Sumário: 1. Introdução. 2. Propostas de Emenda à Constituição tendentes à redução da idade mínima de admissão ao trabalho e emprego. 3. A cláusula da vedação do retrocesso social como fator obstativo à redução da idade mínima ao trabalho e emprego. 4. Conclusão. 5. Referências.
1. Introdução
Não é de agora que o trabalho infantil vem trazendo preocupação para a humanidade. Segundo Martins[1], o trabalho do menor traz preocupações à humanidade desde a época das Corporações de Ofício, em que sua assistência era feita para preparação profissional e moral, para conferir-lhe aprendizagem. Isso explica o surgimento de alguns mitos que diariamente cercam o cotidiano de grande parte da sociedade, dos quais podemos destacar: o trabalho infantil é necessário porque a criança está ajudando sua família a sobreviver; a criança que trabalha fica mais esperta, aprende a lutar pela vida e tem condições de vencer profissionalmente quando adultas; e o trabalho enobrece a crianças e adolescentes.
Preocupados com esta realidade, inúmeros organismos internacionais passaram a lutar contra o trabalho precoce, a exemplo da Organização Internacional do Trabalho – OIT, a qual criou diversas Convenções e Recomendações com o fito de proteger as crianças dos malefícios evidenciados pelo trabalho desempenhado precocemente. O Brasil adotou o princípio da proteção integral à criança e ao adolescente, insculpido no art. 227 da Constituição da República de 1988, já antes inscrito em diversas normas internacionais relacionadas aos Direitos Humanos, princípio este repetido no Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA. Também quanto ao meio ambiente de trabalho em geral e ao limite de idade para o trabalho, a Constituição albergou os principais compromissos internacionais, como se infere da leitura de seu art. 7º, incisos XXII e XXXIII.
De outra banda, a despeito da evolução jurídica evidenciada, diversos parlamentares brasileiros persistem na tentativa de diminuir a idade mínima ao trabalho dos 16 (dezesseis) para os 14 (quatorze) anos de idade, fazendo, assim, voltar ao texto original da Constituição da República de 1988.
Aludidas Propostas de Emenda à Constituição representam escancarado retrocesso no sistema normativo tutelar dos direitos humanos fundamentais, o que é vedado por nosso ordenamento jurídico, mais especificamente pela incorporação do Pacto de São José da Costa Rica.
Com efeito, pretende-se nesse breve ensaio fazer uma análise acerca do manancial normativo pátrio protetor da infância e adolescência no aspecto laboral, para, em seguida, tecer críticas às sobreditas Propostas de Emenda à Constituição à luz da cláusula de vedação ao retrocesso social.
2. Propostas de Emenda à Constituição tendentes à redução da idade mínima de admissão ao trabalho e emprego
Desde 1998 a Constituição da República estabelece como idade mínima para o trabalho os 16 (dezesseis) anos, salvo na condição de aprendiz a partir dos 14 (quatorze) anos, consoante se depreende do texto do inciso XXXIII, de seu art. 7º, alterado pela Emenda Constitucional nº 20. De lá para cá, porém, não foram poucas as propostas de Emenda à Constituição tendentes a minorar esta idade novamente para os 14 (quatorze) anos, sob os mais variados motivos.
Com efeito, entre o período de 2000 a 2009, foram apresentadas na Câmara Federal cinco propostas de Emenda à Constituição com o supracitado desiderato, sem que, todavia, lograssem êxito sequer na aprovação perante a Comissão de Constituição e Justiça daquela casa, por afrontarem frontalmente a Ordem Jurídico-Constitucional pátria.
