A liberdade sindical é uma liberdade complexa e envolve várias dimensões, nos âmbitos individual e coletivo, positiva ou negativamente. Com efeito, a doutrina aponta que, para que este direito esteja plenamente assegurado, deve haver liberdade de criação de sindicatos, de autodeterminação sindical, de constituição de entidades sindicais de grau superior, de filiação a organismos internacionais, de negociação coletiva (âmbito coletivo), bem como liberdade de ingresso, de não filiação e de saída, além de liberdade de escolha do sindicato a que se vai filiar (âmbito individual). Estes aspectos estão consagrados em diversos dispositivos internacionais.
Nesse sentido, dispõe a Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948:
1. Toda pessoa tem direito à liberdade de reunião e associação pacíficas.
2. Ninguém pode ser obrigado a fazer parte de uma associação.(...)Artigo XXIII
1.Toda pessoa tem direito ao trabalho, à livre escolha de emprego, a condições justas e favoráveis de trabalho e à proteção contra o desemprego.
2. Toda pessoa, sem qualquer distinção, tem direito a igual remuneração por igual trabalho.
3. Toda pessoa que trabalhe tem direito a uma remuneração justa e satisfatória, que lhe assegure, assim como à sua família, uma existência compatível com a dignidade humana, e a que se acrescentarão, se necessário, outros meios de proteção social.
4. Toda pessoa tem direito a organizar sindicatos e neles ingressar para proteção de seus interesses.
O Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, de 1966, ratificado pela República Federativa do Brasil (Decreto Legislativo n° 226, de 12 de dezembro de 1991 e Decreto nº 592, de 06 de julho 1992), também assegura:
ARTIGO 221. Toda pessoa terá o direito de associar-se livremente a outras, inclusive o direito de construir sindicatos e de a eles filiar-se, para a proteção de seus interesses.
2. O exercício desse direito estará sujeito apenas às restrições previstas em lei e que se façam necessárias, em um sociedade democrática, no interesse da segurança nacional, da segurança e da ordem públicas, ou para proteger a saúde ou a moral públicas ou os direitos a liberdades das demais pessoas. O presente artigo não impedirá que se submeta a restrições legais o exercício desse direito por membros das forças armadas e da polícia.
3. Nenhuma das disposições do presente artigo permitirá que Estados Partes da Convenção de 1948 da Organização do Trabalho, relativa à liberdade sindical e à proteção do direito sindical, venham a adotar medidas legislativas que restrinjam - ou aplicar a lei de maneira a restringir - as garantias previstas na referida Convenção.
Da mesma forma, garante o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, de 1966 (Decreto Legislativo n° 226, de 12 de dezembro de 1991 e Decreto nº 591, de 6 de julho de 1992):
ARTIGO 8º
1. Os Estados Partes do presente pacto comprometem-se a garantir:
a) o direito de toda pessoa de fundar com outras sindicatos e de filiar-se ao sindicato de sua escolha, sujeitando-se unicamente aos estatutos da organização interessada, com o objetivo de promover e de proteger seus interesses econômicos e sociais. O exercício desse direito só poderá ser objeto das restrições previstas em lei e que sejam necessárias, em uma sociedade democrática, no interesse da segurança nacional ou da ordem pública, ou para proteger os direitos e as liberdades alheias;
b) o direito dos sindicatos de formar federações ou confederações nacionais e o direito desta de formar organizações sindicais internacionais ou de filiar-se às mesmas;
c) o direito dos sindicatos de exercer livremente suas atividades, sem quaisquer limitações além daquelas previstas em lei e que sejam necessárias, em uma sociedade democrática, no interesse da segurança nacional ou da ordem pública, ou para proteger os direitos e as liberdades das demais pessoas;
d) o direito de greve, exercido de conformidade com as leis de cada país.
2. O presente artigo não impedirá que se submeta a restrições legais o exercício desses direitos pelos membros das forças armadas, da política ou da administração pública.
3. nenhuma das disposições do presente artigo permitirá que os Estados Partes da Convenção de 1948 da Organização Internacional do Trabalho, relativa à liberdade sindical e à proteção do direito sindical, venha a adotar medidas legislativas que restrinjam - ou a aplicar a lei de maneira a restringir - as garantias previstas na referida Convenção.
