Resumo: O presente artigo busca cotejar a concepção de Poder Executivo defendida nos Artigos Federalistas para entender as razões do modelo norte-americano e extrair a origem de alguns postulados que inspiraram o constituinte brasileiro de 1988.
Palavras-chave: Artigos Federalistas; Constituição dos Estados Unidos; Poder Executivo.
Sumário: Introdução; 1. O contexto histórico da produção dos artigos federalistas; 2. Federalistas e anti-federalistas; 3. O desenho coletivo da obra; 4. O Poder Executivo segundo Publius; 4.1. O Presidente da República e o rei da Inglaterra; 4.2. A eleição indireta do presidente; 4.3. O vice-presidente; 4.4. Ingredientes essenciais para um Poder Executivo; 4.4.1. Unidade; 4.4.2. Duração do mandato e a temática da reeleição; 4.4.3. Meios para prover suas despesas; 4.4.4. O veto presidencial; Conclusões; Referências
Introdução
O conjunto dos chamados The Federalist Papers (Os Artigos Federalistas) consubstancia uma obra essencial para se entender a gênese do pensamento político das antigas colônias inglesas, o qual deu origem à Constituição escrita mais longeva do mundo – a dos Estados Unidos da América –, sendo um exemplo raro de documento político que infunde respeito e irradia vitalidade ao longo de mais de dois séculos.
Neste sentido, buscar-se-á oferecer a visão dos founding fathers da Constituição dos Estados Unidos da América na moldagem e conformação do Poder Executivo daquele país, trazendo à luz as raízes de algumas idéias que acabaram inspirando a organização político-administrativa de outros Estados e se incorporando à Constituição Federal de 1988.
1. O contexto histórico da produção dos artigos federalistas
Ao final da guerra pela independência da Inglaterra, as treze antigas colônias da América do Norte se entrelaçaram juridicamente sob os chamados “Artigos da Confederação”, aprovados pelo Segundo Congresso Constitucional em 1777 e ratificados por todos os treze Estados até 1781. Na ocasião, os congressistas tinham o intuito de firmar um plano de confederação que assegurasse “a liberdade, a soberania e a independência dos Estados Unidos”[1].
Ocorre que a união entre as ex-colônias era tênue, na medida em que os Artigos da Confederação serviam, na prática, apenas para viabilizar a formação de um exército continental a fim de se contrapor ao poderio militar dos Estados europeus.
Desta maneira, sob o argumento de manter as soberanias das antigas colônias, os Artigos da Confederação estruturaram um Congresso débil, incapaz sequer de aplicar coercitivamente seus mandamentos, já que estava diante de Estados soberanos. Não bastasse isso, inexistiam figuras essenciais para conferir força ao poder central, como o presidente, juízes federais, entidades públicas e impostos federais.
À vista de tanta fraqueza para regular os conflitos entre as antigas colônias, foi acolhida a recomendação de James Madison, representante do Estado da Virgínia, no sentido de se reunirem os representantes das ex-colônias para discutir reformas nos Artigos da Confederação. Neste sentido, instaurou-se a Convenção de Annapolis e posteriormente a Convenção da Filadélfia[2].
Neste contexto, apesar de os representantes estarem apenas autorizados a emendar os Artigos da Confederação[3], o resultado dos debates foi a total elaboração de uma nova Constituição, a qual, para se fazer vigente, necessitaria da ratificação de nove Estados.
2. Federalistas e anti-federalistas
Tão logo foi submetida à ratificação das antigas colônias, a proposta de Constituição tornou-se alvo de críticos que publicavam artigos em jornais mediante pseudônimos.
Os autores dos artigos de oposição não compartilhavam de uma linha de raciocínio concertada, opondo-se ao produto da Convenção pelos mais diversos motivos: alguns defendiam que os então vigentes Artigos da Confederação eram suficientes para garantir um governo forte; outros entendiam que o modelo proposto tornaria os Estados Unidos uma monarquia disfarçada, tendo em vista a força dos poderes presidenciais e a centralização do governo; entre vários outros motivos.
Assim, em que pese a falta de concertação entre aqueles autores, todos tinham em comum o fato de se posicionarem contrariamente à proposta de Constituição, no que receberam a denominação coletiva de anti-federalistas.
Inseridos neste ambiente político, os artigos federalistas representavam uma resposta aos argumentos levantados pelos anti-federalistas, tendo sido elaborados em parceria por Alexander Hamilton, John Jay e James Madison, mas escritos sob o pseudônimo Publius. Vale salientar que, a despeito de alguns artigos terem sido publicados por jornais de mais de um Estado, a intenção original era convencer o governo de Nova York a ratificar a Constituição proposta[4].