A primeira delas foi a PEC nº 191/2000[2] de autoria do Deputado Alceu Collares e outros, que pretendia alterar o inciso XXXIII, do art. 7º da Constituição Federal para retornar à redação original de 1988. Em seguida, quatro proposições de conteúdo similar foram apensadas à PEC nº 191/2000, a saber:
a) PEC nº 271/2000[3], do Deputado Wagner Salustiano e outros, de idêntico teor à PEC nº 191/2000;
b) PEC nº 152/2003[4], do Deputado Milton Cardias e outros, que pretendia alterar o dispositivo constitucional para permitir, além do trabalho do aprendiz, que o maior de 14 (quatorze) anos pudesse trabalhar para custear os próprios estudos;
c) PEC nº 268/2008[5], do Deputado Celso Russomano e outros, que pretendia reduzir a idade para o trabalho de 16 (dezesseis) para 14 (quatorze) anos e, também, permitir o trabalho a partir dos 12 (doze) anos na condição de aprendiz;
d) PEC nº 363/2009[6], do Deputado Alex Canziani e outros, de idêntico teor da PEC nº 268/2008.
Sem embargo de diversos segmentos ligados à proteção da criança e do adolescente que se manifestaram pela inadmissibilidade das sobreditas propostas, o relator à época, Deputado Maurício Quintella Lessa, apresentou parecer pela admissibilidade da PEC nº 191/2000 e das demais apensadas. Entretanto, venceu o voto do Deputado Marcelo Itagiba pela inadmissibilidade das mencionadas propostas, conduzido pelo Parecer vencedor do Deputado José Eduardo Cardoso.
Assim foi que, no dia 10 de setembro de 2009, a Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania da Câmara dos Deputados, em reunião ordinária, opinou unanimemente pela inadmissibilidade das propostas de Emenda à Constituição de números 191/2000, 271/2000, 152/2003, 268/2008 e 363/2009. E, em 08 de outubro de 2009, a Mesa Diretora da Câmara dos Deputados arquivou as aludidas propostas.
No entanto, como se não bastasse a rejeição de todas aquelas PEC´s, na atual legislatura (2011-2014), já foram apresentadas as seguintes Propostas de Emenda à Constituição sobre a redução da idade mínima de admissão ao trabalho:
a) PEC nº 018/2011[7] apresentada pelo Deputado Dilceu Sperafico – PP/PR, que dá nova redação ao inciso XXXIII, do art. 7º da Constituição para autorizar o trabalho sob regime de tempo parcial a partir dos 14 (quatorze) anos;
b) PEC nº 035/2011[8] apresentada pelo Deputado Onofre Santo Agostini – DEM/SC (membro da Frente Parlamentar Mista em Defesa dos Direitos Humanos da Criança e do Adolescente), que altera o inciso XXXIII, do art. 7º da Constituição para permitir que o adolescente possa ser empregado a partir dos 14 (quatorze) anos;
Houve, ainda, o Requerimento nº 2433/2011[9] de desarquivamento da PEC nº 363/2009 apresentado pelo Deputado Alex Canziani, em 07 de julho de 2011, que foi negado em razão do arquivamento definitivo daquelas propostas na legislatura passada.
Destarte, constata-se a permanente insistência de parcela de nossos parlamentares em diminuir a idade mínima para admissão ao trabalho e emprego, em dissonância com os princípios que garantem a compostura do Estado Democrático de Direito, motivo pelo qual se faz necessária a vigilante fiscalização dos diversos atores sociais na salvaguarda do melhor interesse social, consoante os fundamentos adiante analisados.
2. A cláusula da vedação do retrocesso social como fator obstativo à redução da idade mínima ao trabalho e emprego
Desde 1924, com a Declaração de Genebra, reconheceu-se a necessidade de proporcionar à criança uma proteção especial. A partir de então, o direito à proteção integral está presente em todos os documentos internacionais que tratam de direitos humanos, como na Declaração Universal dos Direitos Humanos (Paris, 1948) e na Convenção Americana sobre os Direitos Humanos (Pacto de São José da Costa Rica, 1969).
A Declaração Universal dos Direitos das Crianças, documento do qual o Brasil é signatário, também disponibiliza proteção contra o trabalho precoce e insalubre, consoante se infere de seu art. 32º.
