A limitação temporal imposta pelo art. 2º, § 1º, da Lei nº 6.999, de 7 de junho de 1982, quanto ao afastamento de servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para prestar serviços à Justiça Eleitoral, mais precisamente a Cartório Eleitoral, suscita importante controvérsia no meio jurídico. Qual o alcance que deve ser dado a este dispositivo? As prorrogações são ilimitadas, a critério da Justiça Eleitoral, ou há limites a serem observados?
A Lei Nº 6.999, de 1982, dispõe que:
Lei nº 6.999, de 1982:
Art . 1º - O afastamento de servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios, dos Municípios e das autarquias, para prestar serviços à Justiça Eleitoral, dar-se-á na forma estabelecias por esta Lei.
Art. 2º - As requisições para os Cartórios Eleitorais deverão recair em servidor lotado na área de jurisdição do respectivo Juízo Eleitoral, salvo em casos especiais, a critério do Tribunal Superior Eleitoral.
§ 1º - As requisições serão feitas pelo prazo de 1 (um) ano, prorrogável, e não excederão a 1 (um) servidor por 10.000 (dez mil) ou fração superior a 5.000 (cinco mil) eleitores inscritos na Zona Eleitoral.
§ 2º - Independentemente da proporção prevista no, parágrafo anterior, admitir-se-á a requisição de 1 (um) servidor.
Art . 3º - No caso de acúmulo ocasional de serviço na Zona Eleitoral e observado o disposto no art. 2º e seus parágrafos desta Lei, poderão ser requisitados outros servidores pelo prazo máximo e improrrogável de 6 (seis) meses.
§ 1º - Os limites estabelecidos nos parágrafos do artigo anterior só poderão ser excedidos em casos excepcionais, a juízo do Tribunal Superior Eleitoral.
§ 2º - Esgotado o prazo de 6 (seis) meses, o servidor será desligado automaticamente da Justiça Eleitoral, retomando a sua repartição de origem.
§ 3º - Na hipótese prevista neste artigo, somente após decorrido 1 (um) ano poderá haver nova requisição do mesmo servidor.
Art . 4º - Exceto no caso de nomeação para cargo em comissão, as requisições para as Secretarias dos Tribunais Eleitorais, serão feitas por prazo certo, não excedente de 1 (um) ano.
Parágrafo único - Esgotado o prazo fixado neste artigo, proceder-se-á na forma dos §§ 2º e 3º do artigo anterior.
(Grifos nossos)
A controvérsia jurídica, pois, é precisamente esta: a requisição de servidor pelo prazo de 1 (um) ano, de que trata o art. 2º, § 1º, da Lei nº 6.999, de 1982, é prorrogável inúmeras vezes, a critério do Tribunal Regional Eleitoral requisitante ou, a rigor, só pode se dar uma única vez?
Entende-se que, para a exata compreensão e interpretação da requisição objeto do art. 2º, § 1º, da Lei nº 6.999, de 1982, é curial observar que se trata de medida de caráter excepcional, que visa a suprir deficiências temporárias de pessoal da Justiça Eleitoral decorrente de aumento circunstancial do trabalho (“ano de eleição”), caracterizado pela sazonalidade e capilaridade, ou mesmo ante o número insuficiente de servidores, enquanto não providos os cargos do quadro de pessoal do respectivo Tribunal Regional Eleitoral por meio da via constitucional do concurso público.
Compreende-se que o perfil emergencial, excepcional, da requisição não se coaduna, pois, com uma interpretação ampla, tendente a autorizar sucessivas e ilimitadas prorrogações e a manter, indefinidamente, o vínculo dos servidores requisitados com a Justiça Eleitoral. Esse entendimento, data venia, leva ao desvirtuamento do instituto, com ofensa ao princípio da legalidade e, em última análise, ao princípio da obrigatoriedade do concurso público para acesso a cargos públicos (art. 37, caput e inciso II, da Constitucional Federal).
