4 – O entendimento do Supremo Tribunal Federal.
O Supremo Tribunal Federal firmou sua jurisprudência no sentido de que, quando o Instituto Nacional do Seguro Social figurar como parte ou tiver interesse na matéria, a competência é da Justiça Federal.
Julgados paradigma:
STF, Presidência. Recurso Extraordinário nº 545.199-RJ. Relator: Ministra Ellen Gracie. Brasília, DF, 26 de junho de 2009. Diário da Justiça Eletrônico, ed. 144, Brasília, DF, 03 ago. 2009.
STF, Segunda Turma. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário nº 545.199-RJ. Relator: Ministra Ellen Gracie. Brasília, DF, 24 de novembro de 2009. Diário da Justiça Eletrônico, ed. 237, Brasília, DF, 18 dez. 2009.
Primeiramente, no julgamento monocrático, a Excelentíssima Senhora Ministra Ellen Gracie (Relatora), quando da análise e julgamento do Recurso Extraordinário nº 545.199-RJ, utilizou, como fundamento de sua decisão, o entendimento consagrado no julgamento do Recurso Extraordinário nº 461.005-SP, Relator Ministro Ricardo Lewandowski. Posteriormente, em julgamento coletivo, mencionou o Agravo Regimental no Recurso Extraordinário nº 409.200-RS, Relator Ministro Gilmar Mendes.
Análise do Recurso Extraordinário nº 409.200-RS[1]:
Eis um trecho do relatório elaborado por Sua Excelência, Senhor Ministro Gilmar Mendes, por ocasião da análise e julgamento:
Trata-se de recurso extraordinário fundado no art. 102, III, "a", da Constituição Federal, contra acórdão assim ementado (fl. 280): "MANDADO DE SEGURANÇA. REGIME DE PREVIDÊNCIA. CARGO EM COMISSÃO. APLICAÇÃO DO ART. 40, § 13, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, COM REDAÇÃO DADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20/98. Competência do Tribunal de Justiça para julgar a matéria, pois a autoridade dada como coatora é o Presidente da Corte Estadual. Rejeição da preliminar de inadequação do remédio usado, ou seja, o mandado de segurança. Lição de Cretella Júnior sobre o art. 1º da Lei nº 1.533/51. Mérito Existência de violação a ato jurídico perfeito e à segurança jurídica das relações consumadas sob abrigo da lei velha. Irretroatividade da nova norma, mesmo que veiculada por emenda constitucional. A concessão de efeito retroativo à emenda constitucional conflita com direitos fundamentais. Precedente deste Órgão Especial: Mandando de Segurança nº 70002873156. Doutrina de Maria Garcia, in Revista Interesse Público, 13/25. Segurança concedida." O recorrente alega, preliminarmente, violação ao art. 109, I, da Carta Magna. Sustenta ser competente a Justiça Federal para processar e julgar a demanda, em face do interesse de autarquia federal (Instituto Nacional do Seguro Social - INSS) na causa. Sustenta, ainda, violação ao art. 40, § 13, da atual Carta Política.
O Recurso Extraordinário nº 409.200-RS teve origem no Mandado de Segurança nº 70002509065 impetrado perante o Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul em face de ato praticado pelo seu então Desembargador Presidente.
No caso concreto discutiu-se se os titulares de cargo em comissão, então impetrantes, após a vigência da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, deveriam ser transferidos para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) ou se teriam adquirido o direito de permanecerem no regime previdenciário próprio do Estado do Rio Grande do Sul.
Transcreve-se trecho do relatório elaborado pelo Excelentíssimo Senhor Desembargador Federal Valdemar Capeletti, quando da análise e julgamento do mencionado Mandado de Segurança nº 70002509065:
Trata-se de mandado de segurança impetrado contra ato do Desembargador Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, que determinou a mudança do regime previdenciário das impetrantes, até então vinculados ao regime próprio do Estado, para o regime geral de previdência social [decisão que beneficiaria o Estado do Rio Grande do Sul e o Instituto de Previdência do Estado do Rio Grande do Sul, entidades que deixariam de pagar os benefícios previdenciários para as pessoas impetrantes]. Processado o feito, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, por maioria, foi concedida a segurança [decisão contrária aos interesses do Estado do Rio Grande do Sul e do Instituto de Previdência do Estado do Rio Grande do Sul]. Interpuseram o Estado [do Rio Grande do Sul] e o Instituto de Previdência do Rio Grande do Sul recurso extraordinário [nº 409.200-RS]. Em preliminar, arguiram violação ao art. 109, I, da Carta Magna, sustentando ser competente a Justiça Federal para processar o feito. A preliminar foi acolhida pelo STF [no julgamento do Recurso Extraordinário nº 409.200-RS], sendo declarada a competência da Justiça Federal. Encaminhado o feito à Justiça Federal, foi citada a União – Fazenda Nacional (fl. 231).
