Resumo: Aqui se pretende analisar a evolução constitucional brasileira, com especial atenção as peculiaridades do sistema representativo institucionalizado em cada período e dos permissivos de exercícios de formas de governo direto nos diferentes momentos históricos, em especial através dos plebiscitos, referendos e iniciativas populares de leis.
Palavras-chave: Constituições Brasileiras – Sistema de Governo – Sistema Representativo - Governo Direto.
INTRODUÇÃO
A história política brasileira é marcada por sucessivas e graves rupturas democráticas, por ações militares e civis contrárias às instituições políticas vigentes, assim como pelos esforços jurídicos imediatamente posteriores para recomposição do regular exercício da cidadania e das liberdades individuais.
Foi assim quando da instituição da Monarquia e da criação do Império do Brasil, através da primeira dissolução parlamentar de nossa história, quando da transição imposta da Monarquia para a República, quando do golpe de Getúlio Vargas que instituiu o Estado Novo e, por derradeiro, quando da revolução militar de 1964. Todas estas crises tiveram reflexos diretos nas sete Constituições que vigoraram desde 1824 no Brasil, com a limitação e extensão dos direitos e garantias individuais em cada período, com a manipulação dos sistemas e formas de governo direto permitidos, pelas limitações ao exercício de direitos políticos, em especial no que diz com o voto e a participação popular no processo legislativo e deliberativo de Estado.
Serão analisadas, separadamente, cada uma das constituições que já vigoraram no Brasil, bem como os contextos históricos de suas vigências, com a contemplação das previsões normativas existentes sobre sistema de governo e sua representatividade, controle parlamentar dos atos dos Ministros de Estado, cidadania, iniciativa popular para apresentação de projetos de leis, plebiscitos e referendos, formas clássicas de exercício do denominado "governo direto".
É justamente esta evolução história, política e jurídica que se pretende estudar neste artigo, para chegarmos a uma identificação atual de expressões e conceitos, na vigente Constituição, denominada de "Cidadã".
1. A Constituição de 1824: de colônia de Portugal a Império do Brasil
No período compreendido entre 1500 e 1808, o Brasil foi uma mera colônia do Império de Portugal, fracionada administrativamente em denominadas “capitanias hereditárias”, com um "elemento unitário na organização"[1], qual seja o sistema dos governadores-gerais.
Em 1808, quando de grande instabilidade na Europa, o imperador D. João VI chega ao Brasil, deflagrando a fase monárquica.
Em 1815, o Brasil passa a figurar como "Reino Unido a Portugal", por determinação de D. João VI, o que faz cessar o monopólio da metrópole e, por conseguinte, o sistema colonial. O Imperador retorna para Portugal e deixa no Brasil seu filho, Dom Pedro de Alcântara.
Em 1822, Dom João VI exige a volta do filho para Portugal. Instado, o príncipe regente, Dom Pedro de Alcântara, negou-se a seguir tal determinação (fato esse ocorrido no dia 09 de janeiro daquele ano, conhecido como "Dia do Fico"). A vontade real de se tornar independente e, mais que isso, a de constituir um novo Estado, ocorreu somente com a Proclamação da Independência, em 7 de setembro de 1822, instituída sob a forma de monarquia, a qual perdurou até 15 de novembro de 1889.
José Afonso da Silva ensina que, transferida a sede da Família Reinante para o Rio de Janeiro, era preciso instalar repartições, os tribunais e as comodidades necessárias à organização do governo; cumpria estabelecer a ordem, com a polícia, a justiça superior, os órgãos administrativos, que tinham até aí faltado à colônia[2]. Dita forma de organização político-administrativa do governo imperial ficou adstrita somente às imediações do Rio de Janeiro, sendo certo que pouca influência exerceu no restante do interior do país, onde a fragmentação e diferenciação do poder real e efetivo perduravam, sedimentadas nos três séculos da vida colonial.
Assim, estabeleceram-se a nobreza brasileira e a aristocracia intelectual, na época, influenciada por ideais liberalistas que agitavam toda a Europa, motivadas especialmente pelo Liberalismo e pelo Constitucionalismo.
Surge o movimento constitucional no Brasil, reclamando uma unidade nacional, uma organização central a fim de romper com os governículos regionais. A conjuntura política brasileira era propícia para que aqui se instalassem as idéias inovadoras e universais embandeiradas pela Revolução Francesa. Afinal, segundo proclamado no artigo 16 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, "não tem constituição a sociedade onde não é assegurada a garantia dos direitos nem determinada a separação dos poderes".
