Resumo: O presente artigo aborda a Representação Eleitoral lastreada no artigo 30-A, da Lei n° 9.504/97 sob diversos aspectos, tais como o cabimento, o objeto jurídico tutelado, a legitimidade ativa e passiva, o rito processual, a relação junto à prestação de contas de campanha eleitoral e os efeitos da procedência, dando ênfase na sanção inserta no §2° do dispositivo legal em liça. A partir do momento em que o tipo normativo prevê, de forma taxativa, a imposição da gravosa sanção de negação ou cassação de diploma uma vez comprovados arrecadação e/ou gastos ilícitos de recursos eleitorais, objetiva-se, não obstante a clareza do texto legal, debater a questão à luz do postulado constitucional da proporcionalidade.
Palavras-chave: Artigo 30-A; cassação ou negação de diploma; proporcionalidade.
1 Considerações iniciais
O Direito Eleitoral pode ser conceituado como o ramo do Direito Público que disciplina o processo eleitoral em sentido amplo, ou seja, desde o alistamento eleitoral, passando pelas convenções partidárias, registros de candidatura, até a diplomação dos eleitos através do sufrágio universal.
É um instrumento que guarda direta ligação com o regime democrático e com os ideais republicanos, estando em constante transformação, tudo com fins de garantir a legitimidade do prélio eleitoral.
Nessa ótica, introduzida pela Lei n° 11.300/06, surgiu a Representação Eleitoral por captação e gastos ilícitos de recursos eleitorais, de modo a combater, de forma eficaz, violações às diretrizes referentes à arrecadação e o dispêndio de recursos de campanha eleitoral, deveras recorrentes no curso da história brasileira.
A Representação Eleitoral lastreada no artigo 30-A da Lei n°. 9.504/97 visa não só assegurar a higidez das normas pertinentes à arrecadação e gastos de recursos eleitorais, mas, também, a própria moralidade e a isonomia no processo Eleitoral.
Para tanto, o §2° do artigo 30-A da Lei das Eleições prevê, comprovados a captação e/ou os gastos ilegais de recursos eleitorais, a imposição da gravosa sanção de negação ou cassação de diploma, pura e simplesmente.
Não obstante a disposição legal, o objetivo do presente artigo é demonstrar que a extremada sanção inserta na norma não se impõe por si a partir de um silogismo puro.
A relevância do tema se justifica pelo fato de estarem em jogo verdadeiros postulados constitucionais, norteadores da atividade jurisdicional e limitadores da ação do Estado, dentre eles o princípio da proporcionalidade, bem como pelo fato de inúmeros casos, rotineiramente, estarem sendo submetidos ao crivo do Tribunal Superior Eleitoral, dado o intenso debate presente.
Para tanto, o presente artigo está dividido em dois capítulos centrais, sendo que no capítulo 2 serão abordas questões gerais, afetas a Representação Eleitoral lastreada no artigo 30-A e, no capítulo subsequente, a problemática que dá título à obra será abordada de forma específica.
2 Aspectos gerais da Representação Eleitoral lastreada no artigo 30-A
2.1 Cabimento
A Representação Eleitoral por captação ou gastos ilícitos de recursos, para fins eleitorais, prevista no art. 30-A da Lei Geral das Eleições, foi introduzida no ordenamento jurídico brasileiro pela Lei n° 11.300/06, intitulada de minirreforma eleitoral, tendo sido posteriormente alterada pela Lei n° 12.034/2009. O dispositivo legal em comento prevê o seguinte:
Art. 30-A. Qualquer partido político ou coligação poderá representar à Justiça Eleitoral, no prazo de 15 (quinze) dias da diplomação, relatando fatos e indicando provas, e pedir a abertura de investigação judicial para apurar condutas em desacordo com as normas desta Lei, relativas à arrecadação e gastos de recursos.
§1o Na apuração de que trata este artigo, aplicar-se-á o procedimento previsto no art. 22 da Lei Complementar no 64, de 18 de maio de 1990, no que couber.
§2o Comprovados captação ou gastos ilícitos de recursos, para fins eleitorais, será negado diploma ao candidato, ou cassado, se já houver sido outorgado.
