Resumo: A degradação ambiental potencializada pelo modelo capitalista de consumo e pela expansão demográfica motivou as primeiras iniciativas governamentais para proteção ambiental, destacando o Relatório Brundtland, de 1987 que recomendou a promoção de um padrão de desenvolvimento que compatibilizasse os indicadores de eficiência econômica, a sustentabilidade ambiental e a preservação dos recursos naturais. O aprofundamento das discussões trouxe a questão da responsabilidade da Administração Pública enquanto gestora dos interesses coletivos e entidade que se utiliza de bens e serviços para viabilizar o próprio exercício de administrar. Assim, no Brasil adotaram-se práticas visando à gestão racional dos recursos e destinação correta dos resíduos. A evolução desse posicionamento, a exemplo do ocorrido em diversos países, teve como consequência a adoção da licitação sustentável no âmbito federal. Esse artigo tem por objetivo fazer uma análise do tema sustentabilidade na administração pública, especialmente quanto à evolução da prática de licitação sustentável no Brasil.
Palavras-chave: Administração Pública. Sustentabilidade. Gestão racional. Licitação Sustentável.
INTRODUÇÃO
O processo de globalização de economias, aliado ao modelo capitalista, prega a utilização de recursos naturais como fonte de matéria prima para as indústrias, excluindo-se o processo renovação dos mesmos. Esse modelo, aliado à expansão demográfica experimentada nos últimos anos potencializou a degradação ambiental.
Esse estudo aborda os principais aspectos referentes à sustentabilidade, trazendo o contexto histórico em que a questão da preservação ambiental começou a ser discutida tanto a nível mundial como nacional.
O estudo destaca ainda a questão da sustentabilidade na administração pública, enfocando não só o uso racional dos bens públicos e a gestão dos resíduos, como também as licitações públicas, tendo em vista a representação significativa delas no PIB, o que pode induzir os agentes econômicos a investirem na produção de bens e serviços ambientalmente sustentáveis.
1 CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA
Com o crescimento populacional e o aumento de mercados cada vez mais diferenciados, acentuou-se a competitividade na sociedade, trazendo consigo uma tendência de inovação nos negócios com o objetivo de atender melhor o consumidor com melhor qualidade e tecnologia. Tal concepção teve origem no processo de globalização de economias, surgido nos Estados Unidos da América por volta dos anos de 1980[1]. Esse modelo fundamentava-se no incentivo extremo ao consumo, elevando sobremaneira os níveis de produção, ocasionando a demanda crescente por matérias primas e recursos naturais e, consequentemente, a degradação ambiental.
O processo de globalização de economias, aliado ao modelo capitalista, prega a utilização de recursos naturais como fonte de matéria prima para as indústrias, excluindo-se o processo renovação dos mesmos. Assim, tudo aquilo que se é aproveitado da natureza, a ela retorna na forma de resíduos e poluentes.
As inúmeras práticas irresponsáveis, geradas principalmente pela mão humana, resultaram no aparecimento de catástrofes naturais. O primeiro marco de acidente ambiental ocorreu na década de 50, na cidade de Minamata no Japão. A indústria Chisso, sem o devido tratamento, liberou efluentes com alto teor de mercúrio, o que veio a causar uma doença, conhecida como mal de Minamata, cujas consequências se estenderam por muitos anos.
No final da década de 60, na costa oeste da Inglaterra, ocorreu um enorme derramamento de petróleo que causou enormes danos ao meio ambiente, gerando a morte de inúmeros animais e contaminação das praias.
Na Índia, a conduta da empresa Union Carbide, considerada uma das maiores indústrias químicas mundiais, causou a morte, em 1984, de 3.400 pessoas em razão de um gás letal, isocianato de metila, que fora descarregado no ar em grande quantidade pela referida indústria, 25 mil toneladas.
Outro desastre ambiental de grande relevância ocorreu em 1986 com a explosão radioativa na usina nuclear de Chernobyl, localizada na Rússia, o que ocasionou grande incidência de câncer nas regiões adjacentes ao local da explosão.