Em 03 de junho de 1822, o Príncipe regente publicou decreto convocando eleições para uma Assembléia Constituinte, a qual, eleita, deu início a seus trabalhos e discussões em 03 de maio de 1823. Em 11 de novembro de 1823, poucos meses após o início de seu funcionamento, discordando das propostas firmadas e debatidas, Dom Pedro mandou cercar o prédio onde funcionava a assembleia, dissolvendo-a e prendendo vários de seus parlamentares, iniciando a triste história de golpes de Estado no Brasil. Em 25 de março de 1824, o Imperador outorgou a primeira Constituição brasileira de sua história, restando esta imposta, ou melhor, "oferecida e jurada por sua Majestade o Imperador", "em nome da Santíssima Trindade", conforme disposição dela constante[3].
Da análise da Constituição do Império do Brasil de 1824, podemos aferir que o Império Brasileiro era uma nação livre e independente que constituía uma associação política de todos os cidadãos brasileiros. As capitanias existentes foram transformadas em províncias, sendo essa a forma de divisão do território nacional, que organizava-se em forma unitária, sem características de federação. O governo era monárquico do tipo hereditário, constitucional e representativo.
Aos moldes da Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, o preceito da separação dos poderes fora introjetado na Constituição do Império, contudo, na fórmula quadripartida que, além do Poder Legislativo, Executivo e Judiciário, concebia o "Poder Moderador", criação esta de Benjamim Constant para fortalecer os poderes do Imperador.
O Poder Moderador, considerado a chave de toda a organização política, era exercido privativamente pelo Imperador, como chefe supremo da nação e seu primeiro representante, para que incessantemente sua vontade velasse sobre a manutenção da independência, equilíbrio e harmonia dos demais poderes políticos.
No aparelho político do poder central, dois órgãos concorriam para reforçar a ação do poder soberano: o Senado e o Conselho de Estado. Aquele, essencialmente conservador, funcionava como órgão de reação contra movimentos liberais da Câmara dos Deputados. O Conselho de Estado era órgão consultivo, que tinha enormes atribuições, sendo quem aconselhava o Imperador nas medidas administrativas e políticas e era o supremo intérprete da Constituição.
O exercício do Poder Legislativo era conferido à Assembleia-Geral, composta da Câmara dos Deputados, com a nota da eletividade e transitoriedade, e a dos Senadores, composta por membros vitalícios nomeados pelo Imperador (arts. 13, 35, 40 e 43 da Constituição). As eleições ocorriam na forma indireta e o voto era censitário, somente sendo deferido o direito ao voto aos homens, com mais de 25 anos de idade, e que comprovassem renda anual mínima prevista na própria Constituição.
O Chefe do Poder Executivo era o Imperador, que o exercia com o auxílio dos Ministros de Estado, que eram livremente nomeados e destituíveis pelo Imperador e a quem cabia referendar ou assinar todos os atos do poder executivo, sob pena de não poderem ser executados (arts. 131 a 136). Não havia a previsão constitucional de que os Ministros de Estado poderiam ser convocados pelo Poder Legislativo para prestar esclarecimentos, o que é compreensível em face da estrutura monárquica de governo. Durante o Império do Brasil, o Imperador reinava, governava e administrava, sendo chefe de Estado e de governo efetivamente.
O Poder Judiciário era independente dos demais poderes e composto de juízes e jurados (art. 151).
Inspirados nos princípios do constitucionalismo inglês, segundo o qual é constitucional apenas aquilo que diz respeito aos poderes do Estado e aos direitos e garantias individuais, os autores do texto outorgado por Dom Pedro I transplantaram para o art. 178 o que seguramente constitui a chave do êxito e da duração da Carta Imperial, que prescrevia expressamente que:
É só constitucional o que diz respeito aos limites e atribuições respectivas dos poderes políticos, e aos direitos políticos e individuais dos cidadãos; tudo o que não é constitucional pode ser alterado, sem formalidades referidas, pelas legislaturas ordinárias.
Tal previsão é suficiente para classificar a Constituição de 1824 como semirrígida.
A Constituição do Império carregava em seu bojo um rol de garantias individuais que, nos seus fundamentos, permaneceu nas constituições posteriores, mas, curiosamente, não tratava sobre a escravidão, que era a principal força de trabalho em atividade no Brasil. Trata da proibição dos açoites, da tortura, da marca de ferro e de outras penas cruéis, que, no entanto, continuavam a existir de fato, mas não dispunha rigorosamente nada sobre a escravidão.
Não havia nenhuma previsão de formas de exercício de governo direto. O sistema de governo era representativo exclusivamente.
A Constituição brasileira de 1824 foi a de maior duração das sete que o Brasil já teve. Ao ser revogada pelo governo republicano, em 1889, depois de 65 anos, era a segunda Constituição escrita mais antiga do mundo, superada apenas pela dos Estados Unidos[4]. Ressalte-se, no entanto, que a única alteração àquele texto constitucional foi o Ato Adicional de 1834, que tratou do período regencial, que se estendeu de 1831 até a maioridade do imperador Dom Pedro II, em 1840.
