5. Cenário nacional
As desigualdades sociais, a massificação da população urbana e o papel do Estado social como intervencionista para promoção do bem estar, levou ao aumento de suas responsabilidades e, quando sob comando desvirtuado, agindo não como promotor do social, mas no intuito de satisfazer interesses setoriais, pode gerar uma desastrosa catástrofe.
O problema atual e preocupante do Brasil diz respeito às ações governamentais preocupadas com crescimento, porém desobrigadas do desenvolvimento.
O crescimento desacompanhado de uma transformação social é mera modernização e, “[...] na modernização, mantém-se o subdesenvolvimento [...]. Embora possa haver taxas elevadas de crescimento econômico e aumentos de produtividade, a modernização não contribui para melhorar as condições de vida da maioria da população”[21].
O Brasil, embora em franco crescimento econômico, integrante do grupo do BRIC [sigla que representa Brasil, Rússia, Índia e China, como mercados emergentes], não pode estimular o crescimento a qualquer custo, ou mais grave, às custas do social e do ambiental.
Há, no cenário atual do Brasil, intensa preocupação de manter o crescimento, mas não há preocupação de garantir o desenvolvimento. Há uma constante preocupação em propagar que somos a sexta maior economia do mundo, mas, ao mesmo tempo em esconder nossos problemas sociais e ambientais.
Disto vem a preocupação com a exploração de matrizes energéticas através da extração de petróleo no ambiente marítimo e, da construção de usinas hidroelétricas na região amazônica. O crescimento econômico também gera a marginalização da população carente a áreas que deveriam ser de preservação permanente.
5.1 – Problemática ambiental da exploração de matrizes energéticas.
A autorização da catastrófica Resolução CONAMA 237, de dezembro de 1997, cujo artigo 11º suprimiu a obrigatoriedade de que os integrantes de uma equipe multidisciplinar, responsável pela elaboração de um EIA/RIMA não fosse economicamente subordinado ao empreendedor, então exigido pelo artigo 7º da Resolução CONAMA 001/86, gera incerteza quanto aos impactos ambientais de projetos de obras e serviços a partir de então, uma vez que não se sabe quão perniciosos ao meio ambiente e à vida humana serão.
A partir da supressão da obrigatoriedade de a equipe técnica independente, direta ou indiretamente, os empreendedores simplesmente passaram a ter uma atuação capaz de comprometer o resultado de tal avaliação, pois, hoje, os valores de remuneração da equipe são subordinados ao êxito da aprovação do projeto.
José Afonso da Silva, pouco antes da edição da citada Resolução CONAMA 237/97, em nota de rodapé de seu livro Direito Ambiental Constitucional, já alertava para o perigo que resultou na mencionada modificação, desabafando:
Lamentavelmente, já começam a surgir Escritórios de Assessoria, ditos especializados em estudos de impacto ambiental, mas nem sempre devidamente qualificados. Já se encontram estudos de impacto ambiental, feitos por tais especialistas, sem exame concreto da situação, às vezes, até transpondo para situações novas estudos feitos para outras, lamentável e criminosamente[22].
No cenário nacional, a exploração de petróleo e de energia hidroelétrica já vem gerando impactos ambientais e sociais devido a ineficiência dos respectivos EIA/RIMA.
O mundo foi testemunha, em novembro de 2011, do grande vazamento de petróleo causado no Campo do Frade, localizado na Bacia de Campos, onde um erro de cálculo da pressão do líquido no poço a ser perfurado pela petrolífera Chevron gerou derramamento no mar de cerca de 381,6 mil litros de petróleo[23].
Em março de 2012 foram encontrados mais três pontos de vazamento de petróleo em fissuras na exploração da Chevron, no Campo do Frade[24].
Outrossim, em menos de um mês a Petrobras confirmou três vazamentos de óleo no mar, sendo dois na Bacia de Santos, e um na Bacia de Campos[25].
Aliás, Bruno Covas em recente publicação informou que: “A Petrobras derramou, em um ano, quase dois acidentes da Chevron em pequenos vazamentos [...]”, sendo um deles já da camada do Pré-sal e, chama atenção que, a não obstante os vários incidentes, os projetos governamentais regulatórios do Pré-sal referem-se a: Partilha de capital; Criação de um fundo social; Capitalização de petróleo; e Criação da Petrosal, ou seja, nenhum dos projetos governamentais regulatórios da exploração de petróleo da camada pré-sal foi formulado sobre a questão da preservação ambiental[26].
O artigo 1º da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de 1.982, celebrada em Montengo Bay, dispõe ser poluição marítima toda introdução, pelo homem, direta ou indireta, de qualquer substância potencialmente nociva aos recursos vivos, à vida marinha e à alteração da qualidade da água do mar e, o artigo 192 desta Convenção impõe aos Estados a obrigação de proteger o preservar o ambiente marinho.
Além disso, o sétimo princípio da Declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente, organizado pela Organização das Nações Unidas em 1.972, impõe aos Estados o dever de impedir qualquer tipo de contaminação dos mares e, seu vigésimo segundo princípio chama os Estados à cooperação internacional, visando a responsabilização daqueles cujas atividades realizadas sob sua jurisdição ou controle causarem ao meio ambiente internacional.