§3o O prazo de recurso contra decisões proferidas em representações propostas com base neste artigo será de 3 (três) dias, a contar da data da publicação do julgamento no Diário Oficial.
O objetivo da normativa em debate é de sancionar – e de forma pesada – a captação ou o gasto ilícito de recursos durante a campanha eleitoral, fazendo com que as campanhas políticas sejam custeadas de forma transparente, dentro dos parâmetros legais.
São duas as hipóteses de cabimento da presente Representação Eleitoral, quais sejam, captação ilegal de recursos e gastos ilícitos de recursos, ambas com finalidade eleitoral.
Quanto à primeira hipótese, claro é o escólio de Gomes (2012, p. 509):
O termo captação ilícita remete tanto à fonte quanto à forma de obtenção de recursos. Assim, abrange não só o recebimento de recursos de fontes ilícitas e vedadas (Art. 24 da LE), como também sua obtenção de modo lícito, embora aqui a fonte seja legal. Exemplo deste último caso são os recursos obtidos à margem do sistema legal de controle, que compõe o que se tem denominado “caixa dois” de campanha.
A normativa abrange a captação ilícita de recursos de campanha, tanto na origem – quando proveniente de fontes vedadas (artigo 24 da Lei nº 9.504/94) [1] – quanto na forma e conteúdo, como, por exemplo, a obtenção de recursos de forma clandestina, prática vulgarmente denominada de “caixa dois”, o recebimento de doações acima do limite legal[2] etc.
Da mesma forma, diversa hipótese de configuração do ilícito contido no art. 30-A da LE consiste na conduta de promover gastos ilícitos, com finalidade eleitoral, ou seja, visando a realização de atos de campanha.
Nas palavras de Zilio (2012, p. 561),
Gasto significa, em suma, o efetivo dispêndio dos recursos eleitorais pertencentes ao candidato, partido político ou coligação. Em outras palavras, o gasto eleitoral importa em uma saída de crédito do patrimônio do partido, candidato ou coligação. Para a configuração da conduta proscrita, o comando normativo exige que os gastos efetuados sejam ilícitos, ou seja, realizados sem a observância das normas previstas na Lei nº 9.504/97.
Plurais são as situações que ensejam a ilicitude nos gastos de campanha, como, por exemplo, em suma, o pagamento de despesas sem que o recurso tenha transitado pela conta bancária da candidatura (§3º do art. 22 da LE), gastos realizados acima do limite preestabelecido pela agremiação partidária à qual está vinculado o candidato, a realização de gastos eleitorais antes da abertura da conta bancária da campanha eleitoral, a utilização de recursos para pagamento de despesas vedadas pela legislação eleitoral, dentre outras.
2.2 Objeto jurídico protegido pela norma
O objeto jurídico tutelado pelo dispositivo legal em comento é a higidez das normas relativas à arrecadação e gastos de recursos eleitorais, além da moralidade do pleito eleitoral.
Zilio (2012, p. 567) advoga que:
O bem jurídico protegido pela norma prevista no art. 30-A da LE é a higidez das normas relativas à arrecadação e gastos eleitorais. O legislador se preocupa em elevar à proteção específica a matéria relativa ao aporte de recursos e os gastos de campanha, dado que as ilicitudes havidas na arrecadação e dispêndio de valores consistem em uma das maiores causas de interferência na normalidade do processo eleitoral, desvirtuando a vontade do eleitor. A previsão normativa de um tipo específico de ação de direito material – captação e gastos ilícitos, para fins eleitorais – demonstra o significativo apreço da tutela a ser dispensada às normas de arrecadação e gastos eleitorais, previstas na Lei n° 9.504/97.
Por certo, ao introduzir o artigo 30-A no bojo da legislação eleitoral, o legislador pretendeu garantir o estreito cumprimento da normativa referente à captação e aos gastos de recursos de campanha eleitoral, ditames deveras inobservados no curso da história eleitoral brasileira.