Também prevê a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem, de 1948:
Artigo XXII. Toda pessoa tem o direito de se associar com outras a fim de promover, exercer e proteger os seus interesses legítimos, de ordem política, econômica, religiosa, social, cultural, profissional, sindical ou de qualquer outra natureza.
No mesmo sentido, o Pacto de San Jose da Costa Rica, de 1969 (Decreto nº 678, de 06 de novembro de 1992):
Artigo 16. Liberdade de associação
1. Todas as pessoas têm o direito de associar-se livremente com fins ideológicos, religiosos, políticos, econômicos, trabalhistas, sociais, culturais, desportivos ou de qualquer outra natureza.
2. O exercício de tal direito só pode estar sujeito às restrições previstas pela lei que sejam necessárias, numa sociedade democrática, no interesse da segurança nacional, da segurança ou da ordem públicas, ou para proteger a saúde ou a moral públicas ou os direitos e liberdades das demais pessoas.
3. O disposto neste artigo não impede a imposição de restrições legais, e mesmo a privação do exercício do direito de associação, aos membros das forças armadas e da polícia.
Ademais, dispõe o Protocolo de San Salvador (Decreto nº 3321/1999):
Artigo 8Direitos sindicais
1. Os Estados Partes garantirão:
a. O direito dos trabalhadores de organizar sindicatos e de filiar?se ao de sua escolha, para proteger e promover seus interesses. Como projeção desse direito, os Estados Partes permitirão aos sindicatos formar federações e confederações nacionais e associar?se às já existentes, bem como formar organizações sindicais internacionais e associar?se à de sua escolha. Os Estados Partes também permitirão que os sindicatos, federações e confederações funcionem livremente;
b. O direito de greve.
2. O exercício dos direitos enunciados acima só pode estar sujeito às limitações e restrições previstas pela lei que sejam próprias a uma sociedade democrática e necessárias para salvaguardar a ordem pública e proteger a saúde ou a moral pública, e os direitos ou liberdades dos demais. Os membros das forças armadas e da polícia, bem como de outros serviços públicos essenciais, estarão sujeitos às limitações e restrições impostas pela lei.
3. Ninguém poderá ser obrigado a pertencer a um sindicato.
E a Declaração Sociolaboral do MERCOSUL, de 1998:
Direitos ColetivosARTIGO 8ºLiberdade de Associação
1.- Todos os empregadores e trabalhadores têm o direito de constituir as organizações que considerem convenientes, assim como de afiliar-se a essas organizações, em conformidade com as legislações nacionais vigentes.
2.- Os Estados Partes comprometem-se a assegurar, mediante dispositivos legais, o direito à livre associação, abstendo-se de qualquer ingerência na criação e gestão das organizações constituídas, além de reconhecer sua legitimidade na representação e na defesa dos interesses de seus membros.
ARTIGO 9ªLiberdade Sindical
1. Os trabalhadores deverão gozar de adequada proteção contra todo ato de discriminação tendente a menoscabar a liberdade sindical com relação a seu emprego.
2. Deverá garantir-se:
a) a liberdade de filiação, de não filiação e desfiliação, sem que isto comprometa o ingresso em um emprego ou sua continuidade no mesmo;
b) evitar demissões ou prejuízos a um trabalhador por causa de sua filiação sindical ou de sua participação em atividades sindicais;
c) o direito de ser representado sindicalmente, de acordo com a legislação, acordos e convenções coletivos de trabalho em vigor nos Estados Partes.
ARTIGO 10ºNegociação Coletiva
Os empregadores ou suas organizações e as organizações ou representações de trabalhadores têm direito de negociar e celebrar convenções e acordos coletivos para regular as condições de trabalho, em conformidade com as legislações e práticas nacionais.
ARTIGO 11ºGreve
1.- Todos os trabalhadores e as organizações sindicais têm garantido o exercício do direito de greve, conforme as disposições nacionais vigentes.
Os mecanismos de prevenção ou solução de conflitos ou a regulação deste direito não poderão impedir seu exercício ou desvirtuar sua finalidade.