O legislador, por meio da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, incluiu o § 13 ao artigo 40 da Constituição, cujo texto abaixo se transcreve:
§ 13 – Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração bem como de outro cargo temporário ou de emprego público, aplica-se o regime geral de previdência social.
É de se perceber que o legislador federal entendeu por bem de desconstituir o vínculo jurídico já estabelecido entre pessoas ocupantes, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração (situação das pessoas impetrantes) e os Regimes Próprios de Previdência Social (no caso concreto, o Instituto de Previdência do Estado do Rio Grande do Sul), para vinculá-las ao Instituto Nacional do Seguro Social (o Regime Geral de Previdência Social).
Conforme se constata, exsurgiu uma nova relação jurídica de direito previdenciário entre as pessoas impetrantes e o Instituto Nacional do Seguro Social, com as consequências de direitos e deveres para ambas as partes, não por vontade própria,mas por imposição legislativa, sendo certo ainda afirmar que é patente o interesse jurídico da União no feito, pois, se condenada, seria obrigada a suportar os efeitos patrimoniais decorrentes do julgado.
Confira-se que a hipótese fática versada no Recurso Extraordinário nº 409.200-RS é totalmente diferente da hipótese fática veiculada nos Recursos Extraordinários nº 545.199-RJ e nº 630.326-SP (pretensão a ver reconhecida a existência de relação jurídica de União Estável), é dizer, esses não guardam similitude fática com aquele.
Conforme se constata, a União, se condenada, passaria a pagar benefícios para as pessoas Impetrantes, é dizer, guardadas as devidas proporções, equivale a implantar um benefício novo. É patente o interesse jurídico da União no feito, pois, se condenada, seria obrigada a suportar os efeitos patrimoniais decorrentes do julgado.
Análise do Recurso Extraordinário nº 410.365-RS[2]: pretensão a manter vínculo previdenciário com o Instituto de Previdência do Estado do Rio Grande do Sul (IPERGS).
Eis um trecho do relatório elaborado por Sua Excelência, o Senhor Ministro Gilmar Mendes, por ocasião do julgamento:
Trata-se de recursos extraordinários interpostos com fundamento no art. 102, III, "a", da Constituição Federal, contra acórdão assim ementado: MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO EMANADO DA PRESIDÊNCIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. SERVIDORES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. PRELIMINAR DE INCOMPETÊNCIA DO TRIBUNAL. Preliminar rejeitada, dado que a competência para julgar mandado de segurança se firma pela categoria da autoridade coatora, sendo secundário o critério da matéria a ser discutida. Impetrantes que integram o Quadro de Cargos em Comissão do Tribunal de Justiça do Estado, providos em comissão antes da entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 20/98. Devem ser resguardados os benefícios oriundos da situação vantajosa aos impetrantes, os quais, antes da entrada em vigor da obrigatoriedade de contribuição do R.G.P.S., já haviam se integrado em definitivo aos seus patrimônios individuais. PRELIMINARES REJEITADAS, POR UNANIMIDADE. POR MAIORIA, CONCEDERAM A SEGURANÇA. Os recorrentes sustentam, preliminarmente, violação ao art. 109, I, da Carta Magna. Aduzem ser da Justiça Federal a competência para processar e julgar a demanda, em face do interesse de autarquia federal (Instituto Nacional do Seguro Social - INSS) na causa. O Estado do Rio Grande do Sul e o Instituto de Previdência do Estado do Rio Grande do Sul - IPERGS, em seu recurso extraordinário, alegam ainda, violação ao art. 40, § 13, da CF/88. No recurso do INSS, sustenta-se ofensa aos arts. 5º, XXXVI, 40, §§ 13 e 18 e 149, § 1º, do mesmo diploma legal. A Subprocuradora-Geral da República, Dra. Maria Caetana Cintra Santos, em seus pareceres de fls. 348-354 e 355-361, opinou pelo provimento dos recursos.
O Recurso Extraordinário nº 410.365-RS teve origem no Mandado de Segurança nº 70002937399, impetrado em 17/07/2001, perante o Tribunal de Justiça do Estado do Estado do Rio Grande do Sul, em face de ato praticado pelo seu então Desembargador Estadual Presidente.
No caso concreto discutiu-se se os titulares de cargo em comissão, então impetrantes, após a vigência da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, deveriam ser transferidos para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) ou se possuiriam o direito adquirido de permanecerem no regime previdenciário próprio do Estado do Rio Grande do Sul.
