Resumo: O presente trabalho tem por objeto analisar como se procede a inscrição dos devedores tributários municipais no SERASA, se outros entes da federação estão adotando tal procedimento, e como o município está iniciando o processo para que haja a inscrição desses devedores. Primeiramente, analisar-se-á a natureza jurídica do tributo, abordando o histórico e demais institutos vinculados a ele. Após, faz-se uma explanação sobre a constituição do crédito tributário e a formação da dívida ativa. Por fim, uma minuciosa análise da inscrição de tais devedores no SERASA. A metodologia da pesquisa é do tipo bibliográfica com uma abordagem livre e exploratória sobre o tema, tomando como base jurisprudências, doutrinas e leis esparsas. Conclui-se pela observância do tema cada vez mais atual e conforme alguns julgados há a possibilidade da inclusão de débitos de natureza tributária com inscrição na divida ativa nos cadastros de proteção ao crédito.
Palavras-chave: Direito Tributário. Dívida ativa. SERASA.
1 INTRODUÇÃO
Muitos entes da administração pública estão adotando ou querendo adotar a inscrição dos devedores tributários no SERASA, por exemplo, os Estados de Goiás, Maranhão e Ceará (este que ainda está sendo implantada) além de alguns municípios, tais como, o município de Fortaleza. Os seus governantes alegam que firmando este convênio combaterão a evasão fiscal trazendo consequentemente a melhoria na arrecadação.
Esse conjunto de ações que passa por vários processos: inscrição no CADIN (Cadastro de Inadimplentes), divulgação da lista dos devedores em site da administração pública e inscrição no SERASA, reflete a preocupação do Governo em compensar a queda das receitas e manter o equilíbrio financeiro do tesouro sem que haja aumento da carga tributária.
Contudo o que se busca nesse trabalho é analisar os aspectos da possibilidade desses atos.
2 ACEPÇÃO HISTÓRICA DO TRIBUTO
Para entender como se constitui a inscrição dos devedores tributários municipais no SERASA é importante fazer uma imersão jurídica e histórica da trajetória da cobrança do tributo.
O tributo de acordo com alguns estudos acompanhou a evolução do homem, incluindo a criação da sociedade, com isso o surgimento de chefes de tribos, guerreiros e por fim políticos.
Inicialmente o tributo foi de forma voluntária. Quando o homem deixou de ser nômade passando a formar grupos, apareceu a figura do chefe, que tinha como objetivo a proteção de seu grupo. Em agradecimento a esta proteção lhes eram oferecidos presentes, sendo essa a primeira manifestação do tributo.
Tanto o é que, tributo é uma palavra que vem do latim que significa tributum, ou seja, dividir entre as tribos.
Passou a ser compulsória quando os povos que perdiam a guerra eram submetidos a entregar seus bens aos vencedores. Guerras estas criadas pelos conflitos de posses de terras, domínio e poder.
Percebendo que, somente os bens dos povos conquistados não eram suficientes, os reis, líderes a época passaram a exigir impostos de seus súditos para sustentar os exércitos, que continuavam à procura de conquistar mais terras e poder, portanto o que antes era um presente passou a ser uma obrigação.
Na antiguidade de acordo com alguns historiadores foram encontrados textos relatando a cobrança de altos tributos, através de leis opressivas e caso não pagassem o valor cobrado tinham seus bens confiscados.
Na idade média na época feudal os impostos eram cobrados pelos senhores feudais aos camponeses que eram “presos a terra”, ou seja, em troca de proteção e comida, eram obrigados a trabalhar e dar parte de sua colheita ao seu senhor.
Em toda a história da sociedade incluindo a idade média, contemporânea e moderna, sempre se repetiu a opressão do povo vindo consequentemente com altos impostos cobrados.
Os tributos eram cobrados sem limitação alguma, de forma obrigatória e inquisitória, inicialmente in natura passando posteriormente a cobrança de metais preciosos como moeda de mercadoria e somente a partir na idade média surgindo o papel moeda[1].
Mas foi somente com a indignação das pessoas que foram assinados várias leis para impor limites às cobranças desordenadas de tributos.