Ademais, é princípio comezinho de hermenêutica jurídica que as regras excecionais se interpretam restritivamente.
Nesse passo, a interpretação restritiva do art. 2º, § 1º, da Lei nº 6.999, de 1982, é a que se impõe, por representar aque mais se coaduna com o espírito da lei (interpretação sistemática e teleológica).
Ademais, a pretensão de Tribunal Regional Eleitoral requisitante em prorrogar, indefinidamente, a requisição de determinado servidor não se alinha ao princípio da impessoalidade na Administração Pública (art. 37, caput, da Constituição Federal). Isso porque, findo o prazo da requisição, deve o servidor retornar ao seu órgão de origem. Em caso de nova requisição,o órgão cedente poderá ceder servidor diverso, com capacidade para desenvolver os trabalhos no Cartório Eleitoral. A eventual insistência do Tribunal Regional Eleitoral em nova prorrogação da requisição do mesmo servidor, ou mesmo na hipótese de nova requisição com a indicação expressa do nome do servidor requisitado, pode ser tida como ofensiva ao princípio da impessoalidade. Mais coerente, assim, também por esse aspecto, que a requisição se dê pelo prazo de 1 (um) ano, prorrogável apenas uma vez por igual período.
Não se pode deixar de mencionar, outrossim, o prejuízo ao serviço do órgão cedente causado pela prorrogação ilimitada da requisição de seu servidor, por prazo muito superior ao inicialmente previsto (um ano, prorrogável). No caso, a requisição de servidor pela Justiça Eleitoral, criada para satisfazer ao interesse público, acaba contrariando esse mesmo interesse ao ser desvirtuado para propiciar a eternização do vínculo do servidor requisitado com a Justiça Eleitoral. Agride-se, assim, o princípio da eficiência, elevado à estatura constitucional pela Emenda Constitucional 19, de 4 de junho de 1998, que conferiu nova redação ao caput do art. 37 da Carta Magna.
O entendimento aqui externado se harmoniza com os posicionamentos da Procuradoria-Geral Federal e da Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Parecer nº 15/2012/DEPCONSU/PGF e Parecer nº 1.309-3.17/2011/AGU/CONJUR/MP, respectivamente.
Outro não é o posicionamento do Tribunal de Contas da União – TCU, que vem enfrentando o problema, visando a coibir os abusos dos TREs ao instituto da requisição de que trata o art. 2º, § 1º, da Lei nº 6.999, de 1982.
À guisa de exemplo, possíveis ilegalidades em requisições no âmbito do Tribunal Regional Eleitoral do Parará foramapreciadas no Acórdão TCU nº 104/2008, face a Representação apresentada perante a Corte de Contas. Extraiu-se do voto do ministro relator o seguinte trecho elucidativo:
(...) vejo que o tema das requisições não é novo no âmbito dos Tribunais Regionais Eleitorais, os quais têm-se ressentido, de longa data, de quadro de pessoal suficiente para atender as suas necessidades cotidianas, agravando-se a situação na época das eleições.
12.Justamente com vistas a resolver, ou ao menos minimizar esse problema, é que foi editada a Lei n. 10.842/2004, criando no âmbito de cada Tribunal Regional Eleitoral 2 cargos efetivos, 1 de Técnico Judiciário e 1 de Analista Judiciário, para cada Zona Eleitoral, bem assim, funções comissionadas para o exercício da Chefia de Cartório Eleitoral.
13.Também com o intuito de pôr fim às intermináveis requisições pelos órgãos da justiça eleitoral, esse mesmo diploma legal dispôs que os “atuais Chefes de Cartório de Zona Eleitoral ocupantes dos cargos em comissão transformados na forma do art. 2o, bem como os servidores retribuídos com a gratificação extinta nos termos do inciso II do art. 3o, poderão permanecer no exercício de suas atribuições até a data em que for designado servidor para ocupar a função comissionada correspondente” (parágrafo único do art. 3°).