A OIT cuidou de tratar do tema, passando a expedir uma série de convenções e recomendações pertinentes à proteção da criança contra o trabalho. Inúmeras convenções e recomendações relativas a atividades específicas desempenhadas pelos menores, tais quais as convenções de nº 5, nº 6, nº 10, nº 59, nº 60, nº 78 e a de nº 128; e a Recomendação nº 45. Foi, contudo, com a Convenção nº 138, de 1973, que a idade mínima para o trabalho foi objeto de preocupação na esfera internacional, de maneira que a idade mínima para a admissão no emprego não fosse inferior ao fim da escolaridade obrigatória, nem inferior a 15 anos, admitindo-se o patamar de 14 anos, como primeira etapa, para os países insuficientemente desenvolvidos (art. 2º, 3 e 4).[10]
A Convenção nº 138 da OIT foi aprovada pelo Decreto Legislativo nº 179, de 1999, e promulgada pelo Decreto nº 4.134, de 15/02/02, passando, desta forma, a pertencer à ordem jurídica interna, malgrado o Brasil não tenha adotado o modelo flexível disponível aos países em desenvolvimento da mencionada convenção.
O Brasil ratificou ainda a Convenção nº 182 da OIT e a Recomendação nº 190, as quais tratam das piores formas de trabalho infantil e a ação imediata para sua eliminação. Tais instrumentos internacionais foram aprovados pelo Decreto Legislativo nº 178, de 1999, e promulgados pelo Decreto nº 3.597/00.
Assim, vê-se que o Estado brasileiro sempre subscreveu os documentos internacionais que, de alguma forma, protegem as crianças e adolescentes, fossem eles Tratados Internacionais, Convenções ou Declarações, inserindo tais diplomas ao seu ordenamento jurídico, seja com valor de emenda constitucional (art. 5º, § 3º da CRFB), como norma supralegal[11] ou legal de status federal.
Nessa esteira, influenciado pelos documentos internacionais acima referidos, o Brasil moldou sua legislação visando atender esta nova demanda no combate ao trabalho infantil. A Constituição da República reflete bem esta absorção dos princípios emanados pelos tratados internacionais que tratam sobre direitos humanos.
A Constituição de um País democrático de direito é a norma ápice de seu ordenamento jurídico, pois irradia os princípios que norteiam um determinado Estado, traça a sua estrutura organizacional, bem como garante direitos a seu povo, de maneira que as demais normas jurídicas devem obediência a seus comandos, sob pena de serem fulminadas do arcabouço jurídico daquela nação, em virtude do vício denominado de inconstitucionalidade. A par disso, é curial observar, ab initio, os dispositivos constitucionais que dão supedâneo a proibição do trabalho infantil, para só então passarmos às demais normas infraconstitucionais brasileiras.
Logo de início, em seu art. 1º, o texto Magno elenca os fundamentos da República Federativa do Brasil, dos quais destacamos os incisos III e IV, que se referem, respectivamente, à dignidade da pessoa humana e aos valores sociais do trabalho. É partindo destes fundamentos que o Brasil adotou um sistema jurídico voltado à proteção integral das crianças e dos adolescentes, incluindo-se a proteção contra o trabalho infantil.
Mais adiante a norma ápice assegura, como garantia fundamental e individual, a igualdade perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, e a garantia de inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, consoante se infere do caput do art. 5º, da CRFB.
Nesse diapasão, tem-se que tais direitos são inerentes à condição humana, portanto estão sedimentados no inciso III do art. 1º, da CRFB, de sorte que não se pode admitir tratamento desigual a pessoas que se encontram nas mesmas condições (crianças e adolescentes), deixando de lado pequenos trabalhadores carentes, quando a lei que veda o trabalho infantil é imperativa para todos. Da mesma maneira não se pode negar o direito a uma vida digna a estas crianças que, por não possuírem os mínimos direitos, são obrigadas a lançarem-se no trabalho precocemente, compartilhando, e até mesmo suportando sós, a responsabilidade pelo sustento próprio e familiar. E o que dizer do direito à segurança? Expostas a toda sorte de acidentes e doenças oriundas da atividade laboral, máxime em se tratando de seres humanos em desenvolvimento, cuja estrutura corporal sequer encontra-se formada. Inadmissível, pois, o trabalho infantil também pelas normas mais basilares de nosso ordenamento jurídico.