No Brasil não foi diferente, a cobrança do tributo esteve em suas três fases da política.
Na fase colonial, os tributos eram cobrados por Portugal, das seguintes formas: com o quinto que era a quinta parte da produção do ouro, com os direitos régios que era o imposto sobre exportação e o dízimo real que era o imposto sobre os produtos agrícolas.
No império mesmo com a independência do Brasil, continuaram as cobranças exorbitantes de impostos, pois as províncias cobravam impostos sobre produtos já tributados pela União. Mas com o tempo e a utilização de emendas constitucionais tentou-se regular a questão, delimitando impostos da União e das Províncias, mas as mesmas ainda assim cobravam impostos inconstitucionais.
Na república com a carta constitucional de 1891 foi discriminado quais tributos e quais limites competiam a cada nível do poder público.
Uma significativa mudança veio na Constituição de 1946 onde o Congresso Nacional foi instituído como único órgão competente para legislar sobre o sistema financeiro.
E para materializar o tributo no Brasil foi criada a Lei n° 5.172 de 1966, conhecida como Código Tributário Nacional.
Mas somente com a Constituição Federal de 1988, foi garantido os direitos dos contribuintes e dado limites ao poder do Estado de tributar.
Tributo conforme dispõe no CTN em seu artigo 3° é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. É uma obrigação imposta as pessoas fisicas e pessoas jurídicas de recolher valores ao Estado, ou entidades equivalentes
Com isso percebe-se que, desde a construção da sociedade são necessários a cobrança de tributos para a garantia das necessidades coletivas, mesmo sabendo que na maioria das vezes era em beneficio dos governantes.
Nos dias atuais o tributo adquiriu um conceito social, pois está sendo o maior responsável pela criação e desenvolvimento dos financiamentos de programas e ações do governo nos mais diversos campos da saúde, previdência, educação, moradia, saneamento, meio ambiente, energia, transporte, entre outras.
3 NASCIMENTO DA OBRIGAÇÃO E DO CRÉDITO FISCAL
Tributo nos dias atuais de acordo com Ricardo Lobo Torres é um dever fundamental:
Tributo é o dever fundamental, consistente em prestação pecuniária, que, limitado pelas liberdades fundamentais, sob a diretiva dos princípios constitucionais da capacidade contributiva, do custo/benefício ou da solidariedade do grupo e com a finalidade principal ou acessória de obtenção de receita para as necessidades públicas ou para atividades protegidas pelo Estado, é exigido de quem tenha realizado o fato descrito em lei elaborada de acordo com a competência específica outorgada pela Constituição. (TORRES, 2000, p. 320-321.)
Para a construção de uma sociedade livre, justa e solidária é necessário a prestação do tributo cujo objetivo é a consecução de obras, prestação de serviços e bem estar social. Então, sem o tributo o Estado, não teria recursos para atingir esses objetivos.
Baleeiro (2005, p. 698) afirma que “a obrigação é uma categoria jurídico-positiva”, pois é um dever jurídico tipificado em artigo próprio o 113 do CTN – Código Tributário Nacional. Nesse entendimento o mesmo autor apud Maior (2005, p. 700):
Para que o dever jurídico se identifique como obrigação, é preciso que se desloque a analise teórica para o campo do direito positivo. Obrigação tributária é, nesse sentido, um dever jurídico tipificado no artigo 113 do CTN – Código Tributário Nacional. Quer dizer: esse dever jurídico tributário é ora pecuniário, porque tem por objeto o pagamento do tributo ou de penalidade tributária (obrigação tributária principal – parágrafo 1°); ora consistente em prestações positivas ou negativas, instituídas no interesse da arrecadação e fiscalização de tributos (obrigações acessórias – parágrafos 2° e 3°). Por seu turno, a obrigação civil é o dever jurídico que recebe do Direito Civil a especificação e as características particularizantes. Não será por outro motivo que é impossível construir doutrinariamente a teoria das obrigações sem o recurso do direito positivo.