(Grifos nossos)
Em complemento, transcrevemos os trechos seguintes do Acórdão Nº 199/2011 – TCU – Plenário:
8.Especificamente sobre a requisição de servidores para cartório eleitoral, cuja legislação tem gerado interpretações divergentes, uma vez que é permitida pelo prazo de um ano e prorrogável, nos termos do art. 2º, § 1º, da Lei n. 6.999/1982, ainda que sem expressa indicação do limite temporal para a respectiva dilação, este Tribunal tem considerado inadmissível, por ter caráter restritivo, que tais prorrogações sejam promovidas indefinidamente ao longo do tempo, de forma a perpetuar o vínculo dos servidores requisitados com a Justiça Eleitoral.
9.O verdadeiro espírito da Lei n. 6.999/1982 é evitar que se eternize o vínculo dos servidores requisitados com a Justiça Eleitoral. Insistir nas prorrogações sem limites de tempo constitui prática inapropriada e que desconsidera os princípios constitucionais da legalidade e da impessoalidade, bem como a consagrada regra, também de estatura constitucional, da obrigatoriedade de prévio concurso público para preenchimento de cargos.
10.O caráter restritivo na interpretação das disposições do art. 2º, § 1º, da Lei n. 6.999/1982 não constitui inovação, tampouco se mostra desarrazoada a exegese de que a prorrogação da requisição de servidor para cartório eleitoral seja feita apenas por uma única vez e, obviamente, pelo prazo máximo de um ano, conforme precedente acima mencionado. Essa regra tem uma finalidade específica: evitar permanência ininterrupta do servidor requisitado nos tribunais regionais eleitorais.
11.O art. 6º, § 2º, da Resolução/TSE n. 23.255/2010 – ao dispor que as requisições são feitas pelo prazo de um ano, podendo ser prorrogadas a critério dos tribunais regionais, mediante avaliação anual de necessidades, caso a caso – não legitima interpretação no sentido de expressa autorização para quantidade ilimitada de prorrogações. Caso contrário, haveria comprometimento da eficácia da regra constitucional do concurso público. Portanto, também na requisição para cartório eleitoral há limite na prorrogação.
(Grifos nossos)
Ao final, acordaram os Ministros do TCU, em Sessão Plenária (Acórdão Nº 199/2011 – TCU – Plenário):
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. determinaraos Tribunais Regionais Eleitoraisdo Acre, Alagoas, Amazonas, Amapá, Bahia, Ceará, Distrito Federal, Espírito Santo, Goiás, Maranhão, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará, Paraná, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondônia, Roraima, Santa Catarina, São Paulo, Sergipe e Tocantins que:
9.1.1. encaminhem a este TCU, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, plano de ação que contemple a devolução aos órgãos de origem dos servidores cujas requisições contrariem os arts. 2º, 3º, e 4º da Lei n. 6.999/1982, bem como a adequação do percentual de serventuários requisitados ou cedidos de outros órgãos às disposições do art. 3º da Resolução do Conselho Nacional de Justiça n. 88/2009;
9.1.2. façam constar dos processos de requisição de pessoal justificativa acerca das necessidades enfrentadas pelo cartório eleitoral, bem como a relação entre as atividades desenvolvidas pelo servidor no órgão de origem e aquelas a serem desempenhadas no serviço eleitoral, assim como o período necessário para realizar a atividade, caso ainda não o façam;
9.1.3. adotem medidas no sentido de que as requisições de servidores para atuarem nos cartórios eleitorais e nas secretarias dos Tribunais Regionais Eleitorais sejam feitas em caráter temporário, com prazo previamente determinado e sem identificação nominal do servidor, em observância aos princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade, deixando a cargo do órgão ou entidade cedente a escolha, entre aqueles que atendam os requisitos para o desempenho das atividades pretendidas pelo requisitante, do servidor a ser cedido à Justiça Eleitoral;