Do todo, uma análise sistemática da obra revela uma escrita sob a pressão do tempo e visíveis desconexões durante o percurso de alguns artigos. Ademais, a partir de uma leitura atenta dos textos é possível observar pequenas dissonâncias que caracterizam o pensamento de cada um dos autores. Nessa linha, Limongi ressalta que “o acordo entre os autores de ‘O Federalista’ não era absoluto e esteve diretamente relacionado aos objetivos dos artigos: a defesa da ratificação da Constituição. Não concordavam entre si em vários pontos, como também em pontos específicos tinham reservas quanto à Constituição proposta. Concordavam, no entanto, que a Constituição elaborada pela Convenção Federal oferecia um ordenamento político incontestavelmente superior ao vigente sob os Artigos da Confederação”[5].
3. O desenho coletivo da obra
Os Artigos Federalistas consubstanciam uma obra de grande apelo retórico, na qual seus autores chamavam o povo de Nova York à deliberação em favor da nova Constituição dos Estados Unidos da América. Nesta linha, Alexander Hamilton, no primeiro artigo da coletânea, clamava dramaticamente que uma “decisão errada” do povo haveria de ser considerada como um desastre para toda a humanidade[6].
Resumidamente, os federalistas defendiam que a figura da União seria o verdadeiro bastião da segurança e da prosperidade dos Estados Unidos. Todavia, há de se observar que os autores não se limitavam a um enfrentamento que buscava refutar dogmas arraigados na ciência política e a opinião dos oposicionistas. Com efeito, é certo que, em diversas passagens, os textos também partem para a desqualificação pura e simples dos seus adversários.
Assim, de uma maneira geral, buscou-se taxar os anti-federalistas como pessoas que teriam diminuídos seus privilégios perante o novo Estado ou aproveitadores que enxergavam oportunidades na desorganização estatal decorrente da subdivisão do território em confederações. Destarte, ao tempo em que se autoqualificavam como defensores dos princípios mais puros da vida em sociedade, afirmavam que seus antagonistas eram movidos pela ambição, avareza, animosidade pessoal e espírito de facção.
Em suma, Publius se propôs a “proteger” o povo de Nova York contra as intenções dos adversários da nova Constituição em obscurecer a verdade, garantindo-lhe um “caminho seguro” para o alcance da liberdade, da dignidade e da felicidade[7].
4. O Poder Executivo segundo Publius
No sumário da obra, resultante da compilação dos artigos, o Poder Executivo é analisado nos Artigos Federalistas 67 a 77, cuja autoria é atribuída inteiramente a Alexander Hamilton[8].
4.1. O Presidente da República e o rei da Inglaterra
Na disputa pela ratificação da proposta constitucional, os adversários dos federalistas tentavam fazem uma equiparação entre o presidente dos Estados Unidos e o rei da Inglaterra[9], pelo que Alexander Hamilton se ocupou de esmiuçar uma distinção entre os poderes do monarca e os do magistrado do Poder Executivo de uma república.
O principal argumento anti-federalista residia no fato de que a proposta de Constituição teria reservado poderes excessivos ao presidente dos Estados Unidos, mormente quando concedia a este o poder de preencher os cargos vagos no Senado.
Na verdade, a acusação anti-federalista era descabida, pois a proposta de Constituição não previa um poder de nomear cargos que viessem a vagar no Senado, mas o de nomear pessoas para ocupar temporariamente cargos que ordinariamente são providos com a concorrência do Senado – sempre que este Poder estiver em recesso[10]. Assim, além deste poder estar restrito aos intervalos das sessões do Senado, a comissão dada pelo presidente expira ao final da sessão seguinte[11].
A par desse caso específico, o federalista traça um paralelo entre o rei da Inglaterra e o presidente dos Estados Unidos para evidenciar algumas dessemelhanças entre eles. Destarte, ressalta-se que aquele ascende ao poder de forma hereditária, enquanto o segundo é eleito para cumprir mandato por um período de tempo determinado. De igual modo, as figuras se distinguem porquanto um atua de maneira irresponsável (the king can do no wrong), ao passo que o outro pode ser acusado e julgado em processo de impeachment.
Ademais, Hamilton anota que o veto presidencial às leis editadas no âmbito do Poder Legislativo é relativo, já o veto proferido pelo monarca inglês é absoluto, não podendo mais a lei vetada ser rediscutida pelos membros do parlamento. Além disso, vale ressaltar que o presidente celebra tratados e nomeia autoridades com a concorrência do Senado, ao passo que o monarca pratica ambos os atos de maneira solitária.