Na definição de Zapatero (2009, p. 82) obrigação “é um vínculo jurídico existente entre duas ou mais pessoas”, uma relação jurídica que nasce com finalidade de extinção, e acaba com o seu cumprimento. A relação jurídica nasce de lei imposta ao sujeito passivo a prestar o pagamento ao sujeito ativo.
A obrigação de pagar o tributo nasce da lei conforme já abordado, esses tributos são criados/feitos a partir de necessidades do Estado e da capacidade econômica do sujeito passivo, como: patrimônio, renda, negócio jurídico entre outros.
Amaro (2010, p. 272) sabiamente declina que a obrigação tributária surge independentemente de manifestação de vontade do sujeito passivo. O tributo nasce com a lei vinculando o devedor, e o submetendo ao cumprimento da prestação que corresponda o seu débito. “São obrigações ex lege que dispensa, para seu aperfeiçoamento, o concurso de vontade do obrigado”.
Assim sendo, ocorrendo o fato disposto em lei, surgirá a obrigação independente de vontade. Por exemplo, ao comprar uma casa um indivíduo passa a ostentar o status de proprietário. O fato de ser o proprietário do imóvel gera, independente de sua vontade, a obrigação de pagar o tributo (IPTU), ou seja, ocorrendo o fato gerador (propriedade de imóvel), surge a relação jurídica entre sujeito ativo e passivo. Ao sujeito passivo cabe a obrigação de dar, fazer ou não fazer. Ao sujeito ativo cabe o direito de exigir o objeto da obrigação, se o devedor (sujeito passivo) não cumprir com a obrigação. Para efetivar sua pretensão cabe efetuar a cobrança inicialmente por via administrativa podendo chegar a meios judiciais.
Desta maneira, o fato gerador é uma situação de obrigação descrita em lei que acontece com os contribuintes de acordo com sua situação econômica. Um outro exemplo é ao adquirir uma renda, ter-se-á o fato gerador a renda e a obrigação imposto de renda; ou ao prestar serviços, a obrigação será pagar o ISS.
Conforme o disposto no artigo 116 do CTN – Código Tributário Nacional:
Art. 116. Salvo disposição de lei em contrário, considera-se ocorrido o fato gerador e existentes os seus efeitos:
I – tratando-se de situação de fato, desde o momento em que se verifiquem as circunstâncias materiais necessárias a que produza os efeitos que normalmente lhes são próprios;
II – tratando-se da situação jurídica, desde o momento em que enseja definitivamente constituída nos termos do direito aplicável.
Parágrafo único. A autoridade administrativa poderá desconsiderar atos ou negócios jurídicos praticados com a finalidade de dissimular a ocorrência do fato gerador do tributo ou a natureza dos elementos constitutivos da obrigação tributária, observados os procedimentos a serem estabelecidos em lei ordinária. (AC) (parágrafo acrescentado pela Lei Complementar n° 104, de 10.01.2001, DOU 11.01.2001). (BRASIL, 1966, p.727)
Esse artigo descreve as situações de fato e as relações jurídicas em que podem ensejar o fato gerador. Contudo, o que ambos os incisos mencionam é que ocorrendo a existência do fato gerador faz-se necessário o cumprimento de sua obrigação.
O fato gerador que inicia a obrigação de acordo com o Código Tributário se divide em obrigação principal e acessória.
A obrigação tributária principal objetiva o pagamento do tributo ou senão a penalidades pecuniárias e as acessórias são obrigações de fazer e não fazer, podendo ser convertida em principal caso haja descumprimento. Ambas estão no artigo 113, respectivamente nos parágrafos 1° e 2° do CTN.
São exemplos de obrigações acessórias: escriturar livros, tolerar fiscalizações, transportar mercadorias acompanhadas de guia, etc.
Na obrigação principal, tem se como exemplos o pagamento de IPTU, ISS, o imposto de renda, ou seja, todos os impostos estabelecidos em lei.
Como já abordado, com a ocorrência do fato gerador nasce a obrigação fiscal. Caso essa obrigação não se cumpra ou sendo feita de maneira insatisfatória é formalizado um ato administrativo declaratório do débito. Este ato é o lançamento tributário e tem como finalidade a declaração do débito servindo para o fisco como titulo de crédito para exigência do pagamento por via administrativa ou judicial.