Especial destaque merece a Constituição da Organização Internacional do Trabalho (Declaração de Filadélfia – preâmbulo e art. I, b, do anexo), ao disciplinar que o só fato de o país aderir aos quadros da OIT já importa a aceitação irrestrita dos seus princípios fundamentais, entre os quais está a liberdade sindical:
Constituição da OIT e seu anexo(Declaração de Filadélfia)
Preâmbulo
"Considerando que a paz para ser universal e duradoura deve assentar sobre a justiça social;
Considerando que existem condições de trabalho que implicam, para grande número de indivíduos, miséria e privações, e que o descontentamento que daí decorre põe em perigo a paz e a harmonia universais, e considerando que é urgente melhorar essas condições no que se refere, por exemplo, à regulamentação das horas de trabalho, à fixação de uma duração máxima do dia e da semana de trabalho, ao recrutamento da mão-de-obra, à luta contra o desemprego, à garantia de um salário que assegure condições de existência convenientes, à proteção dos trabalhadores contra as moléstias graves ou profissionais e os acidentes do trabalho, à proteção das crianças, dos adolescentes e das mulheres, às pensões de velhice e de invalidez, à defesa dos interesses dos trabalhadores empregados no estrangeiro, à afirmação do princípio "para igual trabalho, mesmo salário", à afirmação do princípio de liberdade sindical, à organização do ensino profissional e técnico, e outras medidas análogas;
Considerando que a não adoção por qualquer nação de um regime de trabalho realmente humano cria obstáculos aos esforços das outras nações desejosas de melhorar a sorte dos trabalhadores nos seus próprios territórios.
AS ALTAS PARTES CONTRATANTES, movidas por sentimentos de justiça e humanidade e pelo desejo de assegurar uma paz mundial duradoura, visando os fins enunciados neste preâmbulo, aprovam a presente Constituição da Organização Internacional do Trabalho:...
ANEXO DECLARAÇÃO REFERENTE AOS FINS E OBJETIVOS DA ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO.
A Conferência reafirma os princípios fundamentais sobre os quais repousa a Organização, principalmente os seguintes:
a) o trabalho não é uma mercadoria;
b) a liberdade de expressão e de associação é uma condição indispensável a um progresso ininterrupto;
c) a penúria, seja onde for, constitui um perigo para a prosperidade geral;
d) a luta contra a carência, em qualquer nação, deve ser conduzida com infatigável energia, e por um esforço internacional contínuo e conjugado, no qual os representantes dos empregadores e dos empregados discutam, em igualdade, com os dos Governos, e tomem com eles decisões de caráter democrático, visando o bem comum.(...)
V. A Conferência afirma que os princípios contidos na presente Declaração convêm integralmente a todos os povos e que sua aplicação progressiva, tanto àqueles que são ainda dependentes, como aos que já se podem governar a si próprios, interessa ao conjunto do mundo civilizado, embora deva-se levar em conta, nas variedades dessa aplicação, o grau de desenvolvimento econômico e social atingido por cada um.
Por sua vez, a Declaração da OIT sobre os princípios e direitos fundamentais no trabalho, de 1998, ratifica o compromisso de todo país membro de respeitar, promover e implementar, como mera consequência de tal filiação, os seguintes princípios fundamentais:
2. Declara que todos os Membros, ainda que não tenham ratificado as Convenções, têm um compromisso derivado do simples fato de pertencer à Organização de respeitar, promover e tornar realidade, de boa fé e de conformidade com a Constituição, os princípios relativos aos direitos fundamentais que são objeto dessas Convenções, isto é:
(a) a liberdade sindical e o reconhecimento efetivo do direito de negociação coletiva;
(b) a eliminação de todas as formas de trabalho forçado ou obrigatório;
(c) a efetiva abolição do trabalho infantil; e
(d) a eliminação da discriminação em matéria de emprego e ocupação.
Da mesma forma, a Declaração da OIT sobre a Justiça social para uma Globalização Eqüitativa, 2008, destaca que a liberdade de associação, a liberdade sindical e o reconhecimento efetivo do direito de negociação coletiva são particularmente importantes para alcançar os objetivos estratégicos da OIT:
A Conferência reconhece e declara que:
A. Num contexto marcado por mudanças aceleradas, os compromissos e esforços dos Membros e da Organização visando a colocar em prática o mandato constitucional da OIT, particularmente pelas normas internacionais do trabalho, para situar o pleno emprego produtivo e o trabalho decente como elemento central das políticas econômicas e sociais, deveriam basear-se nos quatro igualmente importantes objetivos estratégicos da OIT, sobre os quais se articula a Agenda do Trabalho Decente e que podem resumir-se da seguinte forma:
(...)
iv) respeitar, promover e aplicar os princípios e direitos fundamentais no trabalho, que são de articular importância, tanto como direitos como condições necessárias para a plena realização dos objetivos estratégicos, tendo em vista que:
- que a liberdade de associação e liberdade sindical e o reconhecimento efetivo do direito de negociação coletiva são particularmente importantes para alcançar esses quatro objetivos estratégicos, e
- que a violação dos princípios e direitos fundamentais no trabalho não pode ser invocada nem utilizada como legitima vantagem comparativa e que as normas do trabalho não devem servir aos fins comerciais protecionistas.