Assim, o cenário é preocupante e pode gerar representação e penalidades internacionais ao Brasil pelos vazamentos de petróleo no meio ambiente marítimo.
É preocupante não só na exploração de petróleo, mas o Brasil avança também na produção de energia hidroelétrica, em especial na região amazônica.
Em março de 2.011, trabalhadores da obra das usinas de Santo Antônio e Jirau, no rio Madeira, em Rondônia, se rebelaram, destruindo alojamentos e ônibus e, um operário da obra foi morto, vítima de um tiro na cabeça durante um protesto[27].
Desde o início das obras, a população de Porto Velho cresceu mais de 12% (doze por cento) e, concomitantemente, o número de homicídios aumentou em 44% (quarenta e quatro por cento), o número de estupros aumentou em 76% (setenta e seis por cento) e, a exploração sexual de menores aumentou em 18% (dezoito por cento), isto, segundo o Aluildo Leite, porque o EIA/RIMA das obras ‘subdimensionou’ seus impactos sociais[28].
O Relatório de Impacto Ambiental – RIMA, das usinas de Santo Antônio e Jirau, aponta que cerca de 40.000 (quarenta mil) homens seriam empregados nas obras[29], ou seja, é um exército de homens que se deslocam às cidades próximas, abarrotando Hospitais, Hotéis, aumentando os índices de criminalidade, enfim, causando grande impacto social local, simplesmente “subdimensionado” pelo EIA/RIMA.
Além das usinas de Santo Antônio e Jirau, no rio Madeira, estão sendo construídas também a usina de Belo Monte, no rio Xingú e, a usina do Teles Pires, todas na região amazônica, cujos gigantescos impactos ambientais e sociais são incertos, ante a possibilidade de contratação de EIA/RIMA não isentos do empreendedor.
Urge frisar que o Superior Tribunal de Justiça entende que as providências pós dano adotadas pelo Estado não exime seu dever de indenizar, haja vista lhe ser exigido controle prévio[30]. E nem poderia ser diferente, pois, não fosse assim, estar-se-ia interpretando ao revés o princípio do poluidor pagador, que não permite a poluição mediante paramento, mas sim a responsabilidade de recomposição do meio ambiente degradado.
Segundo José Afonso da Silva, o meio ambiente não se resume ao solo, ar, água, fauna e flora, que fazem parte de seu aspecto natural, mas abrange também o aspecto artificial – constituído pelo espaço urbano e equipamentos públicos – e, o aspecto cultural – formado pelo patrimônio histórico, artístico, arqueológico, paisagístico e turístico[31].
Deve-se também atentar que, no direito ambiental vige o princípio do respeito à identidade, cultura e interesses das comunidades tradicionais, que representa um respeito ao passado e às legítimas tradições[32] e, este dever de respeito foi consagrado no vigésimo segundo princípio da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento.
Assim, não obstante a importância das citadas obras para o crescimento econômico do país, existe o dever do Poder Público de uma fiscalização eficiente de modo que o impacto ambiental das mesmas seja mitigado ao máximo possível.
A despeito de o artigo 25 da Lei 8.987/98 rezar ser subsidiária a responsabilidade do Estado por atos de seus terceirizados, o microssistema do direito ambiental afasta esta subsidiariedade e impõe a regra da solidariedade em relação a reparação de danos ambientais, ainda que causados por terceirizados do Poder Público.
Isto porque embora a execução seja transferida, os serviços permanecem públicos, de natureza pública e, não desincumbe o Estado do dever de fiscalizar (art. 23, VI, c/c 225, caput, ambos da Constituição Federal).
Neste sentido firmou entendimento a segunda turma do Superior Tribunal de Justiça, no Recurso Especial nº 28.222-SP[33].
Dessarte, todo este impacto acima demonstrado, lesando qualquer dos aspectos do meio ambiente, sujeita o Estado, o poluidor direto, e a equipe técnica responsável pelo EIA/RIMA à responsabilização civil.
5.2 – Problemática ambiental das ocupações em áreas de preservação permanente.
Estamos aqui tratando especificamente dos incentivos às ocupações desordenadas de margem de cursos d’água, encostas e topos de morro nos centros urbanos que, apesar de ser Área de Preservação Permanente, são permitidas pelo Poder Público, e até estimuladas, através da instalação de rede elétrica, esgoto, e disponibilização de serviços públicos.
A aplicação do Código Florestal nos centros urbanos é expressamente prevista na lei, de modo que Guilherme José Purvim de Figueiredo destaca a aceitação majoritária da doutrina quanto a recepção do parágrafo único, do artigo 2º, da Lei 4.771/65, pelo artigo 30 da Constituição Federal e, lembra que o Projeto de Lei que deu origem à Lei das incorporações imobiliárias, Lei nº 10.391/04, previa em seu artigo 64 a não aplicação do Código Florestal nas áreas urbanas, teve este dispositivo vetado pelo Presidente da República, tanto por inconstitucionalidade, quanto por ser contrário ao interesse público[34].