Em suma, o lançamento é a formalização do crédito tributário, ou seja, é um ato vinculado da administração. Diante do lançamento, do escrito formal previsto em lei, o sujeito passivo cientifica-se do seu débito e prazo para cumprimento, sob pena de serem desencadeados um procedimento fiscal.
São três as espécies de lançamento:
-O lançamento direto consiste no ato declaratório do crédito tributário, sem a participação do contribuinte, e encontra-se disciplinado no artigo 149 do CTN. Ocorre essa espécie quando o contribuinte descumpre o dever legal de prestar declaração, tenha prestado de forma insuficiente ou deixe de atender pedido de esclarecimento de autoridade administrativa. Geralmente acontece com a Guia de Recolhimento ao FGTS e informações à Previdência Social- GFIP, onde o sujeito passivo declara essa obrigação de forma irregular ou incompleta cabendo ao fisco proceder com este tipo de lançamento.
-Lançamento por homologação também denominado auto lançamento, e previsto no artigo 156, VII, do CTN é a atribuição do sujeito passivo fazer o cálculo do tributo, e antecipar seu pagamento sem prévio exame da autoridade administrativa. O IPI e o ISS são exemplos desta espécie de lançamento.
-Lançamento por declaração é uma obrigação acessória do sujeito passivo que deve registrar e formalizar em documentos próprios informações sobre matéria de fato para posterior fiscalização da autoridade administrativa. Tendo como exemplo os livros fiscais. Essa modalidade está disposta no artigo 147 do CTN.
É importante mencionar que há distinção entre obrigação e crédito tributário esse tem como objeto o pagamento do tributo ou a penalidade tributária, este, no entanto não tem definição no Código Tributário, mas deixa-se inferir que se trata da própria obrigação no estágio do lançamento. Portanto, a obrigação e o crédito tributário extinguem-se juntos.
As formas de extinção do crédito tributário estão disciplinadas no artigo art. 156 do CTN e no artigo 25 da Lei nº 4.144/72 CTMF.
Art.156. Extinguem o crédito tributário:
I - o pagamento;
II - a compensação;
III - a transação;
IV - a remissão;
V - a prescrição e a decadência;
VI – a conversão de depósito em renda;
VII – o pagamento antecipado e a homologação do lançamento nos termos do disposto no art. 150 e seus parágrafos 1° e 4°;
VIII - a consignação em pagamento, nos termos do disposto no § 2º do artigo 164;
IX - a decisão administrativa irreformável, assim entendida a definitiva na órbita administrativa, que não mais possa ser objeto de ação anulatória;
X - a decisão judicial passada em julgado.
XI – a dação em pagamento em bens imóveis, na forma e condições estabelecidas em lei. (Incluído pela Lcp nº 104, de 10.1.2001)
Parágrafo único. A lei disporá quanto aos efeitos da extinção total ou parcial do crédito sobre a ulterior verificação da irregularidade da sua constituição, observado o disposto nos artigos 144 e 149.(BRASIL, 1966, p.731)
Art. 25. Extingue-se o crédito tributário:
I - pelo pagamento, nas formas previstas por este Código;
II - pela compensação;
III - pela transação;
IV - pela remissão;
V - pela prescrição ou decadência;
VI - pelas demais formas e modos previstos na legislação tributária, que produzem esse efeito.
Parágrafo Único - A extinção total ou parcial do crédito tributário normalmente constituído não exclui as de revisão da obrigação tributária, de que trata este Código.(FORTALEZA, 1972, p. 7)
Estes artigos não são taxativos visto existir também no direito privado outras modalidades de extinção das obrigações como a novação (Código Civil, arts. 999 e 1008) e a confusão (Código Civil, arts. 1049 a 1052). E como as formas do artigo 156 CTN, são também formas de extinção de crédito.
Quanto a obrigação acessória não houve previsão legal no CTN sobre sua extinção, mas hão de ser extintas mediante seu cumprimento positivo ou negativo. No entanto, é importante lembrar que a obrigação acessória não depende da principal e sendo assim poderá ser extinta independentemente da obrigação principal.