Na mesma linha segue o art. 6º de nossa Constituição, uma vez que erige o trabalho e a proteção à infância, a status de direitos sociais.[12] Porém, é o art. 7º, XXXIII, da CRFB, que dispõe expressamente acerca da vedação ao trabalho infantil, estabelecendo, inclusive, os parâmetros de idade e de quais atividades são vedadas às crianças e aos adolescentes.
A norma supra, consubstancia o que alguns estudiosos denominam de “direito ao não trabalho”, o qual também consiste em proteção à criança e ao adolescente, a fim de que se dediquem ao estudo e vivam a fase da infância e adolescência, tão importante para o desenvolvimento psíquico e emocional do ser humano e à sua formação.
Por derradeiro, consolidando a doutrina da proteção integral, o art. 227 da Magna Carta dispensa proteção especial à criança e ao adolescente, assegurando-os absoluta prioridade à efetivação dos direitos por ele elencados e pondo-os a salvos de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. Para tanto, atribui a família, a sociedade e ao Estado este mister, formando-se, pois, o tripé garantidor da proteção a que fazem jus crianças e adolescentes.
É imperioso salientar que a proteção especial dispensada aos pequenos é quantitativa e qualitativamente melhor que a proteção dispensada aos adultos, o que significa dizer que crianças e adolescentes possuem mais e melhores direitos do que adultos, em razão de seu estado de ser humano em desenvolvimento.
Com alteração implementada pela Emenda à Constituição de nº. 20/98, deve-se ler o §3º do art. 227, da CRFB, à luz da nova redação do inciso XXXIII, do art. 7º, do texto constitucional. Aliás, o próprio inciso I, do mencionado parágrafo, já aduz a necessidade de observância ao art. 7º, XXXIII. Dessa forma, onde se lê “idade mínima de quatorze anos para admissão ao trabalho”, leia-se idade mínima de dezesseis anos. De resto o dispositivo segue em perfeita consonância aos demais dispositivos constitucionais.
No nível infraconstitucional não é diferente, haja vista a gama de proteção dispensada pelo legislador ordinário à criança e ao adolescente, em especial no Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8069/90) e na Consolidação das Leis do Trabalho (Decreto-Lei nº 5.452/43).
Mas por que a legislação nacional é tão protetora quanto ao trabalho da criança e do adolescente? Wilson Donizeti Liberati[13] comentando o art. 60 do ECA indaga-se acerca da proteção ao trabalho infantil e conclui com maestria a respeito, nas seguintes palavras:
Por que a legislação é tão enfática ao disciplinar e proteger o trabalho da criança e do adolescente?
A indagação mereceu uma resposta completa do eminente Ministro Mozart Victor Russomano ao analisar assim o problema: “o menor de hoje será o trabalhador adulto de amanhã. Por sua idade, por seu incipiente desenvolvimento mental e orgânico, a lei trabalhista lança mão de todos os meios ao seu alcance a fim de evitar desgastes exagerados em seu corpo. É igualmente necessário que o trabalho executado pelo menor, por força das contigências da vida moderna, não prejudique a aquisição, através do estudo, dos conhecimentos mínimos indispensáveis à participação ativa do homem na vida do País”. E continua: “Só dando ao menor o que ele merece, defendendo a formação de seu espírito e a constituição de seu corpo, é que a sociedade poderá contar com homens úteis a si mesmos e à comunidade” (Russomano, M. V., p. 501).
Assim, ao analisar o art. 60 (c/c o art. 69 do ECA), nota-se o direito à profissionalização do adolescente e à sua proteção no trabalho, observados o respeito à sua condição peculiar de pessoa em desenvolvimento e sua capacitação profissional adequada. Aí está a chave de toda a estrutura para salvaguardar a idade mínima para o início da atividade laboral.
