Resumo: Competência do IBAMA para apurar infrações cometidas no interior de unidades de conservação
Palavras-chave: Infração ambiental. Poder de polícia. Auto de infração. Unidade de conservação. Poder de polícia supletivo do IBAMA
A criação do Instituto Chico Mendes da Conservação da Biodiversidade representou a afetação, a uma autarquia específica, da execução da política nacional das unidades de conservação instituídas pela União, que anteriormente era incumbência do Ibama.
Até a consolidação estrutural do ICMBIO, o Ibama continuou a exercer o poder de polícia naquelas unidades, o que resultou, naturalmente, na lavratura de inúmeros autos de infração em território que, em tese, não seria mais seu. De outro lado, ainda hoje existe uma série de autuações pendentes de julgamento no Ibama relativamente a infrações cometidas no interior de unidades de conservação, quando o ICMBIO sequer existia, o que causa uma certa tergiversação sobre a competência da autarquia para processar e julgar o auto de infração.
Esses casos que parecem se colocar numa zona de intersecção, embora referidos a um ilícito ambiental cometido no interior de unidade de conservação, ainda se colocam sob a competência do IBAMA, seja porque era o sujeito competente ao tempo da lavratura do auto, seja porque lhe remanesceu, em caráter supletivo, o poder de polícia ambiental em UCs.
No particular, veja-se o disposto no art. 1º da Lei nº. 11.516/2007:
“Art. º1 - Fica criado o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de:
(...)
IV - exercer o poder de polícia ambiental para a proteção das unidades de conservação instituídas pela União; e
(...)
Parágrafo único. O disposto no inciso IV do caput deste artigo não exclui o exercício supletivo do poder de polícia ambiental pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA.”
Destarte, uma vez mantidos no Ibama os autos de infração lavrados em unidades de conservação antes da edição da Lei nº 11.516/2007, ou lavrados sob a égide desta, em exercício da competência supletiva, é primordialmente do Ibama a competência para realizar a instrução processual, julgamento e assessoramento jurídico correspondente, levando em considerações as teses da Procuradoria Federal Especializada junto ao ICMBIO, bem como as políticas públicas traçadas por essa última autarquia para as unidades de conservação federais.
Em outras palavras, cabe ao Ibama tomar as medidas adequadas contra a o causador do dano, sempre cientificando o ICMBIO, que participará, em estrita cooperação, da assinatura de acordos ou do ajuizamento de ações civis públicas, traçando as diretrizes técnicas que reputa adequadas para a unidade. Existem, inclusive, termos de cooperação e Portarias conjuntas firmadas entre as autarquias, que criaram regras de direito intertemporal e disciplinaram a transição do exercício da competência e do poder de polícia entre as duas autarquias.
Nesse sentido, vale destacar as seguintes Orientações Jurídico Normativas do Ibama:
OJN nº 12/2010/PFE/IBAMA: “1. Auto de infração lavrado por agente do ICMbio em formulário do IBAMA. Aparente vício de forma e de competência.
2. O simples fato de ter o agente do ICMbio se utilizado de formulário do IBAMA para realizar sua atribuição legal não tem o condão de invalidar a autuação, pois sua conduta não trouxe qualquer prejuízo aos interessados. Se a infração foi capitulada
corretamente no Decreto Federal e pôde o infrator defender-se, não importa se o fiscal é do IBAMA ou do ICMbio, tampouco de quem é o formulário.
3. A conduta do agente autuante tem respaldo no Termo de Cooperação n° 19/2007, por meio do qual IBAMA e ICMbio acordam em conceder suporte técnico e administrativo um ao outro no exercício de suas competências legais.
4. O uso de materiais de uma entidade pela outra também restou autorizada pelo Termo.
5. Em todos os casos que agente do ICMbio fizer uso de formulário de auto de infração do IBAMA, a competência para processar, julgar e homologar o AI ficará a cargo desta entidade”.
OJN nº 17/2010/PFE/IBAMA: “1. Poder de Polícia do IBAMA e do ICMBio no que tange às Unidades de Conservação instituídas pela União. Competência primária do ICMBio e supletiva do IBAMA;
2. A supletividade deverá ser analisada caso a caso e sopesada quando em confronto com os princípios da prevenção e precaução;
3. A competência fiscalizatória do IBAMA para a proteção das Unidades de Conservação Federais e respectivas Zonas de Amortecimento está condicionada a que a autarquia federal primariamente competente (ICMBio), por qualquer razão injustificada, deixe de atuar quando deveria. É possível ainda que o IBAMA atue em regime de cooperação com o ICMBio, desde que lhe seja solicitada tal colaboração;
4. As autarquias IBAMA e ICMBio deverão exercer suas atribuições legais em estreita cooperação, sendo que toda e qualquer fiscalização a ser efetivada em favor de unidade de conservação federal deverá ocorrer, sempre que possível, mediante o conhecimento do ICMBio;
5. Ocorrendo dupla autuação em face do mesmo infrator e sobre os mesmos fatos, prevalecerá o auto de infração lavrado em primeiro lugar.
6. Visando evitar conflito de competência entre IBAMA e ICMBio, quando esta autarquia pretender realizar fiscalização fora das unidades de conservação e zonas de amortecimento deverá motivar seu ato baseado em circunstâncias que justifiquem a adoção da medida como forma de proteção de uma UC. A ausência de motivação poderá acarretar vício de competência por parte do ICMBio”.
Portanto, quando uma infração for cometida no interior de uma unidade de conservação federal, a competência para apreciar, processar e julgar a autuação administrativa será do IBAMA, quando essa autarquia for responsável pela lavratura do auto de infração.