Conclui-se, que a obrigação surge com o fato gerador, cabendo ao sujeito passivo (devedor) efetuar o pagamento do débito (obrigação principal) ou fazer, não fazer a obrigação (obrigação acessória). Caso não haja o cumprimento da obrigação cabe ao sujeito ativo (credor) efetuar a cobrança do crédito através do lançamento tributário que é o ato da administração vinculado a lei. E a extinção se dá por meio de pagamento que é o meio natural da extinção da obrigação tributária.
4 EXPOSIÇÃO CONCEITUAL DO CADASTRO DE INADIMPLENTES
Sabe-se que a inscrição na dívida ativa se dá pelo não pagamento de crédito da fazenda pública, inclusive multa de qualquer natureza, por parte do contribuinte, depois de esgotado o prazo de seus pagamentos. Isso é o que dispõe o artigo 201 do CTN e artigo 92 do CTMF.
Art. 201. Constitui dívida ativa tributária a proveniente de crédito dessa natureza, regularmente inscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado o prazo fixado, para pagamento, pela lei ou por decisão final proferida em processo regular.
Parágrafo único. A fluência de juros de mora não exclui, para os efeitos deste artigo, a liquidez do crédito. (BRASIL, 1966, p. 736)
Art. 92. Constitui Dívida Ativa do Município a proveniente de impostos, taxas, contribuição de melhoria e multas de qualquer natureza, regularmente inscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado o prazo fixado para pagamento pela lei ou por decisão final proferida em processo regular.
Parágrafo Único - Para todos os efeitos, considera-se inscrita a dívida registrada na repartição competente da Prefeitura. (FORTALEZA, 1972, p. 23)
A dívida ativa tem como elementos para a sua consecução o crédito público a ausência de causa extintiva ou suspensiva desse crédito e por fim a sua inscrição em cadastro específico.
No município de Fortaleza, o cadastro de contribuintes devedores tem como intuito fornecer à administração pública informações e registros relativos à inadimplência de obrigações, de natureza tributária ou não, para com a Fazenda Pública Municipal.
Essa finalidade está disposta no artigo 2º da lei do CADIM, bem como quais inadimplentes que serão inscritos no cadastro.
Art. 2º O Cadastro de Inadimplentes da Fazenda Pública Municipal (CADIM) de que trata esta lei tem por finalidade fornecer à administração pública informações e registros relativos à inadimplência de obrigações, de natureza tributária ou não, para com a Fazenda Pública Municipal.
§ 1º - Para os efeitos do disposto neste artigo, consideram-se inadimplentes as pessoas físicas ou jurídicas enquadradas nas seguintes hipóteses:
I - existência de débito inscrito como Dívida Ativa do Município de Fortaleza;
II - existência de débitos, de qualquer natureza, para com órgãos ou entidades integrantes da Administração Publica Municipal, direta, autárquica, funcional ou indireta inclusive as sociedades de economia mista e empresas públicas;
III – que tenham sido declaradas inidôneas para contratar com a Administração Pública Municipal, em decorrência da aplicação de sanção prevista na legislação de licitações e contratos;
IV - denunciadas por praticas de crimes contra a ordem tributária, nos termos da Lei Federal nº 8.137, de 27 de dezembro de 1990;
V - que tenham decretadas contra si medida cautelar fiscal, na forma da Lei Federal nº 8.397, de 06 de janeiro de 1992.
VI - depositárias infiéis de tributos, nos termos da Lei Federal nº 8.866, de 11 de abril de 1994.
VII – depositárias infiéis pela guarda e segurança de documentos e equipamentos fiscais, bem como de formulários contínuos;
VIII - os sujeitos passivos que estejam inadimplentes com o cumprimento de obrigações tributárias;
IX - ausência de prestação de contas, exigível em razão de disposição legal ou de cláusulas de convênio, acordo ou contrato.