Assim, a importância atribuída à liberdade de associação tem sido constante nos diversos sistemas de proteção aos direitos humanos e especialmente no âmbito da OIT. Destacam-se, ainda, as Convenções 87, 98, 135, 151 e 154 da Organização Internacional do Trabalho.
Dessa forma, observa-se que a liberdade sindical é um princípio fundamental, cuja observância é um compromisso assumido por todos os Estados-membros da OIT, derivado do fato de pertencerem à Organização (art. 2º, “a”, da Declaração da OIT de 1998 e art. 5º do anexo da Constituição da OIT).
No âmbito da OIT, para a tutela da liberdade sindical, há a Comissão de Peritos, que monitora o cumprimento de todas as convenções e recomendações que tiverem sido ratificadas pelos Estados-membros, e há também o Comitê de Liberdade Sindical, que processa denúncias de não cumprimento deste direito, independentemente da ratificação ou não das Convenções que tratam da matéria.
Por sua vez, a Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, no art. 8º, caput e inciso V, enuncia que é livre a associação profissional ou sindical e assegura que ninguém será obrigado a filiar-se ou a manter-se filiado a sindicato.
Contudo, de forma paradoxal, como adverte Fábio Goulart Villela (2009), o legislador constituinte, na contramão da efetividade do princípio da liberdade sindical e arraigado a conceito inerente à época corporativista e autoritária, impôs a unicidade sindical de representação compulsória por categoria (art. 8º, inciso II, da CR/88) e recepcionou a cobrança de contribuição sindical obrigatória em favor das associações que formam o sistema confederativo de representação sindical (art. 8º, inciso IV, in fine), o que enseja severas críticas da doutrina.
Nada obstante, no que tange à extensão da liberdade sindical às relações de trabalho na Administração Pública, destaca-se a Convenção 151 da OIT, recentemente ratificada pelo Estado Brasileiro.
A Convenção 151 da OIT preconiza que haja proteção adequada aos “empregados públicos” contra todo ato de discriminação sindical (art. 4º) e garante independência às organizações sindicais da categoria (art. 5º), além de estimular o pleno desenvolvimento e utilização de procedimentos de negociação coletiva (art. 7º e 8º), in verbis:
Artigo 41. Os trabalhadores da Administração Pública devem usufruir de uma proteção adequada contra todos os atos de discriminação que acarretem violação da liberdade sindical em matéria de trabalho.
2. Essa proteção deve aplicar-se, particularmente, em relação aos atos que tenham por fim:
a) Subordinar o emprego de um trabalhador da Administração Pública à condição de este não se filiar a uma organização de trabalhadores da Administração Pública ou deixar de fazer parte dessa organização;
b) Demitir um trabalhador da Administração Pública ou prejudicá-lo por quaisquer outros meios, devido à sua filiação a uma organização de trabalhadores da Administração Pública ou à sua participação nas atividades normais dessa organização.
Artigo 51. As organizações de trabalhadores da Administração Pública devem usufruir de completa independência das autoridades públicas.
2. As organizações de trabalhadores da Administração Pública devem usufruir de uma proteção adequada contra todos os atos de ingerência das autoridades públicas em sua formação, funcionamento e administração.
3. São particularmente considerados atos de ingerência, no sentido do presente Artigo, todas as medidas tendentes a promover a criação de organizações de trabalhadores da Administração Pública dominadas por uma autoridade pública ou a apoiar organizações de trabalhadores da Administração Pública por meios financeiros ou quaisquer outros, com o objetivo de submeter essas organizações ao controle de uma autoridade pública.
Artigo 7 Devem ser tomadas, quando necessário, medidas adequadas às condições nacionais para encorajar e promover o desenvolvimento e utilização plenos de mecanismos que permitam a negociação das condições de trabalho entre as autoridades públicas interessadas e as organizações de trabalhadores da Administração Pública ou de qualquer outro meio que permita aos representantes dos trabalhadores da Administração Pública participarem na fixação das referidas condições.