Igualmente, a normativa em questão tutela a moralidade do pleito eleitoral, princípio constitucional inserto no §9° do artigo 14 da Lei Maior, considerada a probidade administrativa, a legitimidade para o exercício do mandato eletivo, resguardando a transparência e a boa-fé eleitoral, em prol dos ideais democráticos.
Para Gomes (2012, p. 510), “pelo fruto se conhece a árvore. Se a campanha é alimentada com recursos de fontes vedadas, ou angariados de modo ilegal, etc., ela mesma acaba por contaminar-se, tornando-se ilícita”.
Ademais, é de salientar que a isonomia eleitoral, vista particularmente como um princípio geral e basilar do Direito Eleitoral, da mesma forma, é tutelada pela normativa em questão, de modo a garantir a legitimidade da disputa eleitoral.
Por fim, considerando o objeto resguardado pelo comando legal, importante mencionar que não há que se falar em potencialidade lesiva da conduta, não havendo, pois, nexo de causalidade entre o ilícito e o resultado das Eleições, bastando à procedência da Representação que o ilícito praticado carregue relevância jurídica.
2.3 Legitimados
São legitimados para propor a presente Representação, nos termos da lei, qualquerpartido político ou coligação e, ainda, através de uma interpretação sistemática do ordenamento jurídico pátrio, o Ministério Público Eleitoral.
A jurisprudência assentada na Egrégia Corte Superior Eleitoral dá conta, todavia, de queos candidatos não são partes legítimas para propor a Representação com base no artigo 30-A, porquanto a referida norma legal se refere, tão só, a partido ou coligação[3].
Quanto ao polo passivo da demanda, é pacífico que é parte legítima o candidato, majoritário ou proporcional, ainda que não eleito, haja vista que o bem jurídico tutelado pela norma de regência é a higidez dos ditames pertinentes à arrecadação e gastos de campanha eleitoral, assim como a moralidade do pleito eleitoral, consoante mencionado anteriormente[4].
Com relação aos candidatos não eleitos, notadamente quanto aos candidatos majoritários, ressalva-se o entendimento particular no sentido de ser incabível a demanda em questão, porquanto a própria norma legal traz em seu bojo a sanção de negação ou cassação de diploma, apenamento inalcançável aos que não obtiveram sucesso na corrida eleitoral.
Noutras palavras, a demanda deve ser proposta contra quem já foi diplomado pela Justiça Eleitoral, ou contra aquele que está na iminência de ser, sob pena de verdadeiro esvaziamento da disposição legal, carecendo, pois, de objeto a ação, dada a inexistência de diploma a ser negado ou cassado.
Por derradeiro, agremiações políticas e coligações não são partes legítimas para figurar no polo passivo da lide, haja vista que a sanção prevista em eventual procedência da propositura é a negação[5] do diploma, ou a cassação, se já outorgado, e só, não se estendendo, obviamente, a partidos ou coligações partidárias.
2.4 Rito processual
No caso da Representação Eleitoral por captação ou gastos ilícitos de campanha eleitoral, o rito processual pertinente, por força do §1º do artigo 30-A da Lei das Eleições[6], segue o contido no artigo 22, inciso I, da Lei Complementar nº 64/90, a exemplo das demais Representações específicas (art. 41-A, art.73 da LE).
A competência para o processamento e julgamento da presente contenda, por sua feita, em que pese o rito processual seguir a previsão estatuída na Lei de Inelegibilidades, está contida no artigo 96, §3° e 4°, da Lei nº 9.504/97[7]. Nas eleições municipais, a competência para processamento e julgamento é do Juiz Eleitoral. Nas eleições estaduais, federais e distritais, a demanda deve ser distribuída perante um dos Juízes Auxiliares que laboram junto aos Tribunais Regionais, incumbindo, todavia, ao Pleno da Corte o julgamento da controvérsia; e, nas eleições presidenciais, o feito deve ser distribuído a um dos magistrados auxiliares atuantes no Tribunal Superior Eleitoral, cujo julgamento, da mesma forma, é reservado ao Pleno da Casa.
