3 A DIMENSÃO JURÍDICA DA EQUIDADE INTERGERACIONAL
We need a Global Strategy for Climate Change, which reflects principles of intergenerational equity. The strategy should include measures to slow the rate of change, to minimize direct damage from change, and to transfer the resources and tools necessary to adapt to climate change. Elements of such a strategy must be translated into enforceable norms at the international, national, and local levels. As an initial step, we should consider a Declaration of Planetary Rights and Obligations addressed to issues of global change. [30]
A preocupação com as futuras gerações não é recente, desde a Carta das Nações Unidas (1948), logo após o término da II Guerra Mundial, houve a manifestação do interesse pelo bem-estar das gerações futuras e o Preâmbulo de tal documento internacional expressou isso (“Nós, os povos das Nações Unidas, decididos a preservar as gerações vindouras do flagelo da guerra ...), depois dela vários documentos internacionais externaram em seus textos a preocupação com o futuro das gerações vindouras. Ainda sob o choque da descoberta das atrocidades cometidas – por ambos os lados – durante a guerra, a Declaração de 1948, junto com a instituição dos tribunais de Nuremberg e Tóquio, se tornou a resposta jurídica ao receio de um novo estado de barbárie. Nem os horrores da guerra, a punição aos crimes cometidos, e o estabelecimento de uma Carta de direitos universais não conseguiram, infelizmente, impedir novos confrontos bélicos e genocídios - como em Ruanda e na antiga Iugoslávia - nos últimos cinqüenta anos do século XX.
No plano jurídico-ambiental, contudo, o Preâmbulo da Carta de 1948 pode ser considerado como o primeiro documento internacional que, em um viés prospectivo, deixou evidente que cabe às gerações presentes um dever de preservação para com as gerações futuras. Para que se preservem as gerações vindouras é preciso, antes de tudo, que haja condição de habitabilidade no Planeta. Lembrando o que disse Lovelock,[31] a Terra (Gaia, a Terra “viva”) é um sistema vivo que continuará existindo com ou sem a espécie humana.
Passados mais de vinte anos da Declaração de 1948 e aderindo ao movimento ambientalista, cujos postulados trouxeram ao mundo jurídico uma nova concepção sobre a natureza e a relação do ser humano com a mesma, a proteção do ambiente e seus recursos naturais às futuras gerações foi incorporada em textos de grande visibilidade na comunidade internacional, como a Declaração de Estocolmo (1972) – fruto da Conferência de Estocolmo -; a Convenção sobre o Direito do Mar (1982) inclusive estabeleceu que a Área (o art. 1º define como o termo que abrange o leito do mar, os fundos marinhos e seu subsolo, além dos limites da jurisdição nacional) e seus recursos são patrimônio da humanidade. Em 1987 o conhecido Relatório Nosso Futuro Comum (Relatório Bruntdland) também reconheceu a necessidade de preservação; a Declaração do Rio (1992), por sua vez, em seu Princípio 3, estabeleceu que “o direito ao desenvolvimento deve ser realizado de maneira a satisfazer equitativamente as necessidades relativas ao desenvolvimento e ao meio ambiente das gerações presentes e futuras”; a Convenção Aarhus (2001) no Princípio 1 mencionou “o direito de toda pessoa das gerações presentes e futuras de viver num meio ambiente adequado para sua saúde e seu bem-estar”. E desde 1997 há a Declaration on the Responsabilities of the Present Generations Towards Future Generations que trata especificamente das (nossas) obrigações com as futuras gerações em um rol de responsabilidades.[32]
O Direito Internacional Ambiental, portanto, serviu como modelo às legislações internas, desde o art. 225 da nossa Constituição até o art. 20-A da Constituição alemã. Neste país, em que o movimento ambientalista sempre foi muito atuante, desde 1985 já havia um debate constitucional sobre a incorporação de um objetivo estatal de proteger o meio ambiente. Com a reforma da Lei Fundamental foi introduzido em 1994 o artigo acima referido, o qual reconheceu que o Estado, também em sua responsabilidade pelas gerações futuras, deve proteger os fundamentos naturais da vida no marco da ordem constitucional, pela legislação e, de acordo com o direito e a justiça.[33]
Ao lado do Estado, também a sociedade, por meio de inúmeras organizações não-governamentais, discute e projeta ações que redundem na defesa dos direitos das futuras gerações, sendo exemplos o World Future Concil e a Foundation for the Right of Future Generations. A partir do trabalho das ONGs iniciou-se o debate acerca da instituição de um ombudsperson for future generations, cujo papel seria o de ser o representante das futuras gerações. Esta espécie de ombudsman já faz parte de algumas comissões dos parlamentos dos países da União Européia, entre eles a Hungria, que já havia criado o Office Comissioner for Future Generations . Foi uma iniciativa da sociedade civil que o Estado adotou.