Por outro lado, Hamilton reconhece que há algumas semelhanças entre o presidente dos Estados Unidos e o rei da Inglaterra. Exemplo disso está no fato de que ambos são comandantes supremos das forças armadas, bem assim exercem atividades típicas do Chefe de Estado, como a concessão de perdão a condenados[12].
4.2. A eleição indireta do presidente
No artigo federalista sessenta e oito, Hamilton justifica a forma de escolha do presidente no Colégio Eleitoral através de delegados, e não diretamente pelo povo, como forma de evitar tumultos e a desordem no processo eleitoral.
No raciocínio do autor, um menor número de pessoas poderia ter mais fácil acesso às informações, além de gerar um discernimento mais apurado e qualificado acerca daquele indivíduo que mereceria a eleição para o cargo de presidente da nação[13]. A seu ver, esta forma de escolha dos eleitores garantiria a pureza para o exercício do voto, na medida em que evitaria a eleição de aventureiros e de pessoas comprometidas com o interesse de outros povos.
O posicionamento dos Artigos Federalistas é, sem dúvida, polêmico, de modo que a eleição indireta para Presidente dos Estados Unidos continua sendo alvo de diversas críticas até os dias atuais[14], não tendo sido copiada pelo modelo brasileiro, por exemplo.
4.3. O vice-presidente
A eleição do vice-presidente pelo mesmo sistema eleitoral que regula a eleição do presidente pelo Colégio Eleitoral também foi um dos pontos polêmicos quando da ratificação da proposta de Constituição. É que, no entendimento dos anti-federalistas, a previsão seria inadequada, entendendo os adversários da Constituição que a eleição de um senador para ocupar tal cargo seria mais conveniente[15].
Na visão dos federalistas, como o vice-presidente poderá vir a se tornar presidente, seria mais recomendável promover sua eleição da mesma forma que o presidente. Ademais, cumpre notar que o presidente do Senado apenas possui voto de desempate nas deliberações daquela Casa Legislativa, de modo que, ao pôr um senador como vice-presidente necessariamente haveria de se tirar a qualidade de voto permanente ao Estado que o elegeu, tornando tal voto sempre condicional[16].
4.4. Ingredientes essenciais para um Poder Executivo
A partir do setuagésimo artigo federalista, Hamilton promove uma síntese dos requisitos ideais para que o Poder Executivo seja dotado da devida energia.
4.4.1. Unidade
A defesa da unidade do Poder Executivo tem início com a assertiva de que este ramo deve ser forte para garantir a execução das leis e atos do governo, pois uma execução fraca seria o mesmo que uma má execução, caracterizando um mau governo. A própria história da humanidade mostra que a república se socorreu do poder enérgico de um homem para repelir intrigas tendentes à tirania.
O federalista mostra ainda que certas virtudes, como a decisão, a atividade e o segredo, são desempenhadas de modo mais incisivo quando concentradas em uma só mão. De outra parte, a unidade pode ser destruída quando se divide o poder, como no caso dos órgãos colegiados, ou quando o poder é conferido a uma pessoa, mas ela está sujeita ao controle de outrem.
Nesta linha, os adversários da Constituição defendiam a instituição de um conselho de governo no Poder Executivo, mas Hamilton argumentava que a história não dava bons exemplos quando se adotou a pluralidade na gestão do Poder Executivo, alertando também que eventuais divergências poderiam dar causa a crises[17].
Com efeito, o federalista ressalta que o choque de opiniões é vantajoso apenas para o Poder Legislativo, cujos atos dotados de generalidade devem ser construídos a partir de maior confronto nas deliberações. Diversamente, o exercício do Poder Executivo demanda maior prontidão nas suas operações, de sorte que um conselho executivo traria consigo um espírito de lentidão e hesitação não condizentes com a autoridade executiva.
Além disso, a pluralidade no exercício da gestão executiva teria o condão de encobrir responsabilidades e culpas que podem ser facilmente delimitadas quando há uma unidade no governo. Portanto, a segurança proveniente da divisão do poder seria mais perigosa do que útil quando se trata do Poder Executivo.
Por fim, Alexander Hamilton ainda rebate pretensões que defendiam a submissão do Poder Executivo às vontades do povo (Poder Legislativo), utilizando-se do argumento de que condicionar o exercício da autoridade executiva ao consentimento do corpo legislativo violaria o equilíbrio na separação dos poderes, fazendo preponderar o Poder Legislativo e reforçando uma tendência usurpadora deste poder[18].
4.4.2. Duração do mandato e a temática da reeleição
Do artigo federalista setenta e um, podemos extrair que a duração do mandato no Poder Executivo está relacionada a dois quesitos: a firmeza pessoal do governante na aplicação dos seus poderes constitucionais e a estabilidade do sistema de administração. Quanto mais demorar o mandato, mais fortalecidos serão estes quesitos[19].