No Brasil, na cidade do Rio de Janeiro, no ano 2.000, a Petrobrás foi responsável pelo derramamento de mais de 1 milhão de litros de petróleo na Baía de Guanabara, que causou a morte de inúmeras espécies de animais marinhos.
Felizmente, o convencimento de que a prática desse modelo econômico prejudicaria a continuidade da vida no planeta fez com que se criassem práticas sustentáveis a fim de amenizar os males já causados e de equilibrar as atividades essenciais à vida, levando a sociedade a se preocupar de forma mais intensa com os impactos ambientais.
Nesse diapasão, surgiram os primeiros movimentos ambientalistas, sendo que na década de 70 ocorreram as primeiras iniciativas governamentais para proteção ambiental.
Em Estocolmo, na Suécia, em 1972, realizou-se a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano com o intuito de discutir problemas ambientais no mundo. Planejada pela ONU, essa conferência desencadeou nos países o temor pelas consequências da degradação no meio ambiente para a continuidade da vida saudável no planeta Terra.
A necessidade de se desenvolver estratégias visando o desenvolvimento sustentável foi apresentada pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento da Organização das Nações Unidas (ONU) em 1987 através do texto do Relatório Brundtland, conhecido como Nosso Futuro Comum, no qual foi recomendada a promoção de um novo padrão de desenvolvimento que considerasse, além dos indicadores de eficiência econômica, a sustentabilidade ambiental e preservação dos recursos naturais. Segundo Luiz Arruda e Osvaldo Luiz Gonçalves Guelhas: [2]
No relatório “Nosso Futuro Comum”, a ONU define o conceito de desenvolvimento sustentável como a continuidade dos aspectos econômicos, sociais, culturais e ambientais da sociedade humana, no qual se aceita o preenchimento das necessidades individuais e coletivas ao mesmo tempo em que se preserva a biodiversidade e os ecossistemas naturais.
Em 1992, na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, na cidade do Rio de Janeiro, foram produzidos alguns documentos importantes. Na Agenda 21 afirmou-se que as instituições governamentais também são responsáveis pela gestão sustentável do meio em que vivemos, nas palavras de Alexandre Hulher, definindo o conceito de desenvolvimento sustentável[3] destaca:
(desenvolvimento sustentável) deve atender às necessidades do presente, sem comprometer o atendimento das necessidades das gerações futuras. Para a promoção do desenvolvimento sustentável, conforme o documento deverá haver uma interligação entre as sustentabilidades social, ecológica, ambiental, política, econômica, demográfica, cultural, constitucional e espacial.
O interesse de priorizar a sustentabilidade ambiental foi efetivado pelos governos dos países na medida em que os problemas foram surgindo. Introduziu-se então o tema sustentabilidade, sendo que vários estudiosos criaram conceitos visando defini-lo.
Conforme Paulo Affonso Leme Machado[4] citado por Paula Fernanda Mello Lage Souza, “a busca insistente pelo ponto que dará equilíbrio entre o desenvolvimento e o crescimento está baseada na utilização dos recursos naturais, ao planejamento e à sustentabilidade”. Sustentabilidade seria a utilização recursos naturais necessários, mas com a ressalva de mantê-los vivos por meio de uma produção substitutiva, para que as próximas gerações possam tê-los futuramente a sua disposição.
No entendimento de Moacir Duarte[5] apud Rodrigo Serdotte Freitas:
O conceito de desenvolvimento sustentável foi enunciado de forma prática, como objetivo a ser perseguido, no relatório no grupo de trabalha estabelecido em 1983 pela Organização das Nações Unidas. O grupo denominado Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento produziu um relatório publicado em 1987 sob o título Nosso Futuro Comum, que procurava estabelecer uma agenda para as transformações necessárias em um processo de transição rumo ao desenvolvimento sustentável.