2.5 Prazo para o ajuizamento
Por força do caput do artigo 30-A da Lei n° 9.504/97, na sua redação atual, a Representação comentada poderá ser ajuizada no prazo de até 15 dias após a diplomação dos eleitos, sob pena de decadência do direito, nos termos da legislação vigente.
Vale frisar que tanto a legislação quanto a jurisprudência remansosa não preveem prazos diferenciados para a propositura da ação, considerando-se o prazo decadencial de até 15 dias da diplomação, mesmo que a demanda seja aforada em desfavor de candidatos suplentes ou não eleitos.
Portanto, o prazo para a propositura da Representação Eleitoral em debate é uno, justamente porque o legislador não referiu disparidade alguma.
Não há, pois, necessidade de se aguardar o julgamento das contas de campanha com vistas à propositura da presente, até mesmo porque a Representação por captação ou gastos ilegais de recursos eleitorais não guarda dependência para com o procedimento de prestação contábil, como será melhor abordado a seguir. A partir do momento em que verificada alguma violação das normas de regência, poderá ser pleiteado o sancionamento do candidato infrator por meio do remédio processual eleitoral objeto do presente trabalho.
Ocorre que, apesar de a Representação Eleitoral com base no art. 30-A não guardar dependência para com o processo de prestação de contas de campanha, é óbvio que aquela possui íntima relação com esta, tanto é que, mesmo frente à inexistência de termo inicial pré-fixado à propositura da presente demanda, a experiência forense denota que tais ações são propostas após apresentadas e julgadas às respectivas contas de campanha, justamente porque o julgamento dos dados contábeis referentes à campanha possibilita ao potencial Representante uma maior análise do panorama existente.
2.6 Representação Eleitoral e prestação de contas
Apesar de haver proximidade entre a Representação Eleitoral lastreada no artigo 30-A e o procedimento de prestação de contas de campanha, não há vinculação e dependência entre ambas as demandas.
Não há que se falar em litispendência, coisa julgada, ou em vinculação entre eventual aprovação ou desaprovação das contas quanto à (im) procedência da Representação.
Consoante já demonstrado, a Representação Eleitoral lastreada no artigo 30-A visa assegurar a higidez das normas referentes à arrecadação e gastos de campanha eleitoral, assim como a moralidade do processo eleitoral.
O texto legal é claro, ao prever que
Qualquer partido político ou coligação poderá representar à Justiça Eleitoral, no prazo de 15 (quinze) dias da diplomação, relatando fatos e indicando provas, e pedir a abertura de investigação judicial para apurar condutas em desacordo com as normas desta Lei, relativas à arrecadação e gastos de recursos.
À luz da normativa de regência, percebe-se que o legislador ordinário procurou coibir a prática de condutas em desacordo com as normas relativas à captação e gastos de recursos para fins eleitorais, cominando, inclusive, a severa sanção de negação ou cassação do diploma do candidato que vier a ser condenado nos termos da lei.
E assim pretendeu, pois, à época, não havia instrumento hábil, específico e eficaz inserto na normativa eleitoral, temática que restava adstrita tão somente à órbita do procedimento voluntário de prestação de contas de campanha, sem maior rigor, portanto.
O procedimento de prestação contábil possui natureza meramente administrativa, não prevendo consequências maiores para eventual desaprovação das contas de campanha, e não havendo, da mesma forma, dilação probatória, limitando-se à análise técnica, e nada mais.
Daí o porquê de o legislador, visando resguardar de forma eficaz as normas de regência, assim como a moralidade do processo eleitoral, ter introduzido no arcabouço normativo brasileiro a figura do artigo 30-A, instrumento independente e habilitado à repressão de abusos na arrecadação e gastos de recursos eleitorais, a partir da ampla possibilidade de instrução probatória e da gravosa sanção de negação ou cassação de diploma inserida no tipo legal.
Costa (2006, p. 2) afirma que:
O art. 30-A foi, sem dúvida, a principal inovação trazida pela Lei nº 11.300/2006, equiparável à introdução do art.41-A no ordenamento jurídico brasileiro. O seu §2º criou um novo ato jurídico ilícito (captação ou gastos ilícitos de recursos para fins eleitorais) cominando-lhe a sanção de negação ou cassação do diploma do candidato eleito.