Na questão da duração do mandato, desponta um tema essencial: a possibilidade de reeleição do magistrado executivo. A esse respeito, Alexander Hamilton expõe seu posicionamento favorável, que muito tempo depois foi utilizado pela Suprema Corte norte-americana no caso U.S. Term Limits, Inc. v. Thornton[20].
Na visão do federalista, a vedação à reelegibilidade do presidente seria um excesso de prudência que recusaria ao povo o direito de conservar no cargo pessoas dignas da sua aprovação e confiança. Para o autor, seria necessário conceder a possibilidade de reeleição para que o presidente tivesse vontade de bem governar e que o povo pudesse aproveitar por mais tempo as vantagens de uma boa administração.
Em síntese, a proibição de eventual reeleição seria nefasta pelos seguintes motivos:
a) A proibição tiraria o ânimo do presidente de fazer um bom governo, devendo-se seguir o princípio geral de que a esperança das recompensas pudesse extrair dos interesses do presidente o melhor das suas capacidades. Caso contrário, ele não teria a motivação de começar um trabalho que não pudesse concluir ou que pudesse cair nas mãos de adversários que levariam o crédito da iniciativa;
b) Outro problema decorrente da vedação à reeleição ocorreria se o presidente fosse um sujeito individualista, que, ao ver que não iria demorar tanto tempo no governo, ocupar-se-ia apenas de retirar do poder aquilo que lhe pudesse ser vantajoso. Seria, pois, capaz de praticar abusos que não cometeria se não soubesse de antemão que seu período de governo seria curto;
c) Já se o presidente fosse um indivíduo ambicioso, estaria sujeito à tentação de buscar se prolongar indevidamente no poder, no que se converteria em uma ameaça à estabilidade da república;
d) Outro efeito danoso seria privar os administrados da experiência daquele que já está no governo e que fora aprovado pelo povo. A experiência seria uma grande virtude a ser aproveitada, mas no momento em que o presidente tivesse adquirido o hábito de governar ele estaria impedido de continuar seu trabalho, dando a vez a outro que teria de recomeçar todo o processo de aprendizado da arte de governar;
e) Por último, a vedação à reeleição não daria maior independência ao presidente, mas, ao contrário, poderia lhe incutir o temor de que, ao agir de maneira mais firme, poderia ser alvo de ressentimentos quando saísse do governo.
4.4.3. Meios para prover suas despesas;
Para evitar que o Poder Legislativo torne o presidente subserviente à sua vontade por meio da disposição livre sobre a sua remuneração, a Constituição prevê que o presidente deve receber uma compensação que não poderá ser aumentada ou diminuída durante o período para o qual ele foi eleito, nem poderá receber durante aquele período quaisquer emolumentos dos Estados Unidos ou dos Estados membros[21].
4.4.4. O veto presidencial
O poder de veto presidencial permite ao presidente devolver ao Congresso o ato legislativo para reapreciação, o qual, para ser promulgado, deve ser ratificado por dois terços de cada casa legislativa. Nestes termos, o veto seria uma defesa do presidente contra a tendência usurpadora do Poder Legislativo, de modo que ele acabaria se vendo pouco a pouco despojado dos seus poderes se não tivesse este poder [22].
Todavia, seria possível questionar como um homem poderia estar mais apto a identificar o interesse público do que um corpo legislativo composto por um grande número de pessoas que, pelo menos em tese, discutiu, amadureceu o assunto e posteriormente deliberou sobre ele? Em resposta, o federalista afirma que o espírito partidário pode muitas vezes perverter o processo legislativo e fazer com que os legisladores adotem medidas que somente depois enxergariam como precipitadas[23].
Hamilton ressalta ainda que o poder de vetar seria uma arma contra as más leis que eventualmente acabam surgindo por impulsos partidários e que seriam contrárias ao interesse público. Neste ponto, seria possível raciocinar que, se o veto pode ser utilizado contra leis más, também poderia ser um empecilho às boas leis.
Para rebater a tese, Hamilton afirma que não se deve esquecer que todo instituto destinado a reprimir inovações inadequadas tende a afastar mais o mal do que o bem, de sorte que as más leis é que seriam vetadas com maior freqüência. Ademais, vale notar que o poder de veto não deve ser utilizado com grande periodicidade pelo presidente da república, ao contrário, deve ser usado com bastante prudência, pois de certa forma o chefe do Poder Executivo mede forças com o Poder Legislativo nestes casos[24]. Consequentemente, o risco de choque entre os poderes daria maior ensejo a um uso tímido do veto do que um uso vulgar.