Nas palavras de Juarez Freitas[6]:
Sustentabilidade é o princípio constitucional que determina, independentemente de regulamentação legal, com eficácia direta e imediata, a responsabilidade do Estado e da sociedade pela concretização solidária do desenvolvimento material e imaterial, socialmente inclusivo, durável e equânime, ambientalmente limpo, inovador, ético e eficiente, no intuito de assegurar preferencialmente de modo preventivo e precavido, no presente e no futuro, o direito ao bem-estar físico, psíquico e espiritual, em consonância homeostática com o bem de todos.
Por fim, ao analisar o conceito de sustentabilidade, é importante avaliá-lo em seu amplo aspecto, pois representa a garantia da existência da própria humanidade.
2 PARTICIPAÇÃO DO ESTADO EM RELAÇÃO AO MEIO AMBIENTE
O Estado existe para promover o bem comum, garantir que as pessoas tenham acesso a direitos básicos definidos na constituição, bem como para assegurar que interesses privados não se sobreponham ao interesse público. No entanto, a ação do Estado para o suprimento das demandas da coletividade está condicionada à disponibilidade de recursos públicos. O instrumento utilizado para definir a quantidade e destinação dos recursos do Estado é o orçamento público.
Considerando que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito garantido constitucionalmente e dever do Estado, acredita-se que as ações relativas à preservação e recuperação do meio ambiente devem ter lugar no orçamento anual e ser objeto de registro e controle pela Contabilidade, a fim de que se possam prestar contas à sociedade das alterações sofridas nesse meio e suas consequências.
Nesse sentido, ressaltam as autoras Cláudia Ferreira da Cruz, Alessandra Lima Marques e Aracéli Cristina de Sousa Ferreira[7]:
A Constituição Federal de 1988 dispõe sobre as responsabilidades dos entes federativos em relação ao meio ambiente, além de enumerar os recursos naturais que são patrimônio público sob tutela e responsabilidade do Estado [...] a gestão ambiental é uma função de governo, de acordo com a Portaria nº 42/1999 do Ministério do Orçamento e Gestão. Desses pontos, decorre que: se a gestão ambiental é função governamental, implica em despesas constantes ou não dos instrumentos de planejamento governamental; e se os recursos naturais compõem patrimônio público devem ser reconhecidos nos demonstrativos contábeis e orçamentários dos entes federativos como recursos capazes de gerar benefícios futuros (ativos).
Além da previsão orçamentária, há outros meios em que o Estado pode atuar para promover a sustentabilidade, como na produção de leis e programas que atendam ao desenvolvimento sustentável, porém, tanto no âmbito municipal, quanto no estadual e federal, o poder público deve se manifestar de modo que se obtenham condições adequadas para se cumprir as leis e programas criados.
Além disso, há a questão da própria gestão sustentável, através do uso racional dos recursos públicos e da influência do poder de compra do setor público na indução do mercado produtor a adotar critérios sustentáveis na fabricação de seus produtos, tema que será destacado no capítulo 4.
Por fim, os programas de desenvolvimento sustentável demandam cooperação e conscientização dos entes públicos e privados e essencialmente da própria sociedade.
3 ABORDAGEM DO TEMA SUSTENTABILIDADE NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO: COMO SE DEU ESSA EVOLUÇÃO
No Brasil, em 1981, buscou-se compatibilizar o desenvolvimento econômico social com a preservação do meio ambiente através da Lei n. 6.938 de 31 de agosto de 1981 que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente.
Em 1988, o constituinte demonstrou preocupação com questão do meio ambiente estabelecendo no artigo 225 como direito de todos o meio ambiente ecologicamente equilibrado, prevendo ainda em artigos esparsos disposições favoráveis à preservação ambiental, consagrando a preocupação ambiental na lei máxima do país.
No que concerne às licitações, a Lei n. 8.666/93 previu que a elaboração de projetos básicos e executivos de obras e serviços deve considerar o impacto ambiental. Essa mesma lei foi alterada em 2010 definindo a promoção do desenvolvimento nacional sustentável como objetivo da licitação.