3.1 A equidade intergeracional e a teoria de Edith Brown Weiss
As questões envolvendo a equidade intergeracional são debatidas tanto no plano da Teoria Geral do Direito como em áreas específicas como o Direito Previdenciário[34] e o Direito Ambiental. Neste último, o pioneiro trabalho da professora da universidade de Georgetown, em Washington, Edith Brown Weiss, vem sendo reconhecido como um dos mais importantes, seja pelo ineditismo na época em que foi escrito – ainda na década de 80 –, seja pela qualidade do que foi dito.
Mesmo antes do boom da crise ambiental e da constatação de que as causas antrópicas do aquecimento global são um dos fatores de alterações climáticas e do agravamento do desequilíbrio ambiental em nosso Planeta, a jurista norte-americana já alertava sobre a necessidade de nossa geração, sendo a beneficiária do legado transmitido pelas gerações passadas, tornar-se a guardiã do Planeta para as gerações futuras.
A teoria da equidade intergeracional proposta em meados dos anos 80 do século passado inspirou-se no igualitarismo de Rawls. Esclarece Brown Weiss:
The basic concept is that all generations are partners caring for and using the Earth. Every generation needs to pass the Earth and our natural and cultural resources on in at least as good condition as we received them. This leads to three principles of intergenerational equity: options, quality, and acess. The first, comparable options, means conserving the diversity of the natural resource base so that future generations can use it to satisfy their own values. The second principle, comparable equity, means ensuring the quality of the environmental on balance is comparable between generations. The third one, comparable acess, means non-discriminatory acess among generations to the Earth and its resources.[35]
Há distintas teorias sobre justiça intergeracional,[36] a de John Rawls é uma delas, ao lado dela há a utilitarista, a do libertarismo (cláusula lockeana), a da reciprocidade indireta (de Brian Barry), a das vantagens mútuas, a do suficienticismo (de Brundtland) e a do igualitarismo revisitado. Em recente conferência internacional - Ways to Legally Implement Intergenerational Justice – realizada em Lisboa, em 2010, discutiu-se, também no plano ambiental, os caminhos para a implementação de uma justiça entre gerações.
A professora Brown Weiss desenvolveu sua teoria com um olhar no igualitarismo de Rawls e também na noção de desenvolvimento sustentável, o que colocaria a teoria da jurista americana sob uma perspectiva jurídico-econômica. A nosso ver isso não iria de encontro a outras perspectivas (filosófica, p. ex.) da equidade intergeracional, vez que o que se depreende da interpretação do que ela escreveu sobre o tema é que privilegia a questão da responsabilidade das presentes gerações para com as futuras, estabelecendo um conjunto de princípios que conformam a equidade intergeracional. De outra parte, ela defende que a teoria da equidade intergeracional também encontra raízes “profundas” em uma tradição religiosa e cultural tanto judaico-cristã como xintoísta ou zen-budista; na primeira cita a passagem bíblica que fala da doação da terra por Deus a seu povo e seus descendentes como posse “perpétua”, para ser repassada e cuidada a cada geração; na segunda fala sobre o respeito à natureza, o “viver em harmonia” do xintoísmo, hinduísmo e do budismo.