Trata-se de caso concreto em tudo semelhante ao caso veiculado no Recurso Extraordinário nº 409.200-RS (pretensão a permanecer vinculado a Regime Próprio de Previdência Social), não guardando similitude fática alguma com a pretensão de ver reconhecida e declarada a existência de relação jurídica de União Estável.
Nessa senda, sustenta-se que o entendimento consignado no julgamento dos Recursos Extraordinários nº 409.200-RS e nº 410.365-RS, pelo Supremo Tribunal Federal, somente é aplicável para os casos em que houver pretensão a continuidade de vínculo previdenciário em Regime Próprio de Previdência Social de Servidor Público, quando o ato administrativo impugnado desvincular para o Regime Geral de Previdência Social, face ao evidente suportamento de efeitos patrimoniais por parte do Instituto Nacional do Seguro Social.
Da decisão que desvinculou as pessoas impetrantes do Regime Próprio de Previdência Social foi interposto o Recurso Extraordinário nº 410.365-RS, no qual o Excelentíssimo Senhor Ministro Gilmar Ferreira Mendes, em decisão monocrática, deu provimento para assentar que a competência funcional para julgar o pedido seria da Justiça Federal.
Abaixo transcreve-se o Relatório elaborado pelo julgador da causa, o Excelentíssimo Senhor Juiz Federal José Francisco Andreotti Spizzirri, no Processo judicial de Mandado de Segurança nº 2005.71.00.020600-5/RS[3]:
Trata-se de mandado de segurança impetrado contra ato do Exmo Senhor Desembargador Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, que desvinculou os impetrantes do sistema contributivo do Instituto de Previdência do Estado do Rio Grande do Sul - IPE, integrando-os ao Regime Geral da Previdência Social- INSS, mantendo-os como contribuintes do IPE apenas no que tange à Assistência Médico-Hospitalar, em face da Emenda Constitucional nº 20/98 que deu nova redação ao artigo 40 da Constituição de 1988, nele inserindo o § 13. Relatam os impetrantes que são titulares de cargos do Quadro de Cargos em Comissão da Secretaria do Tribunal de Justiça do Estado e contam com mais de 20 anos de exercício profissional. Alegam o direito adquirido e ato jurídico perfeito em defesa do pleito requerido. Buscam com o presente mandamus provimento judicial que os mantenham em definitivo como contribuintes obrigatórios do Instituto de Previdência do Estado do Rio Grande do Sul - IPE. Integram, também, a lide, no pólo passivo da demanda, o Estado do Rio Grande do Sul, o Instituto de Previdência do Estado- IPE e o Instituto Nacional do Seguro Social-INSS. A ação processou-se perante o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estadual (sic) do Rio Grande do Sul onde foi proferido acórdão concedendo a segurança. Por força de decisão do Egrégio Supremo Tribunal Federal, em sede de recurso extraordinário, fls. 363/364, ficou assentada a competência da Justiça Federal para o julgamento do feito. O Ministério Público Federal exarou pareceres, fls. 348/361 e 385/398, pela denegação da segurança. Breve relatório. Decido.
Análise do Recurso Extraordinário nº 461.005-SP[4]: pretensão à acumulação de proventos de benefício de aposentadoria por tempo de serviço com proventos de benefício de auxílio acidentário.
No Recurso Extraordinário nº 461.005-SP, os Ministros integrantes da Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal analisaram a possibilidade de acumulação proventos de benefício de aposentadoria por tempo de serviço com proventos de benefício de auxílio acidentário.
No caso concreto, a pessoa recorrida teve a sua aposentadoria por tempo de serviço concedida em 01/01/1986, tendo retornado ao mercado de trabalho após essa data, já que o fato jurídico que fundamentou a concessão do benefício foi o decurso do tempo de serviço.
Ocorre que, já em pleno exercício laboral, a pessoa recorrida veio a sofrer um acidente de trabalho, fato que a fez requerer auxílio acidentário, tendo ocorrido a concessão em 01/10/1986.
O auxílio acidentário foi suspenso em 22/12/1993, fato que fez a pessoa recorrida pleitear junto à Justiça Federal o seu restabelecimento em face do Instituto Nacional do Seguro Social.
Transcreve-se um trecho do relatório de Sua Excelência, o Ministro Ricardo Lewandowski, relator:
Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS contra acórdão da Turma Recursal do Juizado Especial Federal Previdenciário da Terceira Região que decidiu pela competência da Justiça Federal para julgamento de causa em que se requer o restabelecimento de auxílio-suplementar (concedido em 01/10/1986) e o percebimento cumulativo desse benefício com os proventos de aposentadoria (concedida em 01/01/1986). No Recurso Extraordinário, o INSS sustenta que houve violação ao art. 109, I, da Constituição, porquanto a Justiça Federal e, por conseguinte, os Juizados Especiais Federais, seriam incompetentes para julgar as ações que envolvem benefícios acidentários.