Em 2009, a Lei n. 12.187 de 29 de dezembro instituiu a Política Nacional sobre Mudanças no Clima, sendo criada em meio à intensificação da discussão internacional acerca das mudanças climáticas.
A Lei n. 12.305 de 2 de agosto de 2010 que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos apontou para a questão da licitação sustentável ao prever a prioridade para a aquisição de bens, serviços e obras de empresas ambientalmente sustentáveis.
Por fim, no âmbito federal houve a edição da Instrução Normativa nº 1 de 19 de janeiro de 2010 que dispõe sobre as licitações sustentáveis na administração pública daquela esfera, tema a ser tratado no próximo tópico.
4 LICITAÇÕES PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS NO BRASIL
A expansão demográfica experimentada nas últimas décadas, proveniente do progresso da ciência que contribuiu para aumentar a longevidade das populações mundiais, aliada ao modelo capitalista, fundamentado no incentivo extremo ao consumo, elevaram sobremaneira os níveis de produção, ocasionado a demanda crescente por matérias primas e recursos naturais e, consequentemente, a degradação ambiental.
Nesse contexto, veio à tona a importância dos setores públicos assumirem seu papel no tocante à sustentabilidade ambiental, principalmente considerando que o poder de compra das entidades públicas é bastante significativo no PIB dos países, o que faz com que as ações do Estado sejam altamente relevantes do ponto de vista da indução do mercado produtor a adotar critérios sustentáveis na fabricação de seus produtos. Segundo Maria de Fátima Cavalcante Tosini[8] “O governo tem o poder de influenciar o mercado por meio das licitações de bens, serviços e obras. As compras do setor público - nos âmbitos federal, estadual e municipal – movimentam cerca de 15% do Produto Interno Bruto (PIB) nacional”.
Nessa ótica, países como Coréia do Sul, Reino Unido, Canadá, Estados Unidos, Noruega, África do Sul, Japão, Suécia, Áustria, Suíça e Espanha adotaram normas de licitação sustentável.
No Brasil, práticas de gestão socioambiental sustentável no âmbito da administração pública foram implantadas em 1999, sob coordenação do Ministério do Meio Ambiente através da Agenda Ambiental na Administração Pública (A3P), visando estimular os gestores públicos a incorporarem princípios e critérios de gestão ambiental em suas atividades rotineiras, com vistas à economia de recursos naturais e à redução de gastos.
Em 2010, onze anos depois, ampliou-se o enfoque que até então priorizava o uso racional dos bens públicos e a gestão dos resíduos, para englobar as licitações públicas, tendo em vista a representação significativa delas no PIB, o que pode induzir os agentes econômicos a investirem na produção de bens e serviços ambientalmente sustentáveis. O marco normativo foi a Instrução Normativa n. 1 de 2010 que impõe a realização de compras públicas sustentáveis no âmbito federal. Nas palavras de Manoel Adam Lacayo Valente[9]:
A Instrução Normativa nº 1, de 2010, em que pese a sua natureza de ato administrativo normativo, pela sua relevância na mudança dos padrões de aquisição de bens pela Administração Pública federal, passa a figurar como o primeiro marco regulatório para adoção de critérios de sustentabilidade ambiental na esfera do governo federal, no tocante a licitações sustentáveis.
Houve especial atenção quanto à compatibilização do preceito estabelecido na referida instrução normativa com o princípio da isonomia, tendo em vista que é vedada a imposição de exigências nos editais que comprometam o caráter isonômico do processo licitatório. Nesse sentido, o Poder Público, nos processos licitatórios deve atentar à escolha de produtos, serviços e bens que atendam a critérios de sustentabilidade ambiental, sem estabelecer restrições que comprometam o tratamento igualitário em tais competitivos, pois tem a obrigação de defender os interesses da sociedade, inclusive o meio ambiente. Sobre a questão do instrumento convocatório de licitação conter exigências que favoreçam o desenvolvimento sustentável, leciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro[10]:
Tais exigências são compatíveis com os princípios da isonomia e da razoabilidade, já que as cláusulas discriminatórias, no caso, têm por objetivo a proteção do meio ambiente, com fundamento em preceitos constitucionais contidos especialmente nos artigos 170, VI e 225, §1º,V.
