O Sistema “S” é formado por entidades,1 de cunho privado, dirigidas ao treinamento profissional, assistência social, consultoria, pesquisa e assistência técnica, da indústria, comércio, aprendizagem rural, transportes e cooperativismo.
Na doutrina e na jurisprudência, é pacífico o entendimento2 de que não são órgãos ou entidades que compõem a administração pública ou mesmo entidades controladas direta ou indiretamente pela União. Seus colaboradores e dirigentes não exercerem cargos, funções ou empregos públicos.
São entidades paraestatais, custeadas com recursos financeiros de contribuições tributárias parafiscais, de natureza compulsória. Não possuem finalidade lucrativa, são criadas por lei e atuam em colaboração com o Estado, desempenhando as atribuições supracitadas. Possuem regulamentos próprios3 de licitações e contratos e não se submetem à Lei nº 8.666/1993.
A natureza jurídica das referidas entidades e o arcabouço jurídico que rege seu funcionamento as distancia do conceito de órgãos ou entidades da Administração Pública, conforme definido no Decreto-Lei nº 200/67, por isso, não adotam como referência de preços para suas obras de engenharia o SINAPI – Índices da Construção Civil.
Esse sistema de referência de preços somente deve ser utilizado quando a obra ou o serviço de engenharia é:
- custeado com recursos do orçamento da União; ou
- realizado por Órgão ou Entidade da Administração Pública Federal.
Se a obra foi executada com recursos parafiscais do Sistema “S”, seu parâmetro é o Custo Unitário Básico – CUB, utilizado pelo setor privado. Não se quer, com isso, afastar a economicidade, mas evitar burocracia desnecessária não prevista em seu ordenamento jurídico, sob pena de inviabilizar seu bom desempenho. Tampouco se pretende excluí-las da fiscalização do Controle, mas fazê-lo segundo o Direito lhe impõe.
Desde 2003, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO impõe o SINAPI aos materiais e serviços de obras contempladas pelo Orçamento Geral da União. O Sistema “S”, ao contrário, não integra a estrutura administrativa do Estado e não recebe recursos do referido Orçamento.
Tampouco pode ser caracterizado como órgão ou entidade da administração para fins de incidência das hipóteses da LDO, parâmetro utilizado pelo Tribunal de Contas da União – TCU para aplicar as disposições dessa norma às empresas estatais,4 visto que as entidades do Sistema “S” não se incluem na administração direta ou indireta do Executivo, conforme assentado em doutrina, jurisprudência e lei.5
Enfim, não se aplica o SINAPI às obras de engenharia não custeadas com recursos da União e o próprio TCU já reconheceu esse fato.
No exame da construção do Centro de Tecnologia Educacional do SENAC na Barra da Tijuca/RJ, o Plenário acolheu o voto do Relator que baseou sua análise nas referências obtidas do CUB do SINDUSCON-RJ.6
Na análise das obras do Centro de Atividades de São Mateus, executadas pelo SESC/ES, o exame dos preços ancorou-se no CUB, com posicionamentos uniformes da CGU7 e da Unidade Técnica do TCU, acolhidos em grau de recurso8, confirmado pela relatoria do Ministro Valmir Campelo.9
Nem se menciona a alteração legislativa na LDO de 2014, que não determina uso obrigatório do SINAPI como referencial de custos para obras e serviços de engenharia.
Notas
1 Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – SENAI; Serviço Social do Comércio – SESC; Serviço Social da Indústria – SESI; e Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio – SENAC, Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – SENAR; Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo – Sescoop; e Serviço Social de Transporte – SEST.
2 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC nº 014.417/2007-9. Acórdão nº 779/2010 – Plenário. Relator: Ministro André de Carvalho. Brasília, 14 de abril de 2010. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 16 abr. 2010.
3 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC nº 011.777/1996-6. Decisão nº 907/1997 – Plenário. Relator: Lincoln Magalhães da Rocha. Brasília, 11 de dezembro de 1997. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 26 dez. 1997.
4 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC nº 011.777/1996-6. Acórdão nº 847/2010 – Plenário. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues. Brasília, 28 de abril de 2010. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 07 maio 2010.
5 BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sôbre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 27 mar. 1967 (suplemento), retificado em 30 mar. 1967 e em 17 jul. 1967. Arts. 4º e 5º.
6 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC nº 015.981/2001-2. Acórdão nº 1849/2008 – Plenário. Relator: Ministro Raimundo Carreiro. Brasília, 27 de agosto de 2008. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 29 ago. 2008.
7 Posicionamento da CGU foi mencionado na instrução da Unidade Técnica.
8 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC nº 013.702/2006-0. Acórdão nº 998/2009 – 1ª Câmara. Relator: Ministro Marcos Bemquerer. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 19 mar. 2009.
9 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC nº 013.702/2006-0. Acórdão nº 5184/2009– 1ª Câmara. Relator: Ministro Valmir Campelo. Brasília, 15 de setembro de 2009. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 18 set. 2009.