E não para por ai. Conformando-se com os objetivos da República Federativa do Brasil (art. 3º da CRFB), a limitação etária ao trabalho infantil possibilita um ganho – ainda que a médio ou longo prazo – para o desenvolvimento da nação, de sorte que, consoante assinalado pelo Ministro Ives Gandra Martins Filho[14], pode-se medir o nível de desenvolvimento de uma nação a partir de sua população infantil trabalhadora ativa, haja vista que quanto maior o percentual de trabalhadores com menor idade de um país, mais evidente o seu subdesenvolvimento, na medida em que se está retirando a juventude do estudo, com o conseqüente óbice à formação da intelectualidade do país, gerando uma dependência externa em termos de avanço tecnológico. Assim, o recurso ao trabalho infantil pode ser uma solução a curto prazo para a concorrência comercial, mas impede o efetivo desenvolvimento do país.
Como se sabe a vedação contida no inciso XXXIII do art. 7º da Constituição traduz um direito social e, como tal, um direito fundamental, que incorpora, por corolário, a essência de direito humano de segunda dimensão.
Nessa esteira, tal qualificação constitucional proporciona um ordenamento jurídico fortemente protetivo a tal direito, o qual, além de ser erigido ao ápice da pirâmide normativa, por meio de norma constitucional, é também direito humano fundamental vinculado à garantia da satisfação do princípio norteador da Carta Magna, qual seja, a dignidade da pessoa humana, o que, por si só, já obstaria as alterações pretendidas, dado seu revestimento de cláusula pétrea (art. 60, §4º, da CRFB)[15].
Não bastasse o sobredito, é imperioso assinalar que os direitos sociais dotados de características que compõem o sistema protetivo da dignidade humana da pessoa trabalhadora, impõem uma barreira ao retrocesso no sistema de tutela dos direitos humanos fundamentais[16].
Isso porque o Brasil assinou o Protocolo de San Salvador, formulado em 1988, como instrumento aditivo à Convenção Americana sobre Direitos Humanos de 1969 (Pacto de São José da Costa Rica), recepcionando-se, expressamente, o princípio da proibição do retrocesso social ou da aplicação progressiva dos direitos sociais[17].
Com efeito, a alteração constitucional levada a cabo pela Emenda à Constituição nº 20/98 que veio a majorar a idade mínima de admissão ao trabalho, em atenção às normas internacionais e aos princípios da proteção integral e prioridade absoluta, encontra-se protegida pela cláusula da vedação do retrocesso social, na medida em que esta representa um marco na conquista civilizatória, pois os direitos fundamentais, uma vez reconhecidos, não podem ser abandonados nem diminuídos.
Destarte, a proteção traduzida pela proibição de retrocesso possui eficácia imediata e impeditiva que, por si só, tem o condão de abalizar o controle de constitucionalidade, tanto em relação à ação quanto à omissão indevidas[18].
Vale dizer, no âmbito normativo, a eficácia impeditiva de retrocesso social fornece meios contra a mera revogação de normas que consagram direitos fundamentais, ou contra a substituição daquelas por outras menos generosas para com estes. Enquanto que, no âmbito dos atos concretos, a proibição de retrocesso permite impugnar, por exemplo, a implementação de políticas públicas de enfraquecimento dos direitos fundamentais.
Nesse sentido, a tentativa de supressão ou alteração prejudicial do alcance dos direitos sociais, depois de se obter a sua conquista por meio de mecanismos legais e político-sociais, é vedada pela norma internacional integrada ao Direito pátrio, uma vez que a liberdade do legislador, inclusive constitucional, teria como limite o núcleo essencial dos direitos humanos fundamentais já realizados.
Destarte, as Propostas de Emenda à Constituição que visam minorar a idade mínima para admissão no emprego e trabalho ferem a cláusula de vedação ao retrocesso no sistema de proteção aos direitos humanos fundamentais, na medida em que tais propostas pretendem substituir norma mais generosa no sistema jurídico por medida mais restritiva, na contramão da evolução ético-jurídico da humanidade que, desde a revolução industrial, vem demonstrando preocupação com o trabalho precoce, por meio de normas mais e mais protetivas ao trabalho de crianças e adolescentes.