o exercício da soberania é quem a exerce de fato.
Numa segunda abordagem, afirma que é historicamente comprovado que em uma sociedade muito numerosa é impossível o exercício direto do autogoverno. Desta sorte, é falha a expressão “governo do povo, pelo povo e para o povo”, já que ela encerra a suposição de que o detentor da autoridade (soberania popular) é quem possui o poder de fato.
Com esteio nessas críticas, Aron afirma que nas sociedades modernas, a soberania é uma mera ficção jurídica. Anota, ainda, que não existe regime contemporâneo que não afirme, ao menos em certa medida, fundar-se na soberania popular. Segundo o autor, o que realmente varia de um Estado para outro são os mecanismos de representação, através dos quais se transmite a autoridade do povo para os agentes reais de poder.
Desta sorte, fulminando a teoria jurídica dos sistemas políticos, sustenta que nas sociedades contemporâneas existem governos “para o povo”, e não “pelo povo”.
Prosseguindo, mencione-se as críticas do autor à teoria filosófica dos sistemas políticos. Assenta o autor que tal teoria fixa as noções de liberdade, de igualdade e de fraternidade como pedras angulares na organização dos sistema político.
Dissentindo destas premissas, o autor afirma que tais conceitos não podem ser empregados para fundamentar os regimes jurídicos contemporâneos. De pronto, sinaliza que a impossibilidade de se igualar economicamente os indivíduos já é capaz de minar o fundamento do raciocínio. Ademais, sinaliza que a resposta à questão “no que os indivíduos são iguais” é de que todos têm direito à participação política e são iguais perante a lei. Pondera que tais expressões não excluem outras manifestações de desigualdade econômica e social.
Em síntese, sua teoria sociológica fixa cinco variáveis, a partir das quais se definem os sistemas políticos. Em primeiro lugar, destaca-se a Constituição, os partidos políticos, os grupos de pressão, as pessoas que compõem o primeiro escalão dos cargos governamentais e o modo de funcionamento do regime político. Esta última estrutura deve ser analisada sob três aspectos: a lei eleitoral e as eleições, o modo de trabalho do parlamento e as relações entre este e o governo.
Desta sorte, a teoria sociológico dos sistemas políticos de Raymond Aron pretende oferecer uma análise baseada na realidade fática, e não nos paradigmas ideais que informam as teorias políticas.