Em verdade, há intimidade entre a Representação e o procedimento de prestação de contas, por óbvio há; na maioria das oportunidades, esta serve de lastro principal para a propositura daquela; a prestação de contas é um relevante instrumento de convicção, mas não o único.
Doutra banda, a ausência de dependência entre as figuras em comento decorre, além das distinções existentes, da natureza das demandas, do procedimento, das partes e da previsão de negação e cassação de diploma inserida no artigo 30-A.
Não há, pois, que se falar em litispendência, coisa julgada, ou vinculação entre as ações, pois, além das gritantes distinções existentes, a própria lei autoriza a propositura de Representação Eleitoral, com fins de apurar-se a existência de irregularidades nas contas de campanha, prevendo a sanção de negação ou cassação de diploma, coexistindo, de modo autônomo e distinto, o processo de prestação de contas e a Representação por captação e gastos ilícitos de recursos eleitorais.
Entender de modo diverso seria reconhecer a manifesta inocuidade da previsão contida no artigo 30-A, ocasionando um verdadeiro esvaziamento da norma.
A doutrina de Zilio (2012, p. 565), novamente, é esclarecedora:
Em verdade, o processo de prestação de contas de campanha e a representação prevista no art. 30-A da LE convivem em um binômio de íntima correlação e ausência de dependência. A íntima relação entre os institutos é perceptível porque a prestação de contas é o meio pelo qual é possível aferir a regularidade da arrecadação e dos gastos de recursos de campanha. Daí porque a prestação de contas consiste em importante elemento de convicção – embora não o único para o manuseio da representação do art. 30-A da LE, que tem como hipóteses materiais de concretização do tipo a captação e os gastos ilícitos de recursos. De outra parte, a ausência de relação de dependência entre a prestação de contas e o art. 30-A da LE decorre da possibilidade de se obter, na representação do art. 30-A da LE, a sanção de denegação do diploma, admitindo-se, portanto, o aforamento da representação antes da análise do mérito da prestação de contas (v.g., gasto ostensivo em propaganda eleitoral mediante outdoor ou showmício).
Por fim, na mesma esteira, é cediço que a decisão que aprovar ou desaprovar as contas de campanha não possui repercussão, por si só, na decisão que julgar a Representação Eleitoral por captação ou gasto ilícito de recurso eleitoral, justamente por serem diametralmente opostas entre si.
2.7 Procedência da ação: Sanção, Recurso e execução imediata
Conforme o previsto no art. 30-A, §2, da Lei das Eleições, ante a prova da captação ou gasto ilícito de recursos eleitorais, será negado ou cassado o diploma do candidato infrator.
Noutras palavras, com a procedência da demanda, será negado ou cassado o diploma do candidato que houver infringido às normas que disciplinam a arrecadação e os gastos de recursos de campanha eleitoral.
Não obstante a previsão posta no mandamento legal, o reconhecimento de eventual ilicitude não enseja, por si, a negação ou cassação do diploma, conforme será tratado no item subsequente, não sendo, pois, vinculativa a penalidade prevista no tipo normativo em liça.
Da decisão que julgar a presente Representação, caberá Recurso no prazo legal de 3 (três) dias, a contar da publicação da decisão[8].
Os Recursos eleitorais, via de regra, não possuem efeito suspensivo, ao passo que a decisão que julgar procedente a Representação Eleitoral em comento deverá ser executada de imediato, tudo por força do artigo 257, caput, e § único, do Código Eleitoral[9].
Em que pese à determinação legal – verdadeira incongruência legislativa frente à nova ordem constitucional –, entende-se prudente aguardar, ao menos, o duplo grau de jurisdição, até mesmo com fins de evitar recorrente alternância no Poder.
Para tanto, o postulado de concessão do efeito suspensivo ao Recurso poderá ser firmado junto à Origem, cujo Julgador, se entender cabível, poderá suspender os efeitos da própria decisão, ou por meio de Ação Cautelar, com pedido liminar, a ser aforada no Juízoad quem.