Em uma ilustração de como funcionaria a relação entre as gerações, Brown Weiss adota o modelo do trust planetário, qual seja, baseando-se no instituto do trust anglo-saxão, através do qual um gestor (guardião) – o trustee – administra um conjunto de bens em benefício de outros sujeitos, os chamados beneficiários do trust – beneficiares , coloca no trust planetário a geração presente como trustee do planeta em benefício de gerações futuras, da mesma forma que teria sido dela beneficiária em face de gerações passadas. Logo, seriam duas as características das relações intergeracionais: “(1) o fato de a geração presente não ser ‘proprietária’ do meio ambiente, mas sua guardiã em benefício das gerações futuras; (2) uma igualdade entre gerações passadas, presentes e futuras que lhes confere idênticos direitos (à fruição de recursos naturais) e deveres (de proteção ambiental”.[37]
A professora Brown Weiss relaciona também os seguintes princípios conformadores da equidade intergeracional; 1) o da conservação da diversidade das opções; 2) o da conservação da qualidade; 3) o da conservação do acesso.[38] Esses princípios reconhecem o direito de cada geração usar os recursos da Terra, mas com restrições. Dentre as limitações, por exemplo, o respeito à diversidade biológica e genética é necessário para que não haja uma erosão genética e, consequentemente, um prejuízo incalculável à biodiversidade. Propõe, ademais, estratégias para a implementação de tais princípios, dentre as quais se destacam a criação de entidades aptas a representar o interesse de gerações futuras; o monitoramento de elementos do patrimônio natural e cultural da humanidade; e ‘ análises de conservação intergeracional’ que investiguem os efeitos – a longo prazo – de decisões tomadas no presente.[39]
A implementação de tais princípios, outrossim, em um contexto de mudanças climáticas é ainda mais urgente e requer medidas preventivas às conseqüências das alterações do clima; bem como medidas que mitiguem eventuais danos causados pelas mesmas e medidas de assistência aos países mais afetados. Brown Weiss cita entre as medidas a do desenvolvimento e manutenção de um banco genético de culturas que poderão ser utilizados na adaptação da agricultura em regiões afetadas.
Sobre o princípio da equidade intergeracional e uma nova concepção de responsabilidade assim explica Marchesan:
Essa nova perspectiva atenta para uma atuação responsável de cada um em face do outro e para o respeito à dignidade desse outro, ‘permitindo o reconhecimento de um novo ethos para a definição dos sujeitos envolvidos nas novas relações jurídicas’. Abarcando o conjunto de condições adequadas ao desenvolvimento e conservação da vida, e ‘não simplesmente da vida qualificada pelo elemento humano’, essa renovada e ampla visão, ao tratar da proteção dos interesses das futuras gerações, busca a abrangência de todos os seres vivos.[40]
3.1.1 Princípio da conservação da diversidade das opções
Tendo em vista que as gerações futuras terão maior probabilidade de sobreviver e atingir seus objetivos se houver uma variedade de opções para a resolução dos problemas ambientais, é mister que se conserve a diversidade das bases dos recursos naturais e culturais. Esse princípio é assentado na premissa de que a diversidade, assim como a qualidade, contribui para a robustez do Planeta Terra, o que pode ser visto na contribuição da diversidade biológica para a robustez dos ecossistemas. Quanto maior o número de espécies, mais rica é a biodiversidade e maior a chance de - mesmo sendo “perturbado”, explorado à exaustão um ecossistema – de sobrevivência e multiplicação das espécies. A diversidade biológica engloba as espécies e estirpes que compõem o ecossistema.
A conservação de opções pode ser obtida por novos desenvolvimentos tecnológicos que podem criar substitutos para os recursos existentes ou processos para explorá-los de forma mais eficientes. Na área da energia, a utilização de novas fontes energéticas[41] é um dos caminhos apontados para a substituição dos combustíveis fósseis por outras fontes advindas da energia solar (v.g., painéis solares); energia eólica (instalação de parques eólicos); e até energia advinda das ondas.
O princípio requer que a diversidade da base dos recursos naturais seja mantida, agindo como um limite àqueles que pretendem destruir a diversidade biológica, por exemplo, seja através do corte ilegal das florestas tropicais ou do plantio de extensas áreas de monocultura em ecossistemas cuja biodiversidade é uma das mais ricas do mundo como é o do Cerrado brasileiro.[42] A destruição de saberes tradicionais (como os dos grupos indígenas do Alto Xingu que poderão desaparecer com a construção da hidrelétrica de Belo Monte) também é outro caso que em nome de uma (suposto) insuficiência energética privilegia-se o progresso econômico a qualquer custo.
3.1.2 Princípio da conservação da qualidade
O princípio da conservação da qualidade exige que as gerações atuais – beneficiárias do que existe no Planeta Terra – deixem às gerações futuras o mesmo nível de qualidade dos ambientais naturais e culturais recebidos. Embora a utilização do ar, da água, dos solos esteja sendo feita desde que “o mundo é mundo”, foram nos últimos duzentos e cinqüenta anos, com a Primeira e Segunda Revolução Industrial e a Revolução Digital, que o nível tecnológico da nossa civilização cresceu de tal forma a levar a um possível esgotamento dos recursos naturais. E as atividades industriais de 1970 até hoje foram se ampliando tanto que a concentração dos gases de efeito estufa (GEEs) hoje se constituiu em potenciais danos à vida no Planeta. Não só a saúde humana, mas a saúde dos animais e a vida vegetal correm riscos com a poluição atmosférica, o envenenamento do solo e a diminuição do potencial hídrico.