§ 2º - No caso de pessoas jurídicas, a inscrição no cadastro estender-se-á aos seus representantes legais, na forma prevista na legislação tributária, aplicando-se-lhes os efeitos desta lei. (FORTALEZA, 2007, p.1)
Quanto à competência cada ente da federação, seja: União, Estados ou municípios estabelecerão em legislação própria quais órgãos e agentes públicos serão incumbidos da atividade de inscrição de débitos em dívida ativa.
No âmbito do município de Fortaleza através do decreto nº 12293/2007 que regulamenta a lei n° 9298/2007 (Lei que institui o cadastro de inadimplentes – CADIM), determina em seu artigo 10 quem são os responsáveis pela inscrição:
Art. 10 - São responsáveis pelo suprimento e atualização das informações no CADIM:
I - Secretário Municipal, no caso de inadimplência com relação a deveres subordinados à respectiva pasta;
II - Procurador Geral do Município, na hipótese de deveres relacionados às suas exclusivas atribuições;
III - Superintendente, Presidente ou Dirigente máximo, nas hipóteses de inadimplência com relação a deveres subordinados à respectiva instituição. (FORTALEZA, 2007, p.2)
Os prazos para inscrição no cadastro são da mesma forma que a competência estabelecida por legislação própria. Em Fortaleza conforme artigo 4° parágrafo único da lei do CADIM são estabelecidos 30 (trinta) dias contados da inadimplência. Depois de apurada a liquidez e certeza da dívida é encaminhada para que haja a inscrição por autoridade competente e após a inscrição será feita comunicação por escrito ao contribuinte.
Com vistas ao artigo 198 § 3º inciso II do CTN a inscrição na dívida ativa tem caráter público, neste sentido configuram-se os princípios da publicidade e da transparência. A publicidade se apõe a dívida por não ter caráter privativo, visto que, ao não quitar seus débitos com o erário público, o devedor tem a dívida não com o ente (pessoa jurídica), mas com toda a população.
Para que seja feita a inscrição do devedor na dívida ativa em âmbito municipal faz necessário alguns requisitos obrigatórios da mesma forma que os dispostos no artigo 202 do CTN. Eles estão contidos no artigo 6° da referida lei municipal e são a identificação do devedor, a data da inclusão no CADIM e o órgão responsável pela inclusão.
Fazendo um paralelo com o Código tributário Nacional esses requisitos são essenciais visto que qualquer omissão gera a nulidade da inscrição e do processo de cobrança.
O que se vê é que a inscrição em Dívida Ativa é ato jurídico que visa legitimar a origem do crédito em favor da Fazenda Pública, valendo-se dos requisitos jurídicos para as ações de cobrança.
O artigo 204 do CTN determina que cabe ao órgão competente apurar a liquidez e certeza dos créditos, qualificando a inscrição como ato de controle administrativo da legalidade. Depreende-se, portanto, que os Entes Públicos deverão outorgar a um órgão a competência para este procedimento, dissociando, obrigatoriamente, a inscrição do crédito em Dívida Ativa e a origem desse crédito.
Art. 204. A dívida regularmente inscrita goza da presunção de certeza e liquidez e tem o efeito de prova pré-constituída.
Parágrafo único. A presunção a que se refere este artigo é relativa e pode ser ilidida por prova inequívoca, a cargo do sujeito passivo ou do terceiro a que aproveite. (BRASIL, 1966, p.736)
Então se já existe um cadastro de inadimplentes no município nada obsta que também se perfaça para resguardo do erário público, a inscrição do nome do devedor nos órgãos de proteção ao crédito.
É importante mencionar que os devedores inscritos da dívida ativa terão impedimentos como: participar de licitações públicas, obter certidão negativa de débitos fiscais e certidão de regularidade fiscal, gozar de benefícios fiscais, incentivos financeiros ou quaisquer outros benefícios, auxílio ou subvenções patrocinados pelo município, obter regimes especiais de tributação, obter repasse de valores de convênios ou pagamentos referentes a contratos.
Contudo, a inscrição do devedor na dívida ativa tem prazo fixado, rol taxativo de competentes para que se perfaça a inscrição, e é público, mas não viola nenhum preceito constitucional, com efeito não impede o livre exercício profissional e empresarial do contribuinte devedor.