Artigo 8 A solução de conflitos surgidos em razão da fixação das condições de trabalho será buscada de maneira adequada às condições nacionais, por meio da negociação entre as partes interessadas ou por mecanismos que dêem garantias de independência e imparcialidade, tais como a mediação, a conciliação ou a arbitragem, instituídos de modo que inspirem confiança às partes interessadas.
A Convenção 151 se aplica a todas as pessoas empregadas pela Administração Pública (art. 1º), o que abrange, no direito brasileiro, tanto os empregados públicos quanto os servidores estatutários, como está expresso no art. 1º, I, do Decreto 7944/2013, que promulgou a Convenção 151 da OIT:
Decreto nº 7.944/2013
Art. 1o Ficam promulgadas a Convenção no 151 e a Recomendação no 159 da Organização Internacional do Trabalho sobre as Relações de Trabalho na Administração Pública, firmadas em 1978, anexas a este Decreto, com as seguintes declarações interpretativas:
I - a expressão “pessoas empregadas pelas autoridades públicas”, constante do item 1 do Artigo 1 da Convenção no 151, abrange tanto os empregados públicos, ingressos na Administração Pública mediante concurso público, regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, quanto os servidores públicos no plano federal, regidos pela Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e os servidores públicos nos âmbitos estadual e municipal, regidos pela legislação específica de cada um desses entes federativos; eII - consideram-se "organizações de trabalhadores” abrangidas pela Convenção apenas as organizações constituídas nos termos do art. 8º da Constituição.
A Constituição de 1988, por sua vez, assegura aos servidores públicos estatutários o direito à livre associação sindical e o direito de greve (art. 37, VI e VII). E no art. 39, §3º, ao fazer referência aos direitos trabalhistas assegurados pelo art. 7º, omite-se quanto ao reconhecimento das convenções e acordos coletivos (inciso XXVI do art. 7º).
Considerando-se os dispositivos supra, bem como os princípios orçamentários, da legalidade e da reserva legal (art. 37, X e 169, §1º, CF/88) e a indisponibilidade do interesse público, consagrou-se o entendimento de que não seria possível negociação coletiva no âmbito da Administração Pública. Nesse sentido é o entendimento do STF, consubstanciado na súmula 679, que dispõe: "A fixação de vencimentos dos servidores públicos não pode ser objeto de convenção coletiva." Diante da ratificação da Convenção 151 da OIT, abre-se espaço para a rediscussão da matéria.
O próprio TST alterou recentemente a OJ 5 da SDC, para admitir a possibilidade de dissídio coletivo envolvendo pessoa jurídica de direito público que mantenha empregados, para apreciação de cláusulas de natureza social. Ressalte-se que a redação anterior dispunha que aos servidores públicos não era assegurado o reconhecimento de acordos e convenções coletivos de trabalho, por falta de previsão legal – o que foi suprimido do novo enunciado. Com efeito, a liberdade sindical, direito fundamental reconhecido internacionalmente, bem como pela CF/88 (art. 5º, XVII e 8º), encontra na negociação coletiva um de seus principais pilares de sustentação.
Se é assegurado aos servidores públicos o direito de livre associação sindical e de greve (art. 37, VI e VII), e considerando que há norma incorporada ao ordenamento interno possibilitando a negociação coletiva (Convenção 151 da OIT), não há como negar aos servidores públicos este direito, intrinsecamente ligado aos direitos previstos no art. 37, VI e VII, CF/88. Os princípios da legalidade, da reserva legal e os pertinentes ao orçamento público deverão ser respeitados, de modo que a negociação coletiva no âmbito da Administração Pública não poderá, por exemplo, criar aumento de salários, por ser matéria que depende de lei (art. 37, X e 169, CF/88). Mas poderão ser objeto da negociação, por exemplo, reivindicações relativas a meio ambiente de trabalho, distribuição dos serviços, qualificação dos servidores, planos de promoção, além do compromisso da Administração quanto ao envio de projetos de lei para atendimento das questões remuneratórias.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
FABRE, Luiz (Org.). Vade Mecum Direito Internacional do Trabalho. São Paulo: Editora Orgânica, 2013.
VILLELLA, Fábio Goulart. Estudos Temáticos de Direito do Trabalho para a Magistratura e Ministério Público. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009.