Interessante registrar que foi sob esse mesmo texto, emendado apenas uma vez, que se processou, sem riscos de graves rupturas, a evolução histórica de toda a experiência monárquica brasileira. Essa evolução inclui fatos de enorme relevância e significação tanto política quanto econômica e social. As intervenções no Prata e a Guerra do Paraguai; o fim da tarifa preferencial da Inglaterra e o início do protecionismo econômico, com a tarifa Alves Branco, de 1844; a supressão do tráfico de escravos, o início da industrialização e a própria abolição da escravatura, em 1888, são alguns desses exemplos.
2. A Constituição de 1891: a República dos Estados Unidos do Brasil
A despeito da imposição de subordinação ao poder central, a realidade dos poderes locais, sedimentadas durante a colônia, ainda permanecia regurgitante sob o peso da monarquia centralizante.
José Afonso da Silva preleciona que a idéia descentralizadora como a republicana despontara desde cedo na história político-constitucional do Império. Os federalistas surgem no âmago da Constituinte de 1823, e permanecem durante todo o Império, provocando rebeliões como as Balaiadas, as Cabanadas, as Sabinadas e a República de Piratini. Tenta-se implantar, por várias vezes, a monarquia federalista do Brasil, mediante processo constitucional (1823, 1831), e chega-se a razoável descentralização com o Ato Adicional de 1834, esvaziado pela lei de interpretação de 1840. O republicanismo irrompe com a Inconfidência Mineira e com a revolução pernambucana de 1817; em 1823, reaparece na constituinte, despontando outra vez em 1831, e brilha com a República de Piratini, para ressurgir com mais ímpeto em 1870 e desenvolver-se até 1889[5].
Em 15 de novembro de 1889, houve a queda de um Império imensamente desgastado e vencido pela ideologia liberal, instaurando-se um governo provisório, presidido pelo Marechal Deodoro da Fonseca, como resultado do combate iniciado no dia anterior. Cedeu, pois, lugar à República Federativa, influenciada pelo federalismo, como princípio constitucional de estruturação do Estado e pela democracia, como regime político que melhor assegura o exercício dos direitos fundamentais.
Foi através do Decreto nº 1, de 15 de novembro de 1889, redigido por Rui Barbosa, que, histórica e provisoriamente, surgiu no Brasil a Federação como forma de Estado e a República como forma de governo. No art. 7º deste decreto, ficou estabelecido que a forma republicana ficaria aguardando o "pronunciamento definitivo do voto da nação, livremente expressado pelo sufrágio popular", na primeira previsão normativa brasileira de exercício de governo direto da cidadania. A vontade popular, no entanto, teve de esperar por mais de um século para manifestar-se efetivamente, sendo que, somente em 1993, foi realizado o plebiscito sobre os regimes e formas de governo.
Não tardou para que o governo provisório tratasse de organizar o novo Estado que se formara, anunciando as liberdades democráticas. Presidida por Prudente de Moraes, foi eleita a Assembleia-Geral Constituinte, em 15 de setembro de 1890. Como produto de sua elaboração, a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil terminou promulgada no dia 24 de fevereiro de 1891, que ratificou as disposições estruturais lançadas no Decreto nº 1.
O artigo 1º da Constituição da República de 1891 trazia as mudanças sofridas pela Nação brasileira e tinha a seguinte redação:
A Nação brasileira adota como forma de governo, sob o regime representativo, a República Federativa Proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por união perpétua e indissolúvel das suas antigas províncias, em Estados Unidos do Brasil.
A nova República que se erguia desfez-se do Poder Moderador, traço pernicioso de inconfundível ingerência nos demais poderes. Adotou-se, então, o critério tripartido de Montesquieu, no qual os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário eram, sim, harmônicos e independentes entre si, conforme redação expressa do artigo 15 daquela Carta Política[6].
Adotou o sistema representativo de governo, através do presidencialismo, à moda norte-americana. O Presidente da República, neste contexto, era o chefe de Estado e de governo, auxiliado pelos Ministros de Estado, agentes de sua confiança que lhe subscrevem os atos, e que, curiosamente, eram proibidos constitucionalmente de comparecer às sessões do Congresso, e só podiam com este se comunicar por escrito ou pessoalmente em conferência com as Comissões das Câmaras (arts. 49 a 52).
Fato relevante diz com a eleição do Presidente e do Vice Presidente da República, os quais seriam eleitos por sufrágio direto da Nação e por maioria absoluta de votos. Se nenhum candidato alcançasse a maioria absoluta de votos, caberia ao Congresso a eleição (art. 47), transformando a eleição em indireta.