Conforme se constata, se condenado, o Instituto Nacional do Seguro Social sofreria os efeitos patrimoniais decorrentes da condenação, na medida em que seria compelido a restabelecer o auxílio acidentário suspenso anteriormente, além de pagar todos os valores atrasados e corrigidos monetariamente.
É evidente e claro o interesse do Instituto Nacional do Seguro Social no feito, devendo, necessariamente, o mesmo figurar no polo passivo e participar do contraditório.
Portanto, salvo melhor entendimento, o que se constata é que o entendimento consignado no julgamento do Recurso Extraordinário nº 461.005-SP, pelo Supremo Tribunal Federal, diz respeito, apenas e tão somente, a pretensão à acumulação de proventos de benefício de aposentadoria por tempo de serviço com proventos de benefício de auxílio acidentário, não guardando similitude fática alguma com os Recursos Extraordinários nº 409.200-RS; nº 410.365-RS; nº 545.199-RS; e nº 630.326-SP.
Do julgamento do Recurso Extraordinário nº 545.199-RJ:
O Recurso Extraordinário nº 545.199-RJ teve início no Processo nº 0002462-31.2002.4.02.5152, o qual tramitou perante a 2ª Vara Federal de Niterói – Seção Judiciária do Estado do Rio de Janeiro.
No caso concreto, o Espólio de Ana Maria Gastesi Perez (Demandante) requereu que o benefício pago a Sra. Francisca Figueiredo Guimarães fosse depositado em conta judicial à disposição do Juízo, requerimento que foi atendido.
Eis um trecho do relatório elaborado por Sua Excelência, a Senhora Ministra Ellen Gracie, por ocasião do julgamento:
1. Trata-se de recurso extraordinário interposto por Francisca Figueiredo Guimarães em que se discute a competência da Justiça Estadual ou Federal para declarar a existência de união estável, onde figura como parte o INSS.
2. A parte recorrente alega ofensa ao art. 109, I, da Constituição Federal; para tanto, sustenta, em síntese, que “não existem dúvidas quanto à flagrante incompetência absoluta do Juiz Federal Impetrado para processar e julgar matéria relativa a Direito de Família, principalmente quando o inciso I, do art. 109 da Constituição Federal em momento algum autoriza tal procedimento em relação a matéria posta para julgamento (...).” (fl. 258).
3. Em contra-razões, a União (fls. 272-274) pugna pela inexistência de ofensa à Constituição Federal. Já o Espólio de Ana Maria Gastesi Perez (fls. 275-287) aduz que o recurso extraordinário não merece ser conhecido, pois demandaria a análise da legislação infraconstitucional e dos fatos e provas; no mérito, diz que a ora recorrente pretende, pela via do mandado de segurança, desconstituir decisão transitada em julgado, o que não seria possível.
4. Admitido o recurso (fls. 291), subiram os autos.
5. O Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento do recurso extraordinário.
Observe-se que, nem nos Recursos Extraordinários nº 409.200-RS e nº 410.365-RS (pretensão a permanecer vinculado a Regime Próprio de Previdência Social), nem no nº 461.005-SP (pretensão a acumular proventos de aposentadoria por tempo de serviço com os proventos de auxílio acidentário), foi veiculada a matéria da competência funcional para julgar pedido declaratório de existência de União Estável!
De fato, os três Recursos Extraordinários analisados veiculavam situações fáticas totalmente diferentes da situação fática tratada neste estudo, porém tendo por evidente o suportamento de efeitos patrimoniais por algum Ente ou Entidade Federal, atraindo, em tal contexto, a competência da Justiça Federal!
Por sua vez, a situação fática veiculada nos Recursos Extraordinários nº 545.199-RJ e nº 630.326-SP[5] era semelhante à ora analisada, porém foi mantido o entendimento consagrado nos três precedentes já mencionados (competência da Justiça Federal), ao argumento de se tratar de “jurisprudência sedimentada”!
Sua Excelência, o Ministro Marco Aurélio, disse ainda mais:
Pela competência da Justiça Federal, pois o constituinte [no inciso I, do artigo 109, da Constituição] não excepcionou as demandas envolvendo direito familiar, razão pela qual descabe ao intérprete fazê-lo.
Em sede de Direito Material, não existem dúvidas quanto à procedência da tese, é dizer que, é “[…] vedado ao intérprete limitar o que a lei expressamente não limita”[6].
A dúvida se mostra quanto ao Direito Processual, ou seja, a competência em razão da matéria pode ser alterada ao alvedrio do intérprete, ao argumento de que o legislador disse menos do que deveria?