9.1.4. abstenham-se de designar servidores requisitados para ocupar a função de chefe de cartório eleitoral, seja na condição de efetivo ou substituto;
9.1.5. somente requisitem ou prorroguem a requisição de pessoas com vínculo efetivo com a administração pública, caso ainda não o façam;
9.2. determinar ao Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo – TRE/SP que se abstenha de requisitar servidores para a limpeza de zonas eleitorais do interior e da capital;
9.3. recomendar ao TSE que adote providências tendentes a suprir a Justiça Eleitoral de quadro de pessoal efetivo, de modo que o instituto da requisição passe a ser utilizado tão-somente no atendimento do interesse público específico e pontual que motivou a requisição, deixando de servir como forma de preenchimento permanente dos quadros funcionais do órgão requisitante, cujos cargos devem ser providos por meio de concurso público;
9.4. determinar às Secretarias de Controle Interno do TSE e dos TREs que façam constar do próximo relatório das contas anuais informações sobre o cumprimento das determinações resultantes deste relatório;
9.5. dar ciência deste Acórdão, acompanhado dos respectivos Relatório e Proposta de Deliberação, à Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público da Câmara dos Deputados, ao Conselho Nacional de Justiça e ao Tribunal Superior Eleitoral.
(Grifos nossos)
Como se vê, o TCU, no Acórdão nº 199-TCU-Plenário, determinoua vários Tribunais Regionais Eleitorais a adoção de“medidas no sentido de que as requisições de servidores para atuarem nos cartórios eleitorais e nas secretarias dos Tribunais Regionais Eleitorais sejam feitas em caráter temporário, com prazo previamente determinado e sem identificação nominal do servidor, em observância aos princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade, deixando a cargo do órgão ou entidade cedente a escolha, entre aqueles que atendam os requisitos para o desempenho das atividades pretendidas pelo requisitante, do servidor a ser cedido à Justiça Eleitoral” (item 9.1.3).
Ademais, recomendou“... ao TSE que adote providências tendentes a suprir a Justiça Eleitoral de quadro de pessoal efetivo, de modo que o instituto da requisição passe a ser utilizado tão-somente no atendimento do interesse público específico e pontual que motivou a requisição, deixandode servir como forma de preenchimento permanente dos quadros funcionais do órgão requisitante, cujos cargos devem ser providos por meio de concurso público.” (item 9.3. do Acórdão nº 199-TCU-Plenário).
Cristalina, destarte, a posição do TCU, contrariamente a sucessivas prorrogações de requisição de servidor para laborar em Cartório Eleitoral.
Por outro lado, aResolução TSE Nº 23.255, de 2010, preconiza que:
Resolução TSE Nº 23.255, de 2010:
Seção 11
Da Requisição para os Cartórios Eleitorais
Art. 6° Compete aos tribunais regionais eleitorais requisitar servidores lotados no âmbito de sua jurisdição para auxiliarem os cartórios das zonas eleitorais, observada a correlação entre as atividades desenvolvidas pelo servidor no órgão de origem e aquelas a serem desenvolvidas no serviço eleitoral.
§ 1° Os juízes eleitorais podem, a critério do respectivo tribunal regional, requisitar servidores para auxiliar os cartórios das zonas eleitorais do interior, no âmbito de sua jurisdição, devendo encaminhar ao tribunal regional os dados cadastrais do servidor.
§ 2° As requisições são feitas pelo prazo de um ano, podendo ser prorrogadas a critério dos tribunais regionais, mediante avaliação anual de necessidades, caso a caso.(Grifo nosso)
Observa-se que a Resolução TSE Nº 23.255, de 2010, possui redação divergente à Lei nº 6.999, de 1982, ao facultar sucessivas e ilimitadas prorrogações das requisições, a critério dos Tribunais Regionais Eleitorais.
Contudo, pelas razõesjáaduzidas, bem como por força da hierarquia das normas, a posição da Justiça Eleitoral (Resolução TSE nº 23.255, de 2010) não pode prevalecer à Lei nº 6.999, de 1982.