Além disso, passou a constar daquela Carta Política que o Poder Executivo seria exercido pelo Presidente da República, na qualidade de "chefe eletivo da nação" (art. 41). Como substituto, no caso de impedimento, o Vice-Presidente assumiria o poder, "eleito simultaneamente com ele" (parágrafo 1o do artigo 41). Os primeiros Presidente e Vice Presidentes da República seriam eleitos pela própria Assembléia Constituinte, tendo sido eleito o Presidente Deodoro da Fonseca e figurado como Vice-presidente Floriano Peixoto que, curiosamente, eram de chapas opostas.
As eleições eram diretas, porém os votos não eram secretos. Colocou-se fim ao voto censitário, sendo conferido direito político aos homens com mais de 21 anos de idade, devidamente alistados, sem mais exigir-se capacidade financeira mínima para a habilitação eleitoral. Não era prevista forma de iniciativa popular para apresentação direta de projetos de leis e atos normativos, sendo que cabia aos senadores e deputados a iniciativa para apresentação de tais proposições (art. 36). Igualmente, não havia previsão constitucional alguma sobre plebiscitos ou referendos como formas de exercício de governo direto.
Todas as normas previstas no texto constitucionais passaram a ser consideradas efetivamente constitucionais, exigindo processo árduo para sua mudança, inaugurando um definitivo período de "rigidez constitucional" em nosso sistema, o que será marcante em todas as demais Cartas que a sucederam.
Outra inovação da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil foi a atribuição de autonomia aos Estados-Membros e aos Municípios, o que se pode extrair da expressão constante do artigo 68 do mesmo documento: "Os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos municípios, em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse".
Quanto a declaração de direitos, houve o suprimento das penas de galés, de banimento judicial e de morte. O Habeas Corpus, que já era previsto no Código Criminal de 1830, oi elevado a garantia constitucional pela primeira vez em nossa história, para tutela de direitos muito além da liberdade física.
Historicamente, o conflito de interesses passou a permear as relações de poder, já antes das eleições para a primeira Presidência da República.
Como a recém-proclamada Constituição não estava sendo seguida pelo Presidente eleito, Deodoro da Fonseca, logo a oposição pretendeu derrubá-lo pelo impeachment, providenciando sua regulamentação por meio de um projeto de lei que definisse os crimes de responsabilidade do Presidente da República. O Poder Executivo o vetou. Este veto foi submetido ao Senado e à Câmara e, em ambas as casas, foi derrubado. Deodoro da Fonseca, para manter-se no poder, em 3 de novembro de 1891, dissolveu todo o Parlamento. Houve instantânea reação das Forças Armadas, no comando do almirante José Custódio José Mello. Deodoro da Fonseca, sob fortíssima pressão, renunciou à Presidência da República.
Em seu lugar, tomou o poder o Vice-Presidente, Floriano Peixoto. Preferiu desatar os nós estabelecidos entre seu antecessor e os governadores dos estados-membros, destituindo-os, o que se deu provocando a revolta de todos. Era o começo de mais uma guerra civil.
Entretanto, Floriano Peixoto manteve-se firme no poder e, apesar das intempéries, entregou o mandato somente ao novo Presidente eleito: Prudente de Moraes, o qual deu suporte aos governos dos Estados-Membros e com eles passou a brindar interesses oligárquicos. Campos Salles, a seu tempo, foi o responsável pela firmeza da "política dos Governadores", vilipendiando os partidos políticos.
O poder dos governadores, por sua vez, sustentava-se no coronelismo, fenômeno em que se transmudaram a fragmentação e a disseminação do poder durante a colônia, contido no Império pelo Poder Moderador. O coronelismo foi o poder real e efetivo, a despeito das normas constitucionais traçarem esquemas formais de organização nacional com teoria da divisão de poderes. A relação de forças dos governadores impunham o Presidente da República, enfraquecendo a eficácia de fato do esquema formal estabelecido na constituição.
Todavia, aos poucos, as bases do coronelismo foram se tornando vazias e enfraquecidas. Era tempo de nova aliança. Assinala Aliomar Baleeiro que a política do “café-com-leite” era a alcunha que davam, antes de 1930, ao pacto silencioso entre Minas e São Paulo, pelo qual os dois mais populosos e fortes Estados se revezavam por seus filhos na Presidência da República[7].
Com a Revolução de 1930, Getúlio Vargas toma o poder e rompe com a "política de governadores", deixando para trás a primeira República, a denominada "República Velha". A desmoralização das eleições, sabidamente fraudulentas, ao lado da “política de governadores” foi, talvez, a causa principal do malogro da 1ª República e da sua condenação pela opinião pública.