A autora denomina em sua obra como princípio da licitação sustentável, destacando que[11] “o princípio da sustentabilidade ou da licitação sustentável liga-se à ideia de que é possível, por meio de procedimento licitatório, incentivar a preservação do meio ambiente”.
Assim, a preocupação com o desenvolvimento sustentável, cuja discussão iniciou-se através de conferências mundiais a partir de 1972, teve um enfoque diferenciado a partir de 1987, ampliando a aplicação para o âmbito da administração pública, visando uma gestão socioambiental sustentável, o que levou muitos países a adotarem normas de licitação sustentável. No Brasil, inicialmente a gestão sustentável no setor público esteve direcionada para o uso racional dos recursos, mas em 2010 houve a imposição através da Instrução Normativa n. 1 da licitação sustentável no âmbito federal.
CONCLUSÃO
A expansão demográfica experimentada nas últimas décadas, aliada ao modelo de globalização desenvolvido pelo sistema capitalista, que tem como fundamento o incentivo extremo ao consumo, eleva os níveis de produção, ocasionado a demanda crescente por matérias primas e recursos naturais, excluindo-se o processo renovação dos mesmos, ocasionando a degradação ambiental.
Essa degradação pode ser presenciada de forma paulatina no decorrer dos anos ou de forma mais categórica em razão dos grandes acidentes ambientais ocorridos no mundo todo nas últimas décadas.
Em função da própria degradação ambiental provocada pelo modelo capitalista como também dos acidentes ambientais, surgiram os primeiros movimentos ambientalistas, sendo que na década de 70 ocorreram as primeiras iniciativas governamentais para proteção ambiental.
As conferências realizadas para discussão das conseqüências da degradação ambiental para a humanidade deram origem a vários documentos, podendo destacar o Relatório Brundtland, de 1987, conhecido como Nosso Futuro Comum, no qual foi recomendada a promoção de um novo padrão de desenvolvimento que considerasse, além dos indicadores de eficiência econômica, a sustentabilidade ambiental e preservação dos recursos naturais.
A discussão inicial deu-se de forma ampla, entretanto, com o decorrer do tempo, veio à tona a questão da própria responsabilidade da Administração Pública enquanto responsável pela gestão dos interesses coletivos, mas também entidade que se utiliza de bens e serviços para viabilizar o próprio exercício de administrar.
Nessa ótica, países como Coréia do Sul, Reino Unido, Canadá, Estados Unidos, Noruega, África do Sul, Japão, Suécia, Áustria, Suíça e Espanha adotaram normas de licitação sustentável.
No Brasil, a questão da sustentabilidade inicialmente esteve direcionada à gestão racional dos recursos e destinação correta dos resíduos. Posteriormente, colocou-se em pauta a influência do poder de compra do setor público, que representa 15% do PIB nacional, na indução do mercado produtor a adotar critérios sustentáveis na fabricação de seus produtos, a chamada licitação sustentável. O marco normativo foi a Instrução Normativa n. 1 de 2010 que impõe a realização de compras públicas sustentáveis no âmbito federal.
A licitação sustentável deve priorizar a escolha de produtos, serviços e bens que atendam a critérios de sustentabilidade ambiental, no entanto, não poderá estabelecer restrições que comprometam o tratamento igualitário e o caráter competitivo do processo licitatório. Deve-se, portanto, compatibilizar o princípio da isonomia com o da licitação sustentável.
Conclui-se que a imposição de compras públicas de empresas comprometidas com o desenvolvimento sustentável representa um grande avanço na medida em que influencia o setor econômico a produzir bens e serviços preocupando-se com a preservação ambiental, compatibilizando o desenvolvimento econômico com a conservação dos recursos naturais, indispensáveis à própria sobrevivência humana.