Como pode ocorrer a conservação da qualidade? A resposta, aqui, está intimamente ligada com o desenvolvimento sustentável segundo Brown Weiss. Propugna por um equilíbrio através de medidas que minimizem a vulnerabilidade da qualidade dos sistemas naturais, essas medidas se implementariam (implementarão) por meio de instrumentos que poderiam garantir o crescimento dos países, sem que houvesse o esgotamento dos recursos naturais. Ao tratar especificamente das mudanças climáticas,[43] fala do controle das emissões que prejudicam a camada de Ozônio (e, via de conseqüência, sobre a dificuldade e uma economia baseada no carbono conseguir produzir menos GEEs); do monitoramento do uso de fertilizantes; de zoneamento costeiro; da utilização racional da água.
Em nível nacional há iniciativas (públicas) que aliam a preservação da natureza com o desenvolvimento sustentável, seja instituindo políticas ambientais que tratam da adaptação e/ou mitigação das mudanças climáticas através de, por exemplo, das metas ambientais de redução dos GEEs; do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), e do zoneamento ecológico-econômico (ZEE). Também existem iniciativas privadas como a certificação ambiental - o sistema da ISO 14000 é um deles – e o inventário das emissões produzidas realizados por empresas [44] que contribuem à conservação da qualidade.
A perspectiva de Brown Weiss é otimista no que tange à conservação da qualidade, já que acredita que é possível conservá-la mesmo em uma civilização que depende cada vez mais da queima de combustíveis fósseis para produzir energia, cujos padrões demográficos aumentaram significativamente. Já há quem fale que a (nossa) segurança alimentar corre risco, ou seja, de uma possível falta de comida em virtude das mudanças climáticas que o IPCC previu em seu 4º relatório (2007). Mas, mesmo antes da incidência severa das mudanças climáticas, a má utilização da água – um dos recursos naturais mais abundantes no Brasil - pode levar ao seu esgotamento.
O modelo de “opulência” (embora não homogêneo) que ainda vivemos não leva em consideração que, por exemplo, para produzirmos soja que será consumido em grande parte sob forma de ração pelos animais na China é consumido o recurso natural daqui, exploram-se os recursos naturais daqui quase à exaustão não para garantir a segurança alimentar dos brasileiros, mas a carne e outros alimentos que estarão no prato dos chineses.
Por isso, é questionável que se abra mão de um recurso natural escasso em favor de um só setor.[45] Os dados divulgados pela Agência Nacional de Águas (ANA) só corrobora o antes afirmando; qual qualidade da água se estará deixando às próximas gerações? Se análises internacionais já falam em um conflito pela água em um futuro próximo, como é possível a nossa geração aceitar que quase 70% dos nossos recursos hídricos sejam utilizados de modo tão perdulário? E a nossa responsabilidade em garantir a mesma qualidade às gerações vindouras? São questionamentos desse tipo que conduzem à busca de uma efetiva conservação da qualidade.
3.1.3. Princípio da conservação do acesso
Cabe às gerações presentes a conservação do acesso aos recursos naturais e culturais. É óbvio que esse acesso não está universalizado (v.g, recentemente a Somália – país africano – foi considerado pela ONU como caso gravíssimo de fome generalizada) e é nos países mais pobres que o acesso é constantemente negado. Contudo não só em lugares miseráveis o acesso é inexistente, no Brasil o número de residências sem acesso ao saneamento básico é vergonhoso! O direito de acesso é garantido pelas constituições ou leis específicas; na prática é que os problemas aparecem, pois as atuais gerações não podem usufruir dos recursos de tal forma que inviabilizem o acesso das futuras gerações a recursos que são finitos.
Toda a ação das presentes gerações deve ser pensada tendo em vista o não prejuízo do acesso daquelas que nos sucederão. Também a questão do recurso natural água é uma das que podem ilustrar o quanto o acesso a tal recurso pelas próximas gerações pode estar correndo risco: nas regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste há o conhecido Sistema Aqüífero Guarani; trata-se de uma extensa área onde existem reservas subterrâneas de água em abundância.[46] Esse sistema vem sendo explorado diuturnamente e não se evitou uma degradação dos estoques ali existentes, mas ainda assim as reservas são imensas. Somente com uma gestão compartilhada dos recursos hídricos do Aqüífero Guarani pelos estados onde ela se localiza (e também a Argentina e o Paraguai) poderá conservar o acesso das gerações futuras.