Dentre as funções ambientais das Áreas de Preservação Permanente, estão a de estabilidade geológica e de assegurar o bem estar das populações humanas (Art. 1º, § 2º, II, da Lei 4.771/65), ou seja, têm a função de “[...] fixar as montanhas [...]”[35].
Todas as matas tidas como Área de Preservação Permanente, dentre outras funções, têm também a de atenuar a erosão de terra.
A Lei nº 10.257/2001 – Estatuto da Cidade – ressalta a importância do meio ambiente equilibrado nos centros urbanos, determinando que na execução da Política Urbana são estabelecidas normas de ordem pública e interesse social, que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança, do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental (artigo 1º, parágrafo único).
Dentre as diretrizes gerais traçadas na Lei nº 10.257/2001, destaca-se a proteção do meio ambiente para: I. Ordenação do uso do solo; II. Evitar deterioração das áreas urbanizadas; III. Evitar a poluição e a degradação ambiental (Art. 2º, IV, “f” e “g”).
Ocorre que, apesar de o Código Florestal e o Estatuto da Cidade proibirem expressamente a ocupação desordenada de espaços ambientais especialmente protegidos, isto vem ocorrendo com frequência nas áreas urbanas.
A proteção de margens de rios, topos e encostas de morros é primordial, sobretudo nos centros urbanos, onde a preservação ambiental está diretamente ligada à proteção da vida humana. A devastação destas áreas leva a calamidades públicas, com enchentes, inundações, deslizamento de morros e soterramento de pessoas.
Recentemente, no início de 2011, o Estado do Rio de Janeiro foi vítima de enchentes e deslizamento de morros, em especial nas cidades de Teresópolis, Nova Friburgo e Petrópolis, que contabilizaram mais de 900 (novecentos) mortes de seres humanos, além de vários desaparecidos[36].
Portanto, ciente o Estado do perigo iminente da ocupação de margem de rios, encostas e topos de morros, sua conduta de legitimá-la, seja por omissão de um zoneamento urbano efetivo, seja por implementação de serviços públicos nestes locais não urbanizáveis, o torna poluidor indireto, nos termos da citada Lei nº 6.938/81 e, consequentemente, responsável solidário à reparação dos danos ambientais e indenização.
Importante destacar que, nos casos de desastres ambientais urbanos que atingem população de baixa, ou baixíssima renda, onde os particulares não possam reparar os danos, ou não seja possível conhecer o causador direto do dano, Márcia Leuzinger destaca que há dever do Estado na reparação do dano, mas não sob a regra da responsabilidade civil, mas sim sob o manto do dever constitucional de proteger e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações.[37]
6. Conclusão
Pesa sobre o Estado um verdadeiro dever de ação, que consiste na fiscalização dos serviços e obras que, de qualquer modo, possam causar danos ambientais, estabelecendo limites e condições à execução destas obras e serviços e, imposição de meios coercitivos capazes de proteger e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado.
É mais do que simplesmente impor sanções àqueles que poluem, mas um dever de atuar na prevenção do dano, através de seu Poder de Polícia Ambiental, haja vista o princípio da precaução.
Daí a concluir-se que, no inadimplemento de sua obrigação preventiva, fica ele – Estado – solidariamente responsável à reparação do dano ambiental, ou à indenização, do mesmo modo, é óbvio, se o dano decorrer da ação, direta ou indireta, do ente estatal, ocasião na qual aplicar-se-á a teoria objetiva da responsabilização.
A culpa atribuída ao Estado na responsabilização por omissão, chamada de culpa administrativa, reside na falta, ou falha do serviço que, ao contrário da chamada culpa civil, configura-se pela mera ineficiência ou inexistência da fiscalização, posto que a preservação ambiental requer do Estado uma atuação vigente e eficiente.
Esta responsabilização alcança também a pessoa física responsável pela pessoa jurídica a qual representa, uma vez que o microssistema do direito ambiental estendeu a responsabilidade a todo aquele que direta ou indiretamente seja responsável pelo dano, ressalvado à pessoa física a teoria subjetiva.
O agente público pode, outrossim, responder por ato de improbidade administrativa em decorrência de um dano ambiental, quando incidir num dos casos previstos na Lei 8.429/92.
O cenário nacional é preocupante, haja vista que o Brasil é um dos cinco mercados em expansão no mundo e, o crescimento demanda produção energética e gera concentração populacional na áreas urbanas.
A demanda energética leva a exploração, cada vez maior, de petróleo no meio ambiente marítimo e, a construções de usinas hidroelétricas na região amazônica, que são obras de grande impacto ambiental, devendo ser precedidas de EIA/RIMA, cuja a obrigatoriedade de isenção da equipe técnica responsável foi suprimida do nosso ordenamento jurídico, gerando descrédito dos estudos prévio e, já estão afetando as populações locais.
Assim, a responsabilização do Estado é um meio apto de compeli-lo a um controle efetivo das obras e serviços que possam causar danos ao meio ambiente, visando a preservação e proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, como manda a Constituição Federal.