Não é outro o entendimento do Supremo Tribunal Federal - STF, que já decidiu:
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INTERESSE PROCESSUAL DO IMPETRANTE. OFENSA AO PRINCÍPIO DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. INOCORRÊNCIA. SERVIDORES REQUISITADOS. LIMITAÇÃO TEMPORAL. ART. 4º DA LEI N. 6.999/82. RESOLUÇÃO N. 21.413 DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. DIREITO ADQUIRIDO. INOCORRÊNCIA. HIERARQUIA ENTRE AS NORMAS.
1. Há interesse processual do servidor público na impetração de mandado de segurança quando o ato do Tribunal de Contas da União afeta diretamente as suas relações jurídicas. Precedente [MS n. 25.209, Relator o Ministro CARLOS BRITTO, DJ 04.03.05].
2. O Tribunal de Contas da União, ao julgar a legalidade da concessão de aposentadoria, exercita o controle externo atribuído pela Constituição, que não está jungido ao contraditório. Precedentes [MS n. 24.784, Relator o Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 19.05.04 e RE n. 163.301, Relator o Ministro SEPULVEDA PERTENCE, DJ 28.11.97].
3. A requisição de servidores públicos para serventias eleitorais justifica-se pelo acúmulo ocasional de serviço verificado no órgão cujo quadro funcional não esteja totalmente estruturado ou em número suficiente. Trata-se de procedimento emergencial, que reclama utilização parcimoniosa, sem a finalidade de eternizar o vínculo dos requisitados com o órgão para o qual foram cedidos. Daí a limitação temporal prevista no caput do art. 4º da Lei n. 6.999/82.
4. Por força da hierarquia entre as normas, a Resolução do TSE que prorroga o prazo de requisição de servidores, em divergência com o art. 4º da Lei n. 6.999/82, não pode prevalecer. Não há falar-se, pois, em direito adquirido a permanência do servidor no órgão eleitoral. 5. Segurança denegada.(MS 25195, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 09/06/2005, DJ 05-08-2005 PP-00006 EMENTVOL-02199-2 PP-00226 LEXSTF v. 27, n. 321, 2005, p. 231-235 RTJVOL-00194-03 PP-00913)
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - FISCALIZAÇÃO - SERVIDORES REQUISITADOS - DESNECESSIDADE DE PARTICIPAÇÃO NO processo ADMINISTRATIVO-FISCAL. Tratando-se de atuação do Tribunal de Contas da União, considerado certo órgão da Administração Pública, não há como concluir pelo direito dos servidores requisitados de serem ouvidos no processo em que glosadas as requisições. JUSTIÇA ELEITORAL - CARGOS - PREENCHIMENTO - SERVIDORES REQUISITADOS - BALIZAMENTO NO TEMPO. Cumpre aos tribunais eleitorais preencher os cargos existentes no quadro funcional, fazendo cessar a prática das requisições, de modo a atender as balizas da Lei nº 6.999/82. O servidor não conta com o direito líquido e certo de permanecer no órgão cessionário, cabendo, isso sim, o retorno ao cedente.(MS 25206, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 09/06/2005, DJ 02-09-2005 PP-00004 EMENTVOL-02203-01 PP-00105 LEXSTF v. 27, n. 323, 2005, p. 213-219)
(Grifos nossos)
Destarte, por todos esses fundamentos, conclui-se que a interpretação adequada do art. 2º, I, da Lei nº 6.999, de 1982, não ampara sucessivas e ilimitadas prorrogações de requisição de servidor público pela Justiça Eleitoral. Há de prevalecer o entendimento da Procuradoria-Geral Federal, órgão vinculado à Advocacia-Geral da União, do Tribunal de Contas da União e do Supremo Tribunal Federal pelapossibilidade de requisição por um ano, prorrogável, tão somente, uma única